第一章臺灣總督府之道路政策與近代路政制度之建立

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第一篇路政篇

第一章臺灣總督府之道路政策與近代路政制度之建立

邁向近代化是日治時期臺灣發展的重要特徵之一，日本殖產興業的近代化經驗如何運用在殖民地臺灣，實在是非常值得探討的一個問題。總督府自領有臺灣以來，即不斷地推動鐵路、築港、道路、通信、上下水道、都市計畫等基礎工程（infrastructure），其中交通建設係極為重要的一環。本章探討自日本領臺以來，

隨著時間之推移、環境之變遷，總督府的交通政策中道路政策的地位與角色為何？為了推動道路事業，總督府如何將近代路政制度引進臺灣？其組織與法規的沿革發展概況為何？推行道路事業的中心人物──技術官僚其出身、學歷、經歷、活動、升遷情況為何？透過本章之探討，希望能究明總督府的道路政策之變遷、近代路政制度之導入和發展之歷程，以及推動臺灣道路事業的技術官僚之專業素質和角色，並予以適當地評價。

第一節總督府之道路事業政策

一、由積極到消極（1895-1925）

（一）軍用色彩時期

日本明治維新以後，以近代國家的姿態邁向新階段的發展。自 1871 年廢藩置縣確立中央集權政府之後，步入「文明開化」時代，積極推行「富國強兵」、「殖產興業」政策。在改革政治、社會制度的同時，也進行經濟制度的改革與產業的近代化。為了串連國內市場、活化經濟活動，最重要的即為交通（鐵路、道路、

港灣）、通信等近代化基礎設施的興建。 ¹

日本這些近代化事業的展開最初是倚靠外國人指導，但自 1870 年成立工部省後逐漸有所改變。工部省可稱為公共事業省，下轄鑛山、鐵路、製鐵、燈塔、

傳信機五「掛」， ² 翌（1871）年組織更為完備，設有工學、勸工、鑛山、鐵路、

土木、燈塔、造船、電信、製鐵、製作 10 個「寮」 ³ 及測量「司」 ⁴ 。不僅責成

1 林明德：《日本近代史》，台北：三民書局，1996 年 4 月，頁 78-85；大淀昇一：《技術官僚の政治參與》，東京：中公新書，頁 4。

2 官廳的單位之一，即股之意。

3 官廳的單位之一，附屬於省之下。

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這些業務，更負有培養技術官僚代替外國技術人員之使命。1885 年廢工部省，

將業務分屬於內務省土木局、農商務省、遞信省、鐵道院，其後日本人技術官僚集團逐漸進入這 4 個省廳，取代初期雇用的外國技術人員，活躍於治水、鐵路、

道路、港灣、農林漁業、治山、電信電話等事業， ⁵ 為日本邁向近代化奠定堅實的基礎。

日本獲得臺灣這塊殖民地後，自然想將明治維新近代化成功經驗運用於臺灣統治。然而，草創時期諸事混沌、反抗激烈，無法立即推行殖產興業的近代化政策。領臺初始運輸、交通十分困難，頗感不便。因此，首任總督樺山資紀深感開運輸、交通之便實為開發臺灣的當務之急。到任兩個月後（1895 年 8 月），向臺灣事務局總裁伊藤博文力言，開鑿道路、敷設縱貫鐵路、修築基隆港等三大事業為本島經綸上之最大急務： ⁶

今後臺灣島的經營有許多必須新設的設施，但就軍事而言，現下最緊要的設施為鐵路及道路的築設。蓋本島的道路甚為不良，就算是連絡市府間的道路亦多狹窄且毀損，河川亦多沒有架設橋樑，至於其他的小路實為獸徑樵路。因此，對行軍造成很大的困難，特別是對兵站 ⁷ 業務影響更甚。又，本島除基隆港之外，缺乏良港，加以一年當中超過一半的時間有信風吹襲，海上交通實不便利。此外，

土民一般仍未脫蠻風，特別是客家種屬性格慓悍，動輒結黨叛亂。

即使一度平靖後，若干年間尚必須派遣約二個師團的兵力屯駐於全島，希望在軍隊的監視下能夠使其放棄非分之想。然而，交通不便使得軍隊彼此無法相互支援而有錯失時機之虞；況且屯兵對付外敵、防禦本島時，首要即是交通無礙、軍隊能靈活集結。...

清國與本島僅一葦帶水之隔，且英國艦隊的根據地香港與臺灣的距離較我最近的軍港佐世保更近。一旦外國啟釁，臺灣島是置於如何重要的位置實不待言。因此，不論是對內土民的鎮壓或對外的防禦上，開鑿鐵路和道路實刻不容緩。

由上可知，樺山總督來臺後不久，已經感受到興築鐵路與道路對於平定臺人反抗、穩定統治及加強對外防禦急迫性。因此，在報告書文末已具體提出重要線路計畫， ⁸ 並隨即由陸軍省編制成立臺灣鐵道隊，與臺灣陸軍補給廠展開敷設軍用輕便鐵路； ⁹ 近衛師團兵站部和第二師團的工兵隊則負責修築軍用道路。 ¹⁰ 基

4 屬於省之官廳，但地位次局、寮。

5 大淀昇一：《技術官僚の政治參與》，東京：中央公論社，1997 年 10 月，頁 6-22。

6 藤崎濟之助：《臺灣史山大將》，東京：電新堂，昭和元（1926）年 12 月，頁 855。

7 兵站為後勤機關，主要任務是運送、補給、修理作戰軍所需的車輛、軍需品，確保後方連絡線。

8 臺灣總督府陸軍幕僚：《臺灣總督府陸軍幕僚草案》，臺北：捷幼出版社（據明治 36（1903）

年 5 月版影印出版），1991 年 5 月，頁 88-90。

9 林淑華：〈日治前期臺灣縱貫鐵路之研究(1895-1920)〉，臺北：國立師範大學歷史研究所碩士論文，1999 年 6 月，頁 18-37。

10 蔡龍保：〈日治初期臺灣的道路事業 1895-1897〉，《國史館學術集刊》，第 7 期，臺北縣新店市：

國史館，2006 年 3 月，頁 85-129。

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隆築港在此一報告書中不過只是附帶一提，但翌（9）月樺山總督另向參謀總長彰仁親王提出修築基隆港的意見書：

臺灣位於本邦南方海上，係該地制握海權最為重要的要衝，誠為我國之南門重鎮，帝國前方之防衛地。今後南方一旦有事，必然以此地為作戰根據地，我艦隊之行動亦必然以此地為基點。因此，關於本島的軍備，需要設置軍港、要港，自不待言。於本島獲取和本邦內地各港交通連絡上的良港，更是燃眉之急。...之前已經向您稟告為謀求本島、內地交通之便，敷設鐵路實為最緊急之事業。但鐵路實如本島之血管，港灣則如其咽候；若依既定計畫敷設鐵路卻沒有伴隨著築港，則會缺乏運用之靈動，使得鐵路這項利器無法完全發揮其功用。這不僅在軍事上有其必要，對於本島這樣土地肥沃、物產豐饒的地方而言，為謀求日後殖產興業之發達，若在運輸上得以便利的話，則本島固有物產將倍蓰於今日，必能見到海外貿易之盛況。由此一目的論之，築港事業誠為當前之最大急務。

¹¹

在這份築港意見書中，樺山總督適時地補充說明基隆築港之急迫。值得注意的是，他不僅強調築港在軍事上，以及與日本國內連絡上的重要，更提及築港與鐵路的敷設實為相輔相成，對日後臺灣的殖產興業發展極為重要。其後，基隆築港確實是等到 1899 年兒玉、後藤極力推動殖產興業政策時，才與西部縱貫鐵路工程同時推進。由此也可看出明治時期的官僚大體皆具殖產興業觀，惟此時為過渡時期，仍以興築軍用鐵路和軍用道路作為當務之急。就道路政策而言，係以速成的方式積極趕造軍事上及行政上所必須的道路為最重要之方針。

（二）殖產興業政策下的道路事業

兒玉、後藤時期，臺灣邁向殖產興業、近代化發展的飛躍時期。然而，當時正值日本國內藏相井上馨實施財政緊縮政策，將原來每年 6,000,000 圓的臺灣補助金減為 3,000,000 圓。在這樣困難的情況下，兒玉、後藤之所以還能夠大刀闊斧地經營臺灣，帶來飛躍的發展，主要是拜臺灣事業公債之賜。 ¹²

後藤新平接任民政長官之後，除了消極性地進行人員的淘汰、勸誘土匪歸順之外，著手自外地募集公債以推動縱貫鐵路之興築、築港、土地調查、衛生工程等大事業。為求臺灣統治之完善，後藤概算需要經費 120,000,000 圓。但是衡量當時日本的財政及臺灣歲入，不得不將公債額減為 60,000,000 圓，並提出所謂的「20 年計畫」。其重要的項目有縱貫鐵路、基隆築港事業、臺北水道工程、土地調查、大租權之收購、官舍之興築等。 ¹³

