第四章 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

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CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

第四章 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

第一節 深度訪談內容之整理分析 一、採用深度訪談之相關背景說明

本節承續上一章的討論,希望能夠歸納一些可供參考的問題與意見。然而,

這並未能直接透過對實證地區的觀察或是從當地居民口中取得代表性之看法,原 因在於目前台灣地區未有以農村社區土地重劃方式來取得集村興建農舍用地的 地區,若要取得直接可供採用的資料有其難度,譬如農民的意見。基於此項理由,

乃考慮採取對政府單位相關人士進行深度訪談,充任實證地區對象之意見資料。

雖然台灣地區目前沒有實際的案例可以參考,但是在民國八十九年一月二十 六日農發條例修正與農村社區土地重劃條例公布後至今,已有許多縣市刻正推動 農村社區土地重劃工作58,而集村興建農舍則仍未有實際推動者。在此情況下,

本研究認為儘管囿於現實狀況使得資料取得不易,但仍可利用較熟悉業務梗概的 主管機關,作為取得相關資料的途徑。因此,本研究採用深入訪談的方式,針對 農村社區土地重劃與集村興建農舍這兩項業務的政府相關承辦人員作為訪談的 對象。

在選擇受訪對象方面,把重心放在政府主管機關,但囿於個人能力有限,無 法對目前已在推動相關業務的所有縣市政府或中央主管機關均進行訪談的工 作,因此僅訪談具代表性的中央及地方政府相關人員。於農村社區土地重劃部 分,目前雖有許多的縣市政府正在推動此項業務,但以台中縣目前有三個農村社 區59正在推動,數量上較多,而且與其他縣市政府比較起來台中縣政府的案例應 能得到一個較全面的看法,因此選擇台中縣政府地政局作為訪談的對象。而在集 村興建農舍部分,由於目前並無正在推動的案例,乃選擇負責集村興建農舍相關 業務的行政院農委會水土保持局,以及主管建築管理相關事宜的營建署的相關人 員,期能更進一步了解其看法與可能產生的問題。

此外,除了對相關問題進行了解,也將就以農村社區土地重劃方式取得集村 興建農舍用地此一議題詢問其意見,期能讓研究內容能更有根據,並提出更契合

58 迄民國 92 年 4 月止,共有新竹縣、苗栗縣、台中縣、南投縣、彰化縣、雲林縣以及屏東縣等 七個縣市在推動本項業務。

59 台中縣的三個推動農村社區土地重劃地區為和平鄉和平農村社區與松鶴農村社區,以及霧峰 鄉南勢農村社區。

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

實際情勢的建議。

二、深度訪談內容整理分析

(一)深度訪談內容設計

由於是以不同單位與業務內容的相關承辦人員進行深度訪談,因此在預期訪 談角度有差異的情況下,本研究依受訪者性質而設計相異的問卷內容(參見附錄 一)。

在問卷內容的設計上,主要可以分為兩個部分,第一部分側重於個別業務推 動上的相關問題,第二部分則強調分由兩個角度對當彼此相互結合運用時的看 法。本研究採用此種方式的主要目的是希望能透過最了解該業務領域的政府專業 行政人員,以了解相關問題、建議與構想。

(二)深度訪談內容之整理分析

在此將整理三份深度訪談內容,訪談時間為民國九十二年三月三十日、四月 一日以及四月二十一日等三天。以下即就有關內容分成七個項目來整理分析,這 七個項目分別是土地所有權人意願、推動困難、誘因、相互結合辦理的看法、主 管機關的業務整合、相關建議以及其他構想等。整理及分析如下(參見表4.1 以 及附錄二深度訪談逐字稿整理):

1. 農業用地土地所有權人意願

在集村興建農舍方面,有關農業用地土地所有權人申請辦理集村興 建農舍的意願,受訪者未曾明確表示農業用地土地所有權人申請辦理的 意願高低,但可由受訪者乙的回應中推知目前有不少縣市政府的農業單 位受理集村興建農舍之申請。換言之,集村興建農舍已漸漸受到農民之 認同,且有相當之意願。

「A:在舉辦說明會的時候,民眾的意願如何?

B:都很高啊!」(受訪者甲)

另外,按受訪者甲的意見,在農村社區土地重劃的推動上,目前正 在推動的農村社區居民其意願相當高,希望透過重劃之推動以改善生活 環境,但審度其共同之特色,若非是具有獨特性之地區,便是屬於原住 民聚落,依此觀之,對於一般的鄉村區及農村聚落,或者就像受訪者乙 所說的:

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「現在市場經濟不景氣,買房子的人少,經過這幾年下來,農民說土地價 值多少是我自己的事,那重劃後變成建地要開始繳稅,這實在說不通。

賣不掉的土地還是你的建地,要繳稅...。」(受訪者乙)

因此,是否區內之土地所有權人仍可保有如此高的意願所以仍存在 觀察後續發展的空間。

2. 推動困難

整體而言,迄今為止農村社區土地重劃推動的過程,真正的困難主 要源自於「政府單位」以及「相關的法令規範」(受訪者甲)。前者若要 真正有所改變,必須仰賴業務主管機關更積極主動的辦理,不然仍舊會 維持現狀;而後者,水土保持計畫與環境影響評估的程序60有其實際功 能及必要性,因而並不易以縮短評估時程的方式來減少時間阻力,但實 有思考如何改善之需要,但此非本研究論述之爭點,茲不贅述。

「A:那在推動上有遇到什麼困難嗎?

B:就是和平的比較多山坡地,不像一般的平坦地形地區,比較不易辦理。

A:那在法律方面有什麼難處?

