一、前言
臺灣山岳林立、地形起伏，擁有逾 200 座 3,000 公尺以上高山，且地質地形景觀豐 富，伴隨著穿梭其間的諸多古道、步道，刻印 訴說歷史舞台上不同時期與民族活動的人文 歷程，長期以來，吸引探險家、登山家點頭寸 進，探尋開發各式登山健行路線。2001 年，
行政院經濟建設委員會召開「研商建立全國登 山步道網會議」，決議由林務局協調各相關機 關，規劃發展全國登山健行之步道系統。因 此林務局配合行政院「國內旅遊發展方案」，
陳報辦理「整建國家步道系統計畫」，以建立 安全之自然遊憩及登山環境，提高遊憩體驗品 質，增加戶外遊憩選擇機會。同時，亦期許可 促進活絡山村產業及經濟，創造多元就業機 會，並保存原鄉文化，凝聚族群共識。
歷經十年之建置發展，林務局已完成 159 條、總長度逾 700 公里之各類型自然步道整 建，使國有林之自然教育與體驗遊憩等多元功 能，由原有 18 處國家森林遊樂區，再延伸串 連山林間之古道史蹟、重山峻谷、郊野丘陵與 溪河湖海等景點，形成福爾摩莎山林網絡，大 幅拓展國有林之能見度，也值得作為推薦國內 外遊客深度體驗臺灣生態多樣性之良好管道。
林務局步道生態旅遊之發展契機
文／圖■黃信富■林務局森林育樂組技士 羅尤娟■林務局森林育樂組科長
本文將從生態旅遊、國家步道系統及社區營造 等相關發展現況，試論步道生態旅遊之發展契 機。
二、生態旅遊之概念及意義
生態旅遊的定義與發展原則，在國內外 有多樣的觀點與論述（詳表 2-7），最早係 1965 年由美國學者 Nicolas Hetzer 博士創造出
「Eco-tourism」一詞，解釋遊客、環境與文化 三者互動的內在關係，並提出：（1）最小的 環境衝擊、（2）尊重在地文化與最小的衝擊、
（3）帶給當地最大的經濟效益及（4）帶給 遊客最佳的遊憩體驗等四項準則，期盼能藉 此概念的推廣，使旅遊活動對環境更加負責 任。隨著時代變遷，生態旅遊意涵愈來愈廣，
目前被廣為引用的生態旅遊定義是國際生態 旅遊協會（The International Ecotourism Society, TIES）提出的：「生態旅遊是在自然地區負責 任的旅行，顧及環境保育，並促進地方居民的 福祉。」從這些定義可以看出生態旅遊是以環 境（人文與自然）、社會（族群與社區）、經 濟（在地與永續）為三大核心所進行的旅遊營 業或體驗方式（賴鵬智，2015）。
而在臺灣，為呼應 2002 年國際生態旅遊 年，行政院院會於第 2769 次會議決議，通過
「2002 生態旅遊年工作計畫」，同步訂定當 年為「臺灣生態旅遊年」；行政院永續發展委 員會於 2004 年公佈「生態旅遊白皮書」，提 出生態旅遊之目標、精神、發展原則及分級與 劃設標準，將生態旅遊定義為「一種在自然 地區所進行的旅遊形式，強調生態保育的觀 念，並以永續發展為最終目的」。林晏州等
（2008）在彙整各界觀點後，將生態旅遊之 定義為「生態旅遊是一種負責任的旅遊，是強 調人與環境間的倫理相處關係，透過解說教 育，以引導遊客主動學習、體驗生態之美、瞭 解生態的重要性，並以負責任的態度與回饋行 為，來保護生態與文化資源，以達到兼顧旅 遊、保育、與地方發展三贏的局面。」（郭育 任，2015）。
三、林務局之森林生態旅遊發 展
