台灣都市景觀保存計畫體系之研究

台灣地區都市景觀保存計畫體系之研究

第一章 緒論

此部分將介紹本研究的研究動機目的與所使用的方法，以更清楚本研究整體 架構。 第一節 研究動機與目的 都市發展過程中，由於人口激增與土地資源有限，許多老舊街區因設備不 敷現代使用而被拆除，具備豐富歷史記憶的景觀也因此消失，為都市發展過程 中的遺憾。但近年日本將歷史保存融入於規劃體系之中，並擴大保存的概念到 保存具備都市居民共同記憶的「景觀美」，為一個創新的保存制度。 日本於 2001 年開始推動都市再生，打破從前都市計劃及都市保全的體 系，重新從真正都市的需求及符合日本人心中的風景思考起，2003 年 4 月都 市構造改革研究會出版了《都市再生と新たな街づくり》，提出了新的都市計畫 與開發制度，以及配合新的都市需求所做的體系上的變革；同時 2004 年底通 過了「景觀法案」，都市設計和建築保存都必須放在都市景觀中重新考量，這是 在都市設計和建築保存中重要的改變。 反思台灣，景觀法草案也在近年來被提出，但是由於現今都市計劃、歷史 保存和都市設計中的景觀計畫，分別由不同的組織和專家所掌管，若要落實保 存真正具歷史性的景觀，尚有許多體系上模糊不清的地方。 因此，本研究之目的在於計劃體系上探討起，找出台灣現今體制中都市景 觀保存的問題所在，並提出建議的體系方案模型。 第二節 研究內容與方法 一、研究內容 由於都市景觀保存體制的觀念在台灣屬於起步階段，尚有許多景觀保存的 定義與內涵必須界定清晰，因此本研究將具備以下內容： （一）日本景觀保存理念與體制 此部分將深入探討日本景觀保存觀念的起源與演進，找出景觀保存觀念 所應具備的關鍵為何。並進一步瞭解如何將此觀念落實到現今日本的都市規 劃體制中，以確實得知景觀保存在都市規劃中所扮演的角色與責任。 （二）英國景觀保存理念與體制 由於英國屬於歷史悠久國家，在地理學與景觀學、歷史保存上皆有重要 的地位，因此本研究亦對於英國的景觀保存觀念進行探討，瞭解此一概念是 根源於哪一種思潮。進一步瞭解如何將此概念落實到英國的城鄉規劃體制

中，以確實都市景觀保存的機制。 （三）台灣景觀保存現況與問題 藉由歸納出國外經驗的共通點後，回顧台灣景觀保存觀念的發展狀況與 現況，以瞭解台灣與國外景觀保存發展的差異，並找出適合台灣的景觀保存 體制。 二、研究方法 本研究主要採用歷史法進行研究，比較各國景觀保存的關鍵概念與機制後 剖析台灣現今問題，以建立出台灣適合的景觀保存體系。本研究的方法尚有： (一)收集日本及英國關於都市景觀保存計畫資料及案例，以作為台灣方面體系 建構的參考資料。 (二)台灣景觀保存相關計畫及制度等資料的收集，作為分析的檔案。 (三)針對相關學者作訪談，釐清現有體系的問題點所在。 (四)建立都市景觀保存計畫體系的模型。

第二章

日本及英國都市保存中景觀概念及制度的發展 第一節 日本都市景觀保存發展經驗 一、戰前日本歷史環境保存發展中涉及都市景觀的脈絡 日本於 1919 年之前關於都市美觀的維持與增進方面，在東京府家屋條例案 (1885)和東京建築規則案(1889)中曾提出關於建築線（日文稱做「家並線」）的 構想，東京市建築條例(1912)的檢討過程中曾經有過關於「建築物的美觀」或「街 上的外觀」整備的議論。 1919 年史蹟、名勝、天然紀念物保存法的同時，都市計畫關聯二法的「都 市計畫法」和「市街地建築物法」成立，其中「風致地區」和「美觀地區」的制 度被導入。新設的美觀地區，是依「主務大臣は美観地区を指定しその地区内に 於ける建築物の構造、設備又は敷地に関する美観上必要なる規定を設けるを 得」（第 15 條）的規定在「市街地建築物法」所導入的地區制。風致地區制度， 是依「都市計画区域内に於ては、市街地建築物法に依る地域及地区の外、土地 の状況に依る必要と認めるときには、風致又は風紀の維持の為、特に地区を指 定することを得」（第 10 條 2 項）的規定在「都市計畫法」所導入的地區制。 美觀地區和風致地區都是利用地區制來作景觀保存。美觀地區的目的並不 是保存建築物自體，主要是求主要建築物和周圍建築物的調和而做的控制，最初 的考慮其主要規範區內建築物高度、外牆的材料和主要顏色。風致地區是戰前唯 一考慮到綠地保全的地區制，當初的指定標準包括不期待強度利用的土地、地方 古來的遊覽勝區、土地的利用化會招致風致的場所、有歷史意義的土地。最初於 風致地區內主要是為了保護其史蹟、名勝及天然紀念物而創設。 二、從多樣的保存制度到景觀造街 戰後關於歷史的環境保全1 的輿論是從埋藏文化財的保存運動開始出發。關 於歷史環境基礎情報的擴充，文化財保護委員會（文化廳的前身）1960 年代後 半實施民家的緊急調查。1972 年度文化廳將都道府縣必須保存的聚落做成一 覽。「景觀」這個語彙在日本的都市計劃、建築行政中登場是在 1970 年代前後的 事，其存在於將歷史環境的保存、保全以各式各樣的形式被探索的背景中。 1970 年代以後，都市景觀擔當的職種，如京都市的景觀係（1971），橫濱市 都市設計擔當職（1971）設置。都市景觀為標題的條例，如京都市市街地景觀條 例（1972）、高山市市街地景觀保存條例（1972）、荻市歷史的景觀保存條例 （1972）、橫濱市山手地區景觀風致保全要綱（1972），這些條例皆重視歷史景觀 的保全。這樣對應著地域個性而構築的景觀概念，影響了支持歷史的景觀的文化 1 日本學界對於「保全」的定義，著重於保存與活用並行的面向。