B:較主要的困難像是和平的山坡地管制,要做水土保持計畫與環評,山 坡地的法令規範較多。」(受訪者甲)

另外,在集村興建農舍方面,所遇到的問題則如受訪者乙所述:

「現在有許多縣市政府,如南投縣、宜蘭縣、台南縣都有收到申請的案子,

○○縣政府有一件我親戚申請的案子,結果送到建管單位,他不敢辦,為 什麼?農業單位和建管單位沒有人辦過,集村興建農舍之前都沒有人辦 過。其實要農民自己結合也是不容易,集體的農民找一個建商來規劃建 設,比較容易。」(受訪者乙)

3. 誘因

農委會對於申請集村興建農者所提供的誘因最高可達新台幣三十萬 元,而在這方面所提供的誘因應是足夠的,此外,也可以考慮將集村興 建農舍的土地變更成建築用地,將其當作鼓勵集村興建農舍的誘因來源 之一(受訪者乙~1),而在農村社區土地重劃區內,促使區內居民參與

60 水土保持與環境影響評估之要求,乃是受農村社區土地重劃條例施行細則第五條第二項規定 之規範。

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

重劃的最大誘因為農業用地可變為建地(受訪者甲)。然而,同樣的誘因 在不同的農村社區卻可能產生不同的結果(受訪者乙~2),如在原住民 聚落與在一般農業區位的農村聚落,主因在於用地變更後稅負負擔的問 題,相同的措施在不同地區既可能是誘因也可能是反誘因,鑒於此誘因 的不確定性,主管機關應重新檢討。

「A:在推動的過程中,誘因為何?

B:誘因,最大的誘因就是農地變建地。」(受訪者甲)

「A:那現在誘因對農民來說是足夠的嗎?

B:很夠了!雖然集村興建農舍沒有變更地目,沒有變更成建築用地,還 要與農地併同移轉,但是政府已經允許變成一個小聚落,這是一個農 村新風貌。…在鼓勵集村興建農舍但是又把建蔽率縮小,但是另外有 一個好處就是自有農地並沒有損失,等於是大家另外共同買地,因為 原來的地的百分之十並沒有被建築佔用。…辦法中的規定,其實誘因 有三十萬,….,就算誘因不足但至少農地也增加了百分之十。

A:如果把集村興建農舍這塊地變成建地之後會有什麼影響?

B:不會,只是內政部握著不放,農舍用地就是農業用地,但問題就是內 政部願不願意承認集村興建農舍這塊地就是建地。其實如果可以的話 這也是一種鼓勵,農民也比較願意。」(受訪者乙~1)

「興建農舍用地是農業用地,農村社區土地重劃後的土地是建地,現在農 民不願意參加的原因在於農村社區土地重劃之後都是建地,建地要繳 稅,農民反彈很大。」(受訪者乙~2)

4. 相互結合辦理的看法與其他構想

受訪者甲、乙二位均認為以農村社區土地重劃方式推動集村興建農 舍是可行的,但在做法上並不完全相同。兩者比較相似的地方是均提到 可以將可興建農舍的農業用地面積(為農業用地面積的百分之十)變更 為建地,而剩下百分之九十的農業用地便永久保留作農業使用,其將焦 點放在把此當作是誘因以提高農民意願,以及更有效的利用土地。另外,

水土保持局受訪者表示取得集村興建農舍用地的方式可行,但也未必是 唯一,變更為建地亦是一種方式;台中縣政府地政局受訪者則提出以重 劃方式將可興建農舍之用地面積劃入重劃區內變更為建地,而重劃區外 則仍舊為農業用地。

「A:那如果說在推動過程中將集村興建農舍納進來整體考量,您覺得合適 嗎?

B:應該可行。集村興建農舍以後可以變更為乙建,乙建可以蓋農舍對不

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對,乙建上的容積率比較多,因為農舍只有十分之一的建蔽率而已,

在乙建上蓋房子是比較有利的。集村興建農舍,農牧用地大部分都是 只有百分之十,而農村社區土地重劃後大多是乙建,乙建的利用強度 可達百分之八十,所以應該可以比集村興建農舍還好,利用價值較高。

A:那您的想法就是將其百分之十劃進重劃範圍,變成乙建,而剩下的百 分之九十就仍維持農業用地?

B:對。」(受訪者甲)

「A:如果說以農村社區土地重劃來推動集村興建農舍您覺得如何?

B:構想很好,當初我也這樣建議過,因為農村社區土地重劃條例裡面沒 有這一項規定。…農村社區原本是農委會的,內政部說重劃是我的職 權就歸他們。他們有自己的一套規定,要從施行細則加上集村興建農 舍的規定也不容易,母法沒有規定可以用以做集村興建農舍,子法不 能超越母法,這當時我也都考慮到,也處心積慮想要用這個機會給農 民一個機會,既然既有的部落在重劃以後變成一個新社區,那再多劃 一點土地給農民當集村興建農舍不是很好嗎?構想歸構想,但法源的 問題還是要解決,你提這個蠻好的。」(受訪者乙)

然而,受訪者丙提出相反的看法,他認為:

「農村社區區段徵收(與土地重劃)與集村興建農舍係屬兩事,法源完全不 同,集村興建農舍的土地仍叫農地,農村社區土地重劃其用地將來變更為 建築用地,這是兩件不同的事。……這兩種是不同樣的,採取土地重劃方 式,土地的交換分合有其法律規定,有一定的公共設施比率,由政府與民 間攤開來分,而這些土地將來是變成建築用地,建地與農地這兩種基本的 管制方式就不一樣。」(受訪者丙)

