行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
反恐怖主義與美國對中共政策之研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2414-H-110-002- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 10 月 31 日 執行單位： 國立中山大學大陸研究所 計畫主持人： 林文程 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 94 年 5 月 30 日
中文摘要 本研究探討九一一事件對美中關係的影響。九一一事件之前布希政府視中國為競爭者，對 中國採取圍和政策。九一一事件發後，布希政府發動全球反恐作戰，需要世界各國包括中 國在內之合作，因此布希政府將中國重新界定為外交伙伴，美國與中國關係出現重大之變 化，布希政府需要中國之合作與支持來打擊國際恐怖主義，因此調整對中國之政策。然而， 美國調整對中國之關係，僅是戰術層面之改變，並非戰略層面之徹底改變，美國對中國之 崛起仍然充滿戒心，美國之對中國戰略的本質仍然是圍堵。而中國對美國亦深感不信任， 雙方仍然視對方為潛在對手，九一一事件並沒有改變此一根本結構性問題。 關鍵詞：九一一事件、中美關係、布希之中國政策 Abstract
This project studies the impact of the 9/11 terrorist attacks of the World Trade Center and Pentagon on the USA-China relations. Before 9/11, the Bush administration regarded China as a competitor and adopted the so-called “congagement” strategy toward China. After 9/11, the Bush administration launched the Global War on Terrorism. The United States needs the support from all of the countries in the world including China. Therefore, the Bush administration redefined China as a “partner of diplomacy”. There have been dramatic changes in the USA-China relations since the 9/11 attacks. Washington adjusts its policy toward Beijing because it needs Beijing’s support and cooperation to combat international terrorism. But this study argues that Washington’s change of its China policy is just on the tactical level not on strategic level. Washington is still highly concerned with China’s rise. The nature of Washington’s strategy is still to contain China. China still distrusts the United States. The two countries still regard each other as a potential rival. 9/11 has not changed this basic structure in USA-China relations.
一、前言
二○○一年九月十一日，國際恐怖主義份子劫持四架民用客機，其中兩架撞擊位於紐約 之世界貿易中心(World Trade Center)，一架攻擊五角大廈(Pentagon)，另一架意圖攻擊白宮 (White House)，但因遭乘客反抗而墜毀，這次攻擊行動共造成超過三千人之死亡。這次恐 怖主義攻擊行動對美國的國家安全策略及具體措施，造成巨大改變(sea changes)。1布希總 統於二○○二年九月公布之美國國家安全戰略報告(The National Security Strategy of the United States of America)，指出對防衛美國安全之最主要挑戰是來自恐怖主義的威脅，而且 打擊全球恐怖主義在美國國家安全戰略中的重要性僅次於鼓吹對人類尊嚴(human dignity) 的熱望，排在分散區域衝突、防阻敵人以大規模毀滅性武器威脅美國和美國的盟邦及友邦、 推動自由市場和自由貿易來促進全球經濟成長等目標之前。2
為了打擊國際恐怖主義活動，美國發動對恐怖主義之全球戰爭(Global War on
Terrorism)，除了成立新的交通安全管理局(Transportation Security Administration)（該局現 在隸屬於新成立的國土安全部）、設立國土安全部(Department of Homeland Security)、改革 情報系統、大幅增加維護國土安全經費之外，美國先後於二○○一年十月發動對阿富汗之戰 爭，剷除神學士政權(Taliban regime)和打擊基地組織(al-Qaida)，於二○○三年三月發動對伊 拉克戰爭，推翻海珊(Saddam Hussein)政權。 九一一恐怖主義攻擊行動顯示國際恐怖主義具有以下幾項趨勢：(1)團體的重要角色超 過國家；(2)跨國行動的特質更趨明顯；(3)恐怖主義行動更具殺傷性；(4)雖然恐怖主義份 子使用的均是傳統性武器，但是使用大規模毀滅性武器之恐怖主義可能行動受到更大關 注。3 在九一一事件之前，有專家學者認為恐怖主義對美國不是一個重大威脅，而且對美國 所造成之損失低。4 但是九一一事件在美國國內已形成共識，認為反恐怖主義是重要的。5 二、研究目的 由於現代國際恐怖主義攻擊行動具有跨國性質，因此美國發動全球反恐作戰，也就需 要世界各國之合作，其中當然包括中國。中國作為聯合國安理會的常任理事國，而且地理 上鄰近阿富汗、中亞等恐怖主義活躍國家，因此爭取中國之合作是美國外交重點之一。 本研究的目的在於分析九一一恐怖主義攻擊行動改變美國國家安全戰略的優先順序之 後，如何影響美國對中國之外交政策。 三、文獻探討
1Paul R. Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2003), p. vii. 2George W. Bush, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002.