財保護法和都市計劃法的改正(1975)，進而影響了「傳統建造物群保存地區」的 創設。從景觀行政的形成而言，廣泛的都市景觀全體的整序和保全，於 1970 年 代後半被意識到，而成為各自治體的行政課題。 特別是對於良好的都市景觀以廣域的推進為目標的例子是「神戶市都市景 觀條例」。「神戶市都市景觀條例」關於面的地區指定包括有都市景觀形成地區（計 畫性整備的地區， 訂定建築物規模及敷地位置、色彩及意匠、一樓部分和屋頂 的型態、土地的形質、木竹的樣態等地域景觀形成基準）、美觀地區（都市景觀 形成地區中的樞要地區依建築基準法訂定）、傳統建築物保存地區（保存計畫、 現狀變更的規制、許可的基準）（表：神戶市都市景觀條例（1978）中關於北野町山 本通都市景觀形成地域的地域景觀形成基準），從都市保全計畫的觀點來看，神戶市 都市景觀條例有將傳統建築物保存地區制度和都市景觀形成系統結合的特徵。 三、地域景觀整備的發展與相關制度的多元化制定 隨著保存對象的變遷，歷史環境的保全不只被視為文化財保護的領域，也 逐漸被視為都市計劃上的課題。以日本歷史環境保全制度的主軸的「傳統建築物 保存地區制度」來說，依據日本的文化財保護法第 143 條，都市計劃區域內的保 存地區，由市町村(日本地方政府的基層單位)依據都市計劃法的程序，將保存地 區視為土地使用分區(土地使用分區的名稱即傳統建築物保存地區)的一種來進 行都市計劃指定。進行保存地區指定作業的同時，市町村需制定並公告「保存計 劃」並知會文化廳的首長，完成傳統建築物保存地區指定的程序。 從保存修景到近一步尋求良好的都市景觀整備、誘導為目的的都市設計運 動和都市景觀形成模型事業(1983)等舊建設省的施策背景下，1980 年代以後多 數的市町村開始制定景觀條例配合傳統建築物保存地區制度的運用來作歷史環 境的保全。即以傳統建築物保存地區為中心，與周邊地區聯合進行整體階段性的 景觀管制，使得傳統建築物保存地區能與周邊地區進行聯合的景觀整備，進而配 合各相關課題，如生態觀點等展開保存。 近年來複合歷史景觀保全、自然景觀保全、都市景觀創造為目的的傾向明 顯。2004 年 6 月「景觀法」制定，為日本初次制定景觀行政的相關法律；景觀 法制定後，日本地方政府所自行推動的景觀行政即有了法律根據。 第二節 英國都市景觀保存發展經驗 前部分介紹了將歷史保存融入都市規劃體系的日本經驗後，此部分將對於 具備悠久歷史的英國進行探討。 一、英國景觀保存概念發展脈絡

英國對於都市內具備特殊意義的建築物或景觀利用保存區的概念加以維 護，而此部分將回顧英國景觀保存概念的起源與發展狀況。由於英國對於景觀 保存較著重於歷史保存部分，因此將先由歷史保存的角度切入，瞭解整體概念 的演進以及此概念如何與規劃制度結合。 （一）歷史保存發展歷程 英國景觀保存觀念的起源最先可追溯到William Morris 在1877年所建 立的社會歷史建物保存機構（The Society for the Protection of Ancient Buildings；SPAB）而起，此組織主要著重於保護逐漸被當代維多利亞建築師 所摧毀的中世紀建築。而此一組織開啟了英國當時對於歷史保存的思潮，且現 今依舊存在。在此之前，1873年英國對於歷史保存有做一項突破：古紀念物保 存法（Ancient Monument Protection Act），是為了針對21項極具保存價值 的歷史遺跡（如巨石群）而設立的法案，當時僅保護中世紀前的遺跡；在1913 年擴大保存範圍，且認為歷史保存是一種社會大眾的責任。同時為了審議相關 的保存案而設立了古紀念物審議委員會（Ancient Monument Board），此後歷 史保存制度於英國逐漸建立。

Eleanor S.M.（1997）於British town planning and urban design principles ＆policies 一書中說明英國於19世紀晚期即立法2保護歷史古 蹟，然當時之概念為單點式古蹟保存，直至二次大戰後大量城鎮遭到摧毀， 英國規劃界開始正視歷史保存之重要。而1950年代至1960年代，Gordon Cullen 研究城鎮景觀中提倡歷史保存不應只限於單點式保存，應以整體市鎮區域或 市鎮中心區域範圍進行保存；並因1960年代末期經濟發展快速與大量高樓興 起，人們開始重視歷史街區之保存，遂於1967年訂定「Civic Amenity Act」， 使歷史保存區之概念受到法律之保障。法案中地方政府依法被授權可以指定 轄區內某一地區因其具有特殊建築或歷史景觀，應予加強保存維護其地區環 境風貌者予以劃設為保存區（Conservation Area），此時已有景觀保存的概 念產生。

1974年為了加強地方政府對於保存地區及歷史建築保存管理的權限，訂 定「Town and Country Amenity Act」，由政府提供預算或由保存區專用的 經費支援，杜絕保存區內絕大部分歷史建築的拆除破壞行為。此法案不僅確 保了保存區域的保存經費來源，亦將破壞行為規範為違法行為。

圖 英國歷史保存區概念圖 資料來源: Jonathan Taylor,2004 （二）歷史建築物登錄制度

除了以上的制度，英國對於歷史保存還有另外一個系統，即古蹟、歷史 建築登錄制度。將古蹟與歷史建築登錄後，政府即有權力保護此項歷史建築 物免於受到破壞，並配合古蹟信託制度（English Heritage or National Trust）確保歷史保存的資金來源。此項制度是起始於1894年英國倫敦的大倫 敦歷史紀念物調查委員會（Committee for the Survey of the Memorials of Greater London），而此時由於Morris所帶動的歷史保存思潮的初起，民間 亦有意進行保存，因此原倫敦歷史紀念物調查委員會的工作即被一個民間組 織倫敦協調會（London County Council；LCC）所取代。LCC建立了一個制度， 即對於調查確認的歷史紀念物與補助金結合，經過登錄的歷史建物即可具有 補助金進行歷史保存的相關工作。

