科技法學評論，9 卷 2 期，頁 191（2012）
科法新論
臺灣以碳排放實體加入全球氣候變遷
規範體系可能方式之研究：
以捕魚實體實踐做先例檢視
*廖宗聖
**摘 要
面對氣候變遷對人類造成的挑戰與可能衝擊，國際社會在 1992 年通過 聯合國氣候變化綱要公約，企圖減緩地球暖化。1997 年再次通過京都議定 書，正式對氣候變化綱要公約附件一國家課予溫室氣體排放量限制及排放減 量的義務。唯中華民國（臺灣）的國際地位特殊，無法以國家名義加入前述 全球氣候變遷規範體系。進而，一方面未受到溫室氣體排放義務的拘束，另 * 本文為 99 年度國科會計畫：氣候變遷相關協定與臺灣的互動（NSC 99-2410-H-194-090）及 100 年度國科會計畫：氣候變遷法制中關於調適規範之研究（NSC 100-2410-H-194-034-MY2）的部分研究成果，特此感謝；本文第 3 部分曾發表於國立彰 化師範大學政治研究所舉辦之「2011 公共治理與公民社會學術研討會：建國百年之 回顧與展望」，第 2 部分曾發表於雲林縣政府舉辦之「2012 年農業首都學術研討會 ──減碳、環境保護、綠色產業之願景」，以及 2ND EAST ASIAN LAW AND SOCIETY CONFERENCE 2011，作者感謝所有研討會與談人寶貴的修正意見；另，作者亦由衷感 謝兩位匿名審查人寶貴的修正建議，讓本文更為完整，而作者當然獲益良多。感謝 助理郭士誠（國立中正大學法研所四年級碩士生）協助校稿及資料整理。 ** 國立中正大學法律學系助理教授；美國威斯康辛大學麥迪遜校區法學博士。 投稿日：2012 年 4 月 30 日；採用日：2012 年 9 月 26 日 － 191－一方面亦無法利用公約所建立的機制，從事國內氣候變遷減緩與調適措施。 如今在氣候變遷議題上，中華民國（臺灣）地位的轉變以及其自然環境、社 會環境的改變，將促成國際法進行微調，創造「碳排放實體」一詞，將中華 民國（臺灣）納入全球氣候變遷規範體系中，也就變得可行且理應如此。
關鍵詞： 氣候變化綱要公約、京都議定書、捕魚實體、碳排放實體、
區域漁業組織
Cite as: 9 TECH. L. REV., Dec. 2012, at 191.
A Possible Way to Join International
Climate Change Legal Regime for
Taiwan: Analyzing and Comparing
with Cases Using the Concept of
“Fishing Entities”
Tsung-Sheng Liao
*Abstract
To meet the challenges and to face the possible impacts that climate change might cause on humans, the international community passed the United Nations Framework Convention on Climate Change in 1992, attempting to decrease the global temperature. Again, in the Kyoto Protocol signed in 1997, the quantified emission limitation and reduction commitments of the Annex I countries were laid out in Annex B. However, due to the special status of the Republic of China (Tai-wan), it could not join any global climate change regulatory regime as a State. On the one hand, it does not have any emission limitation obligations, nor could it util-ize mechanisms set up by the global climate change regulatory regime to imple-ment mitigation or adaptation measures, on the other hand. Now, because the status
*
Assistant Professor, Law Department, National Chung Cheng University; S.J.D. University of Wisconsin-Madison Law School.
and circumstances of Republic of China (Taiwan) has changed, the international community lives in a time in which international law needs to be delicately re-designed for meeting that challenge. It becomes feasible and reasonable to create the legal phrase “Carbon Emission Entity” to enable the Republic of China (Tai-wan) to join global climate change regulatory regime.
Keywords: United Nations Framework Convention on Climate Change
(UNFCCC), Kyoto Protocol, Fishing Entity, Carbon
Emis-sion Entity, Regional Fisheries Management Organizations
(RFMOs)
In international law we have a rigorous and analytical framework from which to approach problems of mutual concern. In international law we have a powerful base from which to take multilateral action. In international law, we have a way to preserve achievements as we transform them to meet new challenges ….
Boutros Boutros-Ghali, 1995 Secretary-General, United Nations
1. 問題的提出
為了解決氣候變遷對人類造成的衝擊，1992 年，在巴西里約舉辦的聯合 國環境與發展會議中開放聯合國氣候變化綱要公約1（United Nations Frame-work Convention on Climate Change, UNFCCC；以下簡稱「氣候變化綱要公 約」）簽署，開啟了各國企圖減緩地球暖化的序曲。氣候變化綱要公約要求 附件一 41 個工業國家（屬於 OECD 成員、歐洲共同體、前東歐共產國家及 俄羅斯聯邦）在 2000 年時將溫室氣體排放量降至 1990 年水準，使大氣中溫 室氣體濃度維持在不危害氣候平衡的狀態。1997 年第三次締約國大會完成京 都議定書2（Kyoto Protocol）談判，正式對氣候變化綱要公約附件一國家課 予義務，要求附件一國家依照京都議定書附件 B 規定，必須在 2008 年至 2012 年達到溫室氣體排放量限制及排放減量的個別目標。總體來看，這些工 業國需使溫室氣體的排放量降低，比 1990 年總排放量再降低 5.2%。 惟中華民國（臺灣）的國際地位特殊，在目前的國際政治現實下，無法 以國家名義加入前述全球氣候變遷規範體系。進而，一方面未受到履行國際 共同減少溫室氣體排放義務的拘束，另一方面亦無法利用公約、議定書或締 約國大會所建立的減緩及調適機制，協助我國從事氣候變遷減緩與調適措 1
United Nations Framework Convention on Climate Change, May 9, 1992, 1771 U.N.T.S. 107, available at http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf [hereinafter UNFCCC]. 2
Kyoto Protocol to the United Nations Framework on Climate Change, Dec. 10, 1997, 37 I.L.M. 22, available at http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf [hereinafter Kyoto Protocol].
施。因此，不禁令人疑問：全球氣候變遷規範體系是否應讓中華民國（臺 灣）以其他名義實質參與之，並具有與「國家」或「區域性經濟整合組織」 在締約方會議中「幾乎」相同的權利、義務？而中華民國（臺灣）又該以何 種名義及模式務實地參與，非僅是以觀察員身分為滿足3？ 前述問題包含二個層次：一為國際社會「為何可能」讓中華民國（臺 灣）加入全球氣候變遷規範體系？另一為中華民國（臺灣）「如何可能」加 入全球氣候變遷規範體系？此二層次問題即是本文欲探討的核心議題。本文 認為：當國際社會變遷時，將驅使國際法進行變革與微調，而如今中華民國 （臺灣）的改變（國際法上地位的轉變、與氣候變遷相關連之自然環境與社 會環境的改變），國際法創設「碳排放實體」一詞，將中華民國（臺灣）納 入全球氣候變遷規範體系中，也就變得可行且應當實踐之。在創設碳排放實 體時，以往中華民國（臺灣）以捕魚實體名稱參與區域漁業組織運作的不同 模式，即可以作為分析比較及參考的對象。當中，未來若以美洲熱帶鮪魚委 員會模式加入全球氣候變遷規範體系中，將對中華民國（臺灣）最為有利、 最為適合4。 本文共分 5 個部分，除問題的提出及結論外，第 2 部分探討國際社會變 遷驅動國際法進行變革與微調，本文從社會變遷與法的關係論及國際社會巨 大變遷促成國際法的形成，以及中華民國（臺灣）之改變會誘發國際法的微 3 關於中華民國（臺灣）以觀察員身分出席國際環境公約締約方會議的意義及缺點， 參見施文真，「台灣參與國際環保類之組織與公約的意義與可行性」，台灣國際法 季刊，第 2 卷第 1 期，頁 161-163（2005）。 4 目前中華民國（臺灣）參與的政府間國際組織約 45 個，分別以正式會員（Full Member）、觀察員（Observer）、準會員（Corresponding Member）、合作非會員 （Cooperation Non-Member）及仲會員（Associate Member）等不同身分參加。本文 在研究上，礙於不同的政府間組織設立宗旨不同、追求的目標不同、會員國多寡不 同、不同身分參與者的權利義務不同等因素，無法逐一對中華民國（臺灣）如何參 與政府間國際組織進行比較研究。然而，基於同屬環境議題，同樣為了避免公有地 悲劇產生，同時都是正式會員（實體身分）等條件考量，在研究「碳排放實體」 時，透過對「捕魚實體」進行分析比較，是選擇下的結果，也應是合理、妥當的。
調。然後進一步闡述，國際法為何需參照捕魚實體一詞，將中華民國（臺 灣）以碳排放實體名義納入全球氣候變遷規範體系中；接著，第 3 部分探討 中華民國（臺灣）以捕魚實體正式參與區域漁業組織的三種模式，而小結中 以表列方式做一比較、彙整；第 4 部分則提出中華民國（臺灣）以碳排放實 體加入全球氣候變遷規範體系的可能方式及最適方式。
2. 國際社會變遷驅動國際法進行變革與微調
基於研究、教學上的方便，國際法往往與國內法截然二分。然而，事實 上，國際法與國內法是互相交錯影響，並對許多法律事件同時發生作用；另 外，現代國際法的誕生遠晚於國內法的發展，許多國際法的原則更是來自於 國內法原則的引入，因此，國際法應被以整體法體系的一部分來理解。本文 在論證國際法的誕生係來自於國際社會的巨大變遷、中華民國（臺灣）之改 變會誘發國際法的微調時，藉由探討社會變遷與法的關係，將可更清楚地說 明該二論點。2.1 社會變遷與法
探討社會變遷與法彼此間的關係時，需先精簡地對「社會變遷」與 「法」加以定義，接著才能說明二者之間的關係，以及社會生存環境改變時 如何啟動社會變遷與法的循環歷程5。 「社會變遷」（social change）指的是：一個社會中，人們扶養家庭、教 育子女、投入職場工作、自我管理規劃，以及尋求生命意義等方式的修正或 改變；同時也指：一個社會中，人們與其他人之間，關於經濟、教育、宗 教、語言、政府事務及各種活動進行時，基本關係的重建6。而社會變遷是許 5 由於本文並非屬於法理學或法哲學文章，本文於此並未深入探討「社會變遷」及 「法」的定義，僅提出一般可接受的基本概念，讓讀者可以接續瞭解本文的鋪陳與 論述。 6See generally STEVEN VAGO, SOCIAL CHANGE (5th ed. 2003); ALAN WATSON, SOCIETY AND LEGAL CHANGE (2d ed. 2001).