11 石坂莊作：《基隆港》，臺北：臺灣日日新報社，大正 7（1918）年，頁 83-85。

12《臺灣日日新報》，〈臺灣鐵道成功由來（後藤男爵回顧談）〉，明治 41（1908）年 10 月 24 日，

3146 號，14 版。

13 最初預定的 6,000 萬圓的公債中，縱貫鐵路敷設費就占了 3,000 萬圓，築港費占 1,000 萬圓、

土地調查費占 1,500 萬圓、官衙興築費占 400 萬圓、臺北水道工程費占 100 萬圓。參見《臺灣日日新報》，〈臺灣事業公債の現狀（一）〉，明治 31（1898）年 10 月 25 日，144 號，2 版、〈治

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經日本帝國議會審議會，公債總額被刪為 35,000,000 圓始獲通過，原案中的水道工程遭到刪除。1899 年 3 月 22 日正式發布臺灣事業公債法。 ¹⁴ 為期 10 年、

預算額 35,000,000 圓的事業中，鐵路費占 22,800,000 圓、土地調查費占 3,000,000 圓、築港工程費占 2,000,000 圓、廳舍官舍新築費占 200,000 圓。 ¹⁵ 至於道路事業亦是不可缺的工程，但後藤決定先興築鐵路、修築基隆港，日後再興築完備的道路。 ¹⁶ 由事業公債之款項分配可知，此時興築鐵路為最重要之事業，大抵受到日本國內「鐵路萬能」觀念之影響，同為交通事業的築港工程分得的款項僅約其 1/11，至於道路事業則完全未被列入，決定日後再著手進行。

值得注意的是，臺灣總督府雖以第 1 期事業公債推動縱貫鐵路、築港、水道工程、土地調查、收購大租權、建築官舍等事業，由於諸事繁多，財政並不寬裕。就交通部門而言，道路事業暫時擱置已如前述，即使獲得款項最多的鐵路事業亦僅能以「速成主義」政策推進； ¹⁷ 基隆的築港不但沒有完成，甚至被稱為「姑息性築港」。對於許多重要事業因預算遭到刪減而無法順利推動，不少有識者開始批評，歸咎帝國議會議員的態度。 ¹⁸

其實後藤並未放棄道路事業，而是將之置於第 2 期的公債事業中。後藤深知原來預定 60,000,000 圓的事業費被削減成 35,000,000 圓，實無法完成本島整體事業。例如築港費僅有 2,000,000 圓；道路事業則完全無法推動；土地調查事業在進行實地調查之後，發現必須丈量者大幅增加；僅鐵路事業有達成當初預定目標。為了不讓臺灣總督府的三大事業流於虎頭蛇尾而末竟全功，兒玉、後藤擬定第 2 期公債事業， ¹⁹ 包含土地調查、基隆築港、淡水．打狗築港、道路改修、收購大租權等五項，起於 1902 年度，終於 1911 年度，總預算額 36,400,000 圓（參見表 1-1-1）。為謀求島內產業的發達，終於看到 2,900,000 圓的道路改修預算， ²⁰ 然而，孰知該案審案時又起波瀾。

表 1-1-1 第 2 期公債事業計畫年度預算分配表

項別年度別

土地調查費（千圓）

基隆築港費（千圓）

淡水打狗築港費（千圓）

道路改修

（千圓）

大租權收購費（千圓）

合計

（千圓）

1902 600 600 --- --- --- 1,200

台經費〉，明治 31（1898）年 10 月 25 日，144 號，3 版。

14 小林道彥著、李文良譯：〈後藤新平與殖民地經營--日本殖民政策的形成與國內政治〉，《臺灣文獻》，第48 卷 3 期，1997 年 9 月，頁 101-121。

15《臺灣日日新報》，〈臺灣特別事業費の經過及將來〉，明治 35（1902）年 1 月 14 日，1109 號，

2 版。

16 《臺灣日日新報》，〈後藤長官の臺灣論（承前）〉，明治 34（1901）年 1 月 15 日，809 號，1 版。

17 參閱蔡龍保：〈長谷川謹介與日治時期臺灣鐵路的發展〉，《國史館學術集刊》，第 6 期，臺北縣新店市：國史館，2005 年 9 月，頁 61-108。

18 《臺灣日日新報》，〈本島の產業と交通〉，明治 40（1907）年 5 月 10 日，2703 號，2 版。

19 《臺灣日日新報》，〈總督府第二期事業〉，明治 34（1901）年 12 月 18 日，1090 號，2 版。

20 《臺灣日日新報》，〈臺灣特別事業の第二期計畫〉，明治 35（1902）年 1 月 15 日，1110 號，

2 版。

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1903 1,500 600 300 100 --- 2,500 1904 300 1,500 300 100 6,000 8,200 1905 --- 1,750 500 150 6,000 8,400 1906 --- 1,750 1,000 150 --- 2,900 1907 --- 2,250 1,000 250 --- 3,500 1908 --- 2,250 1,000 250 --- 3,500 1909 --- 1,500 1,000 300 --- 2,800 1910 --- 800 500 500 --- 1,800 1911 --- 710 500 390 --- 1,600 計 2,400 13,710 6,100 2,190 12,000 36,400 資料來源：《臺灣日日新報》，〈臺灣特別事業の第二期計畫〉，明治 35（1902）年 1 月 15 日，1110 號，2 版。

此時日本國內政局發生變化，桂內閣取代伊藤內閣，但在議會中政友會的勢力仍是絕對多數。兒玉與後藤為求第 2 期計畫案的通過，運用其特殊的政治地位，處於桂內閣與政友會間居中調停，極力奔走勸說。然而，後來由於政友會總裁伊藤博文態度丕變，使得第 2 期計畫案於 1903 年 5 月的第 18 會議中無法通過，

兒玉總督甚至因此掛冠求去。後藤對桂首相進行最後協調之後，臺灣事業公債終勉能繼續，1904 年 4 月改正臺灣事業公債法，第 1 期起債總額由 35,000,000 圓改為 40,000,000 圓，公債支辦事業中加入「整理大租權」。此外，進一步自 1908 年起將起債總額改為 73,500,000 圓，公債支辦事業中加入「水利事業」。 ²¹ 道路事業最終還是遭到犧牲，無法以事業公債大幅推動，造成道路事業之發展一直落後於鐵路、築港。

何以造成這樣的差異呢？因為日本取得臺灣之後的一大課題，即是要割斷臺灣與中國大陸的紐帶而使之與日本結合。此一連繫建構起來之後，即完成殖民地與母國的特殊經濟分工關係。 ²² 作為殖民地與母國物資的搬運線，自然是以幹線國有鐵路和港口為首要工程，道路事業的發展遂成次要。1908 年國有鐵路縱貫線開通後，以往利用河川搬運的地方物資轉而利用縱貫鐵路而向南北兩端移動，舊有的河口港失去作為地方物資集散市場之功能，港勢頓形衰頹；反之，基隆、高雄兩港成為臺灣客、貨運出入的門戶，呈現異常繁盛之樣貌。 ²³

當鐵路由前期的軍用鐵路性質轉變為具殖民地特質的「開拓鐵路」時， ²⁴ 道

21 鶴見祐輔：《正伝後藤新平 3 臺灣時代》，東京：藤原書店，2004-2005 年，頁 238-250。

22 國有鐵路縱貫線的重要使命，主要是將煤、稻米、砂糖、木材、水泥、香蕉、磚等從臺灣各地向基隆、高雄集中，經由兩港向島外輸出；另一方面則是將肥料、木材、纖維工業品、小麥粉等經由基隆、高雄兩港輸入。值得注意的是，稻米向日本國內輸出的同時，亦輸入外國米；

木材則是將本島良材（主要是檜木）輸往日本，而從中國大陸輸入粗材。總之，透過此一交通線的完成，建築出殖民地與母國重要的區域分工。參閱蔡龍保：《推動時代的巨輪：日治中期的臺灣國有鐵路（1910-1936）》，台北：臺灣古籍，2004 年 9 月，頁 113-114。

23 森重秋陽：《臺灣交通小史》，臺灣交通協會，昭和 18（1943）年 3 月，214-216。

24 蔡龍保：〈長谷川謹介與日治時期臺灣鐵路的發展〉，《國史館學術集刊》，第 6 期，臺北縣新

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路事業的發展卻遭遇相當大的頓挫。誠如京都帝國大學教授近藤泰夫所言：「自 1898 年到 1910 年為止，實為臺灣道路的苦難時代，因為經濟的主力是置於縱貫鐵路的建設、改良及基隆港築港工程，道路的新築改良不受重視。」 ²⁵

伴隨臺灣產業、貿易的發展，鐵路與港口的統制益形重要，築港事業往往是伴隨著國有鐵路之擴張而發展，兩者相待配合。國有鐵路縱貫線的興築，先後有基隆、高雄築港事業相配合；國有鐵路宜蘭線之興築，迫使總督府不得不隨之興築蘇澳港；國有鐵路臺東線之興築，亦促進臺東廳的新港、花蓮港廳的花蓮港之興築。 ²⁶ 道路事業被置於此一合作體系之外，持續受到冷落，少見以中央國庫費用推動事業，延續道路發展的苦難時代。