1932年英國城鄉計劃法（Town and Country Planning Act）訂定時對 於歷史古蹟登錄制度亦有規範，地方政府有責任對於該地區重要的歷史建物 進行建物保存的命令，即表示中央授權地方政府必須進行歷史建築物指認與 保存的工作。而致二次大戰結束前，英國遭受德軍的頻繁轟炸行動而使許多 城鎮遭受嚴重破壞，英國政府為了瞭解這些破壞行為對於英國歷史建築物的

破壞程度，因此1941年編制了國家建築物記錄3（National Buildings Record），此記錄對於英國各城鎮的歷史建築物進行拍照與記錄的資料建立 行為。而1944年由於二次大戰結束後，英國開始全力進行全國式的大調查， 以建立全國尺度的歷史建築物資料。1969年時調查結果第一次公佈，共登錄 了12萬件的歷史建築物資料。由於全面性登錄與建置歷史建築物的資料，使 歷史保存工作更清晰與容易。 （三）英國歷史保存概念與國際對於歷史保存共識的關係 綜觀英國的歷史保存，是由十九世紀末發起古蹟保存後各自發展出歷史 保存、歷史登錄制度與歷史保存基金的觀念，直到LCC將其整合。而大規模的 歷史建築物調查於1960年代建立，此時保存區的概念亦在英國歷史保存領域 蔓延，到1970年代立法讓地方政府可以授權將經費補助於歷史保存區之中。 但國際而言，英國的歷史保存區制度屬於領先或被國際潮流影響，將由以下 對於國際歷史保存思潮的探討做出分析。 國際間對於歷史保存之議題思考脈絡如下： 表 1 國際歷史保存思潮演進表 國際宣言 年代 主要概念 雅典憲章 1933 開啟了當代國際歷史保存運動的共同先聲。全世界建築專業界首次對「城 市中的歷史遺產」提出了共同看法：應尊重歷史建築物是為都市歷史的 見證，並提出應兼顧不妨礙居民生活品質的改善概念，並對古蹟週邊土 地配合改進等。 威尼斯憲章 1964 歷史性建築師及專業技術國際會議通過，對於古蹟紀念物與歷史場址提 出了美學與文明見證的基本標準：不容偽造的真實保護與修復態度，影 響世界城市歷史保存的觀念。 佛羅倫斯憲章 1982 國際古蹟保存總會（ICOMOS）在佛羅倫斯通過的歷史性花園文件（即佛 羅倫斯憲章）。提出應對自然地景整體環境的保養、修護與維護。確保與 該指定地景有所關連的自然條件包含地質、水文等與人為造物如道路、 平台等及文化性的神話、傳說等場所意義形成所有關聯事物的維護。 資料來源：整理自林華苑，2002 續表 1 國際歷史保存思潮演進表

國際宣言 年代 主要概念 華盛頓憲章 1987 ICOMOS 在華盛頓通過此一憲章：保護具有歷史意義的城鎮。經多年累積 各國研究基礎後，首次針對城市、城鎮或街區面臨工業劃設會發展的衝 擊，及所應面對地區性場域在整體社會生活上個人性的記憶協調與文化 特質的保存看法。 奈良議定書 1994 由聯合國教科文組織與 ICOMOS 合作召開，重點主張擺脫過往傳統歐陸的 古蹟保存思維，正視了世界文化的多樣性與各地地域文化遺產的多樣 性。其價值應用該地區文化價值的標準來衡量文化遺產的價值，而非以 全球普同性的評價標準。對於歷史建築的思考有應因地制宜，並尊重各 別城鎮應有獨特發展脈絡的不同價值。 國際文化旅遊 憲章草案 1999 ICOMOS 召開第十二次會議，基於尊重每一個地區性文化遺產做為當地 文化表徵的重要產物，文化性的旅遊將扮演重要的媒介。強調應同時思 考持續地區性的文化發展與促進地域經濟的發展，並於財務上回饋地區 性自然與文化環境。此為一種結合文化表達、保存維護與經營管理的新 文化保存概念。地方性草根的自主建立取代了傳統菁英的推導方式，建 立當地的文化價值信念、技術傳承及教育宣導機制的建立，從而在文化 旅遊中，塑造出在地對自我文化資產的尊重與興趣，並成為當地共同的 願景。 資料來源：整理自林華苑，2002 由國際歷史保存宣言內容的演進來看，在1933年的雅典憲章中有提到古 蹟保存應對古蹟周邊地區進行改進，是否影響歷史英國政府於1960年代提倡 的保存區概念值得進一步探討。 二、從歷史保存到城鄉規劃法中景觀保存相關理念的落實 （一）英國田園城市論說及起緣 中世紀的歐洲城市，大多以田園自然風景為普遍的住居生活，1765年蒸 氣機的發明帶來往後一系列的工業發展，順應著科技時代的資本社會，都市 及社會結構引發了一系列的變化；1893年與都市美化運動幾乎同步的時期， 背後隱含著工業革命後產生的各種社會問題及改革思潮的力量，包括了人口 迅速集中4、貧富差距、市中心擁擠、交通衛生等問題不斷產生，各種疾病及 4 十九世紀到二十世紀一百年間人口增加近十倍，形成大量都市擁擠化、公設不足，引發各種衛 生及污染問題。