民國 53 年起，林務局開始整建合歡山森 林遊樂區，逐步發展至轄屬 18 處國家森林遊 樂區之規模，每年可提供 500 萬人次以上之 森林遊憩機會，成為國人假日休閒的熱門去 處，也是國有林提供森林遊憩之重要據點。
而以森林遊樂區作為發展森林遊憩之主 要場域，除了較為健全的設施供給之外，國有 林優美怡人的景緻及豐富生態，更是遊憩吸引 力之核心。然而此等資源難以複製，有消失就 無法還原之脆弱性，實務上咸認，大眾旅遊發 展最常見的副作用就是對環境的嚴重干擾及破
壞，為了引導遊客對生態與文化資源的重視及 愛護，讓觀光旅遊資源可以永續利用，生態旅 遊成為最受倡議之旅遊發展模式，希望在諸多 旅遊型態中，能在經濟利益與生態保育間取得 相對平衡（賴鵬智，2012）。多年來在國際 生態旅遊學會及國際自然保育聯盟（IUCN）
的大力推動下，生態旅遊已成為世界各國環境 體驗活動之發展趨勢。
回溯前揭森林經營之多目標價值，可見 森林遊憩之推動，亦須兼顧森林生態之永續發 展，林務局為全國森林資源管理、維護之主 管機關，亦極重視生態旅遊之遊憩模式，早 自 2002 國際生態旅遊年開始，即自我期許為 政府機關推展生態旅遊促進者，強化森林生態 旅遊業務。在運作機制上，以轄下 18 處國家 森林遊樂區為核心場域，藉由策略聯盟機制作 為政策工具，整合周邊社區及沿線產業資源，
引導願意配合生態旅遊理念的旅行社、社區及 相關產業（如交通旅運或休閒產業等）共同推 展，期將森林生態旅遊遊程逐步市場化，建構 起健全的生態旅遊產業系統，並藉以實現以生 態旅遊帶動環境永續作為的理想層面。實質成 果上，規劃推動 14 條森林遊樂區生態旅遊遊 程路線，並訂定「林務局國家森林遊樂區生態 旅遊遊客守則」、「林務局國家森林遊樂區生 態旅遊經營管理守則」。
而在森林生態旅遊策略聯盟的建構上，
策略聯盟合作契約所約定由各林區管理處負 責事項，以門（車）票優惠、住宿優惠、設 施優惠、解說志工服務、媒體宣傳等項目為 主，可以發現相較於其他國家旅遊景點，森林
遊樂區之付費使用機制，雖在一般旅遊上可能 影響遊客之進入意願，但在生態旅遊的機制建 立上，適可扮演政策工具，吸引產業鏈上其他 關係人，與機關合作取得優惠，機關則可藉由 聯盟合作之考核機制，同步要求並確保合作對 象在符合正確生態旅遊理念下運作，促使生態 旅遊產業化、產品化，逐步引導市場提供符合 生態旅遊原則之森林遊樂區旅遊產品，營造公 私部門之雙贏條件。林務局同時訂定遴選生態 旅遊潛力社區標準作業流程及遴選，發展森林 遊樂區旅遊線上，鄰近社區之森林生態旅遊產 業，增進林務局與山村社區之夥伴關係。
四、步道生態旅遊發展課題
自 2001 年行政院經濟建設委員會召開
「研商建立全國登山步道網會議」後，林務局 迄今已完成 159 條各類型步道路線之整建，
含 18 條國家步道及 141 條區域步道；舉凡全 國步道系統之藍圖規劃、自然人文資源調查、
步道系統設施規劃設計規範訂定、步道環境整 建維護及監測、網站建置與宣導推廣、公眾參 與及步道認養、無痕山林行動計畫等，已具相 當成果。