多因素交錯影響後的結果，例如：科技進步、意識型態、競爭狀態、衝突模 式、政治偏好、經濟發展，以及與法相關的文化等7。
至於「法」（law; jus; recht）意涵為何？它一直是法哲學及法理學探討 的核心議題，學者間因探討的觀點不同，而存在不同的定義8。一般說來，可 以將「法律」（law; lex; gesetz）視為「制定法」，而將「法」視為比「制定 法」更廣義的規範9。我國學者韓忠謨將「法」定義為：「法是憑藉強制力以 為施行之保障的社會生活規範，這裡所說的『強制力』就是法的形式成因， 而『生活規範』就是法的實質成因10」。Black’s Law 字典則將「法」定義 為：「透過有系統地適用，屬於政治組織型態社會所產生的力量，或透過 具有社會強制力支持的社會壓力，來調整、命令人們的活動與關係的一種制 度11。」因此，法是一個加總的複合體，意涵中包含：原則（principles）、 規則（rules）、規範（norms）、實踐（practices）、觀念（ideas），以及立 法機關、行政機關、裁判機關（adjudication）、執法機關（enforcement）基 於政治力量和正當性下的作為12。 社會變遷與法二者間的主從關係或因果關係長久存在著爭議：法是因為 社會變遷而制定或修正？抑或是法的制定與修正可以引導社會變遷？19 世紀 英國功利主義哲學家暨法學家邊沁（Jeremy Bentham）主張，在迅速工業化 與都市化的歐洲，法也應該迅速回應社會需求，引導社會變遷，然後重建社 7
STEVEN VAGO, LAW AND SOCIETY 309-10 (10th ed. 2012). 8 參見林紀東，法學緒論，頁 1-2（1994）；參見亞圖．考夫曼著，劉幸義等合譯，法 律哲學，頁 9-10（2000）。 9 韓忠謨，法學緒論，頁 12-13（1994）。 10 同前註，頁 17。 11
“[T]he regime that orders human activities and relations through systematic application of the force of politically organized society, or through social pressure, backed by force, in such a society.”BRYAN A.GARNER, BLACK’S LAW DICTIONARY 400 (2d Pocket ed. 2001).
12
Sally Falk Moore, Law and Social Change: The Semi-Autonomous Social Field as an Ap-propriate Subject of Study, 7 LAW & SOC’Y REV. 719, 719 (1973).
會13。相對地，同一世紀德國著名的歷史法學派法學家薩維尼（Friedrich Carl von Savigny）則認為，只有發展完整的習慣（customs）才會成為法改變的基 礎，因為法是這些習慣的法典化，換言之，社會變遷後形成習慣，而習慣才 會再導致法的制定或修正14。 如今在探討社會變遷與法的關係時，多數意見已認為，社會變遷與法並 不僅是一個單方向的主從關係或因果關係，而認為二者是互為影響的。亦 即，不單是社會變遷到某種程度後（原因），才會驅動法的新增或修正（結 果），也不僅是因為透過法的新增或修正（原因），才會引導社會變遷（結 果）。相對地，當社會中人們的行為改變（扶養家庭、教育子女、投入職場 工作、自我管理規劃，以及尋求生命意義等方式的修正或改變），或與他人 關係的改變（關於經濟、教育、宗教、語言、政府事務及各種活動進行時的 基本關係），將會導致法的改變15。同樣地，透過法（原則、規則、規範、 實踐、觀念，以及立法機關、行政機關、裁判機關、執法機關的作為）的改 變，也將啟動、監督並引導社會變遷16。 更進一步而言，社會變遷與法是一個持續循環的因果歷程：可能是「小 部分」社會進行變遷，誘導出需制定新的或修正既有的法，而法的初次制定 或修正又回饋至社會變遷，使得社會變遷又被向前推進一小步，如此持續往 返，構成一種有機、永不止息的循環歷程。 前述「小部分社會進行變遷」所指的並非一個或少數幾個人社會生活方 式，或社會關係的修正或改變，而是因為相較於全世界不同種族社會的變 遷，或相較於一國社會整體變遷而言，一部分社會變遷（可能幾百、幾千、 幾萬或幾十萬人的社會生活方式或社會關係的修正或改變）雖然是小規模的 變遷，但即可能啟動需要有新法來規範的需求。另一方面，這種「小部分社 13
VAGO, supra note 6, at 310. 14
Id. 15
See generally BENJAMIN NATHAN CARDOZO, THE GROWTH OF THE LAW (1924); BENJAMIN NATHAN CARDOZO, THE NATURE OF THE JUDICIAL PROCESS (1921).
16
會進行變遷」是一種社會生存環境改變時的回應（例如：科技進步、意識型 態改變、競爭狀態改變、經濟發展改變等），是以，只有在社會生存環境的 改變達到一定的程度或到達某一轉捩點時，前述的回應才能累積成為「小部 分社會進行變遷」，進而構成對新法的渴望。例如：20 世紀中葉，電腦資訊 科技的誕生就是社會生存環境改變達到轉捩點的明顯例證17。電腦資訊科技 促使著原先的「法」必須被重新檢視，而前述「法」的新增或修正也將推 動、引導現代資訊社會進一步變遷18。
2.2 國際社會巨大變遷促成現代國際法的形成
16 世紀以前的歐洲經歷希臘城邦時期（約西元前 1700 年至西元前 500 年）、羅馬帝國時期（約西元前 500 年至西元 500 年）、東羅馬帝國時期 （約西元 500 年至西元 900 年）及神聖羅馬帝國時期（約西元 900 年至西元 1800 年）四個時期19。城邦時期的歐洲社會僅形成少數關於城邦間關係的規 則（例如：戰爭時需先宣戰、交戰時軍使不可被侵犯等），至於羅馬帝國時 期、東羅馬帝國時期及神聖羅馬帝國時期強調的是大一統的帝國思想，不利 以國家主權平等為基礎的現代國際法發展，因此，此等期間雖然亦存在少數 屬於國際關係的規則（例如：海上習慣法、外交代表制度等），但仍不可謂 現代國際法業已誕生20。 15、16 世紀的歐洲，在政治、社會上產生巨大的改變：發現新大陸、文 藝復興及宗教改革，再加上神聖羅馬帝國內諸侯邦國經濟勢力的增長，促使 17 從 20 世紀中葉電腦原型誕生，到今日電腦資訊科技的日新月異，「法」也必須跟著 新增或修正：在實質部分，關於資訊公開、著作權及隱私權等新衍生的問題必須被 解決；在程序部分，視訊聽證、法庭錄音錄影、裁判資料公開等電腦資訊科技協助 的「法」適用部分，也促使著原先的「法」必須被重新審查。 18See Eugene Volokh, Technology and the Future of Law, 47 STAN. L. REV. 1375, 1378-80 (1995).
19
參見李恭蔚，世界史導讀，頁 47-57（1995）。 20
丘 宏 達 ， 現 代 國 際 法 ， 頁 13-16 （ 2006 ） ； 姜 皇 池 ， 國 際 公 法 導 論 ， 頁 51-56 （2006）；MALCOME N. SHAW, INTERNATIONAL LAW 14-18 (6th ed. 2008).
