從
人
力資源發展觀點論高階文官
培訓制度之設計原則
孫本初
＊摘 要
有關對公務人員培訓機制的研究已多，本文探討的重點將置於對高階文
官培訓制度的設計，應有別於一般公職人員的培訓制度。高階文官身居文官
體系之要職，亦是決策制定的重要專業諮詢者，甚至位居參與建議與決策之
關鍵地位，因此本文自人力資源發展的觀點，提出高階文官的培訓制度，應
注重兩大主軸，第一，從組織本位的觀點而言，高階文官在文官體系中多半
資歷已深，故應培養的核心能力應在概念性的技巧，方能掌握內外環境的變
化趨勢，並具前瞻性的眼光；第二，從人文本位的觀點而言，生涯規劃一直
是人力資源發展重要的一環，然而不應只是將其限定在與組織目標或是工作
潛能的結合上，適才適所本就符合文官體系的功績原則，然而本文更要強調
的是，在公私部門間人才流動日趨頻繁的當下，對於高階文官的留任策略，
必須將其個人的生涯發展納入體系的規劃之中，這對其進修或訓練之設計將
是新的思考方向。
關鍵字：高階文官 人力資源發展 核心能力 生涯規劃
Study on the Designing of Training and
Development System of Senior Civil
Servants
：from the Perspectives of Human
Resource Development
By Sun Ben-chu
Abstract
There are many researches on civil service education and training systems, so this paper will emphasize much more on that systems of senior servants which should be far different from general ones. Senior servants play key roles on advisors and consultants when making policies; therefore, this paper will propose two dimensions below from the perspectives of human resource development (HRD). First, from the organization-based viewpoint, the core competence belonging to senior servants should be reeducated and trained about the conceptual skills in order to catch the rapidly changing trends in environment.
Second, from the humane-based viewpoint, career development is always the main issue within HRD, and that stresses much on combining both organizational goals and individual talents on jobs, which ignore seriously senior servants` whole life– on-jobs and out-jobs. Therefore, this paper will advice that the policy of maintaining senior servants should be concerned about “ life career” development and planning, which may be the alternative thinking approach.
Key Words: senior servants, human resource development (HRD), core competence, life career development.
壹、前言