而在硬體設施賡續到位後，面對以步道 為核心資源之旅遊推展，如何建立適當發展模 式，使步道遊憩可契合社會需求及兼顧環境保 育平衡，達成促進活絡山村產業及經濟等政策 效益，並提高遊憩體驗品質，將是發展步道生 態旅遊的重要考量。惟基於路線數量繁多、環 境場域特性與機關人力等因素，生態旅遊之發 展成果有限，尚未若森林遊樂區完善，故步道
硬體設置雖稱完善且符合生態理念，但其發揮 之社會價值卻仍有待改進突破之處。
其次，多數步道路線長期係以自導式旅 遊提供民眾使用，在區域步道或交通便捷之路 線，一般民眾或散客尚具親近步道從事旅遊 之能力；而在部分國家步道路線，尤其是多日 程、高海拔、長距離或須於步道山屋宿營過夜 之步道路線，部分民眾或散客受限登山能力或 交通因素，不易獨力親近步道，故市場上由登 山協會等人民團體組隊或商業登山社招募辦 理之登山活動，成為登山技術不足之民眾前住 高山步道旅遊之多數選擇。然該類登山活動之 辦理，僅著重交通接駁、揹工僱用、食宿代辦 等旅遊服務，雖有抱持生態旅遊之名者，大多 數卻是以趕路攻頂為目標，卻似並未確實考 量生態旅遊需對環境保育有所貢獻及應能回 饋地區居民等重要意涵，造成民眾觀念混淆，
旅遊品質無法提昇；甚而平時工作請假不易，
為爭取時間而縮短行程，趕上山、趕下山、
趕夜路，登山健行直如呼朋引伴去登頂打卡，
匆忙之下，山難事故也有可能因此而生（江秀 貞，2015）。而真正符合高山生態旅遊活動，
在活動人數限制與應聘用適當之帶隊及解說 人員考量下，經費成本難與現行商業登山活動 競爭，因此在現有市場情況下，期待由民間自 發性推動國家步道生態旅遊服務之困難度亦 較高。
另，生態旅遊活動應以體驗環境生態為 主要考量，尊重、力行無痕山林（Leave No Trace） 的精神，故活動參與者享有之食宿服 務，無法與一般商業登山活動比擬，在消費者
自由選擇產品服務之考量下，登山活動之服務 提供者不易堅持住生態旅遊之基本原則。
而林務局步道路線繁多、場域管理完善，
但尚未全面就各路線進行整體生態旅遊資源的 詳細指認及路線行程的規劃，故無法充分提供 國內遊客深入的遊憩體驗及環境教育機會，國 外遊客來臺參與之困難度更高，致諸多國家步 道路線雖具臺灣代表性之美，卻不易行銷吸引 國際遊客，也降低了步道遊憩帶動山村社區發 展之機會。尤其部分步道路線甚具原住民文化 特色，諸多高山地區之國家步道路線，亦有極 優秀之原住民團隊長期投入擔任登山領隊、嚮 導或協作人員等服務產業，如能以專案計畫導 入國家步道生態旅遊之推動，應可輔助促進原 住民文化展現或社區部落發展，增進林務局與 山村社區及原住民族之夥伴關係。
綜上，在市場之自由發展欠缺符合生態旅 遊理念之產品，而機關規劃及配套措施尚有待 加強下，林務局步道之生態旅遊推展，尚面臨 諸多困難與挑戰，而未若森林遊樂區之發展成 熟。為林務局整體步道系統生態旅遊之推動執 行，能有完備之推動發展機制及示範性作業流 程操作規範，除帶動國內生態旅遊風潮外，更 提供國際遊客完善之遊程規劃與服務，同時兼 顧旅遊、保育與地方發展之精神，進一步發揮 林務局設置步道系統之效益。
五、步道生態旅遊案例借鏡及 發展契機
謹就國內外相關案例，從以下角度，探討 林務局步道生態旅遊之發展契機：
（一）國家步道系統具有之生態旅 遊地特質
依據行政院國家永續發展委員會國土及 交通分組對生態旅遊地之遴選標準，生態旅遊 地應具備「基於自然」、「環境教育與解說」、
