（附件一）我國通訊傳播作用法之研擬規劃

（附件一）我國通訊傳播作用法之研擬規劃

NCC 籌備處法制組 94 年 7 月 21 日

壹、立法緣由

數位匯流下，傳統廣播、電信等業務之整併以及相關市場之融合 已使我國既有法規無法就新型態通訊傳播業務進行一致性之規範。籌 備處成立後便積極對於我國現有廣電與電信之法規進行研究，期待能 切合科技之變動、去除不必要之管制，以創造更為有利之通訊傳播產 業環境。職是之故，籌備處除平時蒐整國外相關立法例外，並每兩星 期定期與國內通訊、傳播、法律及經濟等相關領域之學者召開會議，

就相關作用法之研擬進行意見之交換，以期早日完成我國通訊傳播作 用法之修正。

貳、推動現況

籌備處亦於今(94)年 5 月 1 日起委託學者專家就通訊傳播執照發 放、結構管制、稀有資源、營業規範、網路互連與廣電內容與數位匯 流下新興議題六大領域進行現有法條之修正研究，相關研究案已於七 月完成各議題之初步結論，預計於今（94）年底將完成各議題之法條 草案撰寫。待籌備處整合相關議題之結論後，將就整體通訊傳播作用 法完成整體架構之草擬，並持續與專家學者進行作用法草案之意見交 換。

參、作用法草案之研擬規劃

一、 作用法研擬方向

我國在廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法中規

定廣電相關事業所需遵循之規範。另於電信法規範第一類電信事

業以及第二類電信事業。惟基於科技匯流及國際發展，廣電事業

與電信事業已非截然分流，例如中華電信經營 MOD，究竟屬於

有線電視業務或是電信業務，便曾引起相當大之爭議。是故，現

行二元並進之管制模式需要改革，此自不待言。但是改革幅度大

小卻影響日後通訊傳播作用法之整體架構，依照歐盟於 1997 年發

布之匯流綠皮書所揭示之原則，任何之變革，應滿足公眾利益以

及確保使用者權利之基本原則，將使用者是否能在該管制下得以

享受最多選擇、提升的服務品質，及較低廉的價格作為規制抉擇 的優先考慮因素。故以國外立法例觀察，較多數見解係傾向在現 有管制模式下，以演化(evolutionary)式，而非革命

（revolutionary）式為之，即採取漸進式之變革通訊傳播體制。

至於我國面對科技與社會之變革，革新幅度究竟需要多大，還尚 待國內形成共識。為避免對於相關產業因適應新法而造成之衝擊 過大，以及一般社會通念下對既有傳播電信分類之法律依賴，故 學者研究報告中建議擬採漸進式變革通訊傳播體制，先對既有廣 電與電信區分仍然維持，但為因應時勢變遷，可作適度之修正，

並設置他類之通訊傳播事業活動類型，以開放式類型作為調適科 技匯流與資訊社會變遷之需求。

二、 可行性之架構

在採取漸進式之研擬方向下，未來可行之架構如下圖：

（一）以廣電三法整併之類型加上現行電信法規定為藍圖：

在此架構下，將仍維持既有廣電與電信之定義，而將現行廣電法相關條文及 電信法相關條文分別整併至通訊傳播作用法之中，而將兩者共同之規定獨立至總 則之部分，至於各載具個別之規範則於分則中另外規定。至於新型態技術則授權 主管機關認定其應屬於何種服務類型。另外針對資訊部分，將從原先電信法相關

總則 1、維持廣電與電信之定義

2、共通規範之規定 3、與其他法之聯繫

第二篇 廣電媒體 第一篇 電信

第三篇 資訊

分則

第一類電信業務規範

無線營運平台規範

有線營運平台規範

衛星營運平台規範 第二類電信業務規範

內容頻道平台規範

網路規範與資訊安全

細節技術性規定 補充性規範與罰則

規範額外獨立出來自成一章，並結合資通安全等部分一併規範。以此模式為架構 之通訊傳播作用法優點在於變動性較低，業者較不需要新法轉換之適應成本。缺 點則是電信與廣電之二分概念下，需授權主管機關就新型態業務予以認定類型，