公務人員訓練進修的法制化，始於民國 九十一年一月三十日公布施行的「公務人員 訓練進修法」，為其重要之里程碑，該法實施 迄今已近三年，舉凡公務人員的專業訓練、 一般管理訓練及各種進修等，皆有法源依 據，而近幾年來有關進修訓練的學術研究成 果，以及各相關單位的實務經驗報告不勝枚 舉，亦各有其探討的重點，故若要針對此一 相關議題從事縱切面的深入探討，或橫切面 的整合論述，恐怕礙於時間與篇幅，筆者無 法完全交代清楚，故本文不擬以此為基礎作 政策建議或實務檢討，而採取回歸理論的基 本面向，從一般每逢培訓必提及的「人力資 源發展」（Human Resources Development，HRD）觀點，進行與當今政府公務人力資源 有關的探討，並據以提出幾點思考方向。 此外，本文亦將探討的對象，界定在高 階文官的培訓上，畢竟公務體系的人力資 源，在專業分工與國家行政規模日增的現實 下，儼然已成為一個繁複的人力體系，在培 訓的方向與重點上，自然也會有不同程度的 取捨，故將對象置於高階文官之上，探討人 力資源發展的相關概念對其未來的培訓設 計，能否有可借鏡之處或觀念的啟示。
貳、公務人力資源發展的基本概念
在公務界，人力資源發展所談的內容與 企業界相差並不大，其差別係在於這些人力 在不同領域上的角色扮演，故若要追溯最其 原始的差別，企業人力資源發展的終極目標 必須反映在企業目標上，故培訓以此為依歸 可謂理所當然；而公務人力資源發展所必須 反映的終極目標則在公共利益上，故在培訓 上對此部分的強調自然也是不容忽略。Riley （2002）在其所著的《公共人事行政》（Public Personnel Administration）一書中，提及公務 人力資源發展的概念，關於定義的問題無須 著墨過多，其與企業部門的 HRD 相差不大， 一個簡單的人力資源發展概念在於：公務人 力資源發展是一個手段，政府的功能運作才 是目的（Riley，2000：281），手段則泛指一 系列的人力資源活動的過程。這些活動過程 的設計，可以從「誘因動機」談起，其次是 一系列的訓練過程，而後較特別的是──生 涯規劃（career development）。Riley 這種三層 次的說明，是標準教科書式的論述，觀點不 偏不倚；該書所指陳的內容，也是基於組織 本位的功利觀點，似也無太多可批評之處， 然而筆者所謂「特別」之處即在於「生涯規 劃」這一部份，Riley 認為 HRD 之所以必須觸及生涯規劃，是要使人力的運用能更有效 率（Riley，2000：312），這也就是筆者所說 的組織本位的功利觀點，可是就一個公務人 力資源發展的角度而言，對此方面相關的問 題，似乎有更進一步探討的空間，對此將於 下一段落陸續敘述，以下先介紹人力資源發 展的幾個面向（Riley，282-311）： 一、動機面向 從「動機」論 HRD，必須和報酬系統一 起探討，如 Lawler ＆ Porter（1982）所謂的 內滋性的報酬（intrinsic reward）與外滋性的 報酬（extrinsic reward）。前者是屬於自己個 人可以利用（bestow）的部分，後者則來自 於他人，此意味著前者強調內在的滿意，而 後者則屬於外在的物質層次，故 Lawler 與 Porter 進一步指出內滋性報酬與動機的連結 更甚於外滋性的報酬（Lawler ＆ Porter， 1982：47）。 在上述的前提下，一套人力資源發展的 設計就必須估算組織的資源有哪些，必須分 析社會的普遍激勵因素、組織目標、工作內 容與工作條件，當然實質的金錢報酬也是重 要的一環。 二、訓練面向 訓練是落實人力資源規劃的基本要件， 其過程至少必須包含需求評估、發展訓練計 畫，以及訓練結果的評估。 此部分係屬於技術性的部分，重點在於 如何結合組織目標、個人目標（包含生涯規 劃）等，從策略性人力資源發展的角度來看， 策略的制定與規劃，應如何連結公務人員的 人力發展，就成為訓練是否合宜的關鍵要素。 三、生涯規劃 重點在於如何協助公務人員的工作（job） 與其才能相結合，俾以符合其生涯發展。透 過生涯的諮商來瞭解人員本身的潛能方向， 並透過實際的規劃，在生涯規劃的路徑上， 可獲得實質的報酬。從組織觀點而言，可產 生更高的效率，從動機論而言，人員可同時 獲得內滋性與外滋性報酬。 以上是人力資源發展的幾個基本面向， 其中有相當程度的關聯性，許多相關書籍或 研究當然或多或少都有些增補取捨，就本文 而言，也如同前一段所說的，生涯規劃在高 階文官的培訓之中，可否有些新的啟示？為 免與坊間教科書論述重複，徒似舊酒新瓶的 論調，本文認為，公務人力資源發展的面向， 可以從兩大主軸來探討，而筆者欲強調的 是，本文並非介紹技術性的泛論，因為篇幅 有限且相關作法隨手可得，而將重點置於這 兩大主軸對公務體系 HRD 方面的探討，是否 真的符合目前趨勢，且對高階文官的培訓，