3
Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, pp. ix-xi.
4John Mueller and Karl Mueller, “Sanctions of Mass Destruction,” Foreign Affairs, vol. 78 (May-June 1999), p. 44. 5Pillar, Terrorism and U.S. Foreign Policy, p. xi.
探討中美關係的文獻可說是汗牛充棟，由於本研究計畫是探討九一一事件對中美關係 之影響，因此所收集的著重兩大類(1)布希上台初期對中國政策主張、政策文件，以及學者 專家的相關以著作；(2)九一一事件後布希政府對中國政策之主張及政策文件，以及學者專 家分析中美關係之著作。當然有些著作是跨越九一一時間點，例如Keven Pollpeter 所著《美 中安全管理(U.S.-China Security Management)》一書，探討兩國之軍事關係，就涵蓋兩國自 一九七○年代以來之軍事交流情形。6
關於第一大類的文獻，包括布希競選期間的外交政策言論、Rice 在外交事務季刊的文 章、布希上台之後其國家安全團隊在國會聽證會的言論等均非常具參考價值，學者專家的 著作包括David Lampton 之著作，Zalmay M. Khalizad 等人所著《美國與崛起中的中國(The
United States and a Rising China)》，建議美國政府採取圍和策略(congagement)，7對布希上台 初始之中國策略具有影響力，均具參考價值。至於第二大類著作包括前述布希所公布之國 家安全戰略報告、美國國防部所公布之中國軍力評估報告、美國國土安全辦公室(Office of Homeland Security)所公布國土安全國家戰略報告(National Strategy for Homeland Security) 等官方文件，8有助於瞭解美國政府對中國之看法。這些著作均指出九一一事件對中美關係 的影響，但是沒有專門針對此一事件如何影響美國對中國之政策進行研究。 四、研究方法 本研究主要採取文獻分析及訪談之研究方法。文獻分析法是透過蒐集相關之文獻，尤 其是第一手之官方文件，包括布希政府之出版品、布希之國家安全團隊的成員（尤其布希 總統、副總統、國務卿、副國務卿、國家安全顧問、國防部長、副國防部長等人）對中美 關係的談話，來分析布希政府對中國、中美關係的看法，並借助美國學者專家及中國大陸 學者專家的著作，來探討布希政府政策的實際轉變。同時本研究對一些與美國政府有密切 聯繫，或是了解布希政府運作之學者專家進行訪談，以更清楚瞭解九一一事件對美中台三 邊關係的影響。 五、結果與討論 （一）布希上台前之美中關係
藍普頓(David M. Lampton)指出，在老布希(George W. Bush)及柯林頓(William Clinton) 政府時期，出現四個轉折點(turning points)衝擊美中關係。9第一個轉折點是老布希入主白 宮後主張加強對中國交流，但是稍後發生的天安門事件卻迫使美國對中國進行制裁﹔第二 個轉折點是柯林頓上台初期將人權與是否給予中國最惠國待遇問題掛鉤﹔第三個轉折點是
6Keven Pollpeter, U.S.-China Security Management: Assessment the Military-to-Military Relationship (Santa
Monica, California: RAND Corporation 2004).
7
Zalmay M. Khalizad et al., The United States and a Rising China: Strategic and Military Implications (Santa Monica: RAND Corporation, 1999).
8Department of Defense, “Annual Report on the Military Power of the People’s Republic of China,” May 28, 2004;
and Department of Defense, “Annual Report on the Military Power of the People’s Republic of China,” July 28, 2003.
