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都市設計與建築管理整合機制之研究 —以高雄市凹子底農十六地區為例—

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Academic year: 2021

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(1)國立高雄大學都市發展與建築研究所 碩士論文. 都市設計與建築管理整合機制之研究 —以高雄市凹子底農十六地區為例— A Study on Integrable Mechanism of Urban Design and Architecture Manage. As an Example of Kaohsiung City Aozihdi Nong 16 Area.. 研究生:劉中昂撰 指導教授:吳文彥、陳啟仁. 中華民國九十八年一月.

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(3) 謝. 誌. 大學畢業後,考上了公職及建築師,原以為階段性的學習已告了段落,莫名三年多 前卻又重拾書本回到學校。當時在偶然的機會下,發現高雄成立了一所新的國立大學— 高雄大學,都市發展與建築研究所是學校創校的重點系所,所上的教授各個在學術與實 務領域上學有專精,吳文彥老師、陳啟仁老師、黃世孟老師、曾梓峰老師、劉安平老師 、王瑞民老師。學生因任職於高雄市政府,也因此常有榮幸能和諸位老師開會,記得幾 次開會席間,聽聞了各位教授在會中的見解,銘感尊崇。 系所上傳授的學術課程因與學生的職場工作相關,加上各個教授是學生尊崇的對象 ,以及在李志明學長與李副處長政賢的鼓勵下,學生爰選擇報考國立高雄大學都市發展 與建築研究所作為進修的場所。三年多來學生最感謝論文指導教授吳文彥老師與陳啟仁 老師,吳老師也是學生的長官,他在都市計畫的學術與實務領域上,是學生崇拜的老師 與長官,而陳老師在木建築領域是國內少有的專家,課程傳授上讓學生受益良多,尤其 老師的教學態度更為所有學生稱讚,雄貓眼、認真是老師的特色。 論文的撰寫過程中,學生心中充滿了疑惑,不斷的在思考國內都市設計與建築管理 間的問題,特別感謝吳文彥老師的不斷指導與解惑,及陳啟仁老師的指正,讓學生能找 到問題的答案,以致論文可以順利完成及祈望能對社會有所貢獻,論文口試期間,更承 蒙成功大學曾憲嫻老師及屏東商業技術學院白金安老師對論文內容的剴切指正,提供寶 貴意見,使本論文更臻完備。 論文期間因需蒐集相關參考文獻及做專家學者問卷調查,感謝府內長官、同仁的協 助,以及高雄市建築開發商業同業公會郭敏能榮譽理事長、雷浩忠副主委、高雄市建築 師公會前理事長蔡敏文、王立人副理事長、林子森建築師、張文明建築師、郭榮煌建築 師、李東樵建築師、施邦興建築師、張瑪龍建築師、正修科技大學王靖雅副教授、楊景 行總工程司、郭騰鴻總經理、鍾享鵬副總經理等人的協助,使本論文更具客觀性及得以 順利完成。. 中昂. 2009 春. 于高雄大學都建所.

