研究動機與背景

第一節 研究動機與背景

一、 研究緣起

「城市」的形成係源自於相近的生活方式與分工合作所產生的結 果，亦是人類聚集且共謀互利下的產物，它所代表的也是一段地區的 歷史發展過程。遵循著生態系統的自然守則，人類最初只是單純地適 應環境，人類生活和生態發展仍維持相依相存的合諧關係，逐漸發展 到利用自然、改造自然、征服自然，進而想要主宰自然。

於西元 1780 年，瓦特（Watt）發明蒸汽機後，人類正式邁入工業 化時期，二次大戰後，西方先進國家工業快速發展，直到 1960、1970 年帶發展達到高峰，科技發達與醫學突破縮短了世界的距離、增加人 口密度，都市經濟、社會、文化與通訊等功能成為人類發展核心，人 口快速湧入都市，使都市快速成長，規模也日益擴大，雖然帶來文明 進步與舒適的生活，但伴隨而來的，卻是無可避免的環境問題，導致 人類生活環境與生態發展失去平衡，人類不斷成長的消費需求，也代 表著自然資源的耗竭，生活中排放的廢棄物與污染物質更是嚴重破壞 氣候，形成大氣層、臭氧層破洞，以及都市熱島、聖嬰現象等全球性 的環境問題，這也讓我們體會正視問題，一旦生態系統負荷超過其「環 境容受力」，該系統將難以復原，這也是「環境容受力」不可忽視的重 點。

從 1972 年的「第一次地球高峰會議」（Habitat I）提出《人類環境 宣言》到 1992 年的「第二次地球高峰會議」（又稱「聯合國環境與發 展大會」﹝United Nations Conference on Environment and Development, UNCED﹞）所簽署的《里約宣言》、《二十一世紀議程》、《氣候變化綱 要公約》、《生物多樣性公約》、《森林原則的聲明》文件等等，時至今 日，永續發展已成為全球的共同目標。永續發展日益備受重視的同時，

我們以環境本身作為思考出發點，即可發現一個地區的自然環境特性

（資源的可利用性與自淨力…等），對於土地使用而言是具有一定的容 受力(Carrying Capacity)，也體認到生態永續的重要。並且，自然資源 的維護管理與人類行為若能達到平衡，將是邁向永續發展的重要關鍵。

由此觀點檢視過去的發展過程，都市不斷地成長與擴大衍生出不 少問題，傳統都市計畫、土地使用規劃，皆是以人類社群、社會層面 與經濟角度視之，未充分考慮土地利用對於自然環境原有景觀所造成

的影響與破壞。

尤其在土地使用管制當中，「土地使用項目」是由人指定其土地的 使用項目及功能，以人類的出發點來思考，甚至追求經濟利益是否達 到最大，這也是長久以來人類生存的一套邏輯，生態環境因此受到破 壞。而在非都市使用上來說，「鄉村」地區的劃設，似乎也等同於都市 發展上的預定地，因此產生都市不斷成長與擴張等環境空間上的問題 出現，更衍伸出都市公共設施不足、土地供需失調、景觀破壞、交通 擁擠、開放空間減少、環境品質不佳…等負面影響，也因為這些問題 的出現而需要發展一種新的工具，因此，本研究嘗試以生態永續導向 的成長管理，來指導都市發展與土地使用（空間分派）等問題的解決。

二、 研究背景

工業化的發展使得工業部門土地需求持續成長，都市邊緣地區及 非都市地區邊緣地帶，也相繼淪為工業用地發展的地點，特別以台灣 西海岸而言，海岸濕地、低地、海埔新生地紛紛被大型工業區佔領，

無論是雲林麥寮的六輕、彰濱工業區和濱南工業區等，皆為因應工業 需求而形成，這些位於都市邊緣、遠離人群的工業區仍然徹底對生態 環境造成威脅。

當我們聚焦到高雄縣沿海地區，必須有一個認知，台灣－尤其是 沿海地區，是ㄧ處於生態資源豐富卻也是環境敏感的地帶，因此必需 以一種生態永續的觀點來看待土地使用，以成長管理的手段來規範它 的地方成長發展，在此前提下，沿海地區土地使用價值才會被重視，

其土地使用的方式也應被重新定義。

成長管理（Growth Management）起源於 1960 年代末的美國，係 對地區的土地使用、環境、住宅等，研擬明確的管理目標，並制定一 套針對地區和區域未來實質環境品質之管理政策，透過行政過程與規 劃過程，掌握開發活動的環境影響，以控制和指導地區成長之管理政 策。然而，它對於台灣土地使用發展背景而言，究竟產生何種影響？

它的實施成效又是如何？成長管理作為生態永續導向的土地使用策略 工具又有哪些不足？此為本研究後續嘗試論述之重點。

以下則針對大環境的背景，論述目前成長管理對於土地使用管制 上的應用與背景，再進而分析本論文研究基地－高雄縣沿海地區之相 關背景描述，藉以詮釋與強調本論文著重的問題重點所在。