對新型態技術之規範較不確定。

（二）重新整併型（重新定義原先廣電與電信業務之分類）

採用此種架構，則是指在現行廣電與電信之概念下，重新界分現行通訊傳播 市場之業務執照。其第一類通訊傳播事業並不涉及內容服務，而僅提供設施服 務，相當於現行之第一類電信事業。第二類通訊傳播事業之概念則包括了現行之 電信加值服務以及涉及稀有資源之廣電媒體；第三類通訊傳播事業則可能為現行 之有線電視平台，至於其他通訊傳播事業則尚待科技發展而定。採用此模式所為 之規範在於各通訊傳播事業之分類界線尚待釐清，例如第三類與其他類通訊傳播 事業之界線為何？此架構優點則是一旦可清楚定義出各類事業之範圍，則對於新 型態業務將容易預測其屬於何種業務而為相應之規範。

三、 相關議題修法之初步共識

經專家學者溝通討論，相關議題修法之初步共識摘要如下：

（一） 執照發放議題：

總則 1、對於各類執照為定義

2、共通行為規範之規定 3、與其他法之聯繫

第二篇 第二類通訊傳播事業

第一篇 第一類通訊傳播事業

原則性規定

第三篇 第三類通訊傳播事業

分則

指設置通訊機線設備，提供設施 服務之事業。

指利用電波頻率或其他稀有資 源，提供無線、有線、衛星或其 他電子傳輸內容服務之事業。

非第二類通訊傳播事業，而提供 無線、有線、衛星或其他電子傳 輸內容之平台或頻道服務事業。

非上述三類之他類通訊傳播事 業之營業，除法令另有規定外，

得不經主管機關之許可或報備。

細節技術性規定 補充性規範與罰則

附則

第四篇 其他通訊傳播事業

1、廣電與電信之區分仍然維持：廣電方面，採取目前廣電三法草案之 規劃方向及類型，至於電信如擬再沿用第一與第二類之稱呼，宜放 鬆管制及取得執照之要件。

2、立法模式方面，不一定以通訊傳播作用法稱呼，但似乎可稱之為｢

通訊傳播法｣，其中可設總則及分則（或稱各則）。如民法或刑法將 之作為通訊傳播法律之普通法，如有需要再另定其他單一或特別 法。此屬於形式合一之法律模式。

3、取得要件方面：先確定稀有資源部分，以及其他有規制必要之通訊傳播 活動，究竟原則上採取許可制，還是原則上採報備制，必要時採許可制，

在期中報告後將提出更具體建議。目前初步認為如採更寬鬆規制政策，

宜先釐清應許可之事業或事項，其餘除應報備外，不宜由主管機關介入 太深。

（二） 結構管制議題

1、電信與廣電的組織：就電信組織形式而言，除了第一類電信事業以 公司法設立的股份有限公司為限之外，傾向於規定各類別之電信事 業，皆以公司為限。而廣電部分廣播電視事業之組織應以公司法人 為限，唯特別允許無線平臺之組織以財團法人之形式存在，以考慮 公共電視的特殊情況，同時針對政府所設置及所有之特殊功能電 台，在特殊的情況下，能以現行的狀態存在。資本額方面，電信及 廣電事業的資本額則主要考慮應具備合理性，不應以資本額形成進 入市場之障礙。同時，為了考慮電信產業與廣電產業的跨業經營時，

比例相互配合的問題，將電信與廣電的外資比例做相互的關照。針 對廣電的部分，除了無線平台的持股比例仍採取較為慎重的考慮模 式，用以保障我國無線廣電平台的持有，而有線及衛星部分則擬以 開放提高外資比例，用以配合與電信業跨業經營時可能產生的比例 問題。