由上述發展過程可知，此一時期的交通政策是以發展鐵路為優先，築港事業次之， ²⁷ 道路的發展則幾乎完全被忽略。不僅以中央國費興築的道路事業聊聊無幾，地方也無餘力投入太多經費， ²⁸ 僅能仰賴人民獻地、奉獻勞役的方式築路。

道路事業的進行雖屬不振，然而在此一時期，統治漸漸上軌道，道路事業作為「產業促進策」開始進行各種調查。亦即制度面的整備為此一時期道路事業之重心。

二、邁向改良時期（1926-1936）

（一）交通政策之調整

交通建設落後於產業發展，長期以來一直是臺灣施政上的一大問題。陸上與海上交通設施之整備與否，會直接影響產業之發展。交通設施原本應該是產業發展的先驅，若沒有藉由海、陸交通機構的整備、聯絡、運作，產業無法進步發達。無論是歐美各國的產業發達史或是殖民地拓殖史上，皆可清楚看到這兩者的關係。1907 年，縱貫鐵路即將完成之前已有論者指出：「就臺灣的產業和交通設施的關係視之，實呈現交通設施的緩慢發展跟不上產業發達的情況，稍有本末顛

店市：國史館，2005 年 9 月，頁 61-108。

25 近藤泰夫：《臺灣の道路》，日本ポルトランドセメント同業會，昭和 14（1939）年，頁 1。

26 土木技師與有識者對於這樣的發展並不滿意，以為築港事業應該在產業開發之前動工，而不是鐵路興築後帶動產業發展才被迫推動。築港落後於產業發展的時間差，會造成許多不良影響。例如土木部次長高橋辰次郎曾於 1910 年時就打狗築港和蘇澳築港提出批評與建議：「現今正在進行的打狗築港工程，其實是落後於產業開發，此一關係造成諸多不便。因此，希望蘇澳築港能盡可能在臺東方面的產業開發之前完成，並預先採取產業開發後物產增加之因應策。築港事業至少需要花費 3、4 年的時間，希望蘇澳築港能自明治 45（1912）年度著手，盡速完成。」

沒想到 10 年後三井支店長羽島精一談到臺灣之發展時，亦提出相同的問題：「...臺灣四面環海，與大陸相異。完成鐵路的同時亦必須期待港灣的完成。今日臺灣的港灣無一不處於窘迫的狀態，對於現下之發展造成諸多不利。就連基隆、打狗亦是陷於窘境。...」參閱《臺灣日日新報》，〈蘇澳築港方針〉，明治 43（1910）年 10 月 20 日，3746 號，2 版；《臺灣日日新報》，

〈臺灣大發展論（三）〉，大正 9（1920）年 4 月 29 日，7132 號，3 版。

28 當時的地方財政支出項目有行政費、警察費、教育費、衛生費、勸業費、土木費，其中警察費總是占支出總額一半以上，因此要用來推動諸項土木事業的土木費實極為有限。參見平井廣一：《日本植民地財政研究》，東京都ミネヴァ書房，1997 年，頁 52-53。

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倒之遺憾。」 ²⁹ 此一落差隨著殖產興業政策的成功、產業迅速勃興而日益擴大，

時時成為為政者及有識者關心之課題。 ³⁰ 迨至 1920 年代後期，鐵路、築港、道路政策終於到了必須作進一步調整之時機。

1920 年代後期，各地方希望修築漁港、避難港及地方港的聲浪日益高漲，

這是產業發展必然之趨勢。 ³¹ 道路港灣課決定自 1930 年度起 5 年間對於全島沿岸淡水、舊港、公司寮、大安、布袋、東石、鹿港、安平、大樹房、臺東、花蓮港、蘇澳及馬公等 13 個地方港，就修築港灣的規模及工法等進行詳細的專業調查，樹立修築方法，確立未來臺灣港灣的修築方針。 ³² 以往臺灣的築港事業係採

「集中主義」，幾乎是集中全力於基隆、高雄兩港；以國庫事業推動的非商港性質港口只有蘇澳、海口兩港。 ³³ 隨著時移勢易，在地方發展的需求及交通體系轉變的情況下，總督府開始著手調查漁港、商港、避難港、地方港等，築港事業由

「集中主義」朝向多元發展，以期符合臺灣社會發展之需。

交通政策發展由於受到「鐵路萬能」觀念的影響，持續置重點於鐵路之興築。然而，交通局在興築國有鐵路宜蘭線（1917 年開工、1924 年完工）、臺東線

（1909 年開工、1926 年完工）之時，已經開始思考當這兩線完工後，是要繼續進行既定方針－興築東西連絡鐵路（蘇澳、花蓮港間以及屏東、臺東間的鐵路）、

著手縱貫線複線工程，還是要重新思考島內全體之交通政策，改藉由修築汽車道路來連絡臺灣東西部，普及交通文化。 ³⁴ 1925 年生野團六接任交通局長之後，鐵路政策逐漸走向「改主建從」。 ³⁵

國有鐵路從 1926 年到 1936 年間並無新線的興築，可謂已過了創業、擴張

30 總督田健治郎在 1921 年 4 月舉行地方長官會議時，對交通政策提出了大方向：「關於交通政策，第一以鐵路的改良及新設為首要。這在本年的預算上而言係一大問題。以往在建設臺灣鐵路方面已下了很大的工夫，但是對於既有線路的改良卻完全尚未著手。特別是自戰爭以來，生產事業極速發展，如此發展勃興的結果，使得既有鐵路傾全力仍無法全運送之功。蓋欲開發生產事業，必須在發展教育的同時，開發臺灣之新領土。著眼於以教育感化人民、啟發智德的同時，亦致力於獎勵生產事業、涵養民力、增進國富，實為施政的一大要件。對於事業本身除了必須進行個別獎勵之外，就事業全體而言最重要的莫過於交通設施的順暢。著眼於此點，本年度的預算著重於此。總之，擬於 9 年間支出 8,200 萬圓以跨年度事業的方式改良鐵路。...新設方面，花蓮港、臺東方面的鐵路中的玉里、里壠間尚未接續，希望依本年度的預定完成銜接。

至於港灣的改善，高雄港正著著進行；基隆港的築港雖已告一段落，但尚不敷使用。因此，於去（1920）年的臨時會議中獲得同意，正在著手進行第二期工程。臺灣的大港灣大體藉由這些工程而達成目的。至於小港灣，在今年的預算中要進行的有南方澳漁港的興築，以艀船得以方便起卸為目的；再者，擬於恒春的海口築造小港，使現下於大板埒發著的定期船能以停靠。...」

參見《臺灣日日新報》，〈田總督の訓示（五）〉，大正 10（1921）4 月 28 日，7506 號，2 版。

31 《臺灣日日新報》，〈來年度新規事業指定道路助成港灣修築方針確立〉，昭和 5（1930）年 1 月 10 日（夕刊），10680 號，4 版。

32 池田季苗：〈道路港灣界〉，《臺灣時報》，昭和 6（1931）年 12 月，頁 112-114。

33 臺灣總督府：《臨時產業調查會答申書臺灣產業計畫說明書》，昭和 5（1930）年 12 月，臺北：松浦屋印刷部，頁 105。

34 《臺灣日日新報》，〈本島交通政策問題〉，大正 11（1922）10 月 19 日，8045 號，5 版。

35 《臺灣日日新報》，〈本島を去るに臨み所感と抱負を披瀝する丸茂前交通局總長〉，昭和 4

（1929）9 月 22 日，10572 號，1 版。

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時代，進入改良時代。 ³⁶ 希望能積極全方位地改良鐵路，解決長年「速成主義」

政策下的遺害。 ³⁷ 暫時擱置早年的環島鐵路計畫，代之以汽車運輸來完成環島交通；可謂「鐵路萬能」時代已告結束，進入汽車運輸的全盛時期。 ³⁸ 也就是說，

從此打破以往鐵路、港灣配合體制，亦將道路編入重要交通體系之中。道路的修築除了作為東西連絡鐵路代行線之外，由於產業發達及汽車運輸上之迫切需求，

自 1926 年起有一連串的中央國庫改良計畫，道路事業自此始有較為令人矚目的發展。 ³⁹

（二）於諸臺灣發展計畫中之具現

此一交通政策的轉變，具體呈現在 1930 年臨時產業調查會、1935 年熱帶產業調查會的臺灣發展方策及同年提出的臺灣 10（1936-1945）年事業計畫之中。

召開臨時產業調查會，是由於時運之推移，臺灣產業、貿易的範圍逐漸擴大，經營日趨複雜。特別是南支、南洋資源逐年開發，與臺灣的關係日益緊密。臺灣總督府為圖確立臺灣的產業政策，與日本國內的產業政策一起促進國運之發展，乃召開該會。該會檢視臺灣整體產業自改隸後各項設施經營之沿革，闡明其實績，

