生態永續導向的成長管理應用於高雄縣沿海土地使用策略之研究
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(2) 謝誌 期待已久的一刻終於來臨，研究所生涯告一段落，也多了一份對自我成長的 肯定感，對於論文的完成心中有無限的感激與謝意，尤其是這漫長的學期過程中 －曾經陪伴在我身邊的每ㄧ位師長、同學、朋友及家人。 透過高雄縣景觀計畫以及高雄縣鄉村風貌綱要規劃這兩個案子的研究過程 中，一路摸索與探究永續發展與永續鄉村的內涵，尤其是曾老師的帶領與研究助 理貞岑的指導，讓我們學習國外經驗與觀念應用上的轉換，是珍貴的實務經驗， 也感謝研究夥伴們玉青、經緯、昭君的陪伴，一段艱辛的研究過程與美好的回憶。 德東之旅成為我最難忘的經驗，不僅是第一次真實感受到德國迷人的丰采， 更是實實在在的映證了課堂上的學習文字，那不再只是文字上的堆砌，而是真實 體會到它獨特的歷史文化呈顯、景觀的迷人以及都市設計上的模範。感謝曾老師 讓我們看到國外是如何在實踐永續發展的內涵，新穎的觀念與思考顛覆過去的傳 統思想，我們看到了今日全球發展的趨勢潮流，真的很慶幸能夠在曾老師這邊學 到難能可貴的知識與觀念。 感謝 313 以及 309 辛苦的研究助理們一路陪伴，僅管有再繁重的工作總是散 播著歡笑，讓我在此也學到許多東西；感謝一起度過研究生涯的同學玉青、經緯、 昭君、思玉、維儂、佳靜、凯棻、小荔、漢堡、惠萍、顥呆、于右、孟言，以及 礙於篇幅有限不及備載的所上同學、學長姐、學弟妹們，也感謝辛苦的杏珍總是 幫我們處理繁瑣的行政事務，謝謝你們的陪伴，甘苦與共。 感謝家人們對我的關懷、包容與體諒，給我充裕的時間與環境來完成碩士論 文，感謝身邊的小朋友們總是帶給我歡樂與笑聲，讓我擁有愉悅的心情來面對研 究上的種種困境。最關心我的人莫過於媽媽，妳總是擔心我是否能順利畢業，也 給我最大的鼓勵與支持，以及耀昌家人們對我的關心與包容，在此向你們獻上無 盡的謝意。你們一路的陪伴、支持、鼓勵與加油打氣，成為我最大的動力。. 雅貞 2008/01.
(3) 生態永續導向的成長管理應用於高雄縣沿海土地使用策略 之研究 指導教授：曾梓峰 國立高雄大學都市發展與建築研究所 學生：徐雅貞 國立高雄大學都市發展與建築研究所 摘要 由於人類對環境資源之需求，隨著人口成長而驟增，現有提供人類使用之資源已無 法滿足長期之需求，促使人類不斷地向環境敏感地（Environmental Sensitive Areas）－ 沿海地區進行開發使用。工業化的發展使得工業部門土地需求持續成長，都市邊緣地區 及非都市地區邊緣地帶，也相繼淪為工業用地發展的地點，特別以台灣西海岸而言，海 岸濕地、低地、海埔新生地紛紛被大型工業區佔領，無論是雲林麥寮的六輕、彰濱工業 區和濱南工業區等，皆為因應工業需求而形成，這些位於都市邊緣、遠離人群的工業區 仍然徹底對生態環境造成威脅。而傳統之土地使用缺乏合理之土地使用規劃與管理，多 未考慮資源之特性、以及其與土地使用之因果關係。故往往產生使用類別或強度與資源 特性不相容之情形，不但無法發揮資源之功效，提供人類永續利用，且造成資源之破壞 與耗竭。 在土地使用管制當中， 「土地使用項目」是由人指定其土地的使用項目及功能，以 人類的出發點來思考，追求經濟利益最大化，形成長久以來人類生存的一套邏輯，環境 因此受到破壞。在非都市使用而言，「鄉村」地區的劃設，似乎也等同於都市發展上的 預定地，因此產生都市不斷成長與擴張等環境問題，更衍伸出都市公共設施不足、土地 供需失調、景觀破壞、交通擁擠、開放空間減少、環境品質不佳…等負面影響。 當我們聚焦到高雄縣沿海地區，必須有一個認知，一個地區的自然環境特性（資源 的 可 利 用 性 與 自 淨 力 … 等 ）， 對 於 土 地 使 用 而 言 是 具 有 一 定 的 容 受 力 (Carrying Capacity) 。在台灣－尤其是沿海地區，是ㄧ處於生態資源豐富卻也是環境敏感的地帶， 因此必需以一種生態永續的觀點來看待土地使用，以成長管理的手段來規範它的地方成 長發展，在此前提下，沿海地區土地使用價值才會被重視，其土地使用的方式也應被重 新定義。且生態維護管理與人類行為若能達到平衡，將是邁向永續發展的重要關鍵。 因此，在生態永續角度下建構的成長管理，即是針對土地使用特性、環境容受力作 為相關因子分析，內容包括自然環境、人文環境的探討以及環境開發、公共建設投入等 因素所造成的空間變遷與環境衝擊等，進而對土地使用行為進行管制及策略研擬。因 此，在本論文提出的「生態永續導向的成長管理」，係應用於土地使用策略發展上的一 種規劃模式，應利用禁止、平衡、補償等手段來達到保護、維護及促進發展等三個重要 行動範疇，並提出規劃願景與模式：一個最適化的生活方式及最適化的土地使用模式。 關鍵字：生態永續、成長管理、環境敏感地區、土地使用策略、沿海地區.
(4) A land-use Strategy Study of applying sustainable-ecological growth management to the Coastal Areas of Kaohsiung County Advisor: Dr. Tseng, Tse-fong Graduate Institute of Urban Development and Architecture, National University of Kaoshiung Student: Hsu, Ya-Chen Graduate Institute of Urban Development and Architecture, National University of Kaoshiung. Abstract Because the population increases, environment resource is unable to meet the human demand, impel the mankind to develop the coastal area (Environmental Sensitive Areas) constantly. Though the land developments along the river from the coast extend to the inland, these seaboard settlements played more and more important roles. When we focus on the Coastal Areas of Kaohsiung County, must know that the natural environment characteristic (the resource can be utilized and clean by itself) have limited Carrying Capacity for land-use. In Taiwan, especially coastal areas, the ecological resource is abundant but the environment is sensitive. We must treat the land use from the view of sustainable-ecological, then control the land growth through the method of growth management. Under the premise, people must paid attention to the value of land -use in the coastal area. From the conscious of the issue, the research is aimed in the Coastal Areas of Kaohsiung County, analyses natural environment and culture landscape characteristic, then control the land utilization behavior and propose the tactics. Sustainable-Ecological Growth Management is aimed at the sustainable development of ecology, based on the method of.
(5) Protect, Precaution and Promote. At last, propose an suitable life style and an optimal land use.. Keywords: sustainable ecology; growth management; Environmentally Sensitive Areas; land-use strategy; Coastal Areas.
(6) 目 第一章. 錄. 緒論............................................................................................................1. 第一節 第二節 第三節 第四節. 研究動機與背景 ................................................................................1 研究目的 ..........................................................................................12 研究內容與範圍 ..............................................................................13 研究方法、流程與架構 ..................................................................17. 第五節. 相關名詞定義 ..................................................................................20. 第二章. 高縣沿海地區土地使用之課題現況與問題分析 .................................23. 第一節 第二節. 高縣沿海地區之環境現況與地區特性 ..........................................23 沿海地區上位計畫及相關計畫的投入 ..........................................26. 第三節 第四節. 研究區域課題現況：高縣沿海地區之土地使用與城鄉變遷 ......41 當前土地使用面臨問題：沿海地區土地使用管制系統 ..............49. 第三章. 生態永續導向的成長管理基本理念與分析 .........................................54. 第一節 第二節 第四章. 高縣沿海地區基本環境調查分析 .........................................................70. 第一節 第二節 第五章. 相關理論分析與應用 ......................................................................54 建構生態永續導向的成長管理應用之方法與策略 ......................65. 人文資源調查分析 ..........................................................................70 自然資源調查分析 ..........................................................................95. 生態永續導向的成長管理應用於高縣沿海之土地使用規劃策略 ... 112. 第一節 第二節. 規劃願景與行動綱領 ....................................................................112 高雄縣沿海地區－環境敏感特性之構成解析 ............................120. 第三節. 土地使用策略_以生活景觀公園作為海岸保育與生活經營的一種 模式.................................................................................................129. 第六章. 結論與建議 ...........................................................................................169. 第一節 第二節. 結論.................................................................................................169 後續研究建議 ................................................................................176. -I-.