神聖羅馬帝國簽署威斯特法利亞條約（Treaty of Westphalia），讓原先大一統 的思想無法繼續，而歐洲名義上透過神聖羅馬帝國維持秩序的方式也正式宣 告結束，並預示了一個不同的法規範、法體系（國際法）的需求與誕生21。 16 世紀歐洲國際社會形成的國際法首先需面對二個變動的關係，其一 為：原先由羅馬帝國國王及教皇統治下的上下隸屬關係，將由國家主權統治 者間的協調（coordination）關係取代；其二為：原先封建制度下，封建諸侯 間相對不確定的邊界劃定，將由明確的國家領土取代22。而這二個變動的關 係，則藉由法國法學及政治學家布丹（Jean Bodin, 1530-1596）對「國家主 權」獨創概念的提出與闡述，得以發展並確立。布丹在他的著作「共和六 書」（Six Books of the Commonwealth; Les Six livres de la République）中的 「論主權」（On Sovereignty）界定了主權的意義：「主權是共和國絕對且永 久的權力……用來指稱完全控制國家的人……下命令的最高權力23。」布丹 認為主權是永久的權力，那些被賦予絕對權力的人，僅能在一段期間內擁 有該權力，所以他們並不是主權本身，而僅是主權的受託人及管理人；主權 是絕對的，是上帝授予的，因此，主權是不受法律限制，它是法律的立法 者24。最後，隨著前述二個變動關係的確立，當時的國際法重要內涵逐漸發 展成形，主要內涵包括：1.一國領土內的絕對與專屬管轄權；2.他國不得干涉 21
See WERNER LEVI, CONTEMPORARY INTERNATIONAL LAW: ACONCISE INTRODUCTION 6-13 (2d ed. 1991); JEFFREY L. DUNOFF, STEVEN R. RATNER & DAVID WIPPMAN, INTERNATIONAL LAW: NORMS, ACTORS, PROCESSES 5-6 (2d ed. 2006).
22 Id. 23
“[S]overeignty is the absolute and perpetual power of a commonwealth, which the Latins call maiestas; the Greeks akra exousia, kurion arche, and kurion politeuma; and the Italians segnioria, a word they use for private persons as well as for those who have full control of the state, while the Hebrews call it tomech shévet – that is, the highest power of command.” JEAN BODIN, ON SOVEREIGNTY: FOUR CHAPTERS FROM THE SIX BOOKS OF THE C OMMON-WEALTH 1 (Julian H. Franklin ed. & trans., 1992).
24
一國國內事務；3.管轄豁免；4.外交事務的平等權等等25。 一國國內社會變遷將促成法的新增或修正，相同地，前述 16 世紀左右 歐洲國際社會巨大變遷促成現代國際法產生。而一國國內社會變遷的進行， 往往是一種對社會生存環境改變時的回應，只有在社會生存環境改變達到一 定的程度或達到某一轉捩點時，社會變遷才會明顯呈現出對法新增或修正的 渴望；同樣地，國際社會的變遷亦是一種對國際社會生存環境改變的回應， 而只有在國際社會生存環境改變，達到某一轉捩點時，國際社會變遷才會明 顯對國際法規範產生新增或修正的需求。而前述歐洲國際社會巨大變遷即代 表者一個「巨大」、「顯著」的轉捩點26。 25 Id. 26 此一國際法上巨大「轉捩點」的出現，有學者稱為「格老秀斯時刻」（Grotian Mo-ment）。荷蘭學者格老秀斯（Hugo Grotius, 1583-1645）被後人稱為「國際法之 父」，格老秀斯誕生於荷蘭，是一位著名的法學家與哲學家。格老秀斯生活於一個 動盪的年代，而此動盪的環境形塑出他所建構的現代國際法觀念與體系。格老秀斯 主 要 生 存 於 以 下 三 個 重 要 衝 突 時 期 ： (1) 宗 教 衝 突 ： 當 時 荷 蘭 對 加 爾 文 預 定 論 （Doctrine of Predestination）的解釋，存有嚴厲與溫和兩派不同的神學立場，提出溫 和主張的是亞米念派，而提出嚴厲主張的稱為加爾文派。由於格老秀斯支持亞米念 派理念，當加爾文派在鬥爭中獲勝時，格老秀斯因此被捕入獄；(2)三十年戰爭（30 years war）：三十年戰爭發生於 1618 年至 1648 年，從原先的神聖羅馬帝國內戰演 變成大規模的歐洲國際戰爭，從最初天主教與新教間的衝突，到後來歐洲各國為了 爭奪利益而開戰，最後造成日耳曼各邦國約三分之一人口死亡；(3)荷蘭爭取海權： 16 世紀荷蘭海權開始發達，但無可避免地，和同一時期發展海權的英國發生激烈衝 突。前述那些迅速改變、動盪的社會環境深深影響著格老秀斯的思想與著作，尤其 影響著他所思索、發展並確立的國際法。例如：格老秀斯 1609 年所出版的著作「海 洋自由論」（The Free Seas; Mare Liberum），他認為依據萬國公法（law of nations） 任何人都有權在海上自由航行，反駁了當時認為公海可以占領取得的論述；1625 年 所發表的著名作品「戰爭與和平」（On the Law of War and Peace; De iure belli ac pacis），格老秀斯則詳細探討，戰爭規範應該如何從中古世紀的觀念轉換到現代國 際法應有的規範。因此，格老秀斯所處的國際社會情況，被當代國際法學者稱為 「格老秀斯時刻」：當國際社會環境進行根本改變，創造了對一個不同世界架構及 不同國際法的需求。See JAMES HASTINGS & JOHN A. SELBIE, ENCYCLOPEDIA OF REGION AND ETHICS Part 11, at 440-41 (2008); Richard A. Falk, On the Recent Further Decline of
2.3 中華民國（臺灣）之改變誘發國際法的微調
國際社會巨大變遷或改變，將創造對不同世界架構及不同國際法強烈需 求 的 契 機 ， 最 後 並 促 成 「 典 範 移 轉 發 展27」 （ paradigm-shifting develop-ment）。典範移轉的發展可表現在三方面：在國際習慣法中，新的規則、原 則迅速形成並且被接受；在國際條約法中，新的且具有巨大意義的條約被簽 訂、生效；或是新的國際組織建立，藉由該組織以掌管國際法中新的且特別 重要事務28。至今已被接受的典範移轉發展例證，諸如：紐倫堡審判、聯合 國創設（聯合國憲章簽署、生效）、國際刑事法院建立（羅馬規約簽署、生 效）、塞爾維亞人道干預及 911 恐怖攻擊等29。 相似於國際社會巨大變遷促成國際法上典範移轉的發展，國際社會面對 小幅度環境的改變時，往往也採用對國際法進行微調的方式，藉由以新的策 略、想法來調和變動中的國際關係30。以中華民國為例，由於中華民國（臺International Law, in LEGAL CHANGE: ESSAYS IN HONOUR OF JULIUS STONE 264, 272 (A. R. Blackshield ed., 1983); See Michael Kirby, International Law－The Impact on National Constitutions, 21 AM. U. INTE’L L. REV.327, 328-32 (2006); Benedict Kingsbury & Adam Roberts, Introduction: Grotian Thought in International Relations, in HUGO GROTIUS AND INTERNATIONAL RELATIONS 1, 1 (Hedley Bull, Benedict Kingsbury & Adam Roberts eds., 1992); W. E. Butler, Grotius and the Law of the Sea, in HUGO GROTIUS AND INTERNATIONAL RELATIONS 209, 212-16 (Hedley Bull, Benedict Kingsbury & Adam Roberts eds., 1992); See B.V.A. Röling, Are Grotius’s Ideas Obsolete in an Expanded World?, in HUGO GROTIUS AND INTERNATIONAL RELATIONS 281, 297 (Hedley Bull, Benedict Kingsbury & Adam Rob-erts eds., 1992).
27
Michael P. Scharf, Seizing the “Grotian Moment”: Accelerated Formation of Customary International Law in Times of Fundamental Change, 43 CORNELL INT’L L.J. 439, 441 (2010).
28
Id. at 444-53. 29
Milena Sterio, A Grotian Moment: Changes in the Legal Theory of Statehood, 39DENV. J. INT’L L. & POL’Y 209, 212-15 (2011); Ibrahim J. Gassama, International Law at a Grotian Moment: The Invasion of Iraq in Context, 18 EMORY INT’L L. REV. 1, 37-39 (2004).