究明各種資源的合理運用和保育，整備產業諸項組織，立定保護獎勵之方針。此外，對於和產業密切相關的各項施講求連絡調和之方法，以謀求產業之穩健發展。與會成員大體可以分成臺灣總督府各部局官吏、日本大藏省．商工省．拓務省官吏、臺灣軍官吏、臺灣人實業家及日本人實業家，可謂是網羅各界之權威來研究臺灣各項產業之發展方向。 ⁴⁰ 主要的議題有農業、茶業、糖業、樟腦業、林業、礦業、水產業、商工業、動力、土地、道路、鐵路、港灣、海運及航空、金融等 15 項。 ⁴¹

相較於 1930 年臨時產業調查會目的係為了究明島內諸產業發展之方向，

1935 年召開熱帶產業調查會的目的則在檢討南支、南洋的貿易及其他事項如何與島內產業、交通、文化各方面之進展相互配合，以舉近鄰共榮之實。 ⁴² 亦即係以臨時產業調查會的成果為基礎，再研擬以臺灣為中心之南方發展方策， ⁴³ 具島

36 蔡龍保：《推動時代的巨輪：日治中期的臺灣國有鐵路（1910-1936）》，台北：臺灣古籍，2004 年 9 月，頁 132。

37 蔡龍保：〈日治中期臺灣國有鐵路之研究（1910-1936）－以改良事業的考察為中心〉，《兩岸三地歷史學研究生論文發表會論文集》，臺北：國立政治大學歷史學系，2001 年 12 月，頁 655-684。

38 此一發展過程實為世界性的共通現象，歐美、日本國內皆有此過渡階段，臺灣亦不例外。鐵路與汽車運輸彼此功能與角色的調整，成為此時重要的課題。參見大槻信治：〈交通上より見たる臺灣〉，《泛交通》，昭和 14（1939）年 6 月，第 14 卷第 6 號，頁 35-40。

39 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年 8 月 8 月，頁 15-17、61-71。

40《臺灣總督府公文類纂》，〈富田勇太郎（外四十名）（總督府臨時產業調查會委員ヲ囑託ス）〉，

昭和 5（1930）年 7 月 1 日，第 10061 冊，第 8 號。

41 臺灣總督府：《臺灣總督府臨時產業調查會會議錄》，臺北：臺灣總督府，昭和 5（1930）年 11 月，頁 3-5。

42 臺灣總督府：《臺灣總督府熱帶產業調查會規程並趣意書》，出版時地不祥，頁 5-6。

43 臺灣總督府外事部：《臺灣の南方協力に就て》，臺北：臺灣總督府外事部，昭和 18（1943）

年 7 月，頁 9。

(9)

外發展取向。這是由於 1929 年世界經濟大恐慌後，開始世界性的區域統合，日本卻被排除於東南亞市場之外。1934 年，日本與荷蘭舉行日蘭會商協調在蘭領東印度的貿易摩擦，和平協商失敗後積極走向武力南進。熱帶產業調查會即是以

「將臺灣南進據點化」為目標設立。 ⁴⁴ 與會成員大體可以分成臺灣總督府官吏、

日本外務省官吏、陸海軍軍人、臺灣人實業家及日本人實業家。主要的議題有振興南支．南洋貿易、獎助企業及投資、振興工業、改善金融、改善交通設施及文化設施等 6 項。

1935 年時值日本治臺 40 年，臺灣在文化、產業等已有相當程度的發展。伴隨著時勢進運，必須適當地改良、擴充教育、產業、交通及其他各項文化、經濟設施，而期臺灣的統治能別開生面。除了改正地方制度之外，1935 年 6 月召開臺灣總督府評議會，諮問始政 40 周年臺灣諸項設施應特別考量之事項。同年 10 月再召開熱帶產業調查會，諮詢振興南支、南洋貿易和開發、補助熱帶產業之適切方策。 ⁴⁵ 整合上述各方意見之後，提出臺灣 10 年（1936-1945）事業計畫，並具體詳列預算（一半舉債）。此一計畫的項目有：1.振興國民精神，2.振興產業，

3.開發山地，4.促進交通治水設施，5.發展南方。 ⁴⁶

就這 3 次的全島事業調查發展計畫中的交通項觀察可發現（參閱表 1-1-2、

1-1-3、1-1-4），1935 年熱帶產業調查會的交通發展方向，大抵係承接 1930 年臨時產業調查會之調查結果略作更動，重點在於更加注意海運、陸運、空運，以及與南支、南洋或其他國際交通路線的連結。10 年發展計畫則是從上述的具體發展方案中擇其重要者編入預算準備推行，或依普通財源，或依公債執行。日後臺灣總督府交通部門之發展方向，大體即依循此一發展計畫，惟隨時局之需而略作彈性調整。在此一計畫中，道路事業終於再度重新被列為中央推動之重要事業，

預定使用之公債額達 21,025,000 圓

，

僅次於鐵路事業。事業的重心在於完成與改良（舖設）環島汽車道路、開鑿中部橫貫道路及山地開發道路、改良產業道路，

道路事業可謂邁向整體性、全面性之發展。

44 小林英夫：〈從熱帶產業調查會到臨時臺灣經濟審議會〉，《臺灣史研究一百年：回顧與研究》，

臺北：中央研究院臺灣史研究所籌備處，1997 年，頁 41-42。

45 臺灣總督府：《臺灣事業計畫書》，臺北：臺灣總督府，昭和 10（1935）年，頁 1-3。

46 以始政 50 周年為目標樹立的臺灣事業 10 年計畫，對於臺灣的治理而言十分重要。臺灣總督府有鑑於此，極力排除萬難努力推進。然而，為期 10 年、總預算 220,000,000 圓的經費中，包含鐵路建設改良費、國營汽車業的擴張、道路港灣事業費、治水事業費等，就其事業的性質和沿革視之，財源擬仰賴公債，合計金額達 117,300,000 圓。臺灣總督府鑑於時局的特殊情況，

故 1936、1937 年兩年度 11,350,000 圓的經費決定不仰賴公債，而依普通財源來推動事業計畫；

1938 年以後的 8 個年度的經費 105,800,000 萬則仰賴公債。至於本計畫之外的事業，例如實施都市計畫事業、執行各種營繕工程等必須儘速推行者不少，這些皆由普通財源來推動。參見臺灣總督府：《臺灣事業計畫書附屬公債支辨事業說明》，臺北：臺灣總督府，昭和 10（1935）

年 11 月，頁 1-2。

(10)

表 1-1-2 臨時產業調查會計畫中的交通項

項別

類別旨趣路線或工程

道路相關事項

臺灣的道路普及程度極低，且無構成全島道路網之幹線，路體又不適合現下發達之汽車所用，有待新設、改良之處極多。

1. 選定道路網

依循道路法之精神，將道路分為府道、州道、

廳地方費道、市街庄道 4 種，以這些道路構成臺灣之道路網。

2. 促進幹線道路之新設、改築 3. 促進產業道路之改善

鐵路相關事項

臺灣為中央山脈隔成東西兩半，

西部鐵路發達，但東部尚屬交通不便。就開發東部臺灣產業視之，建設東西連絡鐵路最為急需。至於其他地方開發上所需敷設之新線不少，應與東西連絡鐵路一同完成。此外，為配合社會進運和產業發展，必須改良既設線、致力改善輸送方法、合理化運費。對於新興汽車業亦必須樹立對策。

1. 普及鐵路

(1) 東西鐵路的連絡：潮州．臺東間鐵路，蘇澳．

花蓮港間鐵路，改良臺東線。

(2) 建設新線：基隆．淡水間、景尾、菁桐坑間、

竹南．南庄間、外車埕．埔里間、臺南．旗山間、溪州．東港間、板橋．紅毛間。

2. 改良鐵路

(1) 改良計畫：以 38,330,000 圓新設或改良旅客停車場、貨物停車場、操車場、高架鐵路、

臨海線、自動閉塞信號機、軌條改良等。

(2) 複線計畫：竹南．彰化間、彰化．嘉義間、

嘉義．臺南間、臺中．彰化間。

(3) 電化計畫：基隆．桃園間、臺中．苗栗間、

基隆．頂雙溪間。

3. 改善運輸

(1) 改善輸送：充實車輛、設定特種貨物列車、

增加速度、擴張連絡運輸

(2) 減輕運送費：整頓鐵路運費、減輕小運送費 (3) 確立汽車對應策

港灣相關事業

以往臺灣的築港事業幾乎是集中全力於基隆、高雄兩港，非商港性質而以國庫事業推動的只有蘇澳、海口兩港及現正築造中的新港。地方費事業只有安平、臺南間的運河及高雄港內的漁港設備。有待充實者尚多。