能否有不同的建設性方向？ 本文對公務人力資源發展所欲提出的兩 大探討主軸，其一是組織本位的觀點，另一 則是人文本位的觀點，分別於文后敘述。
參、高階文官之定義
本文的探討的主體之一是「高階文官」， 然而應到何種官等或職等，才符合所謂高階 文官的定義？抑是簡任官等，或是負有管理 職責者都算數？依照 Halligan（2003：98-99） 的觀點，機關機構的首長，中央政府資深的 官員都可以算是，而所謂「高階」，在美洲國 家文官系統中，則泛指該體系中的前百分之 0.13 到百分之 2.1 這個範圍之中； Hede （1991：505）則認為理想的規模應在百分之 一左右。Rouban（1999：65）指出法國對所 謂高階文官，則是一種模糊的定義，認為「其 係指涉一種異質性高的範疇，此範疇的成員 其所共享的，既非相同的經歷，也非相同的 聲望，更非相同的專業文化」。這些模糊的定 義提供了相當大的解釋空間，就人力資源發 展而言，也確實有其必要，尤其是人力資源 發展必須兼顧外環境趨勢的需求面時，則僵 化的定義將無法彈性的迎合潮流。Halligan （2003：98）對於所謂高階文官的定義可為 參考：他認為高階文官的組成範圍包含政 策、管理、服務提供、管制與技術性工作的 專業領域與一般領域。公務員未來的的主流 趨勢可能結合了私部門的專業人士及政治活 動的參與者，故所謂高階文官必須被清楚的 界定其責任，包含其所可能扮演的政治、行 政管理等不同的角色，所該課以的責任等等。 綜合以上相關論點，並從文官設計的功 績原則來看，高階文官幾乎等同資深文官， 而在專業分工的前提下，其相關領域的專業 素養也無太多值得質疑之處，因此所謂高階 文官，必須放在「課責」（accountability）的 系絡下解釋：凡是能參與決策，或作政策建 議者都應該算是，而這樣的解釋與認知，並 不會背離當今文官體系的本質，尤其是資深 的高階文官。申言之，早期的文官體系與政 策制訂階層是分屬於不同的價值體系，前者 強調專業行政，後者則重視政治回應，然而 在新公共行政的民主行政倡議下，以及新公 共管理的實務運作趨勢下，原本對立的政治 回應與專業主義，在文官體系中已有漸漸混 合的趨勢。故高階文官參與決策只是涉入程 度的多寡而己，故本文強調以課責的觀念來 理解高階文官所扮演的決策地位與角色。亦 即凡是參與決策與管理的公務人員，且相對 必須予以課責者，皆是廣義的高階文官。肆、組織本位的 HRD 觀點
從組織本位的觀點來探究培訓制度，其 最終目的當然是使人力資源能發揮最大的效 益，以目前的研究取向，大都以「能力基礎」 的人力資源訓練方案為主，來廣泛地探討各 種職位及其所需具備的能力，一般將不同職 位及所需具備的專業，統稱為「核心能力」， 以下分別論述。 一、能力的定義及人力資源訓練 陳玉山早在民國 86 年的碩士論文中，就 相當清楚地討論這項途徑的發展和運用，提 出能力的意涵已由投入取向轉向結果取向， 強調個人具備的知能只是能力的指標之一， 但更重要的是能力能在工作情境上「表現」 出在外在的具體工作績效和工作行為。換言 之，能力概念的轉變包括三大特色（陳玉山， 民 86：19-21）： 1. 從外顯的工作技巧轉向後設能力； 2. 從一般共通性能力轉向獨特的工作能力； 3. 從證明文件式的合法能力轉向能執行工作 的真實能力。 以能力為基礎的人力訓練發展計畫，更 重要的是其應用的面向，透過這樣的訓練途 徑，組織可以維持與增進具有能力的工作人 員，這項途徑也是目前績效導向的人力資源 訓練發展，及其規劃的重要依據（施能傑、 黃一峰，民 91：31-33）。 