(7) 圖. 目 錄. 圖 1- 1 圖 1- 2 圖 1- 3 圖 1- 4 圖 1- 5 圖 1- 6 圖 1- 7. 聚落變遷圖（西元 1926-1960-2001 年） ...................................6 大面積農漁塭分布變遷圖（西元 1926-1960-2001 年）............7 生態資源豐富性與生態敏感地區 ................................................8 工業發展與高科技產業發展 ........................................................9 研究基地位置圖 ..........................................................................15 研究基地範圍圖 ..........................................................................16 研究流程圖 ..................................................................................19. 圖 2- 1 圖 2- 2 圖 2- 3 圖 2- 4 圖 2- 5 圖 2- 6 圖 2- 7 圖 2- 8 圖 2- 9 圖 2- 10 圖 2- 11 圖 2- 12 圖 2- 13. 南部區域都市發展模式圖 ........................................................28 三山地區未來空間發展示意圖 ..................................................29 城鄉風貌發展空間意象組構示意圖 ..........................................30 高雄縣景觀綱要計畫區域景觀公園分區示意圖 ....................31 高雄縣發展建設藍圖 ..................................................................34 十七世紀台灣西南海岸線－高縣沿海舊稱「堯港」 ..............41 聚落變遷與擴張－傳統土地分配逐漸分化示意圖 ..................42 工業走廊取代農業景觀示意圖 ..................................................43 中油永安液化天然氣廠興建，造成海岸侵蝕與縮減 ..............44 興達火力發電廠造成永安溼地的面積縮減 ............................45 永安溼地（左）與興達火力發電廠鳥瞰照片（右） ............46 高雄縣沿海地區河川受到工業與民生廢水污染 ....................48 高雄縣沿海地區非都市土地使用分區及都市計畫區圖 ........49. 圖 3- 1 圖 3- 2 圖 3- 3 圖 3- 4. 成長管理發展歷程關係圖 ..........................................................62 「生態永續導向的成長管理」之發展概念圖 ..........................65 以生活景觀公園作為海岸地區優質發展的新行動之概念圖 ..68 海岸保育帶之「生態網絡」發展形式概念圖 ..........................69. 圖 4- 1 圖 4- 2 圖 4- 3 圖 4- 4 圖 4- 5 圖 4- 6 圖 4- 7 圖 4- 8 圖 4- 9. 荷據時期高雄縣聚落分布 ..........................................................73 高雄縣境內的「王田」分布示意圖 ..........................................74 明鄭時期台灣行政區畫圖 ..........................................................74 ځዑॡഇฯᎩЧᙷݭჸར۞۩ม̶ο ..................................75 高雄縣的塭名 ..............................................................................80 清朝漁港位置圖 ..........................................................................82 日治內陸養殖漁業分佈位置圖 ..................................................86 日治港口分佈位置圖 ..................................................................87 高雄地區埤圳分布圖 ..................................................................88 - II -.
(8) 圖 4- 10 高雄縣沿海各鄉鎮人口發展現況圖（民國 96 年） ..............91 圖 4- 11 高雄縣沿海各鄉鎮人口發展趨勢圖（民國 43-96 年） .........92 圖 4- 12 高雄縣地形地貌圖 ....................................................................96 圖 4- 13 地質、土壤分布圖（黏土、砂及礫石‧沖積扇） ................98 圖 5- 1 高雄縣沿海區域斷面圖 ............................................................113 圖 5- 2 「創造 21 世紀海岸生態空間的典型與生活景觀公園的想像_臨 海及河域」示意圖......................................................................114 圖 5- 3「生活景觀公園的想像」之願景示意圖 ....................................117 圖 5- 4 行動綱領－永續海岸生態環境承載未來生活空間 ................118 圖 5- 5 「生態永續導向的成長管理」之規劃分析流程與架構 ........119 圖 5- 6 高雄縣沿海地區環境特性與元素＿生活面 ............................121 圖 5- 7 沿海各鄉鎮歷年人口變遷圖（民國 43 至 96 年） ................122 圖 5- 8 高雄縣沿海地區人口現況（民國 96 年） ..............................123 圖 5- 9 高雄縣沿海地區環境特性與元素＿生產面 ............................125 圖 5- 10 高雄縣沿海地區環境特性與元素＿生態面 ..........................127 圖 5- 11 具備生態資源豐富與環境敏感性之示意圖 ..........................128 圖 5- 12 以生活景觀公園作為海岸地區優質發展新行動之概念圖 ..129 圖 5- 13 海岸保育帶之「生態網絡」發展形式概念圖 ......................132 圖 5- 14 高縣沿海土地使用之類別說明圖 ..........................................133 圖 5- 15 高雄縣沿海地區土地使用管制圖 ..........................................136 圖 5- 16 多樣貌濱海生活公園分區及景觀資源圖 ..............................137 圖 5- 17 茄萣情人碼頭休閒遊憩生活公園區位圖 ..............................138 圖 5- 18 茄萣情人碼頭休閒遊憩生活公園景觀資源圖 ......................139 圖 5- 19 茄萣情人碼頭休閒遊憩生活公園發展與建議圖 ..................140 圖 5- 20 濱海漁村生活公園區位圖 ......................................................140 圖 5- 21 濱海漁村生活公園景觀資源圖 ..............................................142 圖 5- 22 濱海漁村生活公園 ..................................................................143 圖 5- 23 彌陀漁港生活公園區位圖 ......................................................143 圖 5- 24 彌陀漁港生活公園景觀資源圖 ..............................................144 圖 5- 25 彌陀漁港生活公園發展與建議 ..............................................145 圖 5- 26 蚵仔寮生活公園區位圖 ..........................................................146 圖 5- 27 蚵仔寮生活公園景觀資源圖 ..................................................147 圖 5- 28 蚵仔寮生活公園發展與建議圖 ..............................................148 圖 5- 29 二仁溪水岸生活公園區位圖 ..................................................148 圖 5- 30 二仁溪水岸生活公園景觀資源圖 ..........................................150 圖 5- 31 二仁溪水岸生活公園發展與建議圖 ......................................151 圖 5- 32 路竹田園生活公園區位圖 ......................................................152 - III -.
(9) 圖 5- 33 圖 5- 34 圖 5- 35 圖 5- 36 圖 5- 37 圖 5- 38 圖 5- 39 圖 5- 40 圖 5- 41 圖 5- 42 圖 5- 43 圖 5- 44 圖 5- 45. 路竹田園生活公園景觀資源圖 ..............................................153 路竹田園生活公園發展與建議圖 ..........................................154 大型科技產業生活公園區位圖 ..............................................155 大型科技產業生活公園景觀資源圖 ......................................156 大型科技產業生活公園發展與建議圖 ..................................157 岡山都會生活公園區位圖 ......................................................157 岡山都會生活公園景觀資源圖 ..............................................158 岡山都會生活公園發展與建議 ..............................................159 軍事與眷村文化生活公園區位圖 ..........................................160 軍事與眷村文化生活公園景觀資源圖 ..................................161 軍事與眷村文化生活公園發展與建議 ..................................162 生態網絡「綠帶」之土地使用發展策略圖 ..........................167 生態網絡「藍帶」之土地使用發展策略圖 ..........................168. 表. 目 錄. 表 1- 1 「海岸地區」各國定義說明 ........................................................14 表 2- 1 高雄縣沿海地區之重大建設方案一覽表 ..................................33 表 2- 2 高雄縣沿海地區各鄉鎮市重大建設方案一覽表 ......................39 表 2- 3 「二仁溪」水質測站資料（最新檢測日期：95.01.11） ........46 表 2- 4 「阿公店溪」水質測站資料（最新檢測日期：95.01.16） ....46 表 2- 5 「阿公店溪」測站水質檢驗結果說明表 ..................................47 表 2- 6 現行土地使用管制內容說明表 ..................................................51 表 2- 7 非都市土地使用分區內各種使用地變更編定原則 ................52 表 2- 8 應用成長管理的容受力分析方法於土地使用管制之匯整 ......53 表 3- 1 傳統都市發展與永續都市發展模式之比較 ..............................56 表 3- 2 地區土地能量之分析：容受力的類別與內容 ..........................59 表 3- 3 目前土地使用管制系統上的分析：應用都市成長管理的容受力 分析方法整理...............................................................................64 表 4- 1 高雄縣沿海地區重要產業地景說明表 ......................................91 表 4- 2 高雄縣沿海地區歷年人口變遷（民國 43-96 年）...................92 表 4- 3 沿海地區河川水系表 ................................................................102 表 4- 4 高雄縣沿海地區主要灌溉水圳概況 ........................................103 表 4- 5 高雄縣沿海地區之區域排水系統表 ........................................104 表 4- 6 高雄縣沿海地區特殊動植物及地景資源生態表 ....................108 表 5- 1 高雄縣沿海地區土地面積及人口現況（民國 96 年） ..........123. - IV -.