1. 充實、改善基隆、高雄兩港設備

(1) 基隆港：築造外港防波堤、外港防波堤寄埠頭、除去桶盤嶼暗礁、築造 10,000 噸級修船渠。

(2) 高雄港：築造與湊町相接的碼頭和新設陸上設備、築造高雄川尻右岸埠頭、改良新演町埠頭設備、增加航路及內外港之水深。

2. 調查、修築地方港、漁港 (1) 修築地方商港花蓮港。

(2) 調查全島修築候補港灣，並指定補助修築費

(11)

之港灣。

海運：漸次增加、改良本島在籍船舶，並謀求改善內地船舶來往臺灣、改善往南支南洋之命令航路、使日本國內船舶停泊臺灣，

使臺灣進入世界航道。合理化臺灣重要產物之運費，樹立臺灣海運政策之基礎。

1. 改善擴張航路

(1) 改善內臺航路：改善船隻、增加班次、力圖時間的縮短與正確。

(2) 改善沿岸航路：改善沿岸東線、沿岸連絡線、

沿岸西線；並於澎湖．離島間、高雄．安平．

馬公間、安平．高雄．東港．海口間、基隆．

焿仔寮．鼻頭角間、基隆．金山．淡水間、

高雄．海口．紅頭嶼．火燒島．臺東．新港間設置補助航路。

(3) 改善中國航路：基隆、廣東間直通航路。

(4) 整備南洋航路：新設臺北．菲律賓間命令航路、改善基隆．爪哇線、新設基隆．新加坡線命令航路。

(5) 歐美航路停泊臺灣 (6) 整備航路標幟 2. 改善運費制度 3. 設置海難救助船海運及

航空相關事項

先精查和臺灣有關的空路實況，

儘速完成日本國內．臺灣間、臺灣各地間、臺灣．中國間的飛機連絡。

1. 設置機場、無線電信及其他設備。於臺北附近設飛機場，並於全島各地設置航空用無線電信及其他航空標幟。

資料來源：臺灣總督府：《臨時產業調查會答申書臺灣產業計畫說明書》，昭和 5（1930）年 12 月，臺北：松浦屋印刷部，頁 89-113。

表 1-1-3 熱帶產業調查計畫中的交通項

項別

類別旨趣路線或工程

陸運相關事項

鑑於臺灣的地理、經濟上之實況，為了在南支、南洋貿易上有所發展，必須改善各種交通設施。

1. 鐵路的建設、改良

(1) 完成縱貫鐵路及其他路線的複線工程。

(2) 敷設經濟上、國防上必要的新線。

2. 運輸的改善

(1) 因應時勢發展，改善諸項輸送設備。

(2) 致力於運費的合理，講求減輕運費的方策。

(3) 擴張國際聯運業務，使及於南支、南洋。

3. 道路的新設、改築

(1) 促進新設、改修臺灣環島道路、中部橫貫道路以及山地開發道路。

(12)

(2) 於環島道路主要區間進行舖設工程。

航路與航空

鑑於臺灣的地理上、經濟上的地位，為期貿易的發展與國際交通的發達，必須擴充、改善航路及航空諸項設施。

1. 航路相關事項

(3) 整備南支、南洋航路以促進商工業的發展、振興貿易。

(4) 充實臺、日航路，並將臺灣置於國際交通幹線上。

(5) 合理化臺灣的重要物產及轉口商品的運費。

2. 航空相關事項

(4) 整備島內各種航空設施。

(5) 充實島內及臺日定期航空運送事業。

(6) 開設國際航空路線。

港灣相關事業

港灣的整備與鐵路、航路等設施同是產業、貿易發展上不可或缺之要件，必須進一步改善充實。

1. 港灣的改善

改善基隆、高雄兩港的設備，以助於臺灣進入國際幹線航路及南支、南洋貿易的發展。

2. 改善和南支、南洋各港的海陸連絡

日本的相關會社於南支、南洋各港的海陸連絡設備極為不足，必須適當地設置棧橋、倉庫等設施以助貿易之進展。

通信相關事項

鑑於臺灣和南支、南洋間的特殊關係，必須改善郵便、電信、

電話等設施，並減輕費用、簡化處理手續，以圖文化、產業的發展。

1. 郵便

盡快締結臺灣和香港、澳門、南洋各地間的特惠約定，以減輕費用、簡化處理手續。

2. 電信

臺灣和南支、南洋間的通信上有許多不足之處，必須於相關各地開設直通無線回路，並改善對船舶的通信。

3. 電話

隨著將來臺灣和南支、南洋間的通信量增加，必須考慮各項設施計畫。

資料來源：臺灣總督府：《熱帶產業計畫要網》，臺北：松浦屋印刷部，昭和 12（1937）年 3 月，

頁 14-17。

表 1-1-4 臺灣 10 年（1936-1945）事業計畫

項別

類別旨趣路線或工程／公債預算額（圓）

道路

1. 完成環島汽車道路：臺灣有險峻的中央山脈縱貫其間，加以河川亂流，因此道路的發達十分遲緩。治臺已達 40 年，各項設施逐漸齊備，因此，必須儘速完成環島道路以助於本島文化、產業及國防，此誠為急務。

2. 開鑿中部橫貫道路：本道路係貫通日本最高峰新高山之路線，與環島道路同為臺灣交通上之大幹線。此一路線的開鑿在理蕃、警備

1. 環島汽車道路 (1)架設濁水溪橋

(2)開設新店、礁溪間道路 (3)改修臺東、花蓮港道路 (4)改良縱貫道路

2. 開鑿中部橫貫道路預算總額：21,025,000

(13)

及國防上的意義甚大，且有助於開發山地、

增進國立公園之利用價值。

港灣

近時隨著臺灣產業的振興、內外貿易顯著發展，

基隆、高雄、花蓮港出入的客貨數逐年增大，現下應盡速樹立擴張計畫，擴充碼頭容受力及停泊汽船的能力。

1. 擴張基隆、高雄、花蓮港等港口。

2. 築造 10,000 噸級的船渠，以提高基隆港的利用價值。

預算總額：17,000,000

鐵路

臺灣鐵路網的幹線－國有鐵路已約略完成，但許多方面仍不完備，內部設備等必須改良的地方不少。因此，將主力置於改良既設路線，以充分發揮鐵路機能。同時，亦建設一部分必要之路線。

此外，隨著道路日漸整備，漸次擴張局營汽車業。

1. 敷設溪州、枋藔間鐵路。

2. 改良既設路線。

3. 擴張局營汽車事業。

預算總額：48,931,455

航路

臺灣與南支南洋為一衣帶水之隔，改善與這些地方的航路時，也促使國際航路船能中途停靠，使臺灣與南支南洋間、臺灣與歐洲間及其他地方的交通更為方便。這就謀求振興貿易、提升文化而言，實為當務之急。

1. 歐洲線 2. 南支線 3. 南洋線未列入公債

航空

將來國力的發展仰賴飛機航線之處甚多。歐美各國競相致力擴大航空網，漸次欲於東洋扶植其勢力。臺灣在交通上有其重大使命，但航空線僅明

（1936）年 1 月開始福岡、臺北間一路線。因此，

整備島內飛機場及各航空設施時，也計畫以臺灣為基點開設與上海、福州、番港、馬尼拉等地連絡的航線，使成為國際航路的幹線，更進一步加深臺灣與南支南洋的經濟關係。

1. 島內線 2. 南支線 3. 南洋線

4. 整備飛機場（新設、擴張或整備臺北、高雄、花蓮港、

臺中、臺東、臺南、宜蘭各機場。）

5. 航路設施（夜間照明、航路標識、航空無線局、航空標識局等）

未列入公債

通信

隨著文化的發展、產業的興隆，通信設施的改善極為重要。

1. 為增設、改善一般電話，於馬公、臺南間新設電話的同時，亦擴充放送設備，並設置使用強力電波的二重放送設備。

2. 時時以中文和英文放送，向廣大的南支南洋住民提供正確的新聞，並給予其接觸日本文化的機會。

(14)

未列入公債

資料來源：臺灣總督府：《臺灣事業計畫書》，臺北：臺灣總督府，昭和 10（1935）年，頁 1-31；

臺灣總督府：《臺灣事業計畫書附屬公債支辨事業說明》，臺北：臺灣總督府，昭和 10（1935）

年 11 月，頁 1-11。

三、戰爭時期之發展（1937-1945）

1937 年 7 月蘆溝橋事件爆發以來，日本積極入侵華南，攻略廈門、廣東、

海南島等地，併吞新南群島（南沙群島），置於臺灣總督的管轄下。此時，臺灣已經不是日本在南方的終點，而是日本南方政策的起點。從交通的觀點視之，臺灣從日本國內支線終點站一躍成為國際交通幹線之要站。建設以臺灣為中心的國際通路，成為日本重要國策之一，臺灣也變成「貫徹國策的最前線」， ⁴⁷ 交通與戰略地位大為提升。