30
灣）31在國際法上地位的轉變，再加上其遠洋漁業實力逐漸增強，在世界上 占有重要地位，促使 1995 年起國際法創設「捕魚實體」（fishing entity）一 詞，擴大原先國際法適用的主體，讓中華民國（臺灣）能實際參與國際跨界 魚類種群與高度洄游魚類種群養護與管理合作組織的運作。 基於相同的理由，在氣候變遷議題上，由於國際社會同樣面對關於中華 民國（臺灣）的改變（國際法上地位的轉變、與氣候變遷相關連之自然環境 與社會環境的改變），國際法接續創造「碳排放實體」一詞，擴大原先國際 氣候變遷規範體系適用的主體，讓中華民國（臺灣）能實際參與氣候變遷相 關組織的運作及從事氣候變遷相關議題的國際合作，係可行且應當努力達成 之。
2.3.1 中華民國在國際法上的地位變遷
32 2.3.1.1 一個中國下的中華民國政府與中華人民共和國政府 1911 年 10 月 10 日辛亥革命成功，1912 年 1 月 1 日「中華民國」 （Republic of China, R.O.C.）建立，同年 2 月 12 日溥儀退位，此時中國朝代 帝制（清朝）正式結束。因此，1912 年後的中國即稱為中華民國。中華民國 於 1913 年陸續獲得國際社會各國的承認，並參與國際社會事務。參與的事務Grotian Moment, 18 FORDHAM INT’L L.J. 1609, 1615-16 (1995). 31 為方便說明中華民國在國際法上不同時期的地位，本文將 1949 年播遷至臺灣的中華 民國稱為：中華民國（臺灣）。 32 探討中華民國在國際法上的地位時，學界始終存在一個爭議：臺灣是否是中國的一 部分，基於該爭議，推論出來的中華民國（臺灣）及其政府的地位也就大不相同。 由於該爭議已有許多國際法文章探討，再加上這些文章進行探討時，不少部分必須 是主觀意見的呈現或是藉由主觀對客觀資料加以選擇而後呈現，因此，本文不在該 議題上多作著墨，而係以現況，當今中華民國政府（亦即國民黨政府）本身以及國 際社會絕大多數國家所謂「一個中國」的主張為根基，進行本文的論述。關於主張 中華民國（臺灣）應以「臺灣」或類似名義加入國際組織的文章，請參閱陳隆志， 「理事長的話⎯⎯由聯合國看台灣參與國際組織」，台灣國際法季刊，第 2 卷第 1 期，頁 9-14（2005）；胡慶山，「台灣參與國際組織之身分及名稱」，台灣國際法 季刊，第 1 卷第 2 期，頁 309-313（2004）。
中，最重要的是，中華民國在 1945 年成為聯合國成立時的創始會員國，並屬 於安全理事會常任理事國，具有否決權33。然而，在中國內部，1927 年起， 中華民國政府開始與毛澤東為首的共產主義勢力發生內戰。1949 年中華民國 政府戰敗，播遷至臺灣，而毛澤東則於 1949 年成立「中華人民共和國」 （People’s Republic of China, P.R.C.）。
從傳統的國際法原理觀之，1949 年時，若中華人民共和國政府將中華民 國政府徹底擊敗，則稱為「中華民國」的中國在歷史上將存續於 1912 年至 1949 年，而 1949 年後則是稱為「中華人民共和國」的中國。另一方面，若 中華民國政府在播遷至臺灣後，獨立成為一個國家，則 1949 年後的中國一樣 是稱為「中華人民共和國」，而「中華民國」亦不再存續，繼而代之的是一 個新的國家⎯⎯臺灣。然而，國際社會的複雜與多變往往是無法預料。1949 年後，中華人民共和國政府並未將中華民國（臺灣）政府徹底擊敗，而中華 民國政府在播遷至臺灣後，亦未獨立成另一個國家34。 1949 年後，由於世界局勢處於冷戰時期，中華民國政府雖播遷至臺灣， 仍受到不少國家的承認，將其認為是中國唯一的合法代表政府。而中華民國 （臺灣）政府與中華人民共和國政府皆主張一個中國原則，認為臺灣是中國 的一部分。然而，在 1971 年時，聯合國大會通過第 2758 號決議，確認中華 人民共和國政府代表是中國出席聯合國的唯一合法代表，陸續使得中華民國 （臺灣）政府失去國際上絕大多數國家的承認，造成中華民國（臺灣）政府 在國際法上法律地位的問題。於此之後，加上中華人民共和國政府的阻礙， 使得中華民國（臺灣）參與國際組織、國際社會事務的空間大大受到壓縮。 33 關於中華民國成立後參與國際社會的重要事件請參閱陳長文、高玉泉、陳純一、廖 宗聖編著，中華民國與國際法⎯⎯民國百年重要紀事（2011）。 34 主張臺灣地位未定論者，認為 1951 年日本與同盟國代表（不包含中國代表）簽訂 「舊金山和平條約」，該和約僅明確指出日本放棄對臺灣及澎湖等島嶼的所有權 利，而未規定受讓者為中國，因而推論臺灣的地位從此處於未確定狀態，而應留待 臺灣人民自行實踐民族自決的權利。See Lung-Chu Chen, Taiwan’s Current Interna-tional Legal Status, 32NEW ENG. L. REV. 675, 679 (1998); But see Valerie Epps, Self-Determination in the Taiwan/China Context, 32 NEW ENG. L. REV. 685, 692-93 (1998).
2.3.1.2 一個中國下的中華民國與中華人民共和國 中華民國與中華人民共和國間的關係，從原先是在一個中國下的國家政 府代表問題，逐漸移轉至一個中國下二個「國家」的問題。在客觀事實上， 從 1949 年中華民國政府播遷至臺灣，臺灣一直存在著一個不同於中華人民共 和國政府的獨立政權，該政權對臺灣實行完全的控制，並且與其他國家政府 從事實際外交關係及與部分國家政府簽訂國際協定35。再加上，在國際法 上，中華民國（臺灣）已符合 1933 年美洲國家間簽訂的蒙特維多國家權利義 務公約36（Montevideo Convention on Rights and Duties of States）第 1 條所規 定，國家作為國際法人應具備的四個要件37：「(1)固定的居民；(2)一定界線 的領土；(3)一個政府；(4)與他國交往的能力38。」（此四個條件亦是 1986
35
LOUIS HENKIN, RICHARD CRAWFORD PUGH, OSCAR SCHACHTER & HANS SMIT, I NTERNA-TIONAL LAW: CASES AND MATERIALS 278 (1987).
36
1933 年 12 月 26 日美洲共 19 個國家在烏拉圭蒙特維多舉行的第 7 屆美洲國家國際會 議（International Conference of American States）中簽訂蒙特維多國家權利義務公約。 該公約除了定義國家的構成要件外，主要強調國家自主發展，以及免於他國干涉。 37
“The state as a person of international law should possess the following qualifications: (a) a permanent population; (b) a defined territory; (c) government; and (d) capacity to enter into relations with the other states.” Montevideo Convention on Rights and Duties of States, art. 1, Dec. 26, 1933, 165 L.N.T.S. 17. 38 在「固定的居民」要件部分，中華民國（臺灣）約有 2,300 萬人口；在「一定界線的 領土」要件部分，中華民國（臺灣）至今皆持續穩定地控制臺灣島、澎湖群島、金 門群島、馬祖列島、南海上的東沙群島及南沙群島中的太平島與中洲島，並且與中 華人民共和國領土區分開來；在「一個政府」要件部分，中華民國（臺灣）在 1949 年開始即由國民黨政府與民進黨政府（2000 年至 2008 年）治理；在「與他國交往的 能力」要件部分，中華民國（臺灣）政府在 1949 年至 1971 年間代表中國在聯合國 的席位，目前中華民國（臺灣）仍有 23 個邦交國，中華民國（臺灣）與非邦交國間 仍簽有雙邊協定，而中華民國（臺灣）亦加入國際政府間組織，例如：世界貿易組 織與亞洲開發銀行。因此，中華民國（臺灣）已完全符合國家作為國際法人應具備 的四個要件。See Anne Hsiu-An Hsian, Is China’s Policy to Use Force Against Taiwan a Violation of the Principle of Non-Use of Force Under International Law?, 32 NEW ENG. L. REV. 715, 733-35 (1998).
年美國外交關係法彙編第 201 條對國家定義時的要件39）是以，不可否認 地，中華民國（臺灣）實質上已是國際社會中的一個國家。 雖然在傳統國際法思維下，某一「國家」是否成為國際法上的國家（國 際法主體），仍須透過「承認」（recognition）來決定，而中華民國政府即 在國際現實下，失去國際上絕大多數國家的承認，進而造成中華民國政府及 中華民國（臺灣）的國際法律地位不明此一棘手問題。唯「承認」是如何給 予一個「實體」（entity）國家地位，在學說上一直存在二個對立的理論。第 一個理論「構成說理論」（Constitutive Theory）認為：藉由其他國家的承 認，將國際人格賦予一個想要成為國家的實體，也就是其他國家的承認「構 成」或創造了一個新的國家40；另一個理論「宣示說理論」（Declaratory Theory）認為：一個國家是否存在是依據事實，以及這些事實是否符合國際 法中的國家地位條件來認定，而其他國家的承認只是具有「宣示」功能，也 就是宣布其他國家承認一個新國家在國際政治上存在的事實，並且願意和該 新國家有權利及義務的關係往來41。前述構成說理論雖然有支持的學者，但 是現今國際法學界的通說已確立是宣示說理論，同時，國際上的國家實踐也 支持宣示說理論42。另外，即便部分學者支持構成說理論，並無任何人可以 明確提出，必須多少個其他國家的承認，才能構成一個新的國家，而中華民 國（臺灣）至今仍有 23 個邦交國43。要之，不論從宣示說理論或構成說理論 39
Restatement (Third) of the Foreign Relations Law of the United States (1986), art. 201: “Under international law, a state is an entity that has a defined territory and a permanent population, under the control of its own government, and that engages in, or has the capac-ity to engage in, formal relations with other such entities.”