(10) 第一章 第一節 一、. 緒論. 研究動機與背景 研究緣起. 「城市」的形成係源自於相近的生活方式與分工合作所產生的結 果，亦是人類聚集且共謀互利下的產物，它所代表的也是一段地區的 歷史發展過程。遵循著生態系統的自然守則，人類最初只是單純地適 應環境，人類生活和生態發展仍維持相依相存的合諧關係，逐漸發展 到利用自然、改造自然、征服自然，進而想要主宰自然。 於西元 1780 年，瓦特（Watt）發明蒸汽機後，人類正式邁入工業 化時期，二次大戰後，西方先進國家工業快速發展，直到 1960、1970 年帶發展達到高峰，科技發達與醫學突破縮短了世界的距離、增加人 口密度，都市經濟、社會、文化與通訊等功能成為人類發展核心，人 口快速湧入都市，使都市快速成長，規模也日益擴大，雖然帶來文明 進步與舒適的生活，但伴隨而來的，卻是無可避免的環境問題，導致 人類生活環境與生態發展失去平衡，人類不斷成長的消費需求，也代 表著自然資源的耗竭，生活中排放的廢棄物與污染物質更是嚴重破壞 氣候，形成大氣層、臭氧層破洞，以及都市熱島、聖嬰現象等全球性 的環境問題，這也讓我們體會正視問題，一旦生態系統負荷超過其「環 境容受力」 ，該系統將難以復原，這也是「環境容受力」不可忽視的重 點。 從 1972 年的「第一次地球高峰會議」 （Habitat I）提出《人類環境 宣言》到 1992 年的「第二次地球高峰會議」（又稱「聯合國環境與發 展大會」﹝United Nations Conference on Environment and Development, UNCED﹞）所簽署的《里約宣言》 、 《二十一世紀議程》 、 《氣候變化綱 要公約》、《生物多樣性公約》、《森林原則的聲明》文件等等，時至今 日，永續發展已成為全球的共同目標。永續發展日益備受重視的同時， 我們以環境本身作為思考出發點，即可發現一個地區的自然環境特性 （資源的可利用性與自淨力…等） ，對於土地使用而言是具有一定的容 受力(Carrying Capacity)，也體認到生態永續的重要。並且，自然資源 的維護管理與人類行為若能達到平衡，將是邁向永續發展的重要關鍵。 由此觀點檢視過去的發展過程，都市不斷地成長與擴大衍生出不 少問題，傳統都市計畫、土地使用規劃，皆是以人類社群、社會層面 與經濟角度視之，未充分考慮土地利用對於自然環境原有景觀所造成 -1-.
(11) 的影響與破壞。 尤其在土地使用管制當中， 「土地使用項目」是由人指定其土地的 使用項目及功能，以人類的出發點來思考，甚至追求經濟利益是否達 到最大，這也是長久以來人類生存的一套邏輯，生態環境因此受到破 壞。而在非都市使用上來說， 「鄉村」地區的劃設，似乎也等同於都市 發展上的預定地，因此產生都市不斷成長與擴張等環境空間上的問題 出現，更衍伸出都市公共設施不足、土地供需失調、景觀破壞、交通 擁擠、開放空間減少、環境品質不佳…等負面影響，也因為這些問題 的出現而需要發展一種新的工具，因此，本研究嘗試以生態永續導向 的成長管理，來指導都市發展與土地使用（空間分派）等問題的解決。. 二、. 研究背景. 工業化的發展使得工業部門土地需求持續成長，都市邊緣地區及 非都市地區邊緣地帶，也相繼淪為工業用地發展的地點，特別以台灣 西海岸而言，海岸濕地、低地、海埔新生地紛紛被大型工業區佔領， 無論是雲林麥寮的六輕、彰濱工業區和濱南工業區等，皆為因應工業 需求而形成，這些位於都市邊緣、遠離人群的工業區仍然徹底對生態 環境造成威脅。 當我們聚焦到高雄縣沿海地區，必須有一個認知，台灣－尤其是 沿海地區，是ㄧ處於生態資源豐富卻也是環境敏感的地帶，因此必需 以一種生態永續的觀點來看待土地使用，以成長管理的手段來規範它 的地方成長發展，在此前提下，沿海地區土地使用價值才會被重視， 其土地使用的方式也應被重新定義。 成長管理（Growth Management）起源於 1960 年代末的美國，係 對地區的土地使用、環境、住宅等，研擬明確的管理目標，並制定一 套針對地區和區域未來實質環境品質之管理政策，透過行政過程與規 劃過程，掌握開發活動的環境影響，以控制和指導地區成長之管理政 策。然而，它對於台灣土地使用發展背景而言，究竟產生何種影響？ 它的實施成效又是如何？成長管理作為生態永續導向的土地使用策略 工具又有哪些不足？此為本研究後續嘗試論述之重點。 以下則針對大環境的背景，論述目前成長管理對於土地使用管制 上的應用與背景，再進而分析本論文研究基地－高雄縣沿海地區之相 關背景描述，藉以詮釋與強調本論文著重的問題重點所在。. （一） 大環境背景 台灣土地使用體系於民國 85 年 12 月「國土綜合開發計畫」 ，尚 -2-.
(12) 未經行政院准予備查前，大致維持「台灣地區綜合開發計畫－區域 計畫－都市計畫或非都市土地使用管制規則」等三個層級，以及為 因應不同階段施政目標而另行推動之縣市綜合發展計畫、都會區實 質建設計畫、生活圈建設計畫等。但由於整套制度實際運作結果， 上下位計畫之間應有的指導功能及承接關係不明確，或未受到應有 的重視，以致上位計畫指導功能未能有效發揮，在整體區域空間使 用上，下位計畫亦未能配合上位計畫的指導規劃與發展。再加上土 地增值稅制的效應，低利用土地一旦變更為高價值土地，地主即可 獲得暴利，因此許多地方首長及民眾均視擬定或塊大都市計畫為促 進地方繁榮的手段（王雪玉，1996）。 然而，這些計畫對於成長管理的應用也僅止於建蔽率、容積率 等形式上的管制，當我們細看沿海地區等生態敏感區域，它的土地 使用管制也等同於其他一般地區，也由於全國國土規劃和海岸管理 的法規體系仍處於立法階段，且高雄縣目前尚未擬定完成「海岸地 區管理計畫」 ，因此在現行制度下大量都市計畫的劃設結果，不但導 致土地資源無法配合實際發展需要整體規劃與資源保育利用，也造 成資源的浪費，使政府無法在有限的財政預算下，公平有效率地完 成各計畫區公共設施用地的徵收及發展建設，而無法維護居住環境 品質，進而衍生出許多問題，諸如部分地區發展凌亂或公共設施不 足或公共設施未能充分被利用，造成資源浪費，生活環境品質低落 等缺失。 由於計畫體系的脫節，未能有效明確管控土地開發的時機與區 位，數十年來人口成長的結果，造成資源不當使用及生活品質破壞， 更甚導致自然生態資源的耗竭，因此後來的區域計畫通盤檢討內容 中也揭示「公用及公共設施的目的為促進區域均衡發展，及提升生 活環境品質，應依計畫人口規模來決定公共設施等級、數量及服務 範圍，以健全區域設施體系，並透過公共服務水準，採成長管理手 段，有效引導區域及都市合理成長規模」外，在民國八十六年新擬 定的國土綜合發展計畫中，也引用「成長管理」的概念，進行國土 之規劃與管理，成長管理亦成為台灣地區土地使用規劃與管制的指 導。 成長管理（Growth Management）起源於 1960 年代末的美國， 主要精神在於引導土地開發、維護生活品質，係對地區的土地使用、 環境、住宅等，研擬明確的管理目標，並制定一套針對地區和區域 未來實質環境品質之管理政策，透過行政過程與規劃過程，掌握開 發活動的環境影響，以控制和指導地區成長之管理政策。而在台灣 土地使用發展背景而言，由於傳統的管制方式無明確的成長管理手 -3-.
(13) 段、缺乏彈性，亦不能產生創新設計，再加上成長管理計畫能提供 傳統分區方法所缺乏的目標、時效與成長極限的管制，因此許多已 實施分區管制方式的先進國家，為確保土地開發後公共設施能充分 的提供，進而修正分區管制之缺點，在不妨礙都市合理成長的前提 下，依據成長管理理念，實施具有條件式的開發許可與開發影響費 （林建元，1993）。 然而，容受力觀念與成長管理應是密不可分的。應用容受力 (Carrying Capacity)觀念於土地使用規劃以及探討人口與都市成長， 可溯至 1960 年代晚期至 1970 年代初期，McHarg（1969）所建立之 生態規劃方法，與羅馬俱樂部（Club of Rome）所贊助之研究”成長 的極限”（Meadows et al., 1974） 。McHarg 所倡議的生態規劃方法逆 轉了 1960 年代以前完全以社經需求導向的都市規劃。Meadows 等人 的研究，則由人類使用資源的觀點，探討在有限資源供給及環境自 淨力所能承受之人口量。由土地規劃師之觀點言之，容受力可被解 釋為（Schneider, Godschalk, and Axler, 1978）： 「環境體系在不遭受嚴重破壞之條件下，所能承受之人口極限 或實質開發程度」 而回顧 1960 年代至今，應用容受力觀念於土地使用規劃之個案 研究，主要分為兩大類：（黃書禮，2000） 1.. 第一類為「以研擬土地使用管制規則為依歸」。 第一類之個案研究中，規劃師分析一地區有關自然環境之 特性（地質、地形、水文、土壤、植被、野生動物等） ，以及其 對土地使用所能容忍之程度，期減少人類土地利用對自然環境 造成的環境負效果，例如：水污染、土壤流失、地滑、破壞生 物棲息地等。此類別著重空間向度而非動態之考量；自然環境 對都市發展或土地使用之容受力指標為土地使用類別、行為與 強度。. 2.. 第二類則為「分析一區域之人口成長上限」 第二類之個案研究，規劃師首要之工作在於根據既有計畫 之洪水、污水處理等公共設施之容量，求得人口成長之上限， 超過此上限將會導致空氣、水污染等環境負效果，此類個案研 究之容受力指標為人口數。. 但是到目前為止，在規劃界尚沒有任何唯一可接受的容受力理 論與方法。容受力分析是否對都市成長管理發揮功能是值得評估與. -4-.