隨著時局的發展，為了快速完成建設東亞新秩序所需的國防國家體制，必須全面檢討臺灣的所有施政，確立應變方策。臺灣總督府府政調查會於 1940 年提出 5 大方針：1.擴充統治機構，2.確立文教新體制，3.確立經濟新體制，4.確立國土計畫，5.擴充南方政策。其中，確立經濟新體制中即具體提出擴充交通、通信設施之主張。臺灣為大東亞南方圈的前進基地，必須擴充交通、通信設施以期能完成使命。為了國防上的需求，也為了強化臺灣總督府南方政策的根基－文化經濟設施，擴充整備鐵路、道路、港灣、航空、通信等設施極為重要，具體提出以下 6 點措施：1.促進完成縱貫鐵路複線工程，強化路線；擴充鐵道工場製造車輛的能力。2.促進完成西部縱貫道路，開設中部橫貫道路，擴充北迴及南迴東西連絡道路。3.充實基隆、高雄兩港的設施，促進完成新高港，考慮擴充淡水港以因應臺北市發展之需。4.擴充南日本汽船會社的業務，取得以臺灣為中心的配船自主權，擴充臺灣的造船設施。5.為促進擴充通信設施，考慮以民間會社來負責其建設和維持。6.整備南方航空基地所需的航空標幟、航空無線等保安設施；設置飛機製造工廠、飛機駕駛員養成機關及航空研究所。 ⁴⁸

進入戰爭時期之後，鐵路雖然在 1937 年延伸潮州線（溪州．枋寮間 24 公里）、興築高雄港臨港線和新高港臨港線，但鐵路事業的重心則在於實施複線工程、改良擴張主要車站、強化既設路線、改善通信設備等改良事業。 ⁴⁹ 港灣事業除了充實基隆、高雄兩港的設施之外，以興築新高港（梧棲港）最為重要。不僅可彌補港灣分布不良（集中基隆、高雄）、港灣不足的缺陷，且可開展當時陷於

47 大槻信治：〈交通上より見たる臺灣〉，《泛交通》，昭和 14（1939）年 6 月，第 40 卷第 6 號，

頁 39-40；鈴木善八：〈臺灣視察感想集〉，《泛交通》，昭和 14（1939）年 7 月，第 40 卷第 7 號，頁 121。

48 府政調查會：《國防國家體制二即應スベキ重要方策》，臺北：府政調查會，昭和 15（1940）

年 11 月，頁 1-2、50-51。

49 臺灣總督府交通局鐵道部：《昭和十六年度年報》，臺北：臺北印刷株式會社，昭和 17（1942）

年 12 月，頁 100-105。

(15)

瓶頸的鐵路運輸，因應產業發展之需。 ⁵⁰ 道路事業之重點在於完成環島幹線與中部橫貫道路。亦即是交通各個部門除了自行整備、強化既有設施之外，各部門間的相互配合、連繫、整合運用實為最大之目的。

由本節的探討可了解總督府交通政策下道路事業之階段性發展及其所採之道路事業政策。日治之初，首任總督樺山資紀於 1895 年 8 月向臺灣事務局總裁伊藤博文建議開鑿道路、敷設縱貫鐵路、修築基隆港等三大事業為治理臺灣之最大急務。其重要性與鐵路事業並列，超過築港事業之地位。此時的道路事業，係以速成的方式積極趕造軍事及行政上所必須的道路。到了兒玉、後藤時期，臺灣藉著事業公債邁向近代化。然而，由於總督府著重鐵路與築港事業，使得道路事業遂走向消極。而後伴隨臺灣產業、貿易的發展，鐵路與港口的統制體制成形，

道路事業被置於此一合作體系外而持續受到冷落，造成道路事業之發展一直落後鐵路、築港。

1925 年生野團六接任交通局長之後，鐵路政策走向「改主建從」。國有鐵路從 1926 年到 1936 年間並無新線的興築，可謂已過了創業、擴張時代，而進入改良時代。暫時擱置早年的環島鐵路計畫，代之以汽車運輸來完成環島交通；「鐵路萬能」時代已告結束，進入汽車運輸的全盛時期。自此打破以往鐵路、港灣配合體制，道路亦被編入重要交通體系之中。此一轉變具體地呈現在「臨時產業調查會」、「熱帶產業調查會」、「臺灣十年事業計畫」之中，道路事業終於再度重新被列臺灣開發之重要事業，與鐵路、港灣的發展攜手並進。

進入戰爭時期，交通部門亦為配合戰時體制之重要一環。交通各部門除了整備、強化既有設施之外，彼此間的相互配合、整合運用實最為重要。道路（運輸）發展策附屬於陸運交通體系之中，配合戰爭時局作整體性的發展考量。

50 松本虎太：〈臺灣中部港築港計畫の將來とその役割〉，《臺灣時報》，6 月號，昭和 14（1939）

年 6 月，頁 53-55；《臺灣日日新報》，〈海‧陸交通に革命臺灣第一の大商港計畫（梧棲）（上）〉，

昭和 13（1938）年 3 月 10 日，13638 號，2 版；《臺灣日日新報》，〈海‧陸交通に革命臺灣第一の大商港計畫（梧棲）（中）〉，昭和 13（1938）年 3 月 11 日，13639 號，2 版；《臺灣日日新報》，〈海‧陸交通に革命臺灣第一の大商港計畫（梧棲）（下）〉，昭和 13（1938）年 3 月 12 日，13640 號，2 版。

(16)

第二節近代路政制度之建立

日治時期的道路在邁向近代舖設道路之前，許多道路不過稍優於傳統道路而已。惟值得注意的是，總督府在沒有充裕財政推動道路修築、改良事業時，就先逐步建立近代路政制度，使得道路的監督、管理體系不同以往，此亦是不同於傳統時代之進步。本節將分別探討道路事業主管機關的組織沿革、相關制度和法規的建立，究明總督府如何選擇性地運用日本國內經驗，在臺灣建立近代路政制度。

一、管理組織之變遷

（一）中央機關

日本國內是由地方廳直接管理道路事務者，中央官廳則是負責指揮監督地方廳之事務，若該事業被認為不適合由地方廳所管轄則交由中央官廳處理，此為道路行政事務處理上的共識。臺灣亦依循此一原則，道路事業主要是由地方廳處理，總督府道路事業的主管部局則隨時局發展而有數次變遷。 ⁵¹

1.土木行政部門中之道路管理組織

日本國內的道路行政主管機關長期並沒有太大的轉變。自 1877 年 1 月內務省土木寮改稱土木局之後，該局下設之道路課一直到 1941 年設置國土局之前長期為道路行政的主管機關。 ⁵² 相對的，臺灣的道路行政主管機關於 1924 年設置交通局道路港灣課之前，則時有變動。

1895 年 5 月，依臺灣總督府臨時條例，設民政、陸軍、海軍 3 局，民政局依據事務分設內務、外務、殖產、財務、學務、遞信、司法 7 部。內務部下庶務課、警保課、土木課分掌有關地方行政、警察監獄、土木、地政戶籍之事務及不屬上述各部之事務。 ⁵³ 因此，日治之初，係由民政局內務部土木課管轄道路事業。

1895 年 8 月，實施臺灣總督府條例以來，進入軍政時期，土木、建築修繕事項屬於幕僚副官部第三課所管轄。然而，民政局內務部仍然設有土木課，負責列舉、設計將來實施的重要要綱。如樞要道路的開築、水道工程、排水工程、總督府及各縣支廳舍與官舍的新築等。為了進行這些道路工程，派遣該部人員至各

51 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 12。

52 日本道路協會：《日本道路史》，東京：日本道路協會，1977 年，頁 214。

53 謝鴻嶷、林品桐、陳文添編譯：〈一臺灣總督府臨時條例〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 1 輯，明治 28 年甲種永久，第 1 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1992 年 7 月，頁 183-185。

(17)

地進行調查。 ⁵⁴ 亦即是此一時期的道路事業係在幕僚副官部與民政局內務部土木課相互協力下推動的。

表 1-2-1 總督府道路事務主管部局沿革表

期間道路事務主管部局課同上的官制上之關係主管事務

1895.5-1895.7 民政局內務部土木課臺灣總督府臨時條例列舉、設計、調查將來要實施的重要要綱

幕僚副官部第三課臺灣總督府條例土木、建築修繕之事項 1895.8-1896.4

民政局內務部土木課同上列舉、設計、調查將來要

實施的重要要綱

1896.5-1897.10 民政局臨時土木部臺灣總督府民政局臨時土木部官制

1.實施直轄臨時土木工程的相關事項

2.監督地方廳土木工程

1897.11-1898.6 財務局土木課臺灣總督府官制、府行政事務規程

1.直轄工程的相關事項 2.監督各官廳土木工程的

相關事項

1898.7-1901.11 民政部土木課臺灣總督府官制、府官房及民政部分課規程

1.直轄工程的相關事項 2.監督各官廳其他公共土

木工程的相關事項

民政部土木局土木課同上

1.土木工程計畫實施的相關事項

2.屬於土木技術的相關事 1901.11-1909.10 項

民政部土木局經理課同上

1.屬事業會計的相關事項 2.渡船相關事項

3.土木營繕行政相關事項

1909.10-1911.10 土木部庶務課臺灣總督府土木部官制、同部分課規程

1.土木營繕事業的會計相關事項

2.土木營繕的庶務相關事項

54 謝鴻嶷、林品桐、陳文添編譯：〈一五辦公廳祕書課掌管之事務〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 1 輯，28 年甲種永久，第 3 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1992 年 7 月，頁 218；臺灣總督府民政部文書課：《臺灣總督府事務成績提要（二）》，明治 31（1898）年 11 月，台北：