一九九五至九六年間台海危機及其後續發展﹔第四個轉折點是一九九九年四至九月兩國間 一些國內和國際事件所產生的聚合效用，包括中國加強打壓民主運動及取締法輪功、北大 西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization, NATO)武力介入南斯拉夫內戰及美國誤炸 中國大使館、考克斯報告(Cox Report)揭發中國竊取美國軍事科技、10李登輝總統提出「兩 國論」、以及美中於 該年十一 月十五日完 成有關中國加 入世界 貿易組織(World Trade Organization, WTO)的雙邊諮詢協議。
上述轉折反應美中關係的不穩定，因此美國與中國的關係被美國學者形容是同床異夢 (same bed different dreams)，11或者是一種易碎的關係(a fragile relationship)，12有些學者甚至 認為美中衝突即將到來。13許多中國大陸學者則認為美國與中國不可能成為真正的「友好 合作伙伴」，而且認為美國已經在亞太地區重新構築對中國與俄羅斯的政治和軍事包圍圈， 雙方關係存在潛在衝突的危險性。14中國大陸學者的習慣用法是中美關係好也好不到那 裡，壞也壞不到那裡。美中兩國在文化、意識型態、政治體制、及國家利益上均有很大的 不同，因此兩國不可能水乳交融。15美國一再批評中國破壞人權及限制宗教自由、希望中 國推動民主化改革、和指責中國將飛彈或核武技術轉移給流氓國家(rogue states)或是潛在衝 突地區，中國則對美國之和平演變(peaceful evolution)策略充滿戒心，對美國干涉中國內政 及持續對台灣銷售武器等問題深感不滿，對美國的霸權主義行徑及干涉主義行為當然不吝 於批評。16然而另一方面，兩國不管在雙邊、區域、或全球層次上亦具有共同利益。中國 是聯合國安理會五個常任理事國之一，美國要透過聯合國解決問題必須爭取中國之支持﹔ 而中國是東亞區域強權，有關東亞區域問題需要中國合作來加以解決，北韓發展核武問題 就是一個例子﹔在雙邊關係層次上，美國需要中國合作來打擊毒品和槍枝走私，以及解決 人口非法偷渡問題。此外，兩國已經互為重要貿易夥伴，二○○三年雙邊貿易總額高達一千 八百億美元以上，但是中國對美國的巨額貿易順差(超過一千二百三十九億美元)也成為雙
10Kenneth deGraffenreid (ed.), The Cox Report (Washington, D.C.: Regnery Publishing, Inc., 1999). 11David M. Lampton, Same Bed Different Dreams: Managing U.S.-China Relations 1989-2000 (Los Angeles:
University of California Press, 2001).
12Harry Harding, A Fragile Relationship: The United States and China since 1972 (Washington, D.C.: The
Brookings Institute, 1992).
13See, for example, Richard Bernstein and Ross H. Munro, The Coming Conflict with China (New York: Vintage
Books, 1998). 14 例如李忠誠，「中國崛起的國際政治環境」，收於閻學通等著，《中國崛起—國際環境評估》，天津：天津人 民出版社，1998 年，頁 241-256；和呂有志，「重新審視中國的安全環境」，《國際政治》（北京），第 6 期， 2000 年 6 月，頁 93-96。 15
有關布希政府時期美中關係的相互利益與共同矛盾問題，請參閱Kerry Dumbaugh, “China-U.S. Relations: Current Issues for the 108th Congress,” CRS Report for Congress, updated July 25, 2003.
16北京對美國明示或暗示的批評，主要論點包括指責美國追求霸權主義和強權政治、仍然採取冷戰思維、擴
大軍事集團威脅區域和平、對其它國家進行軍事威脅甚至武裝干涉、推動在東亞地區部署戰區飛彈防禦系
統、不斷向台灣出售先進武器等，請參閱中華人民共和國國務院新聞辦公室發佈，「中國的國防」，1998 年 7
月；中華人民共和國國務院新聞辦公室發佈，「2000 年中國的國防」，2000 年 10 月；和中華人民共和國國務