(14) 爭論的，但無可諱言，容受力觀念的正確性與直接性，確實影響都 市環境規劃的理念與方法。 然而，當容受力分析之結果被轉換為成長管理計畫（growth management schemes）時，往往會出現政治阻力或立法挑戰。假如容 受力分析應用於成長管理能夠做好，則它是一個強有力之工具來支 持成長管理，否則反而會削弱成長管理之預期效用（黃書禮，2000） 。 就台灣土地使用制度而言，都市計畫應用之容受力分析方法的成長 管理，如每人所需用地面積等估算，此方法運作簡易計算卻往往造 成公共設施浪費或不足的情況出現，缺乏生態性考量的結果，也導 致生態綠地、自然資源的耗竭。 因此，本研究認為，以成長管理作為生態永續導向的土地使用 策略，不能僅止考慮到人類生活需求，還必須投以維護自然生態資 源的角度視之，尤其針對沿海地區，過去曾受到忽略的海岸土地， 大量工業廠房的開發造成沿海自然資源的破壞，地層下陷、水質污 染…等問題層出不窮，至今海岸自然生態資源的破壞，是否能促使 我們以生態敏感地區的觀點來思考這塊土地，此為本研究後續嘗試 論述之重點。. （二） 高雄縣沿海地區環境背景－生態敏感地 海岸地區包括近岸海域與濱海陸地，受海陸交替作用的影響， 海岸的資源無論在自然生態、產業發展、交通運輸、景觀遊憩、國 防安全及學術研究等方面，都具有重要的功能和價值。海岸地區的 土地使用，隨著人口成長、經濟發展及產業型態的轉變，漸趨多元 與複雜，開發行為與海洋環境間的衝突與負面影響。為解決沿海土 地資源使用上的衝突，並減輕人為活動的負面影響，尤其在海岸法 規體系(草案)尚處於立法階段，沿海地區土地使用方向遂以「高雄縣 綜合發展計畫」來暸解中央政府對於沿海地區發展構想與方向的重 要依據。本研究嘗試探討海岸地區複雜管理問題的資源管理系統， 以「生態永續導向的成長管理」之整合性策略，應用於高雄縣沿海 地區，以達成海岸地區永續發展為目標的整合性管理規劃程序。 研究彙整出目前高雄縣沿海地區的一些現象，包括： 農田生態綠地的縮減（農地變更為建地使用） ；缺乏整體目標願 景的住宅發展；交通道路的切割，傳統土地分配逐漸分化；工 業走廊取代傳統農業景觀；生態溼地的縮減的破壞；填海造陸 的結果，導致鄰近海岸沙灘的侵蝕與縮減；工廠、廢鐵放置場 等散佈於河堤旁；工廠廢水及民生廢水造成的河川、排水溝之. -5-.
(15) 污染…等等問題。 在在顯示規劃過程中缺乏高雄縣生態敏感地的生態考量，因此 本研究以生態永續的角度來檢視海岸地區的規劃管理。綜合研究之 論述，我們也可發現高雄縣海岸地區管理有許多的規劃方案與計畫 投入，但是最大的問題反而是因為開發計畫繁多，但執行成效卻欠 佳，可見在事先規劃的過程中，缺乏對資源供給和使用者需求等方 面的調查評估，也沒有以沿海地區之生態敏感環境作為規畫優先考 量，導致無法作為整合及協調各種土地使用的依據。因此，期望未 來海岸地區的開發與管理，各開發單位與管理機關，皆能拋棄本位 主義，以整體環境做為優先的考量，持續地進行溝通、協調與整合， 尋求共識和擬定願景，海岸地區的發展才能永續。 而研究範圍之所以選定高雄縣沿海地區，主要是因為其地區構 成以下幾點環境特色： 1.. 地區發展規模較小：聚落屬於集村型態。 高雄縣沿海地區，大體而言聚落仍屬於集村發展形態，沿 海空間以漁業活動與在地民俗活動構成聚落開展的核心經驗， 其一以村廟為所形成村落共同體，另一則為賴以維生的漁場空 間。廟宇、寺祠、私人佛堂等分布串起聚落發展，其信仰神祇 大多以馬祖為大宗。. 圖 1- 1 聚落變遷圖（西元 1926-1960-2001 年）. 2.. 鄉村發展型態：大面積農漁塭分布。 沿海地區土地使用仍以農田、漁塭為主，其中漁塭面積較 -6-.
(16) 廣。西濱公路（台 17 線）連結沿海四個鄉鎮生活區域（茄萣、 永安、彌陀、梓官），亦區隔海岸生活聚落與平原農業生活。. 圖 1- 2 大面積農漁塭分布變遷圖（西元 1926-1960-2001 年）. 3.. 生態資源豐富性（河岸動植物生態，如二仁溪、阿公店溪、典 寶溪等）與生態敏感地區（溼地、鳥類棲息環境）。 西部沿海海岸綿延平坦，一望無際的海岸線，因地殼變動、 地盤隆起及河川泥沙持續堆積下，塑造出多沙丘、沙洲、沙灘、 潟湖、泥質灘地及紅樹林、河口沖積平原及潮間帶等地形景觀， 形成多樣化的海岸濕地環境。 廣大開闊的海岸平原，加上河流（二仁溪、阿公店溪、典 寶溪）於出海口形成之河口沖積扇與溼地，讓眾多海岸生物生 長其中，為重要海岸生物資源棲息地，包括渡冬候鳥、蝦蟹貝 類、魚類及水鳥等，目前在西海岸沿海聚落產業發展下，廣大 的潟湖及海埔地大多已闢為漁塭或鹽田，也在西南沿海一帶形 成特有的產業文化與資源。. -7-.
(17) 圖 1- 3 生態資源豐富性與生態敏感地區. 4.. 工業發展與高科技產業發展 沿海平原一帶主要以水產養殖與農業為多宗，然而在西元 1970 年代初因應十大建設便展開工業區的設立計畫，大量加工 廠、重工業石化區紛紛進駐高雄，統計大高雄地區約有五大工 業廠區：永安工業區、大社工業區、仁武工業區、臨海工業區 與林園工業區與小型工業區—鳳山、大發等，整個大高雄地區 光在工業區就有一千一百多家，其中永安工業區（民國 64 年） 及部份工廠即落在研究區域－高雄縣沿海地區，而後來陸續設 廠的岡山本洲工業區、中油永安液化天然氣廠等，其帶來的污 染問題可想而知，其中尚包括近年完工的路竹科學園區等設置。. -8-.
(18) 圖 1- 4 工業發展與高科技產業發展. 若從民眾生活面來看，在永續發展的視野下檢視高雄縣沿海地區 環境，心中難免會有疑問： 「似乎什麼都不永續了。」就自身經驗而言， 常不時地在住家環境周邊的大排水溝聞到難掩臭味，家庭污水的排放 使生活環境品質大幅減分；行經高雄縣岡山鎮阿公店溪河邊道路之 時，遠遠地常可看到牧羊人帶著羊群們在河堤邊吃草，這樣一幅優美 的河堤綠茵，背後卻是一幢幢的工業廠房，溪流的水也被混濁的工廠 汙水排放給污染破壞了。這樣的經驗不勝枚舉，也常常複製在各個不 同生活環境週遭。 然而，環境永續發展的前提應是建立在我們自身生活週遭環境， 若最基本的生活環境不永續，那麼更多的環境管制策略似乎也只是表 面的改善措施－治標不治本。況且，對於都市層級的管制標準往往比 鄉村層級的標準較嚴苛，這也導致鄉村區域常可出現一幢幢的工業廠 房零星矗立在農田週遭，河川污水問題層出不窮，日積月累之下，鄉 村也逐漸受到都市化的影響，不斷地被開發破壞，但試問：我們有多 少鄉村地區可承受無止盡的破壞？ 在面對諸多的公共投資或私人開發行為等的同時，這些投資也僅 是以點狀式的開發，而未以整體生態環境之規劃考量視之，為了滿足 -9-.