臺灣日日新報社，頁 190；謝鴻嶷、林品桐、陳文添編譯：〈一臺灣總督府臨時條例〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第 1 輯，明治 28 年甲種永久，第 1 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，

1992 年 7 月，頁 183-185。

(18)

土木部工務課同上

1.道路、上水、下水、港灣、

河川、運河及埤圳及其他土木工程相關事項 2.屬土木技術的相關事項

1911.10-1919.8

民政部土木局庶務課民政部土木局土木課

臺灣總督府官制、府官房及民政部各局署部

分課規程

同土木部庶務課同土木部工務課

1919.8-1924.12

土木局庶務課土木局土木課

臺灣總督府官制、府官房及各局部事務分掌

規程

同民政部土木局庶務課同民政部土木局土木課

1924.12-1942.10 交通局道路港灣課臺灣總督府交通局官制、同局事務分掌規程

1.道路、橋樑相關事項 2.港灣工程相關事項 3.港灣計畫及設備調查相關事項

4.運河的相關事項 1942.11-1943.11 國土局道路課主管道路、橋樑相關事項

1943.11- 鑛工局土木課

掌管道路橋樑、河川、都市計畫、水下水及工業用水、國立公園、大甲溪開發、水害預防組合等事項資料來源：臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）

年，頁 13-14；謝鴻嶷、林品桐、陳文添編譯：〈一臺灣總督府臨時條例〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第一輯，明治 28 年甲種永久，第 1 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1992 年 7 月，

頁 183-185；謝鴻嶷、林品桐、陳文添編譯：〈一五辦公廳祕書課掌管之事務〉，《臺灣總督府檔案中譯本》，第一輯，28 年甲種永久，第 3 卷，南投市：臺灣省文獻委員會，1992 年 7 月，頁 218；臺灣總督府民政部文書課：《臺灣總督府事務成績提要（二）》，明治 31（1898）年 11 月，

台北：臺灣日日新報社，頁 190；三浦磐雄：〈臺灣の道路（其の一）〉，《道路の改良》，第 18 卷，

第 4 號，東京：道路改良會，昭和 11（1936）年 4 月，頁 104-105；臺灣總督府國土局土木課：

《臺灣總督府國土局主管土木事業概要》，臺北：光明社商會印刷所，昭和 18（1943）年 12 月，

頁 3；《臺灣日日新報》，〈督府決戰機構本決り〉，昭和 18（1943）年 12 月 1 日，第 15716 號，1 版。

1896 年 4 月廢止軍政改行民政，5 月依勅令第 169 號設置臨時土木部推動

土木事業。臨時土木部設土木課、建築課、庶務課，各課置課長 1 人，以事務官

或技師任之。以臨時土木部的 1 位技師為技術監督，得於土木及建築技術上之相

關事項，指揮課長及其他技師。這 3 課中與道路事業直接相關者為土木課，掌理

(19)

道路橋樑、河川事項，港灣調查及築港事項，水道、排水及水面填埋等事項。 ⁵⁵ 其中，主要負責的道路事業有預算、路線的調查、原有道路橋樑的修繕、臺北市內及其他市街地附近道路的改築工程；其他的工程則委任混成旅團，以軍用道路為優先，一般道路次之，命工兵隊漸次進行。 ⁵⁶ 也就是說，進入民政時期之後，

軍方退居輔助的角色，道路事業轉由臨時土木部主導，開始以承包工程的方式進行道路的修築，經費改由民政局支出。同時，亦負責調查線路、監督地方進行道路的修繕工程。很明顯的，臨時土木部主管道路的相關事項係接續幕僚副官部第三課、民政局內務部土木課之事務，一為執行直轄臨時土木工程的相關事項，二為監督地方廳土木工程。 ⁵⁷

1897 年 10 月廢止臨時土木部，道路事業移交財務局土木課掌管。不僅執掌的道路事務沒有改變，職員亦相當多是臨時土木部的人員。 ⁵⁸ 而後的幾次改制係跟隨總督府官制改正，掌管道路事業的土木課所屬上級機關雖然有所變化，但實際上土木課的執掌事項與性質並無太大的改變。 ⁵⁹

1909 年 10 月的官制改正，號稱是領先日本國內的行政整頓之先聲，論者給予高度的肯定。因為日本國內早有行政整頓之聲浪，但總是礙於情面或拘於形式，無法斷然執行。 ⁶⁰ 此時日本國內盛行「行政整頓說」， ⁶¹ 臺灣總督佐久間左馬太於 1909 年 10 月推動官制改正即是整頓總督府中央與地方行政，中央和地方行政組織皆走向整併。 ⁶² 其中，土木部門的變革，係合併土木局和工事部另置土木部。此舉將土木行政自民政部分離，似有不當之處，但正如臺灣總督府上呈內閣的理由書所言：「土木行政與技術是密切不可分的，臺灣的土木事業將來會有更進一步之發展，因此，有必要合併同樣是掌理土木事項的土木局和臨時臺灣工事部，設立臺灣總督府土木部。」 ⁶³ 行政與技術實亦有必要緊密連繫，且由於水利、

築港事業等跨年度事業十分耗費時日，不宜以臨時臺灣工事部這樣的臨時性組織處理，加上這些土木事業實為殖產興業之先驅，關係著將來的發展；因此，考量實際執行的方便，遂將行政與事業合併成一獨立部局。 ⁶⁴

55 林品桐、陳文添編譯：〈十民政局臨時土木部分課章程制定案〉，《臺灣總督府公文類纂中譯本》，第 10 輯，明治 28 年永久追加第 4 卷，明治 29 年甲種永久第二卷，頁 612。

56 臺灣總督府道路港灣課：《臺灣の道路》，臺北：江里口商會印刷部，昭和 10（1935）年，頁 4-6。

57 高野義夫：《旧植民地人事総覽》台湾編 1，日本：東京都，日本図書センター，1997 年 2 月，

頁 17。

58 同上註，頁 17、64。

60《臺灣日日新報》，〈行政整理の先驅〉，明治 42（1909）年 10 月 26 日，第 3450 號，第 1 版。

61 《臺灣日日新報》，〈臨時臺灣工事部〉，明治 41（1908）年 6 月 16 日，第 3037 號，第 2 版；

〈臨時臺灣工事部〉，明治 41（1908）年 7 月 31 日，第 3075 號，第 2 版。

62 臺灣總督府：《詔敕．令旨．諭告．訓達類纂》，（據臺灣總督府編昭和 16（1941）年刊本），

臺北：成文，1999 年，頁 120-122。

63 《公文類聚》，〈臺灣總督府土木部官制ヲ定ム〉，第 33 篇，明治 42（1909）年，第 3 卷，官職 2，官制 2（內務省）。

64 《臺灣日日新報》，〈官制改正及街庄制度改正に就て〉，明治 42（1909）年 10 月 25 日，第

(20)

臺灣總督府土木部官制於 1909 年 10 月公布實施的同時，臨時臺灣工事部官制隨之廢止。臨時臺灣工事部的職員，除了辭職者外，該部的技師、書記、技手、通譯以同等的官階俸給轉任土木部。土木部下設庶務、工務、營繕 3 課，3 課之下再分設文書、埤圳、主計、經理（此 4 係屬庶務課）、土木、電氣、衛生工事、營業（此 4 係屬工務課）、工事、監查（此 2 係屬營繕課）等 10 係，並設置基隆、打狗 2 出張所，形成一個龐大的土木部門。

其中與土木相關者為出張所、營繕課及工務課。出張所負責掌理築港及電氣相關事業。營繕課下設工事係管轄營繕工程計畫的實施、營繕技術的相關事項；監查係管轄營繕工程監督及行政相關事項。工務課下設土木係管轄道路、港灣、河川、運河、水利、電氣等土木工程及其行政事務；電氣係管轄電氣工程計畫的實施、電氣相關設施的維持保存、監督私營電氣事業；衛生工事係管轄市區改正計畫、上下水道工程計畫的實施；營業係管轄電氣營業的相關事項、水道使用的相關事項。 ⁶⁵ 道路行政由原本已屬低階的土木課層級再下降至工務課下設之土木係，就道路事業之發展而言，實更為不利。