本研究認為集村興建農舍與農村社區土地重劃的結合運用,在眼下 雖然存在著許多問題,但若能透過修法的方式,則相信能跨越這些根本 性的障礙,一旦法律基礎確定之後,後續的辦理工作將較易進行。

5. 主管機關的業務整合

表 4.1 中受訪者對此議題的意見並未有共識,但本研究認為現階段 若對兩個業務結合推動時的主管機關進行事權調整的,並非是一件易 事。在此情況之下,本研究與受訪者乙的意見約略相同,認為如可在未 來國家組織再造時,重新整合相關業務與資源。

「將來國家組織再造,我們水保局有一部分歸入環境資源部,跟營建署把這 個資源整合。」(受訪者乙)

6. 相關建議

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

綜合三位受訪者之建議,以下三點為未來仍需努力的方向:

(1) 在農舍興建上,集村興建農舍為未來必行之路,若無法完全限制 在自有農地興建農舍,則至少應該嚴格的管理。

(2) 要以農村社區土地重劃方式推動集村興建農舍,首要者為賦予可 資依循的法源,並提供足夠的誘因作為配套措施。

(3) 須考慮農村社區與集村興建農舍兩者間規模的問題,但應避免規 模比例差異過大的情況出現。

表4.1 深度訪談內容整理表 業務

項目

(農村社區土地重劃)

(集村興建農舍)

(建築管理)

土 地 所 有 權 人 意願

推動中的農村社區居民均 有很高的意願,但目前推 動的農村社區大多是較具 有地方特色之地區或是原 住民聚落。

有許多申請興建的案子,

表示農民還是有意願。

無意見。

推動 困難

由於推動中的農村社區其 自身條件(如位於山坡地)

的關係,需檢附水土保持 或環境影響評估等相關書 件,因此在推動上有較多 之限制。

由於尚未真正有推動的案 例,因此執行上的問題並 未真正浮現。現今許多縣 市政府已收到申請集村興 建農舍的案子,真正的問 題並不在申請人的資格,

而是過去從未有任何單位 辦理過,使得沒有單位敢 辦。

無意見。

誘因

最大的誘因在於農業用地 變成建築用地。

農委會提供最高三十萬元 的獎勵,且認為對申請者 來說是足夠的,也可考慮 將集村興建農舍之土地變 更成建築用地。

無意見。

相 互 結 應該可行。 認為很可行,值得推動。 情況不同,不可

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合 辦 理 的看法

行。原因:

1. 法源不同。

2. 農 地 與 建 地 各 有 不 同 管 制方式。

主 管 機 關 的 業 務整合

主要看哪個業務所佔比重 較大,即由誰主導。(大吃 小)

寄望未來國家組織再造,

可 以 整 合 相 關 業 務 與 資 源。

無。

相關 建議

應 該 考 慮 需 求 規 模 的 問 題。若集村興建農舍的規 模夠大,則採農村社區土 地重劃的方式可以,但若 規模不足則不適合,規模 不足者應該自行辦理集村 興建農舍。

1. 在自有農地興建農舍 對未來而言並非是一 條可行之路。

2. 法源的問題要解決,可 透過增修農村社區土 地重劃條例的方式,並 加上集村興建農舍的 相關優惠。

3. 其認為目前一般農村 地區不太願意參加農 村社區土地重劃的理 由在於市場景氣以及 重劃後建地繳稅的問 題。

1. 農 地 本 就 不 該有建築。

2. 若 要 將 兩 者 結合,必須透 過修法。

3. 目 的 事 業 主 管 機 關 應 設 立 專 責 單 位,並賦予明 確 的 規 劃 方 向。

其他 構想

認為可以把集村興建農舍 之用地變更為乙種建築用 地,其建蔽率及容積率均 較農業用地興建農舍來的 有利,可提高利用價值。

重劃區內為建築用地,而 農業用地則在重劃區外。

集村興建農舍該塊用地可 變更為建地,再加上政府 補助,可提高農民意願,

也是一種鼓勵,並不一定 要採用農舍用地的方式。

無。

資料來源:本研究整理

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

(三)小結

本節深度訪談的結果對本研究的貢獻主要可分為兩個層面:其一、支撐本研 究主題的可行性以及相關推論內容,並深化與現實情況的契合程度;其二、有助 於研擬專家學者問卷的內容。簡述如下:

1. 在本研究主題的可行性方面,受訪者均認為以農村社區土地重劃方式推 動集村興建農舍是相當值得的;而在運作的方式上,雖然各有許多的說 法,但以重劃方式取得集村興建農舍用地則是較為省便的方式61。相關 推論內容部分,較主要者在於相關法律的增修與相關業務主管機關的整 合,以上均有有關的看法與建議可供參考。另外,就集村興建農舍與農 村社區土地重劃這兩個改善農村地區環境的政策工具而言,雖然在目前 未有實際推動完成的案例,且其所面臨的問題將來也可能在本研究研擬 的運作模式中發生,因此本訪談內容將有助於符合實際情況。

2. 在另一方面,深度訪談結果的整理分析結果為專家學者問卷設計時命題 的另一個參考依據。

61 此指降低修法成本。

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第二節 專家學者問卷調查實施計畫

透過先前章節有關以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之相關 討論,瞭解集村興建農舍與農村社區土地重劃的政策意涵,以及對相關法制規範 的檢討,並依第二章之基礎提出一套運作模式,亦對其進行相關課題分析。在此 將就幾個有必要進行討論的課題,提出來尋求專家學者之共識。