2、不對稱管制：電信部分主要即針對市場主導者的不對稱管制做討 論，對於市場主導者的不對稱管制事項部分，大體上已涵蓋市場主 導者之濫用市場地位之可能行為，故維持原有管制項目。但市場主 導者的定義部分，則應以競爭法對於市場力量(market power)的定 義來作為出發，參考歐盟 2002 年架構指令第 14 條而修正市場主導 者之定義。同時為了保障互連及元件的接取，也將樞紐設施的概念 加入市場主導者定義，並於母法中加以規定。

3、交叉補貼與會計分離：而目前關於交叉補貼的部分，並非規定完全 不得有交叉補貼，而是規定不得有「妨礙公平競爭」之交叉補貼。

然而，在科技匯流之下，電信事業將跨業經營廣播電視或其他服務，

禁止交叉補貼與會計分離制度對於不公平競爭之防止仍屬重要。

4、瓶頸設施：現行法中之「瓶頸設施」與市場主導者定義之「關鍵基 本電信設施」之概念是否同一，引起混淆。建議應視兩者為不同之 概念。本研究以「樞紐設施」取代「關鍵基本電信設施」並賦予定 義。故建議將「瓶頸設施」修改為「瓶頸設備」，以便與「樞紐設施」

明顯區別。

5、資費管制：資費管制的部分，以價格上限管制法，針對未充分競爭 市場做價格上的規範。現行法對於第一類電信事業市場主導者之主 要資費項目進行價格管制，符合管制原理，故予以維持。

6、黨政軍退出媒體：廣電的部分，也擬保有黨政軍退出媒體的相關規 定，透過政府、政黨勢力全面退出廣播電視媒體，以維護新聞專業 自主空間。

7、反媒體集中：針對反媒體集中的部分，由於科技匯流下，電信與廣 電之間的市場會因跨業經營而有所變更，在市場無法預測的狀態 下，究竟會有市場集中或是更多交叉競爭的新競爭者出現，目前難 以預測。況且，反集中條款應該在產業上已有集中的顯著性時，才 有立法的必要性，因此針對跨媒體反集中的部分，目前傾向不規定。

然而就現況而言，目前僅認為有線平台部分的個別媒體反集中有必 要管制其水平及垂直集中。

8、聯播行為：針對聯播行為，應該賦予主管機關許可的權力，但若有 違反公平法上的聯合行為，仍有向公平會請求聯合行為之例外的必 要。

9、費率管制：費率管制的部分，目前仍認為僅有線費率部分需要管制，

在有線電視系統部分與地方的利益或是政治勢力的關連，遠大於與 中央間的關係，中央位於絕緣體之外，因此建議將費率審議權收歸 中央，由雙軌制改為單軌制。

（三） 營業管制議題

1、增訂與非完全行為能力人訂約之規範：由於無行為能力人或限制行 為能力人智慮未熟，民法原有法定代理人代為及代受意思表示等保 護其利益之規定；原電信法第九條規定使事業無需個別查詢使用人 是否為無行為能力人或限制行為能力人並徵詢其法定代理人，雖有 助於電信服務之順利運行，卻引發無行為能力人或限制行為能力人 誤用電信服務以致承擔高額費用之問題。就此，宜授權主管機關於 不妨礙電信服務便捷性之情形下，適當調節雙方之利害關係。廣電 法亦應對此有所增訂。

2、新增授權主管機關另訂辦法管理相關詐財訊息：近年因詐欺簡訊泛 濫，政府積極介入管制，第一類電信事業在主管機關道德勸說下亦 配合辦理；為符合法治國依法行政原則，宜明文授權主管機關另訂

辦法加以管理。

3、強制來電顯示義務：為處理電話行銷或電話騷擾等問題，宜授權主 管機關另訂辦法管理之。此一規定，較美國國會授權 FTC 設置 Do-Not-Call Registry 管制密度低，且保留用戶與電信業者自行約 定是否停止來自特定門號之通信，並可使此項選擇性停止通信措施 成為新的服務內容。此外，為因應數位匯流，宜就廣電之付費服務 增定類似規定。