40
HENKIN, PUGH, SCHACHTER & SMIT, supra note 35, at 231. 41 Id. 42 Id. 43 邦 交 國 ， 中 華 民 國 外 交 部 網 站 ： http://www.mofa.gov.tw/Official/Regions/AlliesIn-dex/?opno=777f1778-f578-4148-b22a-b62f81be5f57（最後點閱時間：2012 年 2 月 17 日）。
觀之，中華民國（臺灣）實質上已經是國際社會中的一個國家44。 在國際法原則下，國家與國家間是獨立且平等的，而一個國家的主權必 然讓該國得以享受一定的權利，並負擔一定的義務。依照蒙特維多國家權利 義務公約第 3 條及第 8 條觀之，國家可享有的權利是：「防禦該國完整與獨 立，為國家自然資源保存與經濟發展做準備，因而依照自己認為合適的方式 運作安排，按自己的利益立法，提供服務以及定義法院的適格與管轄」，國 家必須承擔的義務是：「沒有一個國家可以干涉他國內部及外部事務45」。 前述蒙特維多國家權利義務公約以國家對內為範圍所規定的權利與義務，中 華民國（臺灣）的確已享有或承擔；唯在以國家對外交往的權利與義務部分 （例如：簽訂國際條約、違反國際法的索償權、主權的豁免、參與國際組織 活動及與個別國家建立外交關係等事項），由於中華人民共和國政府的阻 擋，以及國際社會基於政治、外交現實考量，使得中華民國（臺灣）並無法 「獨立且平等」地進行，而讓國際法上理應以國家對待中華民國（臺灣）的 情況無法落實。
2.3.2 國際法微調下中華民國（臺灣）成為捕魚實體
中華民國在 1949 年後，尤其是 1971 年聯合國大會通過第 2758 號決 議，確認中華人民共和國政府代表是中國唯一合法代表後，以往傳統國際法 44 從國際關係、國際政治的角度來看，中華民國（臺灣）未來是否要和中華人民共和 國統一、分離獨立或是維持現狀，牽涉人民的意願、生活水準的差異、民族情感、 國家利益及國際現實等種種複雜因素，非本文所欲處理的主題，相關文獻請參見 Michael P. Scharf, Bridging the Taiwan Strait-Problems and Prospects for China’s Reunifi-cation or Taiwan’s Independence: Foreword, 32 NEW ENG. L. REV. 661, 661-64 (1998); Thomas C. Fischer, Bridging the Taiwan Strait-Problems and Prospects for China’s Reuni-fication or Taiwan’s Independence: Welcome and Opening Remarks, 32 NEW ENG. L. REV. 665, 665-67 (1998); Nicholas Rostow, Taiwan: Playing for Time, 32 NEW ENG. L. REV. 707, 707-13 (1998); James Lilley, The United States, China, and Taiwan: A Future with Hope, 32 NEW ENG.L. REV. 743, 743-48 (1998).45
MARK W. JANIS & JOHN E. NOYES, INTERNATIONAL LAW: CASES AND COMMENTARY 364-65 (1997).
並未對在臺灣的中華民國地位為妥善處理，再加上中華人民共和國政府的阻 礙，使得中華民國（臺灣）無法參與大多數政府間國際組織及國際社會事務 的運作。然而，中華民國（臺灣）實質上已經是國際社會中的一個國家，國 際社會無法以國家地位對待中華民國（臺灣），終將對國際社會秩序造成影 響，並讓國際法的適用產生瓶頸。因此，國際社會在面對中華民國（臺灣） 地位的轉變，以及其遠洋漁業實力逐漸增強時，對傳統國際法進行微調，從 2002 年起，讓中華民國（臺灣）分別以「捕魚實體」加入區域漁業管理組 織，成為正式會員身分，實質參與相關公約的運作46。 2.3.2.1 1995 年魚類種群協定中關於捕魚實體的規定
1982 年聯合國海洋法公約（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS；以下簡稱「海洋法公約」）通過，並於 1994 年生效。該公約 藉由建立專屬經濟區（Exclusive Economy Zone, EEZ），將沿岸國原先管轄 的海域向外擴大，期望透過此一新的機制，各沿岸國會基於漁業資源永續利 用原則，而對大部分原屬於公海的漁業資源有效地進行養護和管理47。然 而，除了少數富裕的沿岸國確實有效地對漁業資源進行養護和管理外，其他 沿岸國仍過度捕撈相關魚類48。另外，原先的遠洋漁業國家則藉由科技的協 助，增加其在公海捕魚的漁獲量，以彌補在傳統捕魚海域所減少的漁獲 量49。如此加總的結果，整體的魚類仍受到嚴重、過度的捕撈，突顯出海洋 法公約對公海漁業資源的養護和管理是有所不足。 為解決海洋法公約對公海漁業資源養護和管理的缺陷，聯合國於 1995 年通過「執行 1982 年 12 月 10 日聯合國海洋法公約有關養護和管理跨界魚群 和高度洄游魚類種群的規定的協定」（The United Nations Agreement for the
46
See Michael Sheng-Ti Gau, The Practice of the Concept of Fishing Entities Dispute Settle-ment Mechanisms, 37OCEAN DEV. & INT’L L. 221,222 (2006).
47
R. R. CHURCHILL & A. V. LOWE, THE LAW OF THE SEA 160-62 (3rd ed. 1999). 48
Id. at 176-79. 49
姜皇池，「台灣參與國際漁業組織：國家地位與實際利益之衡量」，台灣國際法季 刊，第 2 卷第 1 期，頁 28-29（2005）。
Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, 1995 Fish Stocks Agreement；以下簡稱「1995 年魚類種群協定」）。1995 年魚類種群協定於 2001 年生效後，締約國必須採取有效措施來履行海洋法公約規定，以確保跨 界魚類種群與高度洄游魚類種群的長期養護和永續利用50。1995 年魚類種群 協定同時規定，締約國必須就跨界魚類種群與高度洄游魚類種群的養護和管 理直接進行合作，或間接透過適當的次區域或區域漁業管理組織、協定進行 合作，同時有義務遵守及執行次區域或區域漁業管理組織、協定有關跨界魚 類種群與高度洄游魚類種群的養護與管理措施51。 1995 年魚類種群協定中最值得關注的議題之一就是「捕魚實體」的創 設。為了有效達成跨界魚類種群與高度洄游魚類種群的養護與管理，該協定 在第 1 條協定用語及範圍中的第三項特別規定：「本協定比照適用於有船隻 在公海捕魚的其他捕魚實體」（This Agreement applies mutatis mutandis to other fishing entities whose vessels fish on the high seas.），使得「捕魚實體」 此一用語第一次正式出現在國際法律文件中52。1995 年魚類種群協定第 17 條第三項進一步規定，締約國屬於次區域或區域漁業管理組織、協定會員 時，必須請求協定第 1 條第三款有船隻在公海捕魚的捕魚實體與該等區域漁 業管理組織、協定完全進行合作（cooperate fully），當他們承諾願意遵循相 關養護與管理措施時，此等捕魚實體應享有參與該等組織的利益。由於 1995 50
Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks art. 2, 5, Sept. 8, 1995, 2167 U.N.T.S. 3.
51
Id. art. 8.1, 20. 52
Peter S. C. Ho, The Impact of the U. N. Fish Stocks Agreement on Taiwan’s Participation in International Fisheries Fora, 37OCEAN DEV. & INT’L L. 133, 133(2006).
tis mutandis）的意涵，以及捕魚實體的權利義務，也未讓捕魚實體得參與該 協定的簽署與批准，但捕魚實體此用語的確開啟了一扇門，讓中華民國（臺 灣）可參與魚類種群協定所指涉的區域漁業管理組織及協定的運作53。 2.3.2.2 中華民國（臺灣）成為捕魚實體 漁業大抵分為捕撈漁業和水產養殖業，是一種初級產業（primary indus-try），可以作為食物、創造就業機會及增加人民收入的來源54。中華民國 （臺灣）是海島國家，漁業對其相對重要。中華民國（臺灣）漁業產量在 2010 年達 120 萬公噸，產值在 2010 年達約新臺幣 980 億元55。至於在遠洋 漁業部分，從 1960 年代起，中華民國（臺灣）遠洋漁業產量及產值在世界上 即占有非常重要的地位：產量從 1960 年代約 75,000 公噸逐漸增加至 2000 年 代的 90 萬公噸左右，而近幾年，中華民國（臺灣）遠洋漁業規模更在全世界 排名為第六名，同時鮪魚漁業產值更是世界上第二大國家56。 由於中華民國（臺灣）遠洋漁業實力逐漸增強，遠洋漁業產量及產值在 世界上占有一席之地，再加上中華民國（臺灣）地位的轉變，此時國際社會 逐漸形成對既有國際法進行微調的動力，調整原先 1982 年海洋法公約無法讓 中華民國（臺灣）參與一事。1995 年通過魚類種群協定來執行 1982 年海洋 法公約有關養護和管理跨界魚群和高度洄游魚類種群的規定時，創設了「捕 魚實體」一詞，嘗試突破既有的國際法架構，擴大國際法適用的主體，將公 海上懸掛中華民國（臺灣）國旗船隊的捕魚行為納入管理57。然而，再次因 53
See Hasjim Djalal, The Emergence of the Concept of Fishing Entities: A Note, 37 OCEAN DEV. & INT’L L. 117, 119 (2006).