方衝突的來源之一。17 （二）小布希上台初始之中國政策 美國政治菁英對中國是否會對美國構成威脅，或何時會對美國構成威脅，甚至對中國 軍事力量與國際地位之大小，均缺乏一致看法，18連帶著對美國應採取何種政策也沒有共 識，有一派主張採取「交往政策(engagement policy) 」，即在各種政策領域儘可能維持和增 進與中國的關係，例如增加各種軍事交流、避免與中國衝突、促進中國參與區域性安全組 織，希望藉各種交流使中國習慣國際行為規範、增加中國對現存國際體系之利害關係、及 促使中國開展政治民主化﹔第二派主張對中國採取「圍堵政策(containment policy)」，他們 不認為中國會遵照國際規範來行為，也不認為中國可以民主化。他們指出中國縱然民主化， 也會因為民族主義而同樣好戰，因此他們主張力求減緩中國整體的經濟發展，尤其是避免 提升中國的軍事能力，限制中國擴展其國際影響力，目標在於避免增加中國相對於美國的 權力；第三派提出「圍和政策(congagement policy)」，是上述兩派主張的折衷，對中國既交 流又圍堵，一方面繼續大部分對中國的交往政策，但是對中國犯錯時也會加以制裁，同時 加強與包括台灣在內的東亞國家之安全合作關係，並針對與中國可能的衝突來部署美國的 軍力。19 柯林頓的第二任期內，對中國採取交往政策。一九九七年十月，江澤民訪問美國，與 柯林頓總統發表聯合聲明，兩國要致力於建立「建設性戰略夥伴關係(constructive strategic partnership)」，柯林頓政府不僅在台灣問題上開始向中國明顯傾斜，而且採取「揚中抑日」 的做法。在對中國軍事交流上，當然採取積極促進的立場。美國國防部長柯恩(William S. Cohen)於一九九八年一月十九日在中國軍事科學院演講時，就提出美國在亞太地區安全戰 略的三個支柱，即美國在此一地區的同盟網絡、促進討論和合作的多邊架構、及美中兩國 廣泛和深入的直接交往。20柯恩於二○○○年七月再度訪問北京，在對國防大學的演講中，又 指出美國在亞太地區交往戰略的基礎之一是對中國的積極交往。21因此在柯林頓的第二任 期中，美中軍事交流蓬勃發展。一位中國學者就指出在柯林頓第二任期內，中美兩軍高層 接觸頻繁、專業領域的交流進一步發展、在軍備管制合作上有較大進展、及在安全和軍事
17這是美國商務部(Department of Commerce)所公布的資料，詳細資料可從其網站http://www.commerce.gov取
得。
18Thomas J. Christensen, “Posing Problems without Catching up: China’s Rise and Challenges for U.S. Security
Policy,” International Security, Vol. 25, No. 4 (Spring 2001), pp. 5-40.
19對於這三派論點之分析，請參閱Zalmay M. Khalizad et al., The United States and a Rising China: Strategic and
Military Implications (Santa Monica: RAND Corporation, 1999), pp. 63-75.
20“Working Together Is Best Avenue for U.S. and China,” speech delivered by Secretary of Defense William S.
Cohen at the Academy of Military Sciences, Beijing, China, January 19, 1998, DefenseLINK, No. 12, Vol. 13,in
http://www.defenselink.mil/speeches/1998/s19980119-secdef.html, accessed 2002/5/28.
21
Address to the Chinese National Defense University by Secretary of Defense William S. Cohen, Beijing, China, July 13, 2000, DefenseLINK, http://www.defenselink.mil/speeches/2000/s20000713-secdef.html, accessed 2002/5/28.
信心建立措施方面取得重要進展。22
二○○一年一月二十日，小布希(George W. Bush, Jr.)就任美國第四十三任總統，至該年 四月一日美國 EP-3 偵察機在南海上空與中國一架殲八 II 型戰機發生碰撞事件，乃是美國 與中國雙邊關係的另一個轉折點。首先，布希總統採取圍和政策以替代柯林頓時期之交往 政策。一九九九年十一月十九日，布希以總統候選人的身份，以「一個鮮明的美國國際主 義(A Distinctly American Internationalism)」為題，在雷根總統紀念圖書館(Ronald Reagan Presidential Library)發表演說，這是布希極少數完整說明其外交理念的演說之一。他提出所 謂美國國際主義結合沒有幻想的理想主義(idealism)、信心(confidence)但不自大、及為美國 理念服務的現實主義(realism)等三項要素，作為其外交的指導方針。23