污染事件不斷，為了解決著些問題，田園城市的呼聲漸漸浮上台面，1902年 Ebenezer Howard為了解決都市的各種問題，並把中世紀田園社區的概念帶進

來，進一步精鍊塑造為一個新社區的模型，重新以「明日的田園城市」（Garden

Cities for Tomorrow）出版成書，此為往後規劃現代城鎮的重要理論，其住 屋形式與配置對往後的住宅區規劃概念造成了深遠的影響。 田園城市規劃理論的原型，試圖解決城市擁擠問題與鄉村生活孤立問 題。在一個全新自給自足的社區中，同時結合了城市與鄉村兩者的優點，總 面積為6,000英畝，其中5,000英畝為農地，1,000英畝為城鎮用地；容納5,000 人口的規模；按不同的活動性質，將土地依使用類別分區，並以綠帶分隔， 中心地區為公共建築如市政府、博物館、圖書館、醫院等，外圍包含著大面 積的中央花園，接著住宅區間亦以綠帶作為分隔，其中規劃出一條林蔭大道， 其中包含著學校用地，最外圍再以綠帶隔離著工業區及倉庫，緊鄰主要的運 輸道路圍塑，之後為農地，為單元與單元間的隔離；此發明使單元內的居民 在社會、經濟及文化上，可有獨立生活環境而不受干擾；而這理論亦建立了 往後鄰里單元的雛形。 根據Lewis Mumford對於Howard所規劃的理念提出八種特質：1.在自給 自足的制度下私人允許永久擁有土地及租賃。2.增值部分需由地方政府回 收。3.有效率的隔離活動包括社會制度。4.工業區出現。5.農業使得地方得 以獨立。6.綠帶和農業區控制花園城市的成長。7.人口規劃有上限。8.成長 超過部分則形成另一個花園城市。這些理念形成往後現代城鎮之規劃有決定 性之影響。 圖 Howard 田園城市原型 資料來源：現代都市地景，Edward Relph （二）田園城市的理念到城鎮規劃-英國 Letchworth 試驗

Howard有鑑於英國工業城市的蔓延與生活環境品質的惡化，於1898年提 出了＂田園城市＂的構想，成為近代都市規劃的重要理念。然而，Howard勾 勒出的是一個城市樣貌的遠景，對於如何將此遠景與現實規劃結合尚未實際 描述，Raymond Unwin，於1904年在英國倫敦近郊的Lechworth將Howard的概 念實鑑於城鎮規劃上，使英國的城鎮規劃更趨成熟。Unwin將田園城市的概念 落實如下： 在選定能符合Howard田園城市的城鎮基礎條件5後，Unwin開始著手於落 實田園城市構想於城鎮規劃上。其所使用最主要的城鎮規劃控管方式，是學 習德國的土地使用分區管制經驗，依照土地使用分區與使用密度區分 letchworth為商業區、工業區與各種層級的住宅區。在＂城鎮區域＂以外， 除了基礎的農業使用以外，限制其他開發行為。 規劃構想上田園城市必須具有一個設計良好的中心，其為地方政府與其 他公有建築物所在地，而公共廣場中心應該設立鐘樓來加強當地城鎮的中心 印象。除此之外，Unwin受到當時Lethaby對於歷史保存景觀軸線的影響6，在 Letchworth的城鎮中心設計時提供了可以觀察到中心廣場公共建築的視覺軸 線。 圖 Letchworth 規劃配置圖 資料來源: Mervyn Miller 在實際施行上，在田園城市構想被Unwin依Letchworth的尺度設計後， 5 Howard的田園城市必須在大城市外圍，具備大眾運輸系統與之連通。總面積約 6000 英畝，具 備給排水設施。 6 Lethaby認為城鎮規劃必須重視當地歷史建築物的景觀，規定從歷史建築物的特定視點必須保留 可以觀賞到海景的視覺軸。

當地建商依照Unwin的規範興建了第一棟建築，然而這個建築的風貌卻是與 Howard與Unwin的設計構想差異甚大，因此Unwin開始重視當地建築物的控 制，其使用建築控管的原因為：第一個田園城市的代表性在於高度的美感， 這樣的美感必須由簡單直接的建築物，與良好和諧的建材所構成。 Unwin在經過當地的規劃委員會同意後，以高度、建築基地標準、建築 線、方位與視野、邊界與材料來控管建築，做一實驗性質的控管，其中對於 材料的控管在1905年成為了當地的建築規則之一。而當時的建築規則還包括 不同的土地使用分區密度，這樣的土地使用分區是依照建築物的價值而分。 雖然建築控管可以控制當地建築物外貌的設計，但仍然不足以塑造原先 Unwin規劃Letchworth所有的視覺軸線，僅有其中一條成功，其餘皆為＂紙上 的規劃＂，然而使當時的Letchworth的規劃團隊開始正視於townscape的重 要。唯一成功的視覺軸線是利用建築線所建構出來的。 圖 Letchworth 視覺軸線示意圖 資料來源: Mervyn Miller