54
Ho, supra note 52, at 133. 55
行政院農業委員會漁業署，2010 年年報，頁 13（2011）。 56
Ministry of Foreign Affairs, International Fisheries Organizations in Which We Participate, MINISTRY OF FOREIGN AFFAIRS, REPUBLIC OF CHINA (TAIWAN), http://www.mofa.gov.tw/ EnOfficial/NationalOrg/OrgList/?opno=3400817f-1a5b-443c-8969-174b5c7819b2 (last vis-ited Feb. 3, 2012).
57
See Djalal, supra note 53, at 119; David Balton, Strengthening the Law of the Sea: The New Agreement on Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, 27 OCEAN DEV. &
為中華人民共和國政府的阻撓，中華民國（臺灣）並未能順利以捕魚實體締 結 1995 年魚類種群協定，或參與任何 1995 年魚類種群協定相關事務。不 過，之後為了有效達成跨界魚類種群與高度洄游魚類種群的養護與管理，陸 續成立的區域漁業管理組織及公約則高度重視中華民國（臺灣）能否被納入 共同合作一環，並且順利藉由捕魚實體一詞，讓中華民國（臺灣）實際參與 相關事務的運作58（詳細說明，請參閱本文「3」部分）。
2.3.3 國際法微調下中華民國（臺灣）成為碳排放實體
1988 年起，氣候變遷問題成為國際環境議題，逐漸受到重視，尤其是地 球暖化造成氣候變遷的有害影響更受到各國密切的關注。1990 年聯合國環境 規劃署與世界氣象組織共同成立政府間氣候變遷專家小組（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC），負責以現有科學知識來檢視氣候變遷，並 對氣候變遷造成環境及經濟社會影響做出評估59。1992 年氣候變化綱要公約 通過，並於 1994 年生效。當時要求附件一 37 個工業國家（OECD 的 24 個成 員、歐洲共同體、前東歐共產國家及俄羅斯聯邦）在 2000 年時將溫室氣體排 放量降至 1990 年水準，使大氣中溫室氣體的濃度維持在不危害氣候平衡的狀 態60。 1995 年第一次氣候變化綱要公約締約國會議，認為附件一國家將不會遵INT’L L. 125, 149, n.73 (1996); Martin Tsamenyi, The Legal Substance and Status of Fish-ing Entities in International Law: A Note, 37 OCEAN DEV. & INT’L L. 123, 123 (2006). 58
See Dustin Kuan-Hsiung Wang, Taiwan’s Participation in Regional Fisheries Management Organizations and the Conceptual Revolution on Fishing Entity: The Case of the IATTC, 37 OCEAN DEV. & INT’L L. 209, 218 (2006); Michael W. Lodge, The Practice of Fishing Entity in Regional Fisheries Management Organizations: The Case of the Commission for the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean, 37 OCEAN DEV. & INT’L L. 185, 187 (2006).
59
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, Organization, http://www.ipcc.ch/ organization/organization.shtml (last visited Feb. 3, 2012)[hereinafterIPCC].
60
守承諾，將溫室氣體排放量降至 1990 年水準，而該承諾又不具法律上的拘束 力61。因此，在該次會議設立了「柏林授權特設小組」（Ad Hoc Group on the Berlin Mandate），草擬 2000 年以後排放減量的目標及法律文書62。1997 年 第三次締約國大會通過的京都議定書，並於 2005 年生效，正式替氣候變化綱 要公約裝上「牙齒」，要求列於附件 B 的 39 個締約方（包含歐盟）必須在 2008 年至 2012 年達到溫室氣體排放減量的個別目標63。總體來看，這些工 業國需使溫室氣體的排放量降低，比 1990 年總排放量再降低 5.2%。此外， 在議定書中也設計 3 個幫助締約國達到排放減量目標的彈性機制，分別為共 同減量（joint implementation64）、清潔發展機制（clean development mecha-nism65）以及排放交易（emission trading66）。
如同以往，中華民國（臺灣）至今並無法締結氣候變化綱要公約及京都 議定書，也無法正式參與其相關締約方會議的運作，而造成全球氣候變遷規 範上的一個缺漏。如果作為新興工業化國家的中華民國（臺灣）應被認為是 「相當於」氣候變化綱要公約的附件一國家，則當今國際規範如何要求中華 民國（臺灣）進行減緩措施67，此一義務是模糊不清的，同時，當今國際規 範如何要求中華民國（臺灣）協助非附件一國家進行調適，此一義務也是闕 如的。相反地，如果中華民國（臺灣）應被認為是「相當於」氣候變化綱要 61
SEBASTIAN OBERTHÜR &HERMANN E. OTT, THE KYOTO PROTOCOL: INTERNATIONAL C LI-MATE POLICY FOR THE 21ST CENTURY 43 (1999).
62
Id. at 44-47. 63
OBERTHÜR & OTT,supra note 61, at44-47. 64
Kyoto Protocol, supra note 2, art. 6. 65 Id. art. 12. 66 Id. art. 17. 67 人類應對氣候變遷的衝擊，可採行的因應措施包含「減緩」（mitigation）與「調 適」（adaptation）二者。所謂減緩係指：「藉由人為干預之方式，減少溫室氣體的 來源和排放量，以及加強溫室氣體的碳匯（sinks）」，而調適則指：「在自然或人 類系統中進行調整（adjustment），以因應實際或預期的氣候刺激（climatic stimuli） 或其影響，進而緩和傷害或尋找有利的機會」。IPCC, CLIMATE CHANGE 2007: M ITI-GATION OF CLIMATE CHANGE (IPCC Fourth Assessment Report) 750 (2007).