(19) 目前或未來發展趨勢，以及生活、生產、生態的永續需求，亟待以創 新的思維與工具來做為土地使用策略。 回歸到人類對於土地的使用行為，人類恣意的破壞環境若不加以 管制或改善，問題只會日益嚴重。而針對一生態環境敏感地區，以成 長管理作為一個策略手段，應不僅止於容積、建蔽等總量管制，也不 只是公共設施應投入多少來滿足地方群眾，反而應該以自然生態的角 度來觀看土地使用，因此在這樣的訴求之下，嘗試研擬建構生態永續 導向的成長管理，來作為地區土地使用朝向生態創新的新工具。. （三） 小結 由於人類對環境資源之需求，隨著人口成長而驟增，現有提供人 類使用之資源已無法滿足長期之需求，促使人類不斷地向環境敏感地 （Environmental Sensitive Areas）－沿海地區進行開發使用。工業化的 發展使得工業部門土地需求持續成長，都市邊緣地區及非都市地區邊 緣地帶，也相繼淪為工業用地發展的地點，特別以台灣西海岸而言， 海岸濕地、低地、海埔新生地紛紛被大型工業區佔領，無論是雲林麥 寮的六輕、彰濱工業區和濱南工業區等，皆為因應工業需求而形成， 這些位於都市邊緣、遠離人群的工業區仍然徹底對生態環境造成威 脅。而傳統之土地使用缺乏合理之土地使用規劃與管理，多未考慮資 源之特性、以及其與土地使用之因果關係。故往往產生使用類別或強 度與資源特性不相容之情形，不但無法發揮資源之功效，提供人類永 續利用，且造成資源之破壞與耗竭。 當我們聚焦到高雄縣沿海地區，必須有一個認知，台灣－尤其是 沿海地區，是ㄧ處於生態資源豐富卻也是環境敏感的地帶，因此必需 以一種生態永續的觀點來看待土地使用，以成長管理的手段來規範它 的地方成長發展，在此前提下，沿海地區土地使用價值才會被重視， 其土地使用的方式也應被重新定義。 因此，本研究嘗試從生態永續的角度，檢視沿海地區的土地使用， 並以生態容受力（Ecological Capabilities）之觀念，整合土地使用之類 別或強度與土地資源之特性，期使土地資源之開發與保育能獲致平 衡。首先，探討環境敏感地之特性與類別，並以高雄沿海地區為實例， 嘗試於潛在之環境敏感地，探討環境敏感地與土地使用之因果關係， 尤其針對生態敏感地區而言，其土地使用與生態環境之間的相互影響 課題，以及工業發展與高科技產業是否影響整個農漁業發展的萎縮與 都市化加速之課題等等。然後，根據前述研究之經驗，研提一套合理 之土地使用規劃與管理過程，指導未來環境敏感地－沿海地區之研 究、或規劃與管理。並將此一規劃與管理過程，歸納入現有土地使用 - 10 -.
(20) 規劃與管理之參考。. - 11 -.
(21) 第二節. 研究目的. 本研究以維護自然生態環境與土地使用為原則，試圖以當地自然生態 與土地使用行為（人文活動）為分析因子，尤其針對生態敏感地區－高雄 縣沿海地區作為實證操作，應用符合生態永續導向為原則的成長管理方 式，最終建構一較適宜生態敏感地區發展的土地使用策略，其研究目的歸 納如下：. 一、. 建構全新高雄縣沿海地區土地使用發展藍圖之管制策略. 建構一套新工具－「生態永續導向的成長管理」 ，期望以此能為高 雄縣沿海地區發掘其土地使用未來發展藍圖，並以生態敏感地區作為 其地方之環境特色，以此作為分析研究對象，提供適宜的土地使用管 制策略。. 二、. 解決或改善現況發展困境，作為未來新空間藍圖之行動指導. 探討及界定「生態永續導向的成長管理」之意涵、發展目標與應 用於環境敏感地區土地使用之策略；並以生態永續的角度來檢視土地 使用與生態環境之間的問題與課題，期望以此解決或改善高雄縣沿海 地區目前發展困境，更可作為地方未來新空間藍圖之行動指導原則。. 三、. 研擬生態創新的土地使用策略. 針對相關文獻探討與歸納整理，嘗試擬出應用於土地使用策略上 的「生態永續導向的成長管理」 ，特別是針對環境敏感地區－沿海地區 而言，研擬生態創新的土地使用策略，使其土地使用與周邊生態環境 維持和諧關係，並建立地方性的生態網絡，使其成為一符合永續發展 並維護生態資源的新工具。. - 12 -.
(22) 第三節 一、. 研究內容與範圍 研究內容. 在面對整體台灣城市擴張政策行為上作檢討，地區如果不加以生 態導向的成長管理，最後仍會等同其他一般地區採取以人類導向的破 壞性開發行為，生態環境終究受到威脅。因此，本研究針對生態敏感 地區之土地使用策略而言，嘗試以自然生態和人文活動作為分析因 子，當前政策、規劃與發展現況等土地使用方面作為課題與問題之探 討，期望對整體環境予以合理性的管制空間。. （一） 掌握高雄縣沿海地區土地使用變遷與發展現況之背景分析 1.. 現況調查－生活、生產、生態紋理與變遷 現況調查主要是針對高雄縣自然及人文資源等土地使用， 從歷史發展脈絡中瞭解沿海地區的演變過程，並進一步分析其 基本條件及潛力、限制，以及面臨問題與課題。. 2.. 文獻資料分析－生態敏感特性呈現與策略思考 透過高雄縣沿海地區上位計畫及相關計畫等文獻，來了解 政府如何看待這塊－具有生態敏感特性的土地；藉由其他關於 沿海地區自然及人文相關書籍，以充分瞭解沿海土地特性與地 方特色；最後，經由國內外相關理論與經驗的提出，找出適宜 的高雄縣沿海地區土地發展策略。. （二） 沿海地區土地使用問題與課題的描述 包含土地使用發展脈絡、土地制度、土地使用行為與城鄉互動 之間所引發的問題。 1.. 藉由高雄縣沿海地區背景特性之分析，以一個具有生態敏感地 區特性之衡量，來研究其空間典範及空間經驗、歷史紋理等， 如何透過生態手法得以轉換成為生態區域。. 2.. 環境開發對地方人文與生物棲地之衝擊與檢討，並發掘當前土 地使用規劃策略上的問題與課題；. 3.. 藉由高雄縣沿海地區之環境現況與課題，來找出其核心問題所 在，並檢討目前土地使用管制系統上的缺失，進而提出其最適 宜的土地使用策略。. （三） 「生態永續導向的成長管理」規劃模式之建構： - 13 -.
(23) 1.. 生態導向的成長管理之核心概念. 2.. 成長管理與生態相關理論的回顧與應用. 3.. 思考傳統論述與發掘土地使用新趨勢. 4.. 建構生態導向的成長管理應用之方法與策略. （四） 實證研究工具的建構與應用. 二、. 1.. 將「生態永續的成長管理」之規劃模式轉化為實際應用於操作 基地上（高雄縣沿海地區）。. 2.. 規劃與分析工具上的應用（地理資訊系統）：針對實證基地操 作部分，將文獻蒐集、田野調查等資訊數化整體與應用。. 研究範圍. 整合土地使用問題與成長管理、生態相關理論依據，並以「土地 及生態容受力」與都市擴張之壓力為前提，選定的研究基地本身應具 有生態敏感地特質之區域，同時也受到人類土地使用行為影響頗大（如 工業發展等） ，且本身具有建構生態環境及適宜性土地使用潛力之景觀 特徵，因此選定以高雄縣沿海平原作為實證操作區域。 而關於高雄縣沿海平原範圍之界定，其海岸範圍定義依據各國或 各地區臨海面積或地理環境之不同而各有不同的定義，以下即為相關 定義之簡介，藉以建立本研究對於「海岸地區」之概念，並確立高雄 縣沿海地區範圍之界定。 表 1- 1 「海岸地區」各國定義說明 來源 許維中，1996. 美國於 1972 年 所 公 佈 之 「 Coastal Zone Management」 日本於 1973 年 行政院核定之 「台灣沿海保 護區」定義. 定義 海岸區係指位於海洋與陸地交界之帶狀區域，而具有海域與陸 域生態體系的特性。故一般可定義為「受海陸交互作用，位處 於海洋與陸地的帶狀區域」 「彼此相互強烈作用之海岸水域及其鄰近之濱海陸域，包含潮 間帶、溼地及海灘；其向海之範圍為美國領海外緣之極限；其 向陸面之範圍，則自海濱線起算，延伸至管制濱海內陸地所必 須之範圍」 以等高線 50 公尺以內，在海平面到內陸 10 公里之範圍稱為 「海 岸區」 ；以此可以精確計算海濱線長度以及其範圍內之面積。 包括陸域和水域兩部份。(1)陸域部分，指平均高潮線往內陸推 移至第一條綾線或三公里所涵蓋之區域，且依海岸之地理特性 分別認定之。其次，海域部分則指平均高潮線往海洋延伸至 30 尺等深線間所涵蓋之區域。 - 14 -.
(24) 而內政部所擬之「海岸法案草案」則指出海岸地區之定義為： 「海 岸地區係指濱海陸地及近岸海域；所謂濱海陸地則以平均海平面至最 近之山綾線，或是地形、植被有顯著變化之處，或至濱海主要公路、 行政界線、溝渠、地籍產權界線明確之處為界；而近岸海域，則以平 均海水面至等深線 30 公尺，以不超過領海範圍為界」。 綜合以上內容，本研究所定義之沿海地區，主要以高雄縣沿海的 陸域部分為研究主體，而且為了能夠與社會經濟資料搭配，故在陸域 之界定上採內政部所定義之海岸地區，以行政界線為主要的區隔。一 來可以使得研究區容易界定，二來可以符合現有的行政劃分範圍，利 於輔以相關社經資料進行更進一步之分析與探討。 因此，本研究區域範圍除了濱海區域鄉鎮（茄萣鄉、湖內鄉、永 安鄉、彌陀鄉、梓官鄉）外，並將偏向工業及科技發展之岡山鎮、路 竹鄉，共同納入研究範圍一併分析探討。. 圖 1- 5 研究基地位置圖. - 15 -.
(25) 圖 1- 6 研究基地範圍圖. - 16 -.