二、核心能力與人力資源發展 就目前的文獻來說，應將核心能力（core competence）的探究，置於兩個不同的層次， 而人力資源發展的方案規劃，就是連接此二 層次的橋樑。第一個層次是組織的核心能 力，第二個層次就是前段所說的以能力為基 礎的人力資源，這是屬於個人的層次。茲將 其分別說明如下： (一) 組織核心能力 此方面的探討偏向組織競爭優勢的取 得，Prahalad 與 Hamel（1990）在《哈佛商 業評論》中刊載「企業的核心能力」一文， 認為組織的核心能力是組織中知識的集合， 尤其是協調不同的生產技巧和知識以及整合 多種技術的能力，目的是創造價值給顧客、 創造利潤給組織。Younger（1998）等專家則 指出組織核心能力的建立，可以提昇競爭優 勢，因為其符合經濟規模原則，可以提昇效 率，而且有利於推出新產品，並具有進入許 多新興市場的潛在能力，還可保持競爭優勢 的永久性（游玉梅，民 92：50-52）。對於公 部門而言，組織核心能力的建構，及其競爭 力等，與公部門的運作策略與決策方向息息 相關，此亦呼應前文認為高階文官應逐漸能 參與決策，並擘劃公共組織在未來發展趨勢中所扮演的角色功能。 (二) 個人層次的核心能力 個人層次的核心能力與所在職位及專業 相關，Katz 在 1974 年的《哈佛企業評論》指 出，有效率行政人員的技術型態有三種（轉 引自吳瓊恩，民 83：442）： 1. 專門的技術（technical skills）：此為完成工 作所需具備的方法，過程與技術之瞭解與 熟練。 2. 人際關係技術（human skills）：係指作為團 體的一份子能把工作有效地做好，或能使 他人有效地一起工作，並使上司、部屬、 同事各方面的關係，能有效地推動工作的 進行。 3. 概念的技術（conceptual skills）：係指抽象 思考的能力，並將組織視為一個整體，使 各部分的功能相互調適運轉，及整個組織 或各部門如何能與環境關聯的能力。 Katz 指出這三種能力因職位的不同，其 重要性也會有所差異，越是高階的管理人 員，越是需要加重概念的技術能力。 準此而言，高階文官其更應具備的核心 能力，即在其專業領域中的概念能力，故其 在人力資源發展方面規劃的重點，應朝此方 向設計，而非在技術性的專業能力上著力太 多。 三、高階文官培訓課程之擬議 綜合前面的觀點，筆者所強調的組織核 心能力攸關機關整體之競爭力，公務體系則 與國家發展密切相關；個人的核心能力除了 是個人是否適任的參考標準外，亦是整個組 織是否能運作的關鍵，因此，組織核心能力 與個人核心能力的連結與能力更新，成為公 務人力訓練課程的規劃重點，其中更以高階 文官的課程規劃最為重要。然而，有時儘管 訓練計畫十分完美，但是成果卻不甚令人滿 意，其原因可能在於訓練的實施課程並未切 合需求（孫本初，民 85：17）。在培訓方面， 國內高級文官培育的目的中有一項是要培育 思慮均衡，具有前瞻眼光，能瞭解國家整體 發展，且富有領導管理規劃與協調能力之高 級人才，其應具備的能力，Jun（1986）認為 應具備效率、反應力與前瞻力三項特質，而 對於課程設計應著重於實用的、專業的管理 知識；詮釋的、政治的哲學知識；批判的、 文化的哲學知識（吳瓊恩，民 92：32-33）， 其關係如表一。
表一 從行政定義看行政人才培養教育的內涵及方向 行政定義 教育內涵 研究方法 課程設計 行政特質 效 率 管理技術 價值中立 量化分析 實用的、專業的管理知識 保守的、服從上級的行政人 反應力 溝通能力 價值承諾 質的評估 詮釋的、政治的哲學知識 保守的、尊重民意的民主人 前瞻力 文化素養 價值批判 質量並重 批判的、文化的哲學知識 創新發展、尊重文化的文化人 資料來源：Jun, 1986：30，轉引自吳瓊恩，民 92：33。 從策略性人力資源發展的角度而言， Rothwell 與 Kazanas（1994）曾謂策略性的人 力資源發展的特色，即是提供組織計畫性學 習的方向與整合的功能，可以實施的對象遍 及組織各階層與角色，以及非屬舊經驗之傳 承，並引導公務員進行未來導向之適應性學 習（鄭錫鍇，民 91：98）。鄭錫鍇（民 91） 曾提出「政策性公務人員訓練」，將其定義 為：「政策性訓練乃透過計畫性及系統性的安 排，強化受訓者對國家重大政策內涵的瞭 解，增進推展政策的各類知識與能力，以有 效推動政策，達成預期目標的訓練」（鄭錫 鍇，民 91：98）。 準此，高階文官的訓練，從行政組織與 國家政策的觀點而言，實屬政策性的公務人 員訓練，至於細節內容與過程方法，則屬技 術性的規劃範疇，唯本文必須強調的是，概 念化的能力、前瞻性的能力，就組織本位的 HRD觀點與高階文官作為受訓的對象而言， 才是應具體考量的方向。