在Unwin的實驗計劃後，其對於建築控管與美學管制的概念雖然重要， 但當局認為城市的發展位置比城市發展的風貌要重要的多，因此沒有繼續沿 用這樣的手法在其他的城鎮規劃上。然而，Letchworth的經驗的重點在於將 規劃從以往地主為首的概念轉化為現代發展管制的觀念。而其中對於Howard 田園城市的概念帶入現代規劃概念影響最深的為提倡綠帶與開放空間的留 設。 （三）田園城市的都市景觀保存 田園城市的發明企圖在原有城市周圍規劃出新的郊區生活，融合著城鎮 與鄉村的優點，擺脫原有工業都市的擁擠及髒亂，在Howard的構思中，呼籲 健康生活的設計關鍵是以綠帶做為設計手法，故在各分區的關鍵皆是以綠帶 做為分隔的處理方式，配置上引進中世紀鄉村生活的自然風景，建物配置的 不規則性、中心性的圍塑空間，故規劃手法上帶進了曲線道路及囊底路的出 現，低密度的發展亦處理了採光、通風及防火的標準；建築樣式上混合了各 種當時熟悉的風土復興樣式7，呈現鄉間外貌，試圖恢復中世紀風土建築的精 神，一個單元為自給自足的社區，回塑至從前純樸的美感。 Howard田園城市的規劃目標，希望勞動力人口的工作地區分佈在城市四 周，使外圍產生工作機會，並規劃一個更健康的生活環境，提供更有秩序的 就業機會，且為勞動力人口提升健康和舒適度的標準。在工業革命思潮後的 歷史推力下，田園城市除了解決機能問題外，具體的空間美感為從前鄉村生 活的想像，田園城市規劃原型的景觀概念為一從前鄉村純樸的原有風景，農 莊田園的生活綠意、不規則的簇群圍塑以及自給自足的精神。田園都市的原 風景來自於中世紀低密度的簇群發展，沒有都市計畫的年代呈現了不規則之 配置及各種小區域的圍塑空間，共同的開放空間及集會場所，Howard的規劃 引進了這樣純樸簡單的美感，在住宅區、綠帶、公共空間等均引入了這樣的 理念，喚起傳統鄉村風景的想像，這種理念趨勢的帶動下，同時也呼應當時 手工藝運動的崛起，強調非工業社會的價值，而景觀保存的意義也在面對機 能呼聲背後混和著理性規則的美感（formal beauty）與不規則的美感 （informal beauty）呈現出來，鄉村風景的美感也從此種空間文化下集體呈 現。 田園城市的原風景並非只是經驗的累積與技術的更新，也並非只是鄰里 單元實體的設計，是一種型態及文化的傳承與串連起所在社會人類的集體記 憶和文化價值，溝通起人與人的文化串連，與所在文化符碼的的共同集體記 憶，而也同時進行對與所在社會文化保留功能，歷久彌新更期望將規劃的功 能層次提昇到意義層次。 7 風土復興樣式之建築以紅磚或木造、半木造為主，材料為紅磚及紅瓦，屋面及門廊或花窗則為 局部裝飾性的磚工及石工作法，此為英格蘭傳統的典型磚造農莊與城鎮住宅。

第三章 我國景觀保存發展及現況

此部分將探討台灣景觀保存概念脈絡與現今體制中包含景觀保存的相關規 範為何，以瞭解台灣現今的景觀保存發展狀況。 第一節 我國歷史保存概念脈絡 關於國內保存理念的發展，不僅有其獨特的社會與歷史脈絡，而且，與都 市發展的過程息息相關。我國的保存觀從古蹟開始，保存理念隨著都市的發展， 在不同的政治文化與社會經濟的變遷過程中，呈現不同的面貌，從少數人士對 於單點古蹟的重視，隨著言論與集會自由的開放，在有志之士與團體的奔走呼 籲之下，漸漸成為引發大眾關切的社會輿論，發展至今，已是國家政府施政藍 圖的方針之一，正視「整體環境保存」的價值，而保存下的景觀內涵為一種轉 變的過程，在此企圖由保存發展歷程歸納國內保存理念的發展，分為日治時期 的基礎堆動及光復後的文資保存兩個階段： 一、殖民時期的推動基礎—1945 年以前 日據時期日人對於台灣本島之文化資產保存政策，主要在於研擬制訂適用 於台灣之保存策略與保存法令，以及進行文化資產之調查、指定工作。例如， 1922 年，移植日本本國法之《史蹟名勝天然紀念物保存法》於台灣公布，其 中「史蹟名勝天然紀念物」之認定標準分成三類：1.史蹟，包括古城址、官府 跡、政治軍事相關史蹟、聖廟或社寺信仰、古墓碑、皇室相關史蹟、考古遺跡、 外國人相關史蹟等；2.名勝，包括著名公園、自然景觀、…等；3.天然紀念物， 包括稀有動植物等。直到1930 年，制訂公布的《史蹟名勝天然紀念物保存法 施行規則》，係依據保存法訂定並加以延伸，乃是日本本土賦予台灣總督針對 本島之適用性所訂定而成，本存法於台灣始正式有明文之施行規則；往後十年 內陸續進行五次史蹟名勝天然紀念物之指定工作，為台灣地區文化資產之保存 做前置鋪陳。 二、光復後之保存推動及發展歷程 （一）古蹟保存制度化前時期—1945-1982 年 自二次世界大戰後至1960 年代間，國民政府以鞏固統治權力為主要工 作，將台灣視為一反攻復國基地，在意識型態上強調中國文化傳承之正統與 大陸河山之眷戀，故在此時期國內對於歷史古蹟與都市保存的發展幾乎空 白，民眾對本土文物史蹟的認知產生嚴重的斷層，缺乏保存觀念之建立。 1960 至1970 年代，由於政府以經濟發展為主要取向，各項建設之推動 皆以經濟層面為考量，因此都市化問題與都市計畫對舊有環境產生嚴重之衝 擊。此時由於鄉土文學之思潮與對傳統建築之研究風氣及越戰形成之觀光人 潮，使得古蹟保存問題開始受到重視，為保存觀念之萌芽時期。此外，內政 部於1975 年組成古蹟專案審查小組，1978 年林安泰古厝拆遷事件，遭學界