布希特別重視歐亞大陸的重要性，他的理念非常接近布里辛斯基(Zbigniew Brzezinski) 的看法。布里辛斯基在大棋盤(The Grand Chessboard)一書中，指出歐亞陸塊是全球的中心 競技場，美國的短程利益是維持歐亞陸塊的權力多元化，避免此一地區出現敵視美國的聯 盟，長程上則是要防止另一超強崛起於歐亞大陸來挑戰美國。24同樣地，布希強調不允許 任何強權或強權組成的聯盟主宰歐亞陸塊或威脅美國的盟友。他認為未來對美國之挑戰會 來自俄羅斯與中共兩個歐亞大陸的強權，因為這兩個國家正值過渡期，很難知道他們未來 的企圖，如果他們將來無法成為美國的朋友，則對美國尋求和平的努力形成威脅。 在同一項演說中，布希認為中國崛起是不可避免的，他表示美國歡迎一個自由繁榮的 中國，美國無意威脅中國，而且在避免大規模毀滅性武器擴散及維持朝鮮半島和平的問題 上必須與中國合作，但美國對中國沒有幻想(illusions)，對中國也絕不會毫不加以制約 (unchecked)。他將中國定位為一個競爭者(competitor)，而不是戰略夥伴(strategic partner)。 同時布希強調美國會堅強地支持其亞洲的盟友，主張強化與日本的安全關係及擴張戰區飛 彈防禦以涵蓋美國的盟邦。他強調美國總統訪問中國九天，卻對日本、漢城、或馬尼拉過 門而不入的事情絕不應該再發生，他指的是柯林頓總統於一九九八年六月底七月初訪問中 國大陸及香港九天，卻未在日本或其它美國東亞盟邦停留片刻之事實。 這些主張顯示布希會更重視美國與日本、澳洲、南韓、菲律賓等國的同盟關係，對中 國則雖持續交往，但對中國危害和平與自由的行為不會視若無睹，而會採取行動加以制約。 布希清楚地表示要對中國採取和平演變策略，他將以自由貿易為手段來促進中國大陸走向 自由與民主，因此布希歡迎中國加入世界貿易組織，但他保證將會以強大的行政手段來使 22夏立平「，中美安全合作與軍事交流的成果與問題」，《中國評論》，1998 年 12 月號，頁 78-85。
23Governor George W. Bush, “A Distinctly American Internationalism,” speech delivered at the Ronald Reagan
Presidential Library, Simi Valley, California, November 19, 1999, in http://www.georgewbush.com/speeches/foreignpolicy/foreignpolicy.asp.
24Zbigniew Brzezinski, The Grand Chessboard: American Primacy and Its Geostrategic Imperatives (New York:
中國履行對世界貿易組織的承諾。25這種和平演變策略就是鄧小平所說的，西方國家對社 會主義國家所進行的「一場沒有硝煙的第三次世界大戰」，26會危及中共政權的生存。
其次，布希國家安全和外交政策團隊的成員均視中國為競爭對手，例如國家安全顧問 萊斯(Condoleeza Rice)曾於二○○○年初，在《外交事務》(Foreign Affairs)季刊發表題為「促 進國家利益(Promoting the National Interest)」的文章，指出中國是一個崛起的強權，但是中 國內部對如何維持由共黨繼續壟斷權力存在權力鬥爭，有一派人認為經濟改革、成長、和 改善生活是維持中國共產黨繼續當政的關鍵因素，另一派則認為放鬆經濟控制與維持黨之 政治掌控是矛盾的。萊斯認為美國應該支持中共改革力量以導致中國的政治自由化，她認 為美國總統應該對中國領導階層施壓以促使其改變。萊斯將中國看成對亞太地區安定的潛 在威脅。她認為中國目前軍力仍非美國對手，但情況可能並非永遠如此。中國不滿(resent) 美國在亞太地區的角色，她認為中國不是一個現狀的強權(status quo power)，而是一個想要 將亞洲權力平衡改變為對其有利的強權，因此中國是美國的戰略競爭者而非戰略夥伴，從 中國與伊朗及巴基斯坦在導彈技術擴散上的合作紀錄觀之，可知中國會作任何可提升其地 位的事情。美國應該深化與日本、南韓合作，及維持在該區域的足夠軍力，而且應該更注 意印度在區域平衡上的角色。萊斯指出美國在台灣安全上有很深的利益，她稱譽台灣是民 主與市場取向發展的模範，她認為柯林頓的三不支持宣示是向中國傾斜。萊斯強調美國要 以經濟互動來促進中國的內部轉變，同時要圍堵中國在權力和安全上的野心。美國應追求 與中國合作，但當與中國利益衝突時，絕不應畏於與中國對抗，美國必須維持強大軍力， 讓中國知道對使用武力對抗美國是難以想像的。27 鮑爾(Colin Powell)在接受布希提名為國務卿時，提出「獨特的美國國際主義(uniquely American internationalism) 」，強調美國要成為鼓舞世界自由的力量，他雖然表示不會把中 國當成潛在敵人(potential enemies)或是對手(adversary)，但是也非戰略夥伴。28副總統錢尼 (Dick Cheney)在第一次波灣危機發生時是國防部長，支持採取軍事行動，而錢尼同樣支持 建立國家飛彈防禦(national missile defense)系統，國防部長倫斯斐(Donald Rumsfeld)也是建 立國家飛彈防禦系統的有力支持者，兩人均是對中國的強硬派人士，例如倫斯斐認為中國 與俄羅斯和北韓一樣，同是飛彈技術和大規模毀滅性武器的主要擴散者。29其他一些布希 次要的國家安全團隊成員，亦均持現實主義看法，認為一個崛起的強權必然會挑戰現狀， 因此必須特別注意中國的發展。30 25
Bush, “A Distinctly American Internationalism.”