公約的非附件一國家，則其應承擔的「共同但有區別的責任」亦不得而知。 綜而言之，中華民國（臺灣）在全球氣候變遷規範體系中的科學資訊分享、 規範化過程的程序參與及氣候變遷規範中應享有的種種權利等，都是被忽略 的。 然而，除了中華民國（臺灣）地位的轉變外，基於自然環境與社會環境 的劇烈改變，逐步創造了全球氣候變遷規範體系必須納入中華民國（臺灣） 的需求。在自然環境的變化上，近年來氣候變遷造成的傷害及損害愈加明 顯、嚴重，諸如：颱風或颶風威力較以往強大，嚴寒、旱災出現更加頻繁， 北極冰原融化，北極熊溺斃等等，是以，各國無不將氣候變遷視為國家重大 研究課題，企圖因應氣候變遷可能造成的損害；在國際社會環境上，近年來 中國經濟發展快速，其所採行的發展模式，使得中國從 2009 年起成為全球溫 室氣體總排放量第一名的國家。因此，從 2009 年起，每年氣候變化綱要公約 締約方會議討論的爭議議題之一，即是如何將原本未納入排放減量的開發中 國家加以規範；在中華民國（臺灣）環境方面，中華民國（臺灣）溫室氣體 排放量在 1990 年約為 1 億 4,500 萬公噸二氧化碳當量，2008 年時上升至約 2 億 8,900 萬公噸二氧化碳當量，排放量大增 99.57%，世界排放名次約第 22 名68。而人均排放量更高達 13.19 公噸，是世界人均排放量的三倍，除石油 輸出國外，名次僅次於美國、加拿大、澳洲、比利時、愛沙尼亞及荷蘭，為 第 7 名69。 如同聯合國為了有效養護和管理跨界魚類種群與高度洄游魚類種群，於 1995 年通過魚類種群協定時，創設了捕魚實體一詞，突破既有的國際法架 構，以便將中華民國（臺灣）船隊的捕魚行為納入規範範疇一樣，在氣候變 遷議題上，中華民國（臺灣）地位的轉變以及其自然環境、社會環境的改 變，將促成國際法進行微調，而全球氣候變遷規範體系在理論上應該且在實 68 參見財團法人工業技術研究院，國家通訊及溫室氣體排放清冊建置應用期末報告， 行政院環境保護署九十八年度施政委辦專案計畫，頁 124（2010）。 69 張森，「台灣二氧化碳排放量的危機」，台灣經建論衡，第 8 卷第 7 期，頁 59 （2010）。
際上非常可能再次創設「碳排放實體」，以便將中華民國（臺灣）納入全球 氣候變遷規範的運作，並讓中華民國（臺灣）享有相關權利及負擔相關義 務。
3. 中華民國（臺灣）以捕魚實體參與區域
漁業組織的模式
中華民國（臺灣）目前參與以公約架構成立的國際漁業組織計有 8 個， 分別為：1. 1999 年國際大西洋鮪類資源保育委員會（合作非會員）；2. 2001 年印度洋鮪魚委員會（受邀專家）；3. 2002 年南方黑鮪保育延伸委員會（會 員）；4. 2004 年中西太平洋漁業委員會（會員）；5. 2005 年北太平洋溯河性 魚類委員會（觀察員）；6. 2010 年美洲熱帶鮪魚委員會（會員）；7. 南太平 洋區域漁業管理組織（未生效）；8. 北太平洋漁業委員會（2011 年完成談 判，於 2012 年 8 月進行第三次籌備會，預計 2013 年生效）70。當中中華民 國（臺灣）業已透過正式會員身分參與委員會或延伸委員會的組織分別為： 南方黑鮪保育延伸委員會、中西太平洋漁業委員會、美洲熱帶鮪魚委員會三 者，因此，本文底下將以此三者為探討對象，分析中華民國（臺灣）如何以 「捕魚實體」的身分，成為該些漁業委員會的會員，而相關的公約規範模式 又為如何，以作為將來全球氣候變遷規範體系創設「碳排放實體」時，中華 民國（臺灣）該如何參與談判及作有利主張的參考基礎。 70 我國參與國際漁業組織概況，中華民國外交部網站：http://www.mofa.gov.tw/Organizations/ Organizations/Organizations/?opno=bb7df3aa-5ccb-4fcf-8e37-95fb8d8264e5 （ 最 後 點 閱 時間：2012 年 3 月 17 日）。3.1 中華民國（臺灣）加入南方黑鮪保育延伸委員會的
規範與實踐
3.1.1 南方黑鮪保育公約簡介
南方黑鮪（Southern Bluefin Tuna, SBT）是鮪魚類中體型次大者，僅略 小於北方黑鮪魚，為具高經濟價值魚類71。由於受到濫捕，在 1961 年全球南 方黑鮪捕獲量達到 8 萬公噸後，漁獲量即急速下降72。有鑑於此，南方黑鮪 的主要捕撈國：澳洲、紐西蘭及日本，自 1985 年起，開始對其自身南方黑鮪 捕撈船隊作嚴格的配額限制，藉以養護和管理該魚類資源，而企圖恢復南方 黑鮪的生產力73。 1993 年 5 月，澳洲、紐西蘭及日本簽訂條約，將既存的自願管理協定轉 化為「南方黑鮪保育公約74」（Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, CCSBT Convention），該公約於 1994 年 5 月 20 日生效75。南 方黑鮪保育公約並設立了「南方黑鮪保育委員會」（Commission for the Con-servation of Southern Bluefin Tuna, CCSBT），其總部位於澳洲坎培拉。
南方黑鮪保育委員會的目標是在透過適當的管理及養護措施，來達到對 全球南方黑鮪的最適利用，並提供其他國家及實體一個受到國際認可的論 壇，以積極參與南方黑鮪相關議題的討論76。為了達成前述目標，南方黑鮪 71 黑鮪，台灣鮪魚網站：http://tuna-taiwan.sg1010.myweb.hinet.net/A112.html（最後點閱 時間：2012 年 3 月 17 日）。 72 李聿文，南方黑鮪漁業資源概況與管理，漁業推廣，第 192 期，頁 14-15（2002）。 73
Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, Origins of the Convention, http://www.ccsbt.org/site/origins_of_the_convention.php (last visited Mar. 30, 2012) [here-inafter CCSBT].
74
Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, May 10, 1993, 1819 U.N.T.S. 360 [hereinafter CCSBT Convention].
75
高聖惕，「論國際漁業法中涉及捕魚實體的爭端解決機制（上）」，政大法學評 論，第 95 期，頁 253（2007）。
76
CCSBT, The Commission’s Role, http://www.ccsbt.org/site/commission_role.php (last vis-ited Mar. 22, 2012).
保育委員會負責執行公約規定並具以下功能：1.負責制定南方黑鮪捕撈總量 和締約方間的配額；2.審議和管理相關規範措施，以履行公約的目標；3.進行 和協調科學研究方案，旨在提供資訊以支持南方黑鮪保育委員會的管理目 標；4.制定決策來支持和執行漁業管理；5.對於涉及公約保育目標之議題，提 供一個論壇；6.作為締約方間有關南方黑鮪活動的一個協調機制；7.促進與南 方黑鮪相關之海洋生物物種保護；8.鼓勵從事漁業之非締約方加入，申請合 作非締約方或以觀察員身分參加南方黑鮪保育委員會的活動；9.與其他區域 鮪魚漁業管理組織在具有共同利益的領域進行合作77。 2001 年 4 月 18 日至 21 日，南方黑鮪保育委員會第 7 屆年度會議中，通 過「建立延伸委員會及延伸科技委員會的決議」（Resolution to Establish an Extended Commission and an Extended Scientific Committee；以下簡稱「延伸 委員會決議」）78，創設「南方黑鮪保育延伸委員會」（Extended Commis-sion for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, Extended CommisCommis-sion）及 「南方黑鮪保育延伸科技委員會」（Extended Scientific Committee for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, Extended Scientific Committee），並允 許捕魚實體加入79。由於加入南方黑鮪保育延伸委員會及南方黑鮪保育延伸 科技委員會的捕魚實體與南方黑鮪保育委員會並無直接聯繫，因此，該委員 會之決議及科技委員會之決議並不直接拘束加入延伸委員會及延伸科技委員 會的捕魚實體，除非委員會之決議及科技委員會之決議經過延伸委員會及延 77 Id. 78 該決議於 2003 年 10 月 7 日至 10 日南方黑鮪保育委員會第 10 屆年度會議經過修 正。CCSBT, Rules of Procedure of the Extended Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, http://www.ccsbt.org/userfiles/file/docs_english/basic_documents/ rules_of_procedure_of_the_commission.pdf (last visited May 22, 2011) [hereinafter Ex-tended Commission Resolution]; William Edeson, Some Future Directions for Fishing Enti-ties in Certain Regional Fisheries Management Bodies, 37 OCEAN DEV. & INT’L L. 245, 250 (2006).
79
伸科技委員會決議後，才轉換成有拘束力的決議80。
3.1.2 成為南方黑鮪保育公約締約方、委員會及南方黑鮪保育
延伸委員會會員的資格
3.1.2.1 成為南方黑鮪保育公約締約方、委員會的資格 根據南方黑鮪保育公約第 17 條規定，該公約應開放給澳大利亞、日本 及紐西蘭等國簽署，簽署國並應各自依照其國內法律程序批准、接受或同 意，並在第 3 份批准、接受或同意書寄存之日生效81。 依據南方黑鮪保育公約第 18 條規定，在公約生效後，任何國家，其船 隻從事於南方黑鮪捕撈，或南方黑鮪遷徙通過其專屬經濟區或漁業區的沿岸 國可加入公約，公約並自該國遞交其加入聲明時對其生效82。 至於捕魚實體，根據南方黑鮪保育公約第 14 條規定，南方黑鮪保育委 員會得邀請非締約方之國家或實體，當其國民、居民或漁船從事捕捉南方黑 鮪以及當南方黑鮪遷徙通過其專屬經濟區或漁業區時，派遣觀察員，參與南 方黑鮪保育委員會及南方黑鮪保育科學委員會會議83。同條亦規定，南方黑 鮪保育委員會得邀請或應要求，讓政府間組織及對南方黑鮪具備特別知識的 非政府組織派遣觀察員參加委員會會議84。惟以觀察員身分參與南方黑鮪保 育委員會會議或南方黑鮪保育科學委員會會議時，並無決議權。 綜前所述，能夠成為南方黑鮪保育公約締約方資格者僅有國家，而且將 自動成為南方黑鮪保育委員會會員，至於捕魚實體及國際組織僅能成為觀察 員。 3.1.2.2 成為南方黑鮪保育延伸委員會會員的資格 根據延伸委員會決議規定，南方黑鮪保育延伸委員會及延伸科技委員會 80 姜皇池，前揭註 49，頁 41。 81 CCSBT Convention art. 17. 82 Id. art. 18. 83 Id. art. 14.1. 84 Id. art. 14.2.的會員應包含南方黑鮪保育公約締約方及任何實體或捕魚實體，而這些實體 的船隻在過去三年內任何期間，必須曾捕撈南方黑鮪85。 又依據延伸委員會決議，任何實體或捕魚實體其船隻在過去三年內任何 期間，曾捕撈南方黑鮪時，可向南方黑鮪保育委員會執行秘書表達成為延伸 委員會會員之意願，南方黑鮪保育委員會執行秘書將與表達意願之實體或捕 魚實體之代表進行換文，以完成加入南方黑鮪保育延伸委員會的程序86。申 請加入延伸委員會者應向南方黑鮪保育委員會表達，遵守南方黑鮪保育公約 條款的堅定承諾，並遵守南方黑鮪保育延伸委員會的決定87。 另依據延伸委員會決議，非南方黑鮪保育委員會會員之延伸委員會會員 有權指派代表，以觀察員身分參加南方黑鮪保育委員會及其附屬組織（包括 科學委員會）的會議，並有在場及發言權利88。而南方黑鮪保育延伸委員會 應執行與南方黑鮪保育委員會相同之工作，包括但不限於決定總可捕撈總 額及各會員間之配額，且所有南方黑鮪保育延伸委員會會員均有相同投票 權89。 綜前所述，成為南方黑鮪保育延伸委員會會員的資格有南方黑鮪保育公 約締約方及任何實體或捕魚實體，而成為南方黑鮪保育延伸委員會會員之實 體並不成為南方黑鮪保育委員會會員，形式上僅有以觀察員身分參加南方黑 鮪保育委員會及其附屬機構會議的權利（享有在場及發言權利），惟實質上 則在執行南方黑鮪保育委員會的功能。
3.1.3 中華民國（
臺
灣）加入南方黑鮪保育延伸委員會的過程
及權利義務
在 1999 年年底，南方黑鮪保育委員會舉行的第 6 屆年度會議中，中華 85Extended Commission Resolution para. 1. 86 Id. para. 6. 87 Id. 88 Id. para. 8. 89 Id. para. 2.