伍、人文本位的 HRD 觀點
誠如前文所述，生涯規劃一直是 HRD 範 疇中每必提及的主題，然而大多數的重點皆 在將生涯發展與職位的能力與個人的潛能放 在一起討論，最終的目的則使人在工作時「樂 在工作」、「樂於工作」，故透過許多工作分 析、需求評估、甚至是工作生活品質（Quality of Working Life，QWL）等干預方法提昇工作 興趣或與才能相結合，不論何種論點，皆屬 於以組織利益的功利觀點為出發點，以提昇 組織績效為至上考量。而這樣的論點，即使 在公部門，也是可以透過技術移植或學習取 得所謂公務人員的生涯規劃，這並不是本文的初衷。本文強調的人文本位，採取以高階 公務員的生涯發展為主的思考邏輯，而非公 共組織的績效觀點。 在進入本主題之前，必須先說明兩大前 提要件，其一是所謂高階文官，依功績原則 與層級節制的設計，通常是專業且資深的， 這方面應是不容置疑的，其二是由於內外環 境的變遷趨勢，促使人才的流動頻繁，使得 高階文官的留任與適任成為公務人力資源發 展的重要課題，易言之，若能對高階文官進 行適切的生涯發展與規劃，將有助於提昇適 任的能力，提高留任的意願。 至於生涯規劃的範疇究竟為何？從字義 解析之，一般對 “career development” 譯為生 涯規劃，強調在工作歷程中的發展規劃，因 “career” 有工作經歷的內涵，從而一般的 HRD或 HRM 在探討生涯規劃時會強調工作 職場上的工作能力分析，此是屬於 job 與 career的規劃取向，亦是本文所歸類的「組織 本位」的觀點。然而本文要更進一步提出的 是廣泛的生涯發展-life career development），
career development只是職涯發展而已，也就
是在某個組織中的職業生涯發展，換句話 說，Life career development 的範圍較為廣 泛，且兼具工作以外的人生規劃，故從 HRD 的觀點可說是強調人文本位的 HRD。 有了以上述概略的理解之後，為何本文 要提出人文本位的生涯規劃，原因在於前段 所言的前提要件：組織中高階文官的適任與 否在於 HRD的訓練方案，而留任意願則與life career development息息相關，關於這方面的 構想，在當今的培訓制度下，即是「進修」 的部分，但若要具體落實，則必須在進修的 門檻或限制上加以鬆綁，或從寬解釋，也就 是進修的申請似乎不必非得與部門業務相關 聯，若是個人的 life career 考量，則部門似可 鼓勵成員參與進修。
陸、結論：朝向人文政府（humane
government
）的目標
政府近年來一直鼓吹建立公務人員終身 學習的制度，對此人事行政局的相關規劃 有：發行公務人員終身學習護照及訂定年度 最低修習時數，並認證公務人員得參與民間 之學習機構，鼓勵公務員參與，並建置「公 務人員終身學習入口網站」（陳烽堯，民 81： 41-42），這方面的努力是值得推崇的，然而 如何避免成為文書作業或是紙上談兵才是重 點，也就是學習需求與學識提供之間能否有 效連結？組織核心能力的孕育與個人核心能 力的養成，是否能在相關培訓制度中獲得滿 足？更進一步言，筆者深信高階文官的培訓制度絕無法等同於一般管理訓練或是專業的 基礎訓練，那麼，真正的訓練需求是什麼？ 而這些需要概念性的技巧，並使能其與多變 複雜環境接軌的能力，恐怕才是高階文官真 正需要的吧？至於諸如核心能力與終身學習 的相關論點為文已多，若能跳脫組織本位的 思考，高階文官更需要的是以人為本的人力 資源發展（humane-based HRD）策略，這部 分恐怕仍待學術界與實務界累積相關的研究 與實務經驗。（本文作者為政治大學公共行政 學系專任教授）
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