之反對與抗爭，突顯出都市計畫與古蹟保存之衝突問題。雖然遭受重重挫折， 但不可否認對於古蹟與都市保存運動之發展已嶄露出一線曙光，此時期之史 蹟被視為都市中的地標或雕塑品來保存（徐裕健，1989），並無整體之保存 地區規劃，林安泰古厝拆遷計畫即為一代表案例。 （二）古蹟保存制度化後時期—1982 年迄今 至1982 年（民國七十一年），由政府公布施行文化資產保存法以來， 國內的古蹟保存終於取得專法定位，正式邁入「制度化階段」，古蹟保存工 作正式納入國家政策成為文化建設的一環。並且，於1985 年開始指定列管第 一批古蹟，但就其古蹟之定義與專家學者和傳統匠師缺乏之情況下，對於古 蹟及歷史性建築之保存認定標準產生爭議，且就其修復與維護相關工作之正 確性與品質要求都有待加強。此時之史蹟被視為『整體歷史環境』加以保存， 在文資法諸多缺失之規範下與都市計畫之脫節下，1986年國內第一個保存區 計畫--鹿港保存區計畫，過度強調原貌凍結保存的作法，使得保存區之劃設 與管制難以取信於民眾，讓規劃與執行單位深感力不從心。值得一提的是， 鹿港保存區計畫係依都市計畫變更程序劃設古市街範圍為保存區，其保存標 的並非依法指定之古蹟，而是各界人士認為其古市街之傳統風貌具有保存維 護之價值，因而在政府與民間之共同努力下，成為台灣第一個古市街保存的 案例，使得國內保存範圍由「點」邁向「線」。 至1990 年以後，在城鄉風貌的改造風潮下，歷史古蹟區被視為都市結 構中一個「新地方」的塑造，以迪化街保存計畫與東北角卯澳漁村聚落保存 計畫為代表案例（徐裕健，1989）。就聚落與都市保存發展而言，在當時之 文化資產保存法中並無相關認定標準與保存維護之規定，且聚落與都市保存 並不適用於古蹟之保存方式，因而在都市計畫體系無法符合實質環境之需求 與文化資產保存法又無法保護的窘境下，在歷史價值與社會利益的僵持中， 這些聚落與都市保存工作面臨時間與空間的威脅，不僅無法提升民眾的生活 環境品質，甚至將使珍貴的文化資產消失殆盡。1996 年，國內研擬之「澎湖 二崁特定區計畫」備受各界矚目， 深怕其重蹈之前古蹟保存之覆轍，因而非常小心翼翼地進行此一保存計 畫。其係國內第一個以「特定區計畫」進行聚落保存之案例，使得保存範圍 由「線」再擴大至「面」。值得慶幸的是，在當地居民的自覺與配合下，以 及政府部門全力推動與經費支持，並且列為六國建計畫文化建設的重點方案 之一，使得此一保存計畫順利、成功地推行。 1999 年秋，國內於九二一震災當中，災區約有百分之七十極富歷史、 文化特色但尚未指定為古蹟之傳統建築受損，因其尚未依法指定為古蹟，傳 統建築所有權人得以全權處理應予保存抑或領取房屋震壞補貼，若是選擇保 存之途只能獨立挑起保存之重擔，政府無法給予任何的協助措施，因此，絕

大多數之傳統建築擁有者，只能眼睜睜地任其凋零毀壞而無能為力。政府乃 於翌年二月修正公布文化資產保存法，將「歷史建築」納入文化資產保存的 重點之一，並且制訂公布「歷史建築登錄及輔助辦法」與「重大災害歷史建 築應變處理辦法」實施之。亦即將「未被指定為古蹟，但具有歷史、文化價 值之古建築物、傳統聚落、古市街及其他歷史文化遺蹟」皆列為「歷史建築」 以作為震災中保存政策之緊急搶救處理，此一作法雖然權宜卻極為粗糙。至 此，國內再度興起一股保存熱潮—歷史建築之保存與再利用。 三、小結 台灣的古蹟保存隨著都市發展，在不同的政治經濟與文化的社會變遷過 程，呈現不同面貌，台灣從「古蹟保存」到「景觀保存」從一歷史價值為出發 點，探討到再利用的觀念而引發，景觀美的意涵為一「活」的保存觀，從機能 的考量（再利用）到整體保存的價值，從隨著不同的政治經濟與文化的社會變 遷過程，呈現不同風貌，保存階段蘊含了不同的保存觀與意義，最初為「物的 保存」觀念配合政策的宣示來保存，進而以視覺形式為保存目標地「整體歷史 環境保存」，最後結合附近地區及社群成為「歷史保存區」，將空間與人文特 色同時延續的人與物結合的活的保存觀念，尋求延續傳統文化風貌的都市再發 展的「新生地區」的發展向度（徐裕健，1994）。 由以上國內保存理念的發展可發現，國內古蹟保存的範圍已由「點」邁向 「線」、「面」的階段，而保存理念由「地標或雕塑品的保存」轉變為「整體 歷史環境的保存」，亦即重視保存「區域」的理念。但是，目前國內對於古蹟 保存區的劃設與執行卻因經濟發展與民眾權益平衡的壓力下，以及政府部門人 力與財力之窘境下，再加上都市土地與非都市土地兩大截然不同體系之運作 下，對於現實環境中古蹟保存區劃設與執行工作，仍存在著許多困境。此外， 「歷史建築」此一籠統全包的保存定位，無法考量其重要性與優先性的次序， 未來必然遭遇更多適法性與適用性之問題。

第二節 台灣地區都市景觀保存計畫體系之研究 景觀保存是一種觀念，為了維護都市與非都市地區發展脈絡中具備當地特 色與歷史記憶的特殊環境元素，包含自然風景、人為設施物（建築物、廣場、 特殊街道家具等），以塑造獨特都市風貌。而由於台灣系統之較於複雜，故本研 究先鎖定都市地區進行探討。 藉由回顧台灣景觀保存發展歷程後，可得知台灣景觀保存概念尚處於試驗 階段。此一概念可於歷史保存相關之「文資法」與維持都市風貌之「都市設計」 系統中尋找出脈絡，近年政府欲擴大都市風貌範圍，期望能推行以整體都市非 都市地區範圍考量地方景觀維護的「景觀法」，其各別重點與相關連處將於以下 說明，並初步分析以如此繁複之體系規範出維護都市景觀機制將產生的課題。 一、文化資產保存法體系 （一）文資法內景觀維護概念 由於古蹟與歷史建築物為重要社會資產，周圍建築物與環境之氛圍更為 脆弱，因此更需嚴謹的景觀保存系統。文化資產保存法將保存對象鎖定為古 蹟、歷史建築、聚落、遺跡、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物、古物 與自然地景，其中與空間規劃較有關連性者為古蹟、歷史建築、聚落、遺跡、 文化景觀與自然地景。 由於國內對於古蹟保存觀念的演進由單棟建築物保存轉變為考量古蹟 周圍環境景觀的歷史保存區觀念，文資法亦轉變規範方式，現今文資法中針 對古蹟、聚落與遺址分別規範必須劃定古蹟或遺址及其周圍相關環境為古蹟 保存區或其他分區，而聚落必須制定聚落再發展計劃，確保歷史保存區內景 觀維護與生活品質。文化景觀與自然地景保存範圍較大，在指定時及需確定 區域範圍界線。 景觀維護概念及融合於保存區的概念之中，由於台灣現今規範一般建築 物外型與設施物造型的法令僅有都市設計綱要，因此文資法利用都市設計規 範的手段控制保存區內的整體景觀風貌，於第三三條第二項與第三十四條規 範：「古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區，對於基地面積或基地 內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度、寬度、建築物之形 貌、高度、色彩及有關交通、景觀等事項，得依實際情況為必要規定及採取 獎勵措施。」；「為維護聚落並保全其環境景觀，主管機關得擬具聚落保存 及再發展計畫後，依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編 定、劃定或變更為特定專用區。」 然而在文資法中雖然顧及到古蹟及其周圍環境一體保存的概念，亦有維 護保存區整體景觀的機制，卻對於如何界定保存區範圍為加以說明。若有關