4、電信契約之要式性規定：參考有線電視法之規定，為避免各項契約 糾紛，宜將已見於實務之契約條款公告提升至要式性，明定於法律 中，給予所有用戶最基本之保障，並符合授權明確性原則。

5、契約內容告知義務：建議增訂事業應以適當方式公告事業及負責人 資料、通訊方式，並授權主管機關具體指定其公告項目及公告方式。

6、利用人繳費義務：建議將固網管理規則第五十三條及行動通信管理 規則第七十六條之規定以法律定之。

7、 關於有線電視節目內容應授權之規定建議刪除。

8、 不公平競爭之處理：電信法及廣電法建議新增：關於事業競爭之行 為涉及爭議者，主管機關應即告知公平會，並與後者致力達成一致 之處理。

（四） 網路互連議題

1、 網路互連意涵修正：「互連」一詞移至母法定義，並使明確涵蓋 access, interconnection, and interoperability, 也就是不只實體互連，單純的服務 互通也納規範。現行法裡的「平等接取」指的是「dialing parity」，必須配合 修改，或以另一名詞稱呼「access」。

2、將現行網路互連規則規定於母法之中：此外，將服務互通也納入規 範範圍，並於母法中作清楚定義為宜。

3、區分不同層服務之間的接取(access)與同層服務之間的互連

(interconnection)或互通(interoperability)：對於同層服務之間 的互連與互通，改以以下兩種業者為義務負擔者：(1).市場主導者 及樞紐設施或服務控制者（不分服務類型）；(2).經 NCC 指定的服務

（不分業者規模或是否控制樞紐設施或服務）。

4、 對上層服務提供者的接取請求，應參考現行法第 21 條之精神，所 有電信服務提供者都應以平等待遇提供接取。

5、 互連協議：規定控制樞紐設施或服務提供者應事先制定網路互連規 章，並經主管機關核可後公告。並授權 NCC 針對互連事項，經聽證 程序制定規範。不遵守者將冒被認為缺乏 good faith 或 due diligence 的風險。當兩家以上之業者向同一業者提出同性質的請 求，都無法在三個月內達成協議時，得請求 NCC 經聽證程序，對該

業者同性質的互連條件，做一次性的裁決，其結果可由其他同類業 者所援用。

6、 定期報告義務：要求 NCC 每隔三年向立法院報告網路互連的進展，

做為立法院修法之參考。

（五） 通訊傳播內容管制議題(區分二方案)