（一） 大環境背景

台灣土地使用體系於民國 85 年 12 月「國土綜合開發計畫」，尚

未經行政院准予備查前，大致維持「台灣地區綜合開發計畫－區域

成長管理（Growth Management）起源於 1960 年代末的美國，

主要精神在於引導土地開發、維護生活品質，係對地區的土地使用、

環境、住宅等，研擬明確的管理目標，並制定一套針對地區和區域 未來實質環境品質之管理政策，透過行政過程與規劃過程，掌握開 發活動的環境影響，以控制和指導地區成長之管理政策。而在台灣 土地使用發展背景而言，由於傳統的管制方式無明確的成長管理手

段、缺乏彈性，亦不能產生創新設計，再加上成長管理計畫能提供 傳統分區方法所缺乏的目標、時效與成長極限的管制，因此許多已 實施分區管制方式的先進國家，為確保土地開發後公共設施能充分 的提供，進而修正分區管制之缺點，在不妨礙都市合理成長的前提 下，依據成長管理理念，實施具有條件式的開發許可與開發影響費

（林建元，1993）。

然而，容受力觀念與成長管理應是密不可分的。應用容受力 (Carrying Capacity)觀念於土地使用規劃以及探討人口與都市成長，

可溯至 1960 年代晚期至 1970 年代初期，McHarg（1969）所建立之 生態規劃方法，與羅馬俱樂部（Club of Rome）所贊助之研究”成長 的極限”（Meadows et al., 1974）。McHarg 所倡議的生態規劃方法逆 轉了 1960 年代以前完全以社經需求導向的都市規劃。Meadows 等人 的研究，則由人類使用資源的觀點，探討在有限資源供給及環境自 淨力所能承受之人口量。由土地規劃師之觀點言之，容受力可被解 釋為（Schneider, Godschalk, and Axler, 1978）：

「環境體系在不遭受嚴重破壞之條件下，所能承受之人口極限 或實質開發程度」

而回顧 1960 年代至今，應用容受力觀念於土地使用規劃之個案 研究，主要分為兩大類：（黃書禮，2000）

1.

第一類之個案研究中，規劃師分析一地區有關自然環境之 特性（地質、地形、水文、土壤、植被、野生動物等），以及其 對土地使用所能容忍之程度，期減少人類土地利用對自然環境 造成的環境負效果，例如：水污染、土壤流失、地滑、破壞生 物棲息地等。此類別著重空間向度而非動態之考量；自然環境 對都市發展或土地使用之容受力指標為土地使用類別、行為與 強度。

2.

第二類之個案研究，規劃師首要之工作在於根據既有計畫 之洪水、污水處理等公共設施之容量，求得人口成長之上限，

超過此上限將會導致空氣、水污染等環境負效果，此類個案研 究之容受力指標為人口數。

但是到目前為止，在規劃界尚沒有任何唯一可接受的容受力理 論與方法。容受力分析是否對都市成長管理發揮功能是值得評估與

爭論的，但無可諱言，容受力觀念的正確性與直接性，確實影響都 市環境規劃的理念與方法。

然而，當容受力分析之結果被轉換為成長管理計畫（growth management schemes）時，往往會出現政治阻力或立法挑戰。假如容 受力分析應用於成長管理能夠做好，則它是一個強有力之工具來支 持成長管理，否則反而會削弱成長管理之預期效用（黃書禮，2000）。 就台灣土地使用制度而言，都市計畫應用之容受力分析方法的成長 管理，如每人所需用地面積等估算，此方法運作簡易計算卻往往造 成公共設施浪費或不足的情況出現，缺乏生態性考量的結果，也導 致生態綠地、自然資源的耗竭。

因此，本研究認為，以成長管理作為生態永續導向的土地使用 策略，不能僅止考慮到人類生活需求，還必須投以維護自然生態資 源的角度視之，尤其針對沿海地區，過去曾受到忽略的海岸土地，

大量工業廠房的開發造成沿海自然資源的破壞，地層下陷、水質污 染…等問題層出不窮，至今海岸自然生態資源的破壞，是否能促使 我們以生態敏感地區的觀點來思考這塊土地，此為本研究後續嘗試 論述之重點。

（二） 高雄縣沿海地區環境背景－生態敏感地

海岸地區包括近岸海域與濱海陸地，受海陸交替作用的影響，

海岸的資源無論在自然生態、產業發展、交通運輸、景觀遊憩、國 防安全及學術研究等方面，都具有重要的功能和價值。海岸地區的 土地使用，隨著人口成長、經濟發展及產業型態的轉變，漸趨多元 與複雜，開發行為與海洋環境間的衝突與負面影響。為解決沿海土 地資源使用上的衝突，並減輕人為活動的負面影響，尤其在海岸法 規體系(草案)尚處於立法階段，沿海地區土地使用方向遂以「高雄縣

海岸的資源無論在自然生態、產業發展、交通運輸、景觀遊憩、國 防安全及學術研究等方面，都具有重要的功能和價值。海岸地區的 土地使用，隨著人口成長、經濟發展及產業型態的轉變，漸趨多元 與複雜，開發行為與海洋環境間的衝突與負面影響。為解決沿海土 地資源使用上的衝突，並減輕人為活動的負面影響，尤其在海岸法 規體系(草案)尚處於立法階段，沿海地區土地使用方向遂以「高雄縣