當局對於文化資產保存較不熟悉，將可能會出現無法清楚界定出良好保存區 範圍的情形，造成日後施行上的困難。 （二）文化資產法與都市計畫法之關係 由於文資法中對於古蹟保存已跳脫單點保存的方式，以歷史保存區的方 式進行區域範圍內保存，將會牽涉到範圍內非古蹟的建築物規範等都市計畫 規範事物，因此文資法中亦有規範對於文化資產保存區的都市計畫變更等。 在文資法施行細則第38條第一項第八款有規定古蹟的審查與指定條件 中包含周圍環境情況，而第39-2條中有說明古蹟調查時應該包括現行土地使 用分區或編定使用類別、附近景觀及使用狀況，皆說明了古蹟保存必須考量 到周圍環境景觀。 將古蹟保存的審查機制納入古蹟保存區景觀維護概念後，將進入都市計 畫程序以確立此項機制可被執行。依據文資法第33條之規定：「為維護古蹟 並保全其環境景觀，主管機關得會同有關機關擬具古蹟保存計畫後，依區域 計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為古蹟保 存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。」 除此之外，在維護歷史建築上，文資法細則第56-1條規範了：「直轄市、 縣 (市) 歷史建築主管機關為保存維護歷史建築，應擬具整體風貌保存維護 計畫。必要時，並得協調都市計畫或非都市土地使用編定主管機關，依都市 計畫法或區域計畫法相關規定，檢討變更歷史建築所在地土地使用分區或編 定使用類別。」 指定古蹟與其周圍保存計劃範圍 都市計畫變更為歷史保存區或其他分區 都市設計綱要維護區域內景觀 指定古蹟與其周圍保存計劃範圍 都市計畫變更為歷史保存區或其他分區 都市設計綱要維護區域內景觀 圖 文資法內歷史保存區施行方式示意圖

關於文資法規範古蹟、歷史建築、聚落、遺跡、文化景觀與自然地景的 範圍界定方式與都市計畫銜接程序、景觀維護手段皆有些許之不同，因此本 研究整理於下表： 表 文資法施行方式綜理表 保存項目 保存區範圍界定方式 都市計畫程序 景觀維護手段 古蹟 於古蹟調查時必須說明 周圍環境景觀與使用狀 態，而在古蹟保存審查時 必須附上周圍環境狀態 資料 古蹟保存計劃審查通過後，依 區域計劃法、都市計畫法或國 家公園法編定、劃定或變更為 古蹟保存用地或保存區、其他 使用用地或分區 類似都市設計綱要手 法（文資法第三十三 條8 ） 歷史建築 單點保存 同上 歷史建築物本體之整 體景觀維護計劃 聚落 由其所在地之居民或團 體，向直轄市、縣 (市) 主管機關提出申請， 經審查登錄後，辦理公 告，並報中央主管機關備 查。 聚落保存與再發展計劃審查 通過後，依區域計畫法、都市 計畫法或國家公園法等有關 規定，編定、劃定或變 更為特定專用區。 類似都市設計綱要手 法（同古蹟保存-文資 法第三十三條） 遺跡 遺址依其主管機關，區分 為國定、直轄市定、縣 (市) 定三類，由各級主 管機關審查指定後，辦理 公告。直轄市、縣 (市) 定者，並應報中央主管機 關備查。 依區域計畫法、都市計畫法或 國家公園法等有關規定，編 定、劃定 或變更為保存用地或保存 區、其他使用用地或分區，並 依本法相關規定予 以保存維護。 遺址保存計劃必須進 行景觀維護（文資法 第四十三條第二項9 ） 8 古蹟保存用地或保存區、其他使用用地或分區，對於基地面積或基地內應保留空地之比率、容 積率、基地內前後側院之深度、寬度、建築物之形貌、高度、色彩及有關交通、景觀等事項，得 依實際情況為必要規定 9 文資法第四十三條規定：為維護遺址並保全其環境景觀，主管機關得會同有關機關擬具遺址保 存計畫。前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區範圍、利用方式及景觀維護 等事項，得依實際情況為必要之規定

續表 文資法施行方式綜理表 保存項目 保存區範圍界定方式 都市計畫程序 景觀維護手段 文化景觀 文化景觀由直轄市、縣 (市) 主管機關審查登錄 後，辦理公告，並報中央 主管機關備查。 依區域計畫法、都市計畫法或 國家公園法等有關規定，編 定、 劃定或變更為保存用地或保 存區、其他使用用地或分區， 並依本法相關規 定予以保存維護。 文化景觀計劃包含景 觀維護部分（文資法 第五十六條第二項10 ） 為維護文化景觀並保全 其環境，主管機關得會同 有關機關擬具文化景觀 保存計畫 自然地景所在地訂定或變更 區域計畫或都市計畫，應先徵 求主管機關之意見。 自然地景 自然地景依其性質，區分 為自然保留區及自然紀 念物；自然紀念物包括珍 貴稀有植物及礦物 政府機關策定重大營建工程 計畫時，不得妨礙自然地景之 保存及維護，並 自然地景依其主管機 關，區分為國定、直轄市 定、縣 (市) 定三類，由 各級主管機關審查指定 後，辦理公告。直轄市、 縣 (市) 定者，並應報中 央主管機關備查 應先調查工程地區有無具自 然地景價值者；如有發見，應 即報主管機關依 第七十九條審查程序辦理。 無相關規定 二、都市設計體系 在現今台灣維護都市景觀的機制中，「都市設計」手段是與都市整體風貌 最為相關的一項制度。相關規定在都市計畫通盤檢討實施辦法與都市計畫細部 計劃審議原則中可見，在都市計畫通盤檢討時必須針對當地自然及人文景觀進 行基本調查及分析推計；主要計畫指定應辦理都市設計之地區，應依據地區環 境特性分別訂定各該地區之都市設計基準，並納入細部計畫。 在下列情形時必須辦理都市設計規範： （一）都市計畫通盤檢討時，下列地區應辦理都市設計，納入細部計畫： 1.新市鎮。 10 文資法第五十六條規定：為維護文化景觀並保全其環境，主管機關得會同有關機關擬具文化景 觀保存計畫。前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區用地範圍、利用方式及景觀維護等事 項，得依實際情況為必要規定