一、受訪專家學者之背景描述

本研究預計進行十二份的專家學者問卷調查,所選取的受訪者主要是專於農 村發展相關領域之學者,以及集村興建農舍與農村社區土地重劃之政府單位相關 行政業務負責人員為對象。其中學者共計六人以北大、政大、文化為主,行政機 關共計六人,以集村興建農舍及農村社區土地重劃之相關業務主管機關為對象,

其背景與人數如表4.2。問卷調查之時間區間自民國 92 年 6 月 2 日至 6 月 20 日。

表4.2 專家學者背景及人數表

學者 專家(行政機關)

專家學者

背景 北大

地政學系

政大

地政學系

文化

市政暨環規系 農委會 營建署 地政司 人數 1 3 2 2 1 3

合計 6 6

總計 12 資料來源:本研究整理

二、問卷內容研擬

問卷的內容設計採混合式問卷,注重的部分不僅於設計選項的選取,專家學 者的不同意見亦是相當重要的參考訊息,擬透過對本研究主題的規劃面、法規 面、構想研擬與誘因面、以及財務面此四者之相關議題進行意見調查,以供後續 進行相關策略研擬時提出符合實際現況的看法與建議。研擬之專家學者問卷內 容,請參見附錄三。

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第三節 專家學者問卷調查結果整理分析

本節主要在整理及分析回收問卷的調查結果,問卷共計發出十二份,總計回 收份數九份,回收率為 75﹪,其中學者部份的回收份數為四份,專家部分為四 份,不過由於各個專家學者的專業領域不盡相同,且因本問卷之設計內容結合了 集村興建農舍與農村社區土地重劃兩個政策工具,所以在回收的問卷中有幾個部 分是未必均能被作答。不過由於在問卷內容的設計上分為四大部分,彼此之間雖 有關聯但亦可各成單元,因此接下來的整理與分析中,僅將未作答的部分排除,

餘者仍舊納入討論。其中,在學者的問卷部分,有一人的在規劃面與法規面的作 答有矛盾之處,因此在這兩個面向的整理上,將該份問卷排除,僅以八份作為分 析樣本。另外,在財務面的問題中,有一份未作答,樣本數計八份。

以下,依序由規劃面、法規面、構想研擬與誘因面、以及財務面等四個面向 進行討論:

一、規劃面

依農業發展條例第九條之一、第十八條以及農村社區土地重劃條例第六條規 定,於進行農村發展規劃時,應為整體規劃。然而,由於目前國土計畫法尚未確 立,農村地區亦無農村計畫法之類似法規(如農村建設法或城鄉計畫法),僅有 區域計畫法與非都市土地使用管制規則可供依循,因此在農村發展規劃上基本而 言是不足的。亦即,農村發展規劃缺乏上位計畫,因此當推動「集村興建農舍」

或「農村社區土地重劃」時,將面臨整體統一規劃的目標是否符合社會期望等問 題。

在此情況之下,究竟上位計畫對農村發展的整體規劃是否真正具有指導作 用,還是只要依照目前對農村發展的管理模式即可?根據表4.3 的結果顯示,受 訪者中有87.5﹪認為應該依上位計畫之指導,也就是說國土計畫法之制定以及建 立農村地區發展規劃的基本法規係屬刻不容緩,特別是在當前各界對農村發展關 注益重的情況下,再者,亦須確立一個明確的發展方向供農業發展條例與農村社 區土地重劃條例遵循。

表4.3 農村發展規劃之指導依據

依上位計畫指導 按現行方式辦理

學者 37.5﹪ 0﹪

專家 50﹪ 12.5﹪

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比例合計

87.5

12.5﹪

註:樣本數計八人。

資料來源:本研究整理。

另者,論及到未來若要將集村興建農舍及農村社區土地重劃併同辦理,則其 整合規劃勢必要考慮到相關法規的規範內容。由表4.4、4.5 可知,無論是否有考 慮農業發展條例或農村社區土地重劃條例,多數受訪者均認為可將兩者整合規 劃,但以不考慮這兩個條例時的比例較高。會形成此項差異的主要因素乃是認為 農村社區土地重劃僅是一個土地開發的工具,無法用於法律所規定之範圍外的目 的。此外,亦有基於兩者性質不同以及區位的考量而持不同的意見。

表4.4 不考慮農發條例與農社重條例時整合規劃的可行性

有 沒有

學者 25﹪ 12.5﹪

專家 50﹪ 12.5﹪

比例合計

75

25﹪

備註 認為沒有可能性之理由為:二者性質並不相同,而且很多農民希望 保有原來區位的土地。

註:樣本數計八人。

資料來源:本研究整理。

表4.5 考慮農發條例與農社重條例時整合規劃的可行性

有 沒有

學者 25﹪ 12.5﹪

專家 37.5﹪ 25﹪

比例合計

62.5

37.5﹪

備註

認為沒有可能性之理由為:

1. 二者性質並不相同,而且很多農民希望保有原來區位的土地。

2. 農村社區土地重劃僅為一項開發之工具。

註:樣本數計八人。

資料來源:本研究整理。

二、法規面

辦理「集村興建農舍」時所依據之相關法令為農業發展條例第十八條、農業 用地興建農舍辦法、集村興建農舍獎勵及協助辦法、九二一震災災區農業用地興 建農舍暫行辦法等,而「農村社區土地重劃」則是依據農村社區土地重劃條例辦

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

理。若將「集村興建農舍」與「農村社區土地重劃」整合辦理,則必須先考量相 關法規之配合。兩者若要整合規劃辦理,則在法制層面上可能先會面臨「1.法源 不同;2.分屬不同土地使用管理系統;3.申請辦理程序不同;4.用地別之限制;