此外，土木局和臨時臺灣工事部之合併亦不合理，實妨礙原土木部門欲走向專業分工的方向。其實，1908 年臨時臺灣工事部的設置已引起臺灣總督府官員的反彈。原來臺灣總督府提出設立水利、築港兩局的官制案，但是在內閣的法制局並沒有順利通過，議論的結果是要將兩局合併成臨時臺灣工事部。主要是當時法制局受到「行政整頓說」之影響，傾向反對新設獨立官廳。總督府官員們對此一結果皆深表遺憾，以為：

雖然日本國內近時傾向採消極性方針，排斥設置新機關，但是本島與日本國內的情況大異其趣，今日是要走向「產業的臺灣」、「工業的臺灣」，從現在起在開發利源、發展島政上必須採積極主義。因此，提出大規模的事業公債法改正案時，中央政府與貴、眾兩院議員也體諒本島特殊情況、同意該改正案，必然會認同水利、築港兩局的設置。卻以有礙行政整頓為由，不認可兩局分立而設置曖昧不明的工事部，我輩實大感遺憾。

將事業性質、經營年度不同的機關強行合併，對事業的經營自然會造成不良的影響。 ⁶⁶ 然而，此一方向錯誤之合併案才剛在抗議聲下通過，翌年竟然再合併土木局和臨時臺灣工事部，對於土木行政而言，實非良好的發展。 ⁶⁷

1911 年 10 月，官制再度改正，廢止臺灣總督府土木部官制，其原掌管的事務中，築港工程及其事業費支辦的灌溉、排水工程設置臨時臺灣總督府工事部掌理之；電氣及水道作業設臺灣總督府作業所掌理之；其餘的土木行政事務在民政

3449 號，第 1 版。

65 臺灣總督府土木部：《臺灣總督府土木部第三年報》，臺北：臺灣日日新報社，大正元（1912）

年 9 月，頁 1-4。

(21)

部之下設置土木局掌理之（下設庶務課、土木課、營繕課），職掌包含：1.道路、

上水、下水、港灣、河川、運河、埤圳及其他土木工程相關事項；2.土木技術相關事項；3.營繕工程相關事項；4.營繕技術相關事項；5.埤圳行政監督相關事項；

6.電氣事業取締相關事項）。 ⁶⁸ 此次的改制，土木部門再度走向專業分工，掌管道路行政的機構由「土木係」恢復為「土木課」。

1919 年 8 月起廢民政部，但土木局的主管事項不變，惟同年廢止臨時臺灣總督府工事部後，土木局設置基隆出張所、打狗出張所（後併成港灣課），掌理該部水利及港灣相關事項。 ⁶⁹

此一時期臺灣的道路行政變動頻繁，但多為，配合總督府官制的變動而彈性調整，或因臨時工事部、臨時築港局等臨時性單位的成立及廢止的影響而分支或合併，並非考量土木事業發展之合理性與否。此外，就層級視之，道路事業長期以來不過是土木課或工務課土木係的業務之一而已，相較於日本國內依 1913 年 6 月內務省分課規程，於內務省土木局下設道路課、技術課、直轄工事課、調查課，道路行政職掌的專門與分工之細實遠遠不及。

此外，值得注意的是，相對於臺灣的官制組織中並沒有設置道路相關的研究機構，日本國內則設有土木試驗所。1920 年日本國內實施道路法，開始擬定許多道路改修計畫；然而，鑑於當時並無道路築造材料等試驗設備，遂於翌年 9 月以內務省土木局分部的形式設置道路材料試驗所，1922 年改為土木試驗所，

進行道路材料的試驗、調查及道路維護之試驗。 ⁷⁰ 因此，日本道路專業遂有長足的進步。

2.由土木行政到交通行政

統一交通行政組織對於發達產業、簡捷事務、節約經費及國防關係等，是極為重要的事。雖然在官、民間已經持續提唱了一段時間，但是實施極為困難，

日本國內及各殖民地皆尚未實現。臺灣總督府在 1924 年以前，是由鐵道部管理國有鐵路及其附屬事業的相關事務，並負責監督私設鐵路及軌道事務；由土木局掌理道路、橋樑、港灣相關事務，並監督電氣事業相關事務；由遞信局負責通信及航路標幟的事務及航路、船舶、海員及陸運事業的監督等相關事務；臺灣總督府港務所掌管開港港則、港則施行區域內的行政警察及衛生、檢疫及輸移入獸畜檢查等相關事務；水運及航空事業的監督事務則由一般地方廳及總督府警務區司掌。交通行政呈現不統一的狀態。 ⁷¹

68《樞密院審查報告》，〈臺灣總督府官制中改正ノ件〉，明治 44（1911）-明治 45（1912）年；《樞密院會議筆記》，〈臺灣總督府官制中改正ノ件〉。

69 臺灣總督府國土局土木課：《臺灣總督府國土局主管土木事業概要》，臺北：光明社商會印刷所，頁 3-4；高野義夫：《旧植民地人事総覽》台湾編 4，日本：東京都，日本図書センター，

1997 年 2 月，頁 278-279、363。

70 1920 年從事道路改良及道路試驗相關事務的有內務事務官 1 人、技師 9 人、屬 7 人、技手 9 人，到了 1937 年則增為行政事務官 1 人、土木事務官 2 人、技師 40 人、屬 63 人、技手 74 人，

陣容十分龐大。參見日本道路協會：《日本道路史》，東京：日本道路協會，1977 年，頁 211-212。

71 木下信：〈臺灣交通機關〉，《港灣》，第 6 卷第 7 號，東京：港灣協會，昭和 3（1928）年 7 月，

(22)

1924 年臺灣總督府官制改正，係配合日本國內加藤內閣的緊縮方針所進行的行政整頓，將原 6 局（內務局、財務局、遞信局、殖產局、土木局、醫務局）、

1 部（法務部）改為 4 局（內務局、財務局、交通局、專賣局），並罷免不少官吏。 ⁷² 交通局之下置鐵道部、遞信部、道路港灣課、總務課及花蓮港鐵道出張所、

鐵道工場、基隆築港出張所、高雄築港出張所、基隆海事出張所、高雄海事出張所。道路港灣課下置庶務係、經理係、道路係、港灣係、第一工事係、第二工事係，負責：1.道路橋樑相關事項，2.港灣工程相關事項，3.港灣計畫及設備調查相關事項，4.運河相關事項。 ⁷³

此一時期土木部門的分工明顯已更臻細緻，道路行政雖然與港灣合置一課，但已不同於以往多種土木事業紛雜的情況。此外，就時局而言，交通機關的統一實有其必要。此一改制雖難言徹底統一交通諸事務，但交通局的出現實已跨出重要的第一步。日本國內雖然亦屢有論著疾呼交通行政統一之重要， ⁷⁴ 但要到 1943 年才有運輸通信省的出現。就此點而言，臺灣的交通行政是領先日本國內的。

3.戰爭時期之改制──由國土局國土課到鑛工局土木課

日本帝國為達成東亞共榮圈的歷史使命，動員、編制國民組織執行東亞協同體制和高度國防國家體制。建設高度國防國家體制之時，必須分別整備人員和物資，以及靜態和動態之體制，並以國民總動員體制貫徹之。在此特殊時局下的土木建設之國家使命為：1.有機性地結合東亞協同體。要確立物資自給自足體制之時，必須擴充和大陸門戶相對應的港灣設施，與其動脈幹線連絡。2.完備國土的武裝性體制：(1)為了確保國土的有機性結合，必須擴充、整備鐵路和道路的幹線動脈之交通能力；(2)都市的防衛性改造、基地的防衛及防空之相關設施。

3.完備擴充生產之動力：(1)高度利用土地，進行治水、治山工程以期防災、減輕災害；(2)提高土地利用之能率；(3)擴充生產工業用水；(4)設置能高度利用水力之設施，以期擴充動力；(5)設置國民衛生上需要的基本水道設施。從防空、交通、土地改良、資源開發的角度視之，應對河川、港灣、道路、鐵路、水力及都市樹立基本方針，綜合性地、企畫性地立定國土防衛、生產的相關計畫，考量其先後緩急依次實施。為達成這些目的，必須高度利用物資、民力，並盡可能使用容易取得且廉價之地方資材，以達成國土之健全和能率化。 ⁷⁵

臺灣總督府政調查會於 1940 年提出的因應國防國家體制之重要方策中即提

頁 1-2。

72《公文類聚》，〈臺灣總督府土木部官制中ヲ改正ス〉，第 48 編，大正 13（1924）年，第 9 卷，

官職 8，官制 8（臺灣總督府）；臺灣總督府：《詔敕．令旨．諭告．訓達類纂》，（據臺灣總督府編昭和 16（1941）年刊本），臺北：成文，1999 年，頁 495-496。。

74《中外商業新報》，〈交通行政の統一と小運送改善急務〉，大正 15（1926）年 1 月 12 日。

75 藤井真透：〈國土局の使命〉，《水利と土木》，昭和 16（1941）年 10 月，頁 2-5。

第一章 臺灣總督府之道路政策與近代路政制度之建立

第一篇 路政篇