「喚起環境意識」、「利益回饋」及「永續發 展」等各面向特質；2005 年行政院永續發展 委員會遴選生態旅遊地，太平山、東眼山、奧 萬大、滿月圓、藤枝及知本等森林遊樂區即以 高度評價獲得入選。
而國家步道系統，是否具備生態旅遊地 特質呢 ? 早於 2002 國際生態旅遊年，林務局 強化森林生態旅遊業務開始，國家步道系統計 畫亦結合而被視為生態旅遊政策之一環。在計 畫建構層面，林務局提出，「配合整建國家步 道系統，串連孤立遊憩據點」，以既有步道為 主，依國家步道之各項資源調查及規劃藍圖，
逐年整建、維護及經營國家步道系統，藉步 道、林道及景觀道路等，串連各山村聚落，發 展森林生態旅遊，並發展登山健行等活動場所
（林澔貞、翁儷芯，2002）。由以上政策定 位可以看得出來，國家步道在生態旅遊之政策 初期，即設定扮演串連生態旅遊地、延伸遊程 之角色。
2009 年林務局進一步提出 14 條森林生 態旅遊遊程，如「太平山－雲霧間出世之旅」
之九寮溪步道、原始森林步道；「阿里山－造 訪檜木王國」之巨木群步道、塔山步道；「內 洞－擁抱飛瀑森林」之加九寮步道；「八仙山－
與造物巧手邂逅」之斯可巴步道；「大雪山－
林道上的艷遇」之小雪山步道、橫嶺山步道；
「合歡山－平易近人的高山」之合歡東峰步道 等，可發現其間遊程多包含有森林遊樂區內或 區外鄰近步道，步道不僅增加遊程豐富度，更 為探訪森林生態之必要途徑，同時更扮演連結 森林遊樂區及周邊部落、社區之網絡功能。
而 2004 年國家步道系統藍圖規劃則指 出，國家步道系統係「以位處臺灣山岳、海岸 及郊野地區，經過審慎勘察遴選所指認的國家 級步行體驗廊道，其步道本身除應具備臺灣地 區自然人文資源或景觀美質的代表性外，並應 能提供國民生態旅遊、自然體驗、環境教育、
休閒遊憩、與景觀欣賞等機會。」由定義來看，
國家步道本身亦具備擔任生態旅遊地，成為遊 程主軸之潛力。另 2003 年「國家步道系統設 計規範」提出以生活圈、主要連結道路、轉運 站、接近動線及步道本體等為步道系統之五大 建設向度，其中轉運站，即設定以山村聚落等 為據點，作為步道系統之生態旅遊服務入口，
此於以歷史古道為背景、位於原住民部落周邊 之步道路線，利基更為顯著，可見國家步道確 實具有成為生態旅遊地之特質條件。
2013 年林務局辦理「國家步道生態旅遊 發展策略及整體規劃」案，自當時 156 條步 道路線中，依自然人文資源及景觀代表性、活 動對環境衝擊性、環境教育與解說軟硬體配 套、社區或相關團體參與推動意願等標準，遴 選出 33 條適合推展生態旅遊之代表性重點步 道，並評估以太平山步道群、大霸尖山登山步 道（含觀霧森林遊樂區步道群）、合歡東峰步 道（含合歡尖山步道）、能高越嶺道（含東、
西段）、特富野古道、北大武山步道、向陽－
三叉－嘉明湖國家步道等，推薦各林區管理處 作為優先推動生態旅遊之步道。這些步道各有 優美獨特資源，極具山岳景觀、地質地形、自 然生態、及原住民、歷史文化等臺灣或區域之 代表性特色，值得作為國際遊客深度體驗臺灣 生態美景之良好管道途徑，其中部分已與原有 之森林生態旅遊遊程結合，可立即銜續並強化 所扮演之遊程功能，其他步道路線如再進一步 強化環境教育與解說服務、利益回饋機制建立 等方向努力，確實具有成為高評價生態旅遊地 之條件。