5.重劃配回地之區位限制;6.參與者之人地標準不同;7.無發展權移轉(容積移 轉)機制」等問題。

承上所述,在認為集村興建農舍與農村社區土地重劃兩者具有整合辦理可行 性的 62.5﹪受訪者中(參表 4.6),有 60﹪選擇採用修訂農業發展條例及農村社 區土地重劃條例兩個法規的方式(參表4.7),來因應在法制面上可能面臨的七項 問題。基本而言,修訂這兩個法規的方式也就是針對最主要的法源不同的問題提 供了一個出路。而在整合辦理時可能面臨的其餘六個問題,分別依專家學者的意 見敘述如下。

表4.6 集村興建農舍與農村社區土地重劃整合辦理的可行性

有 沒有

學者 25﹪ 12.5﹪

專家 37.5﹪ 25﹪

比例合計

62.5

37.5﹪

註:樣本數計八人。

資料來源:本研究整理。

表4.7 七項問題的因應方式 因應方式 修訂農發

條例即可

修訂農村社區 土地重劃即可

修訂農業發展條例 及農村社區土地重 劃條例二個法規

制定專法

以資規範 其他 學者 0﹪ 20﹪ 20﹪ 0﹪ 0﹪

專家 0﹪ 0﹪ 40﹪ 0﹪ 20﹪

比例合計 0﹪ 20﹪

60

0﹪ 20﹪

備註 其他:農村社區土地重劃可適度擴大建地範圍,本身即具集村興 建住宅之功能。

註:樣本數計五人(認為具有可行性者)。

資料來源:本研究整理。

(一)分屬不同土地使用管理系統的問題

集村興建農舍之主管機關為行政院農委會,而農村社區土地重劃則為內政部 地政司,基本上是分屬不同的土地使用管理系統,欲將此兩者併為辦理時,則會

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CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

牽涉到應由誰來統籌管理的問題。由表4.8 的結果發現,受訪者對於業務應由誰 負責並無特別突顯的意見,易言之,面對此項業務的整合,實際上並不容易解決,

亦非屬於單純的情況,各有彼此之考量。對此,或許可如其他受訪者所言,寄望 未來能設置專責機關管理。

表4.8 整合辦理時業務掌理單位之相關意見 掌理單位 內政部

地政司 農委會 內政部 營建署

另設專 責單位

由未來政府再造架

構下之相關單位 其他 學者 20﹪ 20﹪ 0﹪ 0﹪ 0﹪ 0﹪

專家 20﹪ 20﹪ 0﹪ 0﹪ 0﹪ 20﹪

比例合計

40 40

0﹪ 0﹪ 0﹪

20

備註 其他:現階段整合在同一機關(內政部或農委會) 未來應另設專責

機關。

註:樣本數計五人。

資料來源:本研究整理。

(二)申請辦理程序不同的問題

由表 4.9 的內容中可知,六成受訪者對於有關結合辦理時應如何看待兩套本 就相異的辦理程序,其選擇應將這兩個程序相互整併成一套可供依循的程序;而 另外四成受訪者的選擇是仍舊依照各自原有的程序,但就程序中有涉及的部分進 行部份調整。綜觀這兩個選項,可以歸納出一個共通的看法,即是必須對涉及彼 此相關的部分做一個綜合性的規劃與考量,至少在程序上應注意協調性、相容性 的處理,以期能收到運作順暢的效果。

表4.9 結合辦理時程序處理方式之相關意見 處理方式 相互整併成

一套程序 仍依原程序 仍依原程序,但進

行部份調整即可 其他

學者 40﹪ 0﹪ 0﹪ 0﹪

專家 20﹪ 0﹪ 40﹪ 0﹪

比例合計

60

0﹪

40

0﹪

備註 辦理主體應改為一致

註:樣本數計五人。

資料來源:本研究整理。

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以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

(三)用地別限制的問題

關於以農村社區土地重劃方式結合集村興建農舍辦理時,試圖透過重劃的方 式取得集村興建農舍用地,則需要增設如農舍興建專用區、永久農業區或其他新 的用地別。對此問題,由表 4.10 的整理結果,六成的受訪者持贊成的意見,而 不贊成者的理由主要是基於台灣的政治現實與民情,雖然在政治與民情方面的確 不易掌握,但就本研究的出發點而言,並非是收回農民興建農舍的權利,而是將 其興建的權利移轉至農舍興建專用區上,因此與受訪者所認知的情況可能存在著 差距。整體而言,關於增設新用地別的問題,大致上是採取贊成的態度。

表4.10 對於增設農舍興建專用區、永久農業區或其他新用地別的意見

贊成 不贊成

學者 40﹪ 0﹪

專家 20﹪ 40﹪

比例合計

60

40﹪

備註 不贊成者的理由:以台灣政治與民情,農地既已開放興建農舍,

很難再收回,劃設農舍興建專用區。

註:樣本數計五人。

資料來源:本研究整理。

(四)重劃配回地區位限制的問題

農村社區土地重劃條例第十八條有關重劃後配回地分配之原則,係依原有土 地相關位次分配之,該條規定的用意應是為維護重劃參與者權益以及減輕推動阻 力,自有其獨具的功能存在。然而,若要在農村社區土地重劃的推動過程中併同 辦理集村興建農舍,則重劃配回地區位分配原則的規定有重新考量的必要,因為 惟有有限度的突破此項規定,始能有所成就,並成為納入發展權移轉(容積移轉)

的基礎。由表4.11,認為能整合辦理的專家學者中,60﹪贊成對本條內容進行調 整,而其餘 40﹪的相關政府單位人員抱持維持不變的意見,在數據上已經顯示 了未來偏向進行調整的可能性,對於下一章研擬對策時可以作為重要參考意見。