(26) 第四節 一、. 研究方法、流程與架構 研究方法. 本文依據研究方法與目的，在方法上分成生態導向的成長管理應 用策略之探討部份，以及實證案例操作部分。. （一） 「生態永續導向的成長管理」理論部份：文獻蒐集與歸納分 析 1.. 瞭解土地使用變遷、法規體系及相關政策，作為研究土地使用 問題之背景架構。. 2.. 透過文獻及相關期刊論文的整理，歸納目前土地使用的現況及 問題。. 3.. 透過相關文獻研究分析，針對規劃理念與方法流程等，整理歸 納提出成長管理應用於土地使用規劃的方法與策略。. （二） 研究基地操作部分：文獻分析、田野調查、規劃與分析工具 應用 1.. 以文獻蒐集瞭解掌握高雄縣沿海地區歷史與變遷。. （1）. 高雄縣沿海地區相關文獻及期刊論文：沿海地區相關文獻 的整理分析，包括土地使用（生活、生產、生態）相關範 疇之書籍資料，和高雄縣出版書籍、地方鄉鎮志等，做為 掌握地區發展之基礎資料。. （2）. 相關計畫之投入：蒐集政府及民間對於沿海土地所投入的 相關土地使用行為與相關計畫等，以了解影響土地使用變 遷之各種因素，藉以後續提出沿海土地使用策略之參考。. （3）. 地圖資訊：從過去時代的古地圖（輿圖、手繪圖等）中可 以大致了解高雄縣沿海地區過去概況，日治時期以堡圖 （1908 年） 、地形圖（1928 年）為主，而後以聯勤測量圖 （1960 年），以及經建圖、空照圖等相關圖資做為底圖參 考使用，藉以歸納出歷次土地使用之紋理與變遷。. 2.. 田野調查分析部份. （1）. 現場實地勘查，調查項目包括地方土地使用之生活紋理 （聚落型態） 、生產紋理（產業狀況） 、生態紋理（自然生 態），輔以文獻資料之閱讀，藉此使本研究更充分掌握本 - 17 -.
(27) 區域之土地使用現況。 3.. 地理資訊系統的運用. （1）. 透過實地勘查結果的圖面測繪，建立基本資料庫（地理資 訊系統 Arcview 9.x 版軟體運用） ：數化實證基地之相關資 料，並建立相關屬性。. （2）. 結合實地勘查分析與判斷，針對生態及土地使用紋理，提 出生態導向的成長管理應用於土地使用之建議、規劃與願 景。. - 18 -.
(28) 二、. 研究流程. 圖 1- 7 研究流程圖. - 19 -.
(29) 第五節 一、. 相關名詞定義 永續發展（Sustainable Development） 1. 體認生態環境的有限性，提高生態系統的健全性； 2. 建立與自然環境之間密切的網絡連結； 3. 減少對於土地與資源的消耗； 4. 體認生活、生產、生態之間相互影響的不可分割性。. 二、. 環境倫理（Environment Ethics）. 人與環境之間的相互關係。主張人與自然，以一種倫理關係維繫 著，強調自然萬物皆有生命靈魂，在自然環境中的其他種類生命也有 生存權利，人類必須認清自己只是自然界中的一份子，而非征服者。. 三、. 環境敏感地區（Environmental Sensitive Areas ）. 「環境敏感區」係指對於人類具有特殊價值或具有潛在天然災 害，極容易受到人為的不當開發活動之影響而產生環境負面效應的地 區（行政院經濟建設委員會，民 77 年） 。換言之， 「環境敏感區」即是 「高環境敏感度（High Environ- mental Sensitivity）」的地區，其環境 品質或資源亟需受到吾人之重視與適當的護育。 環境敏感區之類型，依據其所具有之特性和功能屬性予以區分， 可分為下列四類： 1. 災害敏感區：崩塌敏感區、沖蝕嚴重區、地層下陷區、海岸侵 蝕區、強震敏感區、洪水敏感區等； 2. 生態敏感區：野生或特殊稀有種之動、植物棲地、重要生態體 系（如沼澤、海岸濕地）等； 3. 景觀敏感區：重要之地形、地質景觀、動、植物景觀、文化景 觀等； 4. 生產性資源敏感區：重要礦產資源敏感區、特定農業區（優等 則農地）、重要之自然能源（如水力、地熱等）所在地、水資 源（包括地表水及地下水）保護區等。. 四、. 容受力(carrying capacity)，或承載力 環境體系在不遭受嚴重破壞之條件下，所能承受之人口極限或實. - 20 -.
(30) 質開發程度。. 五、. 容受力應用之都市成長管理. 著重分析環境資源在空間分布之差異性，探討土地使用適宜性， 由之達到土地開發行為對環境之衝擊(例如土壤沖刷、水污染等)減至 最小之目的。. 六、. 生態永續導向的成長管理. 在生態永續範疇下建構的成長管理，即是針對土地使用特性、環 境容受力作為相關因子分析，對土地使用行為進行管制及策略研擬。 因此，在本論文提出的「生態永續導向的成長管理」 ，係應用於土地使 用策略發展上的一種規劃模式，應利用禁止、平衡、補償等手段來達 到保護、維護及促進發展等三個重要行動範疇，並提出規劃願景：一 個最適化的生活方式及最適化的土地使用模式。. - 21 -.
(31) - 22 -.
(32) 第二章. 高縣沿海地區土地使用之課題現況與問題分析. 第一節 一、. 高縣沿海地區之環境現況與地區特性 構成高縣沿海自然生態環境之特性與內容－環境敏感特性. 高雄縣「西南部平原區」包括零星隆起的珊瑚礁丘陵以及海岸平 原地區，是本縣人文、產業活動的精華地區。高雄縣海岸平原坡度在 30％以下之地區分布於高雄平原及屏東平原從茄萣鄉的白砂崙至林園 鄉的汕尾之間都屬於沙岸地形，在此地形基礎從事養殖，開港等產業 活動。以目前養殖漁業特別發達，造成超抽地下水，使地層嚴重下陷， 常使海水漲潮或颱風期間海水倒灌狀況。 本區位於西海岸平原之折點，由海港淤積而成一海埔地，地形平 緩，地勢由東北端逐漸向西南方傾斜成低窪地。平地地區之西南沿海 多為砂、頁岩沖積土。本區地質屬於第三世紀新生島孤板塊構成。沿 海地區土壤主要是由沙礫與褐色土所構成，屬土質壤土，黏性大，土 性反應成鹼性，因不適種植，均開闢為鹽田或魚塭。二仁溪下游集水 區屬台灣西部隆起的海岸平原，為古沙洲及潟湖遺跡，地質成分主要 是泥質沙土或土壤。下游集水區的主要地形景觀是海蝕地形，由於阿 公店水庫興建及二仁溪南向飄砂減少，加上抽地下水及抽砂填海工程 使海灘沖失，海水倒灌情形時常發生。. （一） 高縣沿海自然地形地貌：沖積扇海岸平原 西部濱海地區之地形地貌屬於沖積扇海岸平原，從茄萣鄉的白 砂崙至林園鄉的汕尾之間都屬於沙岸地形，在此地形基礎從事養 殖，開港等產業活動。因為西海岸接水深較淺的台灣海峽，加上緩 慢不斷的地殼隆起，還有二仁溪、阿公店溪、高屏溪等河川攜來泥 沙淤積，所以形成沖積扇。沖積層的岩石組成以土、砂及礫石為主。 西部沿海海岸綿延平坦、一望無際的海岸線，因地殼變動、地盤 隆起及河川泥沙持續堆積下，塑造出多沙丘、沙洲、沙灘、潟湖、泥 質灘地及紅樹林、河口沖積平原及潮間帶等地形景觀，屬多樣化海岸 濕地資源。. （二） 構成生態條件 《二仁溪》－興達漁港－台 17 線沿海－《永安紅樹林溼地》 - 23 -.
(33) －永新漁港－《阿公店溪》－阿公店水庫－《小崗山》－彌 陀漁港－《漯底山》－《蚵仔寮溼地》－蚵仔寮漁港－《典 寶溪》－《後勁溪》 潟湖是本區地形的特色，但面積目前正在急遽縮減中。高雄縣 海岸在 1966 年以前，因為附近陸上水庫尚未修築，大量泥沙隨河水 沖積入海，造成沙洲、潟湖密佈，但在水庫陸續修建完工後，海岸 線不斷後退，開始危及居民的生命、財產安全。本縣大部分海岸， 都興建有海堤及水泥做的消波塊，代替了原始的沙岸。少數可見的 沙岸生態系，生物數量與種類都不多。 大部分可見之生態基質，分別位於出海口紅樹林，竹滬鹽田紅 樹林、永安紅樹林、典寶溪口紅樹林、烏樹林鹽田、阿公店溪口、 高屏溪口紅樹林，河川、天然或人工溼地。棲息於高雄縣河海交界 區半鹹水域有複雜的河口魚類群聚及迴遊魚類，就迴游魚類而言， 基本上可區分出兩大類：即淡水域迴游魚類與河海間迴游魚類。 廣大開闊的海岸平原，加上河流（二仁溪、阿公店溪、典寶溪） 於出海口形成之河口沖積扇與濕地，讓眾多海岸生物生長其中，為 重要海岸生物資源棲息地，包括渡冬候鳥、蝦蟹貝類、魚類及水鳥 等，目前在西海岸沿海聚落產業發展下，廣大的潟湖及海埔地大多 已闢為魚塭或鹽田，也形成西部沿海或西南沿海一帶特有之產業文 化與觀光資源。. 二、. 構成高縣沿海人文環境之特性與內容. （一） 傳統一級產業形塑人文生活空間地景元素 漁業（近海、遠洋及養殖漁業） 、農業及畜牧業等形塑以自然資 源為基礎的生產型態，構成高雄縣沿海地區人與自然最佳化產業地 景的表現形式。. （二） 以村廟所形成的聚落共同體 歷史性道路台 17 線連結沿海四個鄉鎮生活，也區隔海岸生活聚 落（漁業地景）與平原農業生活（田園地景） 。沿海地區與漁業相關 的在地性民俗活動成為聚落開展的核心經驗－其一以村廟為核心所 形成的村落共同體；另一則賴以維生的漁場空間。廟宇、宗祠、私 人佛堂等分布串起聚落發展，其信仰神祇大多以媽祖為主。. - 24 -.