2.新市區建設地區：都市中心、副都市中心、實施大規模整體開發之新 市區。 3.舊市區更新地區。 4.名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區。 5.位於高速鐵路、高速公路及區域計畫指定景觀道路二側一公里範圍內 之地區。 6.其他經主要計畫指定應辦理都市設計之地區。 （二）都市設計之內容視實際需要，表明下列事項： 1.公共開放空間系統配置事項。 2.人行空間或步道系統動線配置事項。 3.交通運輸系統配置事項。 4.建築基地細分規模限制事項。 5.建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。 6.環境保護設施配置事項。 7.景觀計畫。 8.管理維護計畫。 在都市設計體制中雖然對於影響都市風貌的建築風格進行管制，然而對於 選取當地自然與人文景觀資源的原則並未訂立，因此在各地施行都市設計綱要 計劃時僅需依照以上項目制定出規範即可，而建立都市設計綱要時的思考範疇 與參考依據皆無明確規範。 三、景觀法草案中的景觀保存 國內涉及景觀保存的相關制度，近期由於受到日本推動景觀法的緣故，台 灣亦有意推行「景觀法草案」。景觀法草案的推動原因是因為台灣整體生活環 境品質不良，環境品質問題中，以環境景觀因長久以來缺乏整體規劃及經營管 理，城鄉風貌混亂，缺乏特色。為了整頓環境景觀，提昇整體生活環境品質， 以重建國際形象。 因此景觀法的目的在於：維護自然及人文景觀，改善城鄉風貌，塑造優質 生活環境。所謂景觀，是指指人類視覺所及之自然及人文地景，包括自然生態 景觀、人為環境景觀及生活文化景觀。 為了良好保存自然與人文景觀，景觀法規範了各級政府必須制定景觀綱要 計劃，指定各縣市的重點景觀地區，以特別保護當地特殊自然及人文景觀。而 景觀綱要計劃中，重點景觀計劃最為重要，其次為景觀改善計劃，最基層為重 點景觀地區與景觀改善計劃地區外之地區。 其各別的定義為： （一）重點景觀地區： 1.景觀資源豐富，需特別加以規劃、保育、管理及維護地區

2.景觀混亂，需特別加以改善之地區 （二）景觀改善計畫：指為改善重點景觀地區或其他經指定有實施景觀改善 必要地區之景觀，所訂定之具體行動計畫。 與都市計畫相關的機制為： （一）重點景觀地區內重大開發或設施，於先期規劃階段，應就景觀相關事 項與直轄市、縣（市）主管機關諮詢、協商，並經直轄市、縣（市）主管 機關循都市設計審議程序審查通過後，始得建築使用或施工、設置，以確 保景觀品質；至於相關開發或設施之建設範圍跨越二個以上直轄市、縣 （市）行政轄區之設施，得由中央主管機關審決之，以利執行；並明定直 轄市、縣（市）主管機關之審查期限；審查中遇有重大爭議無法解決時， 得申請中央主管機關調處之。 （二）景觀改善計劃未詳加說明 （三）重點景觀地區以外之地區，未依規定訂定景觀改善計畫者，其景觀之 維護及改善方式如下： 1.位於都市計畫地區者，於細部計畫中加強景觀相關管制規定。 2.位於非都市土地地區者，於申請開發許可時，加強景觀規劃之審議。 都 市 計 畫 體 系 縣市綜合發展計劃 區域計劃

主要計劃

都市地區 非都市地區

細部計劃

非都市土地使用分區管制

重點景觀計劃

通盤檢討與變更都計

景觀資源豐富地區 景觀特別改善地區 直轄市、縣市景觀綱要計劃 景觀改善計劃 其他地區 ‧都市計畫地區-細部計 畫中加強景觀相關管制 規定 ‧非都市土地地區-申請 開發許可時，加強景觀 規劃之審議。 都 市 計 畫 體 系 縣市綜合發展計劃 區域計劃

主要計劃

都市地區 非都市地區

細部計劃

非都市土地使用分區管制

重點景觀計劃

通盤檢討與變更都計

景觀資源豐富地區 景觀特別改善地區 景觀資源豐富地區 景觀特別改善地區 直轄市、縣市景觀綱要計劃 景觀改善計劃 其他地區 ‧都市計畫地區-細部計 畫中加強景觀相關管制 規定 ‧非都市土地地區-申請 開發許可時，加強景觀 規劃之審議。 圖 景觀草案中景觀制度與都市計畫關係示意圖

四、小結 綜合以上與景觀保存關係的制度來看，現今台灣的保存雖有逐漸朝向古蹟 歷史建築以外「具有特殊保存意義」的人文景觀或自然景觀進行保護，但由於 文資體系、都市設計體系與未來亟欲推廣的景觀法體系具有重疊性與模糊地 帶，使景觀保存概念仍然無法確實落實於台灣。 附錄 1 傳統的建造物群保存地區制度的活用 附錄 2 神戶市都市景觀條例 附錄 3 日本景觀法案要綱 附錄 4 日本景觀法案參照條文

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