26
《鄧小平文選》，第三卷(北京：人民出版社，1993 年)，頁 344。
27Condoleezza Rice, “Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, Vol. 79, No. 1 (January-February 2000), pp.
45-62.
28
Newsweek, December 25, 2000/January 1, 2001.
29
Quoted in David M. Lampton and Richard Daniel Ewing, U.S.-China Relations in a Post-September 11th
World
(Washington, D.C.: The Nixon Center, 2002), p. 3.
布希國家安全團隊的認知與價值觀，是將中國視為競爭者，威脅美國的霸權地位，因 此布希政府上台之初的戰略之一在於防止中國崛起。藍普頓和尤恩(Richard Daniel Ewing) 認為布希政府初期對中國政策具有以下共識：(1)強化與日本、南韓、菲律賓、泰國、澳洲、 和紐西蘭等在太平洋地區的同盟關係﹔(2)漸漸將美國安全的重心從歐洲轉移到太平洋﹔(3) 以提高對中國可能用武之嚇阻和在美國政策及增加台灣能力等途徑，來提高台灣人民的信 心，以減少台海發生衝突之可能性﹔(4)增進與中國的貿易關係和促使中國融入全球經濟﹔ (5)強力反對北京轉移危險的技術和武器﹔(6)不顧中國關切繼續進行飛彈防禦工作。31 第三，EP-3 偵察機與殲八 II 型戰機碰撞事件使美中關係降至谷底。中國扣留迫降於南 海機場之已受損的EP-3 偵察機及二十四名機員，要求美國為其戰機墜海和飛行員失蹤一事 道歉賠償，並保證不再對中國從事類似的情報偵察活動。美國則認為其是在公海從事合法 情蒐工作，整個事件錯在解放軍飛行員之魯莽行動，32美國人民認為中國扣留二十四名美 國機員當作人質。此一事件雖以美國於四月十一日致函中國，表示美國總統對中國飛行員 犧牲生命「非常抱歉(very sorry)」，而中國於翌日釋放美國機員作為結束，但是雙方關係已 嚴重受損。 （三）九一一事件後之美國對中國政策 布希國家安全團隊對中國懷有戒心及厭惡中共統治本質的認知與價值觀，加上發生軍 機擦撞事件，大大地影響美國對中國的觀感。然而，二○○一年九月十一日所發生之恐怖主 義分子攻擊紐約世貿大樓及華府五角大廈事件，成為美中關係的另一個轉折點。此一事件 加速美國改善對中國關係之步調，因為美國的國家安全重心已經轉為國土安全(homeland security)及打擊恐怖主義，中國的潛在威脅已退居次要地位。在這之後，美國於二○○一年 十月發動對阿富汗之戰爭，接著於二○○三年三月二十日進行第二次伊拉克戰爭。伊拉克在 戰後似乎更難控制，而北韓發展核武問題卻再度浮現，這些發展增加中國對美國的籌碼， 也改變美國對中國的外交態度。布希總統在國土安全受嚴重威脅，反恐怖主義作戰任務艱 鉅的情況下，仍然抽出時間參加二○○一年十月由中國在上海主辦的亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC)經濟領袖高峰會，以尋求其它 APEC 會員尤其是中國 支持美國的反恐作戰。二○○二年十月，布希對來訪的江澤民表示美國尋求與中國建立「坦 誠、建設性、和合作的關係(candid, constructive, and cooperative relationship)」。33二○○三年 十二月九日，中國總理溫家寶訪問美國與布希總統見面時，布希已經以外交夥伴(partners in diplomacy)稱呼中國。34這些演變顯示布希政府因面臨外在艱鉅的挑戰，而調整對中國之政
31Ibid.