(34) （三） 工業化後的產業地景 整體而言，大高雄作為台灣種工業生產的基地，在高雄市發展 趨於飽和後，進而仁武、大社、大寮、林園等在工業發展時代亦隨 之加入，約六○年代之後即長期被工業化發展歷程所仲介，大面積 的工業使用成為地方產業地景。而高雄縣沿海地區的「中油永安液 化天然氣廠」、「本洲工業區」、「永安工業區」、「高雄科學園區」等 也相繼進駐高雄沿海平原，零星的小型工業廠房地景更是散落在高 雄縣各地城鄉的入口、通道、邊界，尤其是工業區與農業地景所形 成的強烈對比，更充分表現了工業廠房取代過去以農為生的生活模 式，也打破在聚落生活、農漁業生產、自然生態三者組構關係，行 成另一組複雜紛亂的地景關係。. 三、. 沿海地區－土地使用之 SWOT 分析. 本研究以維護生態敏感及人文特色景觀的角度下，針對傳統漁村 聚落生活、農漁塭產業、特殊自然生態地景等向度，以及特殊地景作 為未來發展可能性的思考，進而提出下列 SWOT 分析：. （一） 優勢（Strngth） 1.. 具有傳統沿海生活聚落特色，都會化影響相對較小；. 2.. 富有漁塭與農田交錯之傳統農業地景；. 3.. 自然生態資源豐富，沙丘、沙洲、沙灘、潟湖、泥質灘地及紅 樹林、河口沖積平原及潮間帶等地形景觀特色，形成多樣化的 海岸濕地資源。. （二） 劣勢（Weakness） 1.. 工業廠房零星分布於農田間；. 2.. 海岸消波塊及河岸、大排的水泥護岸；. 3.. 都市計畫的劃設，新興聚落沿著道路兩旁興起或擴張，原有傳 統建築風貌逐漸消失，道路切割亦造成傳統土地分配逐漸分 化。. （三） 機會（Opportunity） 1.. 重要永安紅樹林、竹滬鹽田、阿公店溪口、蚵仔寮溼地等重要 - 25 -.
(35) 自然生態資源； 2.. 漁港漁業活動（虱目魚季、烏魚季、興達港、新港、南寮漁港） 、 休閒產業（情人碼頭）、海岸景觀等具有地方特色之產業；. 3.. 海洋文化意象風貌的塑造。. （四） 威脅（Threat） 1.. 周邊工業區－永安工業區、本洲工業區以及其他零星工業廠房 等設置所產生的影響，另有環保科技園區、路竹高雄科學園區 等陸續開發；. 2.. 農田生態綠地的縮減－土地變更，建地範圍擴張。. 第二節. 沿海地區上位計畫及相關計畫的投入. （一） 國土綜合發展計畫 1.. 計畫年期：民國 100 年. 2.. 計畫內容：（高雄縣發展策略） 改善交通（興建捷運地下化、鐵路地下化、建立客運轉運中 心、改善市區公車服務水準）。 開發瑪家水庫；建立南化水庫區域合作方式，自旗山越域引 水。 提升三級產業（金融、保險、研究發展等高層級服務產業） 服務水準，加強辦公室資訊化。 強化高雄中心都市意象，提升文化活動，增設地方性休閒設 施。 設置適當環保設施，處理工業廢棄物，解決河川、港灣及沿 海地區的環境污染問題。. （二） 台灣南部區域計畫（第一次通盤檢討） 1.. 計畫年期：民國 94 年. 2.. 計畫內容： 以高雄作為南部「區域中心」的特殊角色 縣市與城鄉間的發展差距擴大化 揭示環境品質惡化的警訊 - 26 -.
(36) 都市服務不足 提出分散化發展的成長模式 進一步明確化高雄各次生活圈的發展方向： 岡山次生活圈：以「生產」、「居住」為主要功能 高雄次生活圈：以「生產」為主 旗山次生活圈：以「遊憩及自然保育」為主要功能 就都市階層而言，依據南部區域計畫第一次通盤檢討所賦予高 雄縣二十七個鄉鎮市的都市階層定位，其沿海地區大致屬於農村集 居中心： 地方中心：計有岡山鎮、旗山鎮二個鎮。 都會區衛星市鎮：計有鳳山市、林園鄉、大寮鄉、大樹鄉、 大社鄉、仁武鄉、鳥松鄉、橋頭鄉、梓官鄉。 都會區衛星集居地：計有湖內鄉和茄萣鄉二個鄉。 一般市鎮：路竹鄉、美濃鎮。 農村集居中心：燕巢鄉、田寮鄉、阿蓮鄉、永安鄉、彌陀鄉、 六龜鄉、甲仙鄉、杉林鄉、內門鄉、茂林鄉、桃源鄉、三民 鄉。. - 27 -.
(37) N W. E. 朴子. S. 嘉義市. 太保. 新營. 麻豆 玉井. 台南市 旗山 岡山. 屏東 馬公 高雄市 潮州 東港. 比例尺 0 10. 圖. 20. 例. 30. 40. 50 公 里. 都 會 區 衛星 集 居 地. 發展主軸. 一般市鎮. 發展副軸. 都 會 區 衛星 市 鎮. 生 活 圈 界線. 地方中心. 次 生 活 圈界 線. 次 區 域 中心. 鄉 鎮 市 區界. 區域中心. 恆春. 圖 2- 1 南部區域都市發展模式圖. 1. （三） 高雄縣綜合發展計畫 1.. 計畫年期：民國 113 年. 2.. 計畫內容： 整體發展計畫：以彈性靈活的政策建立南部區域與城市的地 方發展聯盟 空間發展架構： （1）高雄都會核心區生活圈（含鳳山生活圈） （2）岡山生活圈 （3）旗山生活圈 沿海地區即是屬於岡山生活圈，其發展朝向海洋生態發展 軸。. 1. 高雄縣綜合發展計畫（第一次修訂），http://www.kscg.gov.tw/overview/overview.htm。 - 28 -.
(38) 鄉. 茂林鄉. 梓官 鄉. 旗山鎮. 鄉 橋 頭 鄉. 內門鄉. 陀 鄉. 燕 巢. 杉林鄉 美濃鎮. 彌. 岡 山 鎮. 桃源鄉. 竹. 蓮. 鄉. 六龜鄉 甲仙鄉. 路. 海洋生態發展軸. 林園鄉. 鳳山地區. 阿 鄉. 永安. 大寮鄉. 鳳山市. 資訊都會核心區. 鄉. 田 寮. 萣 鄉. 三民鄉. 茄. 鳥松鄉. 仁武鄉. 大樹鄉. 大社鄉. 湖 內 鄉. 六龜自然生態圈. 生活休閒發展軸. 旗美精緻文化圈. 數位科技產業核心區. 科技產業發展核心. 岡山地區. 旗山地區. 圖 2- 2 三山地區未來空間發展示意圖 2. （四） 高雄縣城鄉風貌整體發展綱要計畫 1.. 計畫研擬日期：民國 92 年 11 月. 2.. 計畫內容： 發展願景：生態文化博覽城 發展構想： （1）綠色都心意象風貌：鳳山、鳥松、橋頭、林園、大寮、 大樹 （2）湖山風景意象風貌：阿蓮、田寮、燕巢、橋頭、岡山、 仁武、大社、鳥松 （3）海洋文化意象風貌：茄萣、永安、彌陀、梓官、林園 （4）綠色科教意象風貌：路竹、岡山、大社、仁武、大寮、 林園、鳳山 （5）田野文化意象風貌：內門、旗山、美濃、橋頭、湖內 （6）溪谷部落意象風貌：桃源、六龜、茂林、旗山、三民、 甲仙、杉林、美濃 本研究區域高雄縣沿海地區，其中茄萣、永安、彌陀、梓 官被歸類為「海洋文化意象風貌」 ，而岡山、路竹則屬於「綠色 科教意象風貌」。. 2. 高雄縣綜合發展計畫（第一次修訂），http://www.kscg.gov.tw/overview/overview.htm。 - 29 -.