1.共通性管制

刪除有關著作授權之規定，回歸著作權法。

刪除有關內容性質之強制禁止規定，回歸各有關法律以事後懲處的方 式處理。

刪除節目與廣告必須區分的要求。

考慮建立媒體評鑑與退場機制，並採取其他促進市場競爭之措施。（此 部分因涉及研究團隊其他成員之負責部分，有待進一步共同研議。）

2.節目管理

節目分級辦法改由業界組織自訂。

考慮引進美國 V-chip 或其他類似機制，增加家長控制權。

刪除有關司法評論之強制禁止規定，並配合修改刑法或訴訟法，以讓 審判長對法庭之秩序、參與人員的庭外行為有更高的約束力。

刪除錯誤報導答辯權，或限縮其行使要件，並刪除負面評論答辯權。

放鬆對錄影節目帶之管制，分級部分比照廣電節目，其他刪除。

3.廣告管理

刪除有關廣告量方面（時間、頻道數等）之管制。

刪除特種廣告事前審查強化措施，回歸基礎法律規定。

保留允許經協議後得插字幕或地方性廣告之規定。

4.緊急管制

基於公共安全及公眾福利，得於緊急事件發生時，作緊急管制，但條 件應較合併草案更嚴格。

方案二：低衝擊度方案 1.共通性管制

刪除有關著作授權之規定，回歸著作權法。

考慮建立媒體評鑑與退場機制，並採取其他促進市場競爭之措施。（此

部分因涉及研究團隊其他成員之負責部分，有待進一步共同研議。）

2.節目管理

節目分級辦法改由業界組織自訂。

考慮引進美國 V-chip 或其他類似機制，增加家長控制權。

刪除負面評論答辯權。

放鬆對錄影節目帶之管制，強制禁止規定及分級部分比照廣電節目，

其他刪除。

3.廣告管理

保留允許經協議後得插字幕或地方性廣告之規定。

4.緊急管制

基於公共安全及公眾福利，得於緊急事件發生時，作緊急管制，但條 件應較合併草案更嚴格。

（六） 稀有資源議題

1、 公益性政府使用頻率應檢討是否釋出。

2、商用頻率應與業務執照分離釋出：頻率使用執照採取拍賣制，朝特 定電信頻率朝頻率使用利益產權化規劃 ，或者朝執照核發頻率所產 生的使用利益，賦與信賴利益與期待利益的保護規劃。

3、建立次級交易市場：特定頻率適合商業用途，應在一定的資格、業 務範圍內，應允許轉讓、出租。

4、公用頻率之使用規定：對於提供公眾使用之頻段，應明定在不得干 擾其他使用者之情況下，應保護使用者之使用狀態。

5、頻率使用之優先性：針對公用、商用、公眾使用頻段三者衝突時，

應明定其優先順序為「公用大於商用，商用大於公共資源部分」。 6、 基地台相關規定：應修正相關法律，回歸民國八十五年採取補償法

則之立法例。在基地台籌設中，建議從法外協商著手，可以從中央 統籌配稅款分配角度，鼓勵地方政府減少干預公共建設。

（七） 數位匯流議題

1、網際網路協定電視(IPTV)部分：IPTV 若只提供 On–demand 和 Internet TV 服務，採登記制；內容管制方面比照網路平台分級規 定；若提供廣電即時影音服務(例如電視頻道)，則採許可制，內容 管制比照廣電平台分級規定。

2、 分組付費議題：由於數位解碼設備將影響分組付費之執行，數位時 代之分組付費實施時機，可由中央政府公告，待數位解碼設備達一 定普及率後施行。惟有線電視數位頻道之分組規劃，政府不宜直接 介入規範。除了有線電視之外，其他數位視訊平台因尚未形成經濟 規模，是否分組付費則由市場決定。

3、 必載規定(Must Carry)：電視數位化後，數位有線電視、數位衛星 電視、網際網路協定電視(IPTV)均可能供多頻道影音服務。有線系 統業者、第一類電信業者經營網際網路協定電視(IPTV)，因其傳輸 線纜使用公用馬路，均應負擔必載義務。而衛星業者無負擔必載義 務之需。上述應必載之業者：(1)必載各商業無線電視台之一個主頻 道；(2) 必載公共電視數位化後之所有頻道，客家與原住民頻道若納入公 共電視集團運作，同樣納入必載頻道。

4、 本國自製率：為保護本國文化，鼓勵媒體於本土文化上之創意，防 止外國節目過度充斥國內媒體，即便進入數位時代，本國文化創意 之保護自當繼續維持。無線電視普及率高，影響力深遠，對於數位 時代無線頻道所免費提供之主頻道，可維持現行不得少於百分之七 十之限制，惟數位化推動過程中本國製節目之不易取得，爰於收視 離峰時段放寬其比率為百分之六十。數位匯流後，數位有線電視與 數位無線電視之付費頻道，施以本國自製率不得少於百分之二十之 規管。至於直播衛星、網際網路協定電視(IPTV)則不適用本國自製 率之規定。

5、 特定族群權益：未來客家與原住民電視頻道之運作，應與數位匯流 時代之公共廣播電視制度同步設計，配合公共電視之數位化：(1) 客 家和原住民頻道未來可列入公集團運作，以避免政治干預；(2) 納 入公集團後，傳輸方式可採數位無線傳輸或衛星上鏈方式兩者；(3) 預算分配方式宜採專款專用方式。

6、 公益頻道：數位時代之「媒體近用權」，仍需透過公益頻道之規定 而實踐，因此數位有線系統，未來仍須保留「公益頻道」以服務地 方。