民國（臺灣）依據南方黑鮪保育公約第 18 條規定，要求以正式會員之地位參 與南方黑鮪保育委員會90。由於南方黑鮪保育委員會公約締約方中的紐西蘭 及日本對中華民國（臺灣）是否具有國家身分有所疑慮，使得中華民國（臺 灣）無法順利加入南方黑鮪保育委員會，幾經波折，在 2001 年南方黑鮪保育 委員會第 7 屆年度會議上，通過延伸委員會決議，而中華民國（臺灣）最後 則於 2002 年 8 月 30 日，以中華民國（臺灣）捕魚實體（Fishing Entity of Taiwan）之名稱加入南方黑鮪保育延伸委員會91。 由於中華民國（臺灣）並非以締約方的身分直接參與南方黑鮪保育委員 會，而是以加入南方黑鮪保育延伸委員會的方式間接參與。為解決中華民國 （臺灣）「技術性」間接參與南方黑鮪保育委員會此一問題，目前南方黑鮪 保育委員會的年會流程以如下步驟進行：1.南方黑鮪保育委員會的年會開議 之後，由會員通過該年度的議程後，隨即休會；2.召開南方黑鮪保育延伸委 員會年會，討論南方黑鮪保育委員會年會所通過議程的各項議案；3.南方黑 鮪保育延伸委員會完成前項討論後，南方黑鮪保育委員會將再續行議程，批 准南方黑鮪保育延伸委員會所通過的報告與議案，藉以完成形式上程序92。 另外，延伸委員會決議規定，南方黑鮪保育延伸委員會的決議原則上即 為南方黑鮪保育委員會的決議，除非南方黑鮪保育委員會對該決議有相反決 定93。同時，任何南方黑鮪保育委員會的決議若是影響南方黑鮪保育延伸委 員會運作或任何南方黑鮪保育延伸委員會個別會員的權利、義務或地位者， 在未經南方黑鮪保育延伸委員會就該議題先為適當審議下，不能被採行94。 因此可知，南方黑鮪保育委員會所通過的決議乃先經由南方黑鮪保育延 伸委員會年會決議後，復由南方黑鮪保育委員會作成形式上決議，而南方黑 90 高聖惕，前揭註 75，頁 254-255。 91 姜皇池，前揭註 49，頁 39。 92 林琇玲，我國參加南方黑鮪保育委員會（CCSBT）第十屆年會暨第二屆延伸委員會 會議摘要，國際漁業資訊，第 132 期，頁 36（2003）。 93
Extended Commission Resolution para. 4. 94
鮪保育延伸委員會「幾乎」在扮演南方黑鮪保育委員會的角色，並承擔相同 之任務。是以，中華民國（臺灣）雖非南方黑鮪保育公約締約方，亦無法成 為南方黑鮪保育委員會會員，僅是南方黑鮪保育延伸委員會會員，惟此一 「技術性」的參與南方黑鮪保育公約，除專屬南方黑鮪保育委員會的行政及 程序上權利（例如：南方黑鮪保育委員會主席的選舉），中華民國（臺灣） 無法享有外，中華民國（臺灣）「幾乎」享有等同南方黑鮪保育委員會會員 的實質權利。
3.2 中華民國（臺灣）加入中西太平洋漁業委員會的規範
與實踐
3.2.1 中西太平洋漁業公約簡介
中西太平洋高度洄游魚類種群養護與管理公約95（Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean, WCPF Convention；以下簡稱 「中 西太平 洋漁 業 公 約」）於 1994 年開始進行談判，歷經六年時程，於 2000 年 9 月 4 日通過， 並於 9 月 5 日開始開放簽署，最後於 2004 年 6 月 19 日生效96。 中西太平洋漁業公約秉承 1982 年海洋法公約及 1995 年魚類種群協定的 基本原則，旨在有效管理而確保中西太平洋高度洄游魚類種群的長期養護和 永續利用97。並企圖解決公海漁業過度捕撈所造成的問題，包含未受規範的 漁業捕撈活動，過度資本化、捕撈能力過大的船隊，逃避管制而重新登記船 旗國的船隻（權宜船），漁具選擇性不夠，以及不充分的數據資料和多邊合 95Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean, Sept. 5, 2000, 40 I.L.M. 278 [hereinafter WCPF Con-vention].
96
WCPF Convention art. 34.1; See Western and Central Pacific Fisheries Commission, About WCPFC, http://www.wcpfc.int/about-wcpfc (last visited Mar. 8, 2012).
97
作的不足98。
中西太平洋漁業公約為達成對「公約區域99」內高度洄游魚類種群的長 期養護和管理，公約中設立「中西太平洋漁業委員會」（Commission for the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean, WCPFC），由其負責落實公約相關規定100。委員會的 功能有 15 項，分別為101：1.決定「公約區域」內高度洄游魚類種群的總可捕 獲量或總漁獲努力量（fishing effort），並為確保該魚群之永續性，得於必要 時採取其他養護與管理措施及建議；2.促進委員會會員間的合作與協調，以 確保在國家管轄權區域內對高度洄游魚類種群的養護與管理與在公海中相同 的魚類種群所採取的措施彼此相容；3.必要時對非目標物種及與目標魚類種 群相依或相關之物種，採取養護管理措施與建議，以維持或恢復該物種的族 群量在其再生力可能會受到嚴重威脅的水準之上；4.依據構成本公約一部分 的「協定」附件一，通過在公約區域內高度洄游魚類種群漁業資料的蒐集、 查證、及時交換與報告的標準；5.編輯並分發正確且完整的統計資料，以確 保獲得最佳科學資訊，並在適當時維持資料的保密；6.獲得並評價科學建 議，審查魚類種群的狀況，促進相關科學研究的執行及其結果之發送；7.於 必要時制定公約區域內高度洄游魚類種群的總可捕獲量或總漁獲努力量的分 配標準；8.通過負責任捕魚行為的國際最低標準；9.建立有效監測、管制、偵 查與執法的合作機制；10.獲得並評價與委員會工作有關的經濟及其他漁業相 關的資料與訊息；11.同意容納任何一個委員會新會員的漁業利益辦法；12.通 98
Western and Central Pacific Fisheries Commission, supra note 96. 99
「公約區域」包含以下述界線為東界及南界之太平洋全部海域：從澳大利亞南岸向 南沿東經 141 度至其與南緯 55 度交會點，再向東沿南緯 55 度至其與東經 150 度交 會點，再沿東經 150 度向南至其與南緯 60 度交會點，再沿南緯 60 度向東至其與西 經 130 度之交會點，再沿西經 130 度向北至其與南緯 4 度之交會點，再沿南緯 4 度 向西至其與西經 150 度之交會點，再沿西經 150 度向北。See WCPF Convention, su-pra note 95, art. 3.
100
黃異，國際法在國內法領域中的效力，頁 109-110（2006）。 101
過議事規則與財務規章及其他行使其功能而必要的內部行政規章；13.考慮並 批准委員會預算草案；14.促進爭端的和平解決；15.討論委員會權責內任何問 題或事務，並採取為實現公約目標所需的任何措施或建議。