（二）營造國家步道的特許政策工具
生態旅遊有別一般旅遊之處，是需要明 顯的政策工具。林務局曾數次組隊至澳大利 亞、紐西蘭參訪當地生態旅遊案例，發現政府 將生態旅遊當成國家重大產業在推動，而其成 效也很卓著，其成功之道，係徹底掌握並執 行了政策、認證與特許等三大法寶（賴鵬智，
2015、徐銘謙 2013）。然而步道之營造，既 是鑲嵌於廣陌山林之中，是而管理單位在整建 過程，即意識到所營造之步道，多數為無人駐 地管理的開放場域，設施的營造及牌示的設立 等，多數以自導式的角度切入，以符合使用者 登山健行之習性。是而林務局多數步道屬開放 場域，少有管制措施，造成步道不易營造生態 旅遊所需要之特許條件。
近年來，隨著無痕山林運動之導入，從 事登山健行等戶外活動，必須採用低環境衝擊 之營宿與休閒活動方式，已為愈來愈多人可以 接受，甚而進一步要求政府主管部門，應加強
登山健行路線之承載量管制。
以嘉明湖國家步道為例，自 2005 年網路 部落客以「天使的眼淚」別名，打響名號後，
步道遊客與年俱增，假日山屋人滿為患、假期 結束後環境髒亂、山難事故多、步道路面沖 蝕嚴重等現象，影響步道經營管理及永續發 展。主管單位臺東林區管理處，除積極從事 山屋及步道之整建外，於 2009 年再配合導入 山屋床位登記制度，形成林務局轄管山屋中，
第一個採行預約登記使用制度之案例（張彬，
2009）。隨著山屋床位可以預約申請，期待 住宿山屋的山友可以在事先預約獲准的情形 下，合理安排行程，過往一窩蜂自登山口背營 帳又衝山頭搶床位的亂象，終於獲得紓緩，也 一定程度降低了登山亂象及步道環境負擔。
2014 年，臺東林區管理處邀集海端鄉公所及 登山團體等，訂定嘉明湖國家步道管制措施，
在山屋申請之基礎上，進一步強化落實步道總 量管制，同時遊客可透過林管處轉介到鄉公 所，獲得在地部落所提供之嚮導、揹工服務，
將旅遊花費實際回饋給在地部落。
嘉明湖的案例顯示，步道管理單位藉由山 屋申請及總量管制計畫，雖未將步道經營管理 權限直接特許予特定對象，但仍間接促使遊客 接受管理，並將消費導入在地部落，落實生態 旅遊之精神，此是國家步道，尤其是過夜型、
具有山屋或住宿設施之高山步道，可以考慮 之運作模式。對此，林務局也於 2013 年訂定
（2015 年修正）「林務局山屋經營管理及住 宿申請作業須知」，授權各林區管理處，於林 業推廣等經營管理需要下，得減少山屋之一般
住宿申請，提供轉運用於生態旅遊之特許合作 體系。可以說，國家步道之總量管制及山屋預 約申請，某種程度如同森林遊樂區門票優惠，
提供林管處作為可能之政策工具之一。
（三）協助社區培力，建立夥伴關 係
1997 年 世 界 林 業 大 會（World Forestry Congress）呼籲各國應注重多元化的永續森林 經營，兼容環境保護及經濟發展，鼓勵公民積 極參與森林經營。臺灣森林多國有林，在民眾 參與、社會關注之時代趨勢下，林務局也逐漸 發展出各式參與式經營之政策工具，自 2002 年起推動之社區林業計畫相關成果豐碩自不 在話下，而各式獎勵造林、社區綠美化及森林 生態旅遊策略聯盟等機制，也秉持相同的參與 式經營精神，強化林業機關與社區間之交流，
吸引社區對森林經營之興趣及滲透率。