32“Secretary Rumsfeld Briefs on EP-3 Collision,” April 13, 2001, DefenseLINK,
http://www.defenselink.mil/news/Apr2001/t04132001_t0413ep3.html, accessed 2002/5/28.
33Remarks by President Bush and President Jiang Zemin in press conference at the Bush Ranch in Crawford, Texas,
October 25, 2002, in http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/10/print/20021025.html, accessed 2004/2/23.
34“President Bush Welcomes Premier of China to the White House,” in
策。
雖然布希政府迫於外在環境變遷而調整對中國之政策，但是對中國之認知並沒有因此 而改變。布希政府對中國之認知可從兩個面向加以說明：(一)認知中國為一潛在威脅。美 國國防部於二○○一年九月三十日公佈之四年防衛評估報告(Quadrennial Defense Review)指 出，「亞洲正逐漸成為大規模軍事競爭的區域」，而且進一步表示「一個具有龐大資源基礎 的軍事競爭者將可能出現於亞洲」。35雖然該報告沒有明指此一競爭者是中國，但是中國學 者認為美國說的就是中國。36白宮於二○○二年九月所公佈之美國國家安全戰略報告(The National Security Strategy of the United States of America)，則指出「中國追求會威脅亞太鄰 邦的先進軍事能力是依循過時的路徑」，認為中國應做的是擴大社會和政治自由，而且指出 美國與中國在台灣和人權問題上存有歧見。37(二)華府認知北京對美國之敵意。美國國防部 於二○○三年七月二十八日所公佈之「中國軍力評估報告(Annual Report on the Military Power of the People’s Republic of China) 」，指出「北京明顯相信美國對其課加重大之長程挑戰」， 北京認為美國以制約中國國力之成長來維持其主宰性的地緣戰略地位，而且中國認為美國 強化美日同盟、增加在亞太地區駐軍、和擴大北大西洋公約組織均是針對中國而來。38美 國國防部二○○四年之「中國軍力評估」報告則指出「中國短中程傳統兵力現代化的努力目 標，在於準備因應台海地區之軍事衝突，包括應付美國軍事介入之可能情景」，北京相信美 國介入中國會捲入之台灣和南海衝突的可能性在增加中，而且「中國的領導人已獲致結論， 即美國所領導對恐怖主義的全球戰爭之淨效應是對中國之進一步包圍，而美國駐軍中亞， 加強與巴基斯坦、印度、和日本的防衛關係，及軍事上重返東南亞均是具體行動。」39 誠如美國國務卿鮑爾所指出，美國與中國的關係在過去四年中有巨大的進步，40但是 上述美國官方文件顯示，布希政府尤其是五角大廈(Pentagon)仍然視中國為潛在威脅，認為 未來美中有可能捲入軍事衝突，而且認知北京對美國充滿戒心與敵意。 (四)結語 因為美中兩國缺乏互信，雙方均認知對方為潛在競爭對手，而且雙方之意識形態、政 治體制、經濟發展程度、人民的價值觀有很大之不同，國家利益也存在分歧，因此雙方外 交關係呈現高低起伏之不穩定現象。美國對中國之戒心隨著中國國力之增強而升高。
35Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” September 30, 2001, p. 4. 36
黃仁偉，「處理好中國崛起過程中的中美關係和台灣問題」，原載於《毛澤東鄧小平理論研究》(上海)，2003
年1 月，轉載於《中國外交》(北京)，2003 年 6 月，頁 35。
37The White House, “The National Security Strategy of the United States of America,” September 2002, pp. 27-28. 38Department of Defense, “Annual Report on the Military Power of the People’s Republic of China,” May 28, 2004,
pp. 11-13.
39Department of Defense, “Annual Report on the Military Power of the People’s Republic of China,” July 28, 2003,
p. 14.