表4.11 有關重劃配回地區位分配原則之意見

調整 刪除 維持不變

學者 40﹪ 0﹪ 0﹪

專家 20﹪ 0﹪ 40﹪

(15)

CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

比例合計

60

0﹪ 40﹪

註:樣本數計五人。

資料來源:本研究整理。

(五)參與者之人地標準不同的問題

此處所謂的人地標準不同係指「集村興建農舍」的標準,在「人」方面至少 要二十戶以上(離島地區十戶以上),面積(「地」)不受須大於0.25 公頃之限制;

而「農村社區土地重劃」則須依農村社區土重劃條例第六條第一項之規定。對於 標準不同的情況,六成受訪者認為可另訂一套標準來加以處理。

表4.12 關於同意辦理標準不同的相關意見

各按原規定 另訂一套標準 依農村社區土地重劃之標準

學者 0﹪ 20﹪ 20﹪

專家 20﹪ 40﹪ 0﹪

比例合計 20﹪

60

20﹪

註:樣本數計五人。

資料來源:本研究整理。

三、構想研擬以及誘因面

(一)構想研擬

本研究所研擬的構想主要是基於為了解決目前農業用地因農民可申請在自 有農地上興建農舍,可能產生蛙躍式的建築,造成景觀、生態、經營規模不易擴 大、…等問題,且依農業發展條例第十八條及農舍興建相關子法之規定,對於集 村興建農舍所能運用之範疇有限,因此希望在單純由農民主動申請的方式之外,

考量在農村社區土地重劃的方式下,兼顧集村興建農舍的達成。易言之,此處所 研擬之構想,亦為本研究探討之主軸,即透過農村社區土地重劃的方式取得集村 興建農舍用地,以減輕前述問題,並促進農村土地資源的更有效利用。

關於本研究所研擬的構想請參照第三章第二節第 3-18~3-29 頁所撰寫的內容 與圖表,該部分有詳細說明。

受訪者對於本研究提出之構想所研擬的運作模式的看法(參表 4.13),其中 有 44﹪認為係屬可行,22﹪覺得不太可行,33﹪則抱持不可行的意見。覺得不 太可行的理由基本上是對此一運作模式不清楚,原因可能是在問卷的設計及說明

(16)

以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

上不夠詳細之的緣故,而由抱持不太可行意見者的理由說明可知,本運作模式在 實務上最可能面臨的問題為區位分配原則的突破、原土地所有權人意願低、不公 平現象的產生、以及缺乏類似都市計畫法的農村計畫法規的缺乏等,此為必須重 視不可輕忽的地方。

表4.13 受訪者對本研究提出之構想所研擬的運作模式的看法

可行 不太可行 不可行

學者 22﹪ 11﹪ 11﹪

專家 22﹪ 11﹪ 22﹪

比例合計

44 22 33

備註

不太可行之理由:不清楚。

不可行之理由:

1. 要農民放棄原來區位的土地有困難,且部份土地劃入永久農業 區,價值損失不少。

2. 按現行法令規定如農村社區土地重劃後仍保留永久農業區,原 土地所有權人參加重劃意願低並造成不公平現象。

3. 如此規劃必須有類似都市計畫法之規範,農村社區土地重劃限 就建地更新重劃,如同市地重劃係都市計畫計畫體系下之一種 開發方式。

註:樣本數計九人。

資料來源:本研究整理。

後續的整理與分析,係以認為此一運作模式具有可行性的專家學者作為對 象,包括認為選擇「可行」與「不太可行」者,計有六位,其中學者佔三人,政 府單位相關人員三人。

以此模式推動重劃工作時,可能面臨重劃範圍內的農業用地上已有農民在自 有農業用地上興建農舍的情形,對此,受訪者大部份均表示不贊成將其納入重劃 的參與者(參見表4.14)。而在突破配回土地區位限制的情況下,全部的受訪者 均贊成運用「容積移轉」的方式,將可興建農舍之權利移轉至農舍興建專用區(參 見表4.15)。從表 4.16 可明顯看出,在「農舍興建專用區」的部分,全部的受訪 者也認為將其變更為建築用地係屬可行。根據這三個問題的整理結果,我們可以 知道幾乎所有受訪者均認為依據構想所研擬出來的運作方式的內容,大致上都是 能採行的做法,可以確實的考慮將其納進未來規劃策略時的範疇中。最後,受訪 者認為最有機會可以達到的公共利益目標有三(參表4.17):提高生活水準與公 共設施服務水準、促進土地之合理利用、以及兼顧三生環境的永續功能等。

(17)

CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

但在有關「是否將已在自有農地興建農舍者納入」的部分,雖然問卷的分析 結果顯示六成以上的受訪者認為不應將這些人納入重劃的參與者,或是將這些農 業用地劃入農村社區土地重劃的範圍內。但本研究仍舊認為,把已經在自有農業 用地上興建農舍之農民納入集村興建農舍的起造者,雖不符合農業用地興建農舍 辦法之規定,而且將其納入重劃對象也可能因為需要發給補償費用而增加財務負 擔,不過基於目前一般農業區及特定農業區內已自行在自有農業用地上興建農舍 的情況甚為普遍,而且為使擴張式的農村社區土地重劃的推動更具彈性、更能兼 顧整體性,故本研究的看法傾向於將已興建農舍者納進重劃對象。