而林務局之步道計畫，亦認同地方部落 社區是步道生態旅遊發展中重要的權益關係 者之一，極為重視社區參與等公私部門協力機 制。2004 ～ 2006 年間，林務局已試就浸水 營古道、霞喀羅古道，執行生態旅遊及社區部 落配套發展營造之先驅計畫，凝聚相關社區部 落共識，增加其對國家步道計畫之認同。而未 來，各林區管理處進一步強化步道生態旅遊作 為的同時，亦應導入公私協力機制，透過社區 參與，整合各相關行政單位、專家學者、當地 居民及興趣團體之意見與思維，協調各環節中 之角色定位，亦可協助社區或部落轉型為永續 社區發展永續生活，並藉由社區協力進行環境
監測與相關維護工作，以強化林務局與在地社 區的互動、夥伴關係的建立。
（四）發展合宜的「策略聯盟」方式
2009 年羅東林區管理處調查轄內拳頭 姆、松羅、礁溪跑馬、林美石磐、聖母、仁 山、新寮、朝陽等 8 條社區型步道，探討步 道與社區經濟之連結。研究推估該 8 條步道 約有 94.6 萬人次之年遊客量，在周邊 5 個社 區提供餐飲、DIY 體驗、銷售農特產品等遊憩 服務之帶動下，可產生約 2 千萬元之社區消 費，指出社區步道對農村經濟轉型有催化劑之 正面效果，增加社區知名度與居民榮譽感，但 產業利益之競爭及分配，也使社區內部衝突加 劇（許秉翔，2009）。
在步道創造經濟效益之趨勢下，應協調串 聯跨產業之不同權益關係者，凝聚發展共識，
組成共同工作團隊，共同確認生態旅遊行程規 劃與執行回饋機制，使利益獲得公平合理之 分配，穩固社區內及社區間之合作分工關係，
進而達成公私部門之策略聯盟。藉由策略聯盟 機制，促使遊程結合當地的文化傳承、傳統知 識與特有技能，輔導社區住民發展民宿、風味 餐飲、手工藝品生產、環境友善生產等產業發 展。同時，協助培訓在地住民成為生態旅遊導 覽員、登山嚮導或協作員等，配合提供環境解 說與登山引導等服務。將生態旅遊之部分比例 收益轉為地方的保育基金，或藉由生態旅遊活 動的邊際效益促進地方經濟活絡，帶動地方循 環經濟的運作。
以能高越嶺道為例，2013 年啟動之「國
家步道生態旅遊發展策略及整體規劃」案中，
輔導的仁愛鄉春陽村、精英村及都達村之史努 櫻、德魯灣、波瓦倫、馬赫坡、都達、鹿谷達 雅等賽德克族部落，因個別部落的人口、產業 別有限，且彼此歷史淵源錯雜緊密，三村六部 落即以共組聯盟方式與南投林區管理處合作，
整合人力及資源，組合營造生態旅遊所需之產 業鏈，公私部門共同發展能高越嶺道生態旅遊 遊程，並以天池山莊為住宿點，由林管處配合 保留聯盟遊程所需山屋床位，提升遊程之完善 度及吸引力。
六、結語
2009 年林務局提出之「森林生態旅遊發 展策略暨行動計畫」，已清楚針對林務局未來 發展森林生態旅遊的目標、願景、發展策略與 行動方案等提出實質建議，相較於森林遊樂區 部分的生態旅遊發展，已有完整之操作制度，
以步道系統為主軸之發展案例、可行模式及時 程等，則較為有限。未來步道生態旅遊之發 展，可著基於既有基礎，藉由國家步道或區域 步道之示範操作，進行當地社區的培力與輔導 工作，吸引、號召更多的權益關係人參與，並 規劃相關遊程與配套措施，營造更為完善的生 態旅遊產業鏈，以落實生態旅遊之精神，進一 步發揮林務局設置發展步道系統之效益。