40Secretary Colin L. Powell’s Press Briefing in Beijing, China, on October 25, 2004,
中國在一九八○年代之國力不可能挑戰美國，甚至對美國之亞太盟邦也難以構成真正 的威脅，因此美國對出售武器或轉移科技給中國，顧忌較少。但是中國進入後冷戰時期國 力快速上升，「中國威脅論」在一九九○年代已經甚囂塵上，進入二十一世紀之後，已經出 現中國是否會趕上美國、對美國全球領導地位構成挑戰的言論，41中國對美國的盟邦尤其 是台灣，已經構成嚴重威脅。九一一事件雖然促使布希政府調整對中國之政策，但是同時 對中國之圍捕並沒有放鬆，尤其美國藉打擊恐怖主義，與印度、巴基斯坦等國善關係，軍 事力量進駐阿富汗和一些中亞國家，對中國之包圍圈進一步擴大，讓北京提高戒心，《文匯 報》一篇報導特別提出警告，認為美國目前在對中國展現熱情，主要是出於對中國的戰略 需求，誠如該文所指出：「這是一種策略性調整，而非戰略性調整，一旦美國從眼前的困境 中解脫」，美方對中國的興趣就會大打折扣。42中國軍事科學院的一位大校也指出，影響兩 國軍事關係發展的不利因素依然存在，當前美國對美中軍事接觸與合作之熱心是戰術性多 於戰略性，一旦國際關係發生變化，或一些意外發生，中美關係再度受挫時，雙方的軍事 聯繫將仍然是易碎的，不會就此一帆風順。43由此可知九一一事件確實促使美國改善對中 國之外交關係，但是雙方脆弱關係之根本結構並未改變，兩國對對方仍然充滿不信任，仍 將對方視為是潛在的威脅。 （五）部分參考文獻 1.中文文獻 中華人民共和國國務院新聞辦公室發佈，「中國的國防」，1998 年 7 月。 中華人民共和國國務院新聞辦公室發佈，「2000 年中國的國防」，2000 年 10 月。 中華人民共和國國務院新聞辦公室發佈，「2002 年中國的國防」，2002 年 12 月。 呂有志，「重新審視中國的安全環境」，《國際政治》（北京），第6 期，2000 年 6 月，頁 93-96。 閻學通等著，《中國崛起—國際環境評估》，天津：天津人民出版社，1998 年。 李華鋒，「國際體系長波視角下的中美關係：解讀與啟示」，《聊城大學學報》，2003 年 3 月， 頁65-69。 胡欣，「世界體系中的中國與美國：衝突和合作」，《世界經濟與政治論壇》(南京)，2002 年4 月，頁 70-73。 門洪華，「中國國家戰略利益的拓展」，《戰略與管理》(北京)，2003 年 2 月，頁 83-89。 黃仁偉，「處理好中國崛起過程中的中美關係和台灣問題」，原載於《毛澤東鄧小平理論研 究》(上海)，2003 年 1 月，轉載於《中國外交》(北京)，2003 年 6 月。 錢其琛，「9.11 事件后的國際形勢與中美關係」，《外交學院學報》(北京)，2003 年 3 月，頁 1-8。 楊運忠，「對 21 世紀初中國安全面臨的主要威脅的戰略思考」，《當代亞太》(北京)，2002 年10 月，頁 3-12。
41Christensen, “Posing Problems without Catching up,” pp. 5-6. 42
吳心伯、汪偉民，「中美軍是交流特點披露，制約因素難以根本排除」，同註59。
43Luo Yuan, “Military Ties across Pacific,” Beijing Review, January 2004, in
楊潔勉，「美國的全球戰略和中國的戰略機遇期」，《國際問題研究》(北京)，2003 年 2 月， 頁11-16。
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（六）計畫成果自評
助：（1）有助於個人更深入地瞭解美國的國家安全策略之演變、美中台三角關係之變化、 北京對中美關係之認知；（2）有助於個人之教學，對個人所教授之中國外交政策、亞太安 全與兩岸關係等課程，能夠對學生作更深入之分析；（3）在研究期間，本人業已就相關問 題進行分析並以「2001-2003 年之美中軍事交流」撰寫論文，並通過審查，將由中央研究 院歐美研究所刊載於《中美專題報告》專書。未來將以本研究之成果為基礎，撰寫美國與 中國在反恐上之合作、國際恐怖主義之發展的學術文章；（4）在從事本研究期間，本人曾 應外交部、國防部等單位之邀請，就中美關係相關議題提供建議，從事本研究對個人向政 府提供政策建言有相當大之幫助。