表4.14 是否將已在自有農地興建農舍者納入之意見表

贊成 不贊成

學者 0﹪ 50﹪

專家 33﹪ 17﹪

比例合計 33﹪

67

註:樣本數計六人。

資料來源:本研究整理。

表4.15 在突破區位限制的情況下是否納入容積移轉方式之意見表

贊成 不贊成

學者 50﹪ 0﹪

專家 50﹪ 0﹪

比例合計

100

0﹪

註:樣本數計六人。

資料來源:本研究整理。

表4.16 農舍興建專用區變更為建地之意見表

贊成 不贊成

學者 50﹪ 0﹪

專家 50﹪ 0﹪

比例合計

100

0﹪

註:樣本數計六人。

資料來源:本研究整理。

(18)

以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

表4.17 此運作模式可以達到的公共利益目標之相關看法

可能達成目標 學者 專家 比例合計 兼顧三生環境的永續功能 33﹪ 33﹪ 66﹪

提高生活水準與公共設施服務水準 50﹪ 50﹪ 100﹪

促進土地之合理利用 50﹪ 50﹪ 100﹪

解決產權複雜情況 17﹪ 17﹪ 34﹪

其他(達到容易管理的目標) 0﹪ 17﹪ 17﹪

註:1. 樣本數計六人。

資料來源:本研究整理。

(二)誘因面

在此主要是考量到私經濟的部分。從私經濟的角度,誘因的提供對於可在自 有農業用地上興建農舍的農民而言,直接影響到參與農村社區土地重劃而集村興 建農舍的意願。若在誘因不足的情況下,多數的農民會選擇個別興建農舍,因此 有必要從具有提高農民參與意願的誘因提供,以及可能構成農民參與意願低落的 因素上進行了解。

根據表 4.18 的分析結果,受訪者認為最能提高農民參與意願的誘因為「良 好的公共設施服務」,其次為「集村興建農舍的最高30 萬元補助金」,第三是「提 高農舍興建專用區之容積率、建蔽率」。由於本研究僅選取排次在前的三個誘因 項目,雖然「提供稅賦減免」在排序給分上僅差一分(選取次數比例上與排次第 三者相同),但基於差距不大,仍舊建議可以納入考量。

表4.18 誘因對農民參與意願的影響程度

誘因項目62 選取次數比例 排序給分 排次 提高農舍興建專用區之容積率、建蔽率 50﹪

7

3 集村興建農舍的最高30 萬元補助金 100﹪

11

2

良好的公共設施服務 83﹪

12

1

62 誘因之來源依據:(1)提高農舍興建專用區之容積率、建蔽率:依農業發展條例第十八條規 定,集村興建農舍之用地仍為農業用地,然若在農村社區土地重劃條例的架構下,可將農舍 興建專用區變更成建築用地,可提高建蔽率及容積率。(2)集村興建農舍的最高 30 萬元補助 金:係依「集村興建農舍獎勵及協助辦法」與「集村興建農舍與公共設施申請補助程序及標 準作業要點」規定。(3)良好的公共設施服務:透過農村社區土地重劃對重劃區內公共設施 之整體規劃,農舍興建專用區亦可具有良好之公共設施服務,避免在自有農地興建農舍時,

公共設施不足的問題。(4)提供稅賦減免:主要是針對農舍興建專用區內之建築用地,提供 地價稅之減免,以增加農民參與意願。

(19)

CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

提供稅賦減免(如地價稅) 50﹪ 6

其他 0﹪ 0

註:1.樣本數計六人。

2.此處的排序給分係依照受訪者認為總選項中具重要性的其中三個所作之排序,而權 重之賦予係採反序原則,亦即排序1(最重要者)給 3 分,排序 2(次重要者)給 2 分,排序3(第三重要者)給 1 分,後依各選項所得之不同排序計算累計總分。

3.因本題係由受訪者按照其所認為之重要性進行排序,因此在排次的決定上先比較排 序給分,若排次給分相同者則依選取次數比例決定之。

資料來源:本研究整理。

另外,在可能構成農業用地土地所有權人參與意願低落的情況下,依據表 4.19 的分析結果,受訪者認為最主要的影響因素有以下三者:「重劃負擔不輕」、

「稅賦課徵造成負擔」、以及「無興建農舍之實際需求無興建農舍之實際需求」

等。因此,如何對此三者有適切的因應措施,實應有所檢討,若能有合適的措施,

或許可將此等反誘因轉而成為正面的誘因。

表4.19 可能構成農民參與意願低落的因素

可能因素項目63 選取次數比例 排序給分 排次 不便於農業經營 17﹪ 3

重劃負擔不輕 100﹪

11

1

稅賦課徵造成負擔 83﹪

8

3

無興建農舍之實際需求無興建農舍之實

際需求 83﹪

9

2

安於現狀的心態 33﹪ 2

其他(產權處理不易) 17﹪ 2

註:1.樣本數計六人。

2.此處的排序給分係依照受訪者認為總選項中具重要性的其中三個所作之排序,而權 重之賦予係採反序原則,亦即排序1(最重要者)給 3 分,排序 2(次重要者)給 2 分,排序3(第三重要者)給 1 分,後依各選項所得之不同排序計算累計總分。

3.因本題係由受訪者按照其所認為之重要性進行排序,因此在排次的決定上先比較排 序給分,若排次給分相同者則依選取次數比例決定之。

資料來源:本研究整理。

63 反誘因之說明:(1)不便於農業經營:站在農民的觀點,將農舍集村興建,比起在自有農地 上興建農舍,或許不便於就近管理。(2)重劃負擔不輕:參與農村社區土地重劃,比起單純 的集村興建農舍方式,尚須面對公共設施用地負擔及費用負擔。(3)稅賦課徵造成負擔:依 農業發展條例第十八條規定在自有農地或集村興建之農舍,均屬農業用地,不用課徵地價稅,