(39) 圖 2- 3 城鄉風貌發展空間意象組構示意圖 3. （五） 高雄縣景觀綱要計畫 1.. 計畫研擬日期：民國 96 年. 2.. 計畫內容： 發展願景：區域景觀公園 發展構想： 透過本計畫的深入而系統性的探討，高雄縣景觀在獨特不可 替代自明性的訴求下，各種景觀元素與要件，基本上可以被 10 組具各自特色的人文生活地景區塊所結構起來，而呈顯 出獨特的自明性： （1）高雄海岸及其沿海漁村之生活 （2）二仁溪沿岸及台 28 線農業之生活 （3）北高雄準科技產業園區之生活 （4）高雄學園先進智慧產業園區之生活 （5）大高雄都會之生活. 3. 參考來源：高雄縣城鄉風貌整體發展綱要計畫。 - 30 -.
(40) （6）北高雄工業地景與再利用轉型所構成之生活 （7）南高雄工業地景與再利用轉型所構成之生活 （8）高屏溪沿岸狹長平原之農業生活 （9）百年山城向陽面之生活 （10）百年山城背陽面之生活. 圖 2- 4 高雄縣景觀綱要計畫區域景觀公園分區示意圖. 4. （六） 整體性相關建設計畫 高雄縣綜合發展計畫(第一次修訂)針對未來計畫推行之重大建. 4. 參考來源：高雄縣景觀綱要計畫。 - 31 -.
(41) 設方案，涵蓋了經濟產業、土地使用、交通運輸、教育、環境保育 等各部門，共擬定 22 個重大建設方案，以下即針對沿海地區範疇之 重大方案建設做說明。 1.. 重要河川污染防治計畫（92 年至 103 年） 畜牧廢水、工業廢水及家庭污水之管制。 劃定水污染管制區範圍及水體水質監測工作，並公告禁止水 污染之行為。 配合公共設施與公用設備部門規劃污水下水道系統，使雨、 污水分流，以減輕水體污染。. 2.. 興達港多功能計畫（92 年至 99 年） 多功能漁港發展。 漁港遊憩環境塑造。. 3.. 路竹科學園區整體性發展計畫（92 年至 103 年） 路竹科學園區之整體性發展，可由路竹科學園區本身與園區 周邊都市土地兩方面著手因應。 路竹科學園區本身方面：依照高科技、國際性人士需求之居 住生活環境需求特性，路竹科學園區的整體規劃應秉持高品 質、低密度的生活、生產、生態環境的理念，並以充足的公 共設施、合理活動機能空間的規劃、環境景觀意象的營造、 地區聚落良好互動、防災體系的建立等五大原則來規劃。 路竹科學園區周邊土地方面：配合路竹科學園區之設立，周 邊都市計畫土地的發展將有所調整，以健全岡山地區整體都 市結構特性，其周邊的都市計畫區主要包括路竹鄉、岡山 鎮、高雄新市鎮。. 4.. 高雄縣海岸侵蝕防護計畫（92 年至 99 年） 擬定海岸侵蝕與河川洪患（鹽埕大排、阿公店溪、二仁溪、 典寶溪）監測機制，掌握海岸動態與河川排水狀況，以利預 防侵蝕與洪患問題。 就海岸侵蝕嚴重的地區，規劃有效之土木工法，減低沙灘侵 蝕情形，並養護沙灘，如魚尾性工法涵養沙灘、加強海堤與 護岸建設、加強離岸堤建設、人工養灘等方式。 研擬成立海岸管理小組：規劃養殖區共同取水口，再提使用 申請，以避免養殖業者任意設置養殖取水管線；取締違法於 海岸地區傾倒廢棄物。. - 32 -.
(42) 輔導養殖業者逐漸朝向養殖技術科技化發展，減少養殖事業 使用的養殖用水對地下水的依賴，例如以淡水源循環再利 用、鼓勵養殖鹹水漁產並使用海水養殖系統等方式，有效減 少抽取地下水量。 現階段國科會已經針對本地區內彌陀鄉沿海進行有關海域 風浪數值預報模式、波浪特性分析等研究，建議國科會持續 進行生態工法相關研究來防護海岸，降低傳統硬性工法產生 之人為構造物可能造成之回流現象，加遽海岸之侵蝕。 5.. 路竹科學園區聯外道路系統計畫（92 年至 95 年） 中山高路竹－岡山路段增設交流道及基地新闢連絡道：為確 保基地客貨運進出高速公路便捷順暢，於中山高路竹－岡山 路段增設一處交流道，再由交流道延伸一連絡道與基地直接 銜接。 台１省道改善：若台１省道經市街區路段拓寬不易，亦應採 行闢建外環道方式，以有效紓解台１省道之龐大車流。 民主路及高１８鄉道拓寬：民主路及高１８鄉道分別位於基 地南側及北側，且倉儲區及住宅社區之聯外車輛，亦將以此 二道路為必經要徑，因此拓寬計畫需配合推動。 台糖鐵道闢建道路：新闢路線約位於台 1 及台 17 省道中間 位置，北起 184 縣道，南接高 18 順安路，全長約 4 公里， 道路寬 30 公尺，配置雙向四快車道二混合道。. 6.. 高雄縣雨水下水道及區域排水整治推動計畫（92 至 103 年） 持續推動岡山地區、鳳山地區為主的都市計畫地區雨水下水 道之建設，依地形地勢，於經常發生水患地區、配合區域排 水、重要都會區之下水道並重發展，設置人孔、側溝、連接 管、雨水井、矩型箱涵或漿砌梯型明溝等設施。 針對區域排水做長遠性、整體性之規劃，以達到根治的效 果，包括鳳山地區的獅龍溪、曹公圳、 埔排水以及岡山地 區的大遼排水、土庫排水上游、典寶溪（流域所流經地勢平 坦的鄉，如燕巢鄉、大社鄉）等的排水工程整體規劃。. 表 2- 1 高雄縣沿海地區之重大建設方案一覽表 編號 1 2 3 4 5 6. 計畫名稱 重要河川污染防治計畫 興達港多功能計畫 路竹科學園區整體性發展計畫 高雄縣海岸侵蝕防護計畫 路竹科學園區聯外道路系統計畫 高雄縣雨水下水道及區域排水整治推動計畫. 實施年期 92 年至 103 年 92 年至 99 年 92 年至 103 年 92 年至 99 年 92 年至 95 年 92 年至 103 年. - 33 -.
(43) 圖 2- 5 高雄縣發展建設藍圖 5. 5. 高雄縣綜合發展計畫（第一次修訂），http://www.kscg.gov.tw/overview/overview.htm。 - 34 -.
(44) （七） 高雄縣沿海地區相關計畫 1.. 高雄科學園區 摘要說明：高雄科學園區面積廣闊，腹. . 地完整，方圓 30 公里範圍 內有台南科學園區一、二期 面積 1038 公頃，高雄多功 能經貿園區面積 585 公頃， 另外與高雄科學園區相鄰 2 公里有岡山本洲工業區面 積 207 公頃，永安工業區面 積 73 公頃，以及台南科技 工業區，至屏東二代工業區 等，總計南部區域工業用地將近一萬公頃皆可支援相關 產業發展形成高科技聚落。 . 施設規模：開發面積為 571 公頃，採大區塊劃分配置. . 開發現況：目前已核准 30 家廠商進駐。. 2. . 電信技術中心 摘要說明：高雄科學園區面積廣闊，腹 地完整，開發面積為 571 公 頃採大區塊劃分配置。如電 信園區之規劃以技術中心 為核心，高雄科學園區可作 為將來電信園區之後援基 地。目前高雄縣政府正積極 建構軟硬體環境，以園區所 具備交通及基礎建設完備 之區位優勢，再配合週邊超 過 24 所與資訊通信相關系所之人才搖籃，形成未來電信 通訊產業的發展重鎮。. . 發展目標：整合電信通訊產業之研發、生產、技術服務與應用於一 地，全方位帶動電信通訊產業於南科高雄園區之發展。 - 35 -.
(45) 設施項目：電信技術及研發部門、資通安全技術及研發部門、廣電. . 技術及研發部門。. 3.. 南區環保科技園區 摘要說明：高雄縣整合產、官、學界各. . 方力量，透過優勢的區位條 件與基礎設施，結合南部 10 所大學院校及工業技術 研究院提昇技術，設置南區 環保科技園區。並提供入區 廠商獎補助及最高行政效 率。並榮獲行政院經建會跨 機關合作組最高榮譽金斧 獎。 規劃理念：為配合行政院環境保護署「零廢棄」的政策理念，提昇. . 資源再生技術與強化環保科技，同時進行循環型永續生 態城鄉建設，促進生產、生活與生態的平衡，推動生態 化環保科技園區，藉以強化我國靜脈產業機能。 . 引進產業：綠色產品、環保設備、能源設備。. . 基地面積：本基地位於本洲工業區內，全區面積 28 公頃。. 4. . 本洲工業區 摘要說明：岡山本洲工業區位於高雄 縣岡山鎮之本洲段，為台 糖本洲農場現址，東側緊 臨台 1 號省道；西距永安 工業區約 0.4 公里、台 17 號公路約 1.7 公里，距離岡 山火車站約 1 公里，縣道 186 號道路穿越本計畫 區，本基地至高雄港 25 公 里，約 30 分鐘車程，交通 四通八達，十分便利。 - 36 -.
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