但在農村社區土地重劃後之農舍興建專用區屬建築用地,須課徵地價稅,對農民恐生負擔。(4)

無興建農舍之實際需求:尚未興建農舍之農民,未必真有興建農舍之需要,因此政府之獎勵 不一定能夠產生作用,也可能不具參與意願。(5)安於現狀的心理:若農民具有這種性格,

則可能成為阻礙因素之一。

(20)

以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

四、財務面

整個重劃財務負擔的平衡,在設計上政府將透過抵費地 A、抵費地 B、農舍 興建專用區剩餘土地、以及永久農業區剩餘土地等之標售、讓售、標租或其他方 式來支付重劃成本。所衍生之問題如下:

(一)就農民在區位的選擇上,有兩種可能做法:

其一,農民選擇將所有權利移轉至農舍興建專用區,原農業用地所有權由政 府取得;

其二,農民選擇移轉 10%的權利至農舍興建專用區,餘 90%仍在永久農業 區,政府取得農舍興建專用區剩餘土地之所有權以及永久農業區剩餘土 地之所有權。

這兩種不同的做法,將直接影響到整個重劃財務的健全性。由表 4.20 的分 析結果,做法二較受到受訪者的認同,直接選擇做法二的為 50﹪,若加計認為 二者均可的部分,則約可達87.5﹪,亦即選擇做法二的可行性高達九成左右。另 者,由於原農業用地與農舍興建專用區、永久農業區會有不同的土地價格,土地 權利價值的轉換標準甚為重要,表4.21、4.22 就以受訪者對於做法一與做法二的 土地權利轉換標準設計原則所選擇的情況作分析。做法一的結果顯示四成左右認 為均以原農業用地權利價值加上一定乘數後,按照農村社區土地重劃後之價值計 算;而做法二約七成的受訪者認為在農舍興建專用區的 10%,以原農業用地權 利價值加上一定乘數後,而永久農業區的 90%則不加乘數,按照農村社區土地 重劃後之價值計算的方式是較為合適的。

表4.20 較符合財務健全性的要求者

做法 做法一 做法二 兩者均可

學者 12.5﹪ 25﹪ 0﹪

專家 0﹪ 25﹪ 37.5﹪

比例合計

12.5 ﹪( 50 ﹪) 50 ﹪( 87.5 ﹪) 37.5

註:樣本數計八人。

資料來源:本研究整理。

(21)

CH4 深度訪談及專家學者問卷調查結果之整理分析

表4.21 做法一的土地權利轉換標準設計原則之意見

轉換標準設計原則 學者 專家 比例合計 依原農業用地權利價值64直接按照農村社區土地重劃

後之價值計算。 14﹪ 14﹪ 28﹪

均以原農業用地權利價值加上一定乘數後,按照農村

社區土地重劃後之價值計算。 14﹪ 29﹪

43

政府與農民自行協商決定。 0﹪ 29﹪ 29﹪

其他方式 0﹪ 0﹪ 0﹪

註:樣本數計七人。

資料來源:本研究整理。

表4.22 做法二的土地權利轉換標準設計原則之意見

轉換標準設計原則 學者 專家 比例合計 依原農業用地權利價值直接按照農村社區土地重劃

後之價值計算。 14﹪ 0﹪ 14﹪

在農舍興建專用區的10%,以原農業用地權利價值加 上一定乘數後,而永久農業區的90%則不加乘數,按

照農村社區土地重劃後之價值計算。 14﹪ 43﹪

57

均以原農業用地權利價值加上一定乘數後,按照農村

社區土地重劃後之價值計算。 0﹪ 0﹪ 0﹪

政府與農民自行協商決定。 0﹪ 29﹪ 29﹪

其他方式 0﹪ 0﹪ 0﹪

註:樣本數計七人。

資料來源:本研究整理。

(二)外在因素的影響與輔助機制的建立

在整個重劃推動過程中,影響重劃財務的因素並非僅有來自內部的,也很有 可能受到無法預料的外在因素影響(如不動產市場景氣),而且這也往往左右了 整個重劃工作的成敗。雖然就農村社區土地重劃而言,在財務的設計上基本而言 應要能夠達到自償的要求,但是在面對外在因素的時候,無可避免地將影響到自 償程度,因此有必要建立相關的輔助機制。

表 4.23 就何種輔助機制可以作為主要配套方式進行調查,結果發現受訪者 偏向由政府以編列預算的方式來支應,在排序給分上也遠高於其他兩者。本研究

64 所稱「原農業用地權利價值」為扣除重劃負擔後之值。

(22)

以農村社區土地重劃方式取得集村興建農舍用地之研究

認為以編列預算的方式來補助重劃工作的推動,對主辦機關而言,可以減少作業 的複雜性,但是在目前政府財務狀況不甚寬裕的情況下,是否會加重政府的負擔 而影響到工作的推行,仍有待評估。

表4.23 輔助機制的建立

輔助機制項目 選取次數比例 排序給分 排次

以設立基金方式因應 50﹪ 12 2

編列預算方式補助 75﹪

18

1

土地信託方式 25﹪ 3 3

其他 0﹪ 0

註:1.樣本數計八人。

2.此處的排序給分係依照受訪者認為總選項中具重要性的其中三個所作之排序,而權 重之賦予係採反序原則,亦即排序1(最重要者)給 3 分,排序 2(次重要者)給 2 分,排序3(第三重要者)給 1 分,後依各選項所得之不同排序計算累計總分。

3.因本題係由受訪者按照其所認為之重要性進行排序,因此在排次的決定上先比較排 序給分,若排次給分相同者則依選取次數比例決定之。

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