(4) 都市設計與建築管理整合機制之研究 —以高雄市凹子底農十六地區為例— 指導教授:吳文彥 博士、陳啟仁 博士 國立高雄大學都市發展與建築研究所 學生:劉中昂 國立高雄大學都市發展與建築研究所. 摘要 國內實行都市設計制度多年,惟對於都市空間的形塑失效,對於環境的改善不足, 本研究針對國內現行的都市設計與建築管理的管制內容與執行制度進行探討,並就國外 的都市規劃方式進行文獻回顧,由文獻發現國內的都市規劃方式皆由國外引入,惟操作 程序與管制內容並未依循國外的方式,都市設計與建築管理分離、都市設計管制內容缺 乏永續發展,及都市設計制度缺乏民眾參與機制,遂造成國內都市設計的窒礙難行。 高雄市凹子底農十六地區是高雄市政府引以為豪的都市設計地區,惟除建築物的退 縮建築與建築基地的綠化外,其他對於都市空間形塑的元素與別的地區並無相異之處, 本文以該地區進行國內都市設計案例研究,佐證都市設計與建築管理的管制內容必須整 合,否則都市設計對於都市空間的形塑將侷限於建管法令之下。 並透過德爾菲專家學者問卷調查的方式,建立都市設計與建築管理之架構,經過四 回合問卷調查的結果,專家學者認為都市設計的管制內容應包含「永續都市發展計畫、 土地使用計畫、建築計畫」,其中建築計畫應包含建築高度及量體計畫、色彩及造型計 畫、綠建築及綠營建計畫、騎樓及退縮建築計畫、廣告招牌設置計畫、天際線計畫等項; 至於建築管理的管制內容僅須包含綠建築計畫、建築物附置物及造型物、日照通風採光 等項。顯示對於建築物的管控,以形塑都市空間,都市設計與建築管理必須整合。 再者,因應地球環境氣候變遷,世界各國紛紛提出節能省碳及永續發展議題,品質 協議為先進國家進行空間塑造的概念,都市設計須由地主、居民、產官學界共同參與操 作及協商,以創造永續城市。 關鍵字:都市設計、建築管理、永續發展、民眾參與、品質協議.

(5) A Study on Integrable Mechanism of Urban Design and Architecture Manage. As an Example of Kaohsiung City Aozihdi Nong 16 Area. Advisor(s): Dr. Wen-Yen Wu Dr. Chi-Jen Chen Graduate Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung Student: Chung-Ang Liu I Graduate Institute of Urban Development and Architecture National University of Kaohsiung ABSTRACT The system of urban design has been practiced for several years in Taiwan, but there is still one problem needs to be dealt with which is the failure of designing urban space. This problem causes the insufficiency of environment improvement. This study is going to probe into the controlled content and executive system of architecture management and present urban design of Taiwan. Besides, the documents of urban planning in other countries will be reviewed. By reviewing those documents, it is found that the manner of urban planning in Taiwan is brought in from foreign countries, except for the operating procedures and controlled contents. The separation of urban design and architecture management, lacking of sustainable development of managing content of urban design, and shortage of public participation mechanism of urban design system will bring difficulties on urban design in Taiwan. Kaohsiung city government is proud of its urban design area, particularly on Aozihdi Nong 16 Area. Except for falling back of buildings and greening the construction bases, there is no difference from other areas especially on elements of urban space design. This study is going to do a reserch on cases of domestic urban design particularly in this area in order to proof that urban design and controlled content of architecture management need to be integrated. Otherwise, urban design that is aimed at contriving urban space will be limited under the architecture management laws..

(6) The study will be proceeded by using Delphi Method. By building up structures of urban design and architecture management, and also getting results from questionnaires for four rounds. It is believed by professionals that the controlled content of urban design should contain sustainable urban development plan, land using plan and construction plan. Among those plans, construction plan should include building’s height and mass measurement plan, color and modeling plan, green building and green construction plan, sidewalk of buildings and shrinking back of buildings plan, setting up advertisement signbopard plan, and sky-line plan. As to controlled content of architecture management, it should only include green building plan, building attachments and modeling, and sunshine, air and natural light. What have been mentioned above obviously shows that contriving urban space, urban design and architecture management must be integrated if the control and management of building need to be done properly. Furthermore, the issues of economizing energy, decreasing carbon dioxide and sustainable development have been mentioned by different countries all over the world according to the global climate changes. Thus, planning agreement has become an importnat concept on designing space in advanced countries. In conclusion, urban design can only be completed through landowners, residents, industires and government officials and academic circle all participate in, operate and also negotiate together. Therefore, a sustainable city will be created. Keywords: Urban Design, Architecture Manage, Sustainable Development, Public Participation, Planning Agreement.

(7) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ─以高雄市凹子底農十六地區為例─. 目 目. 錄. 錄............................................................................................................................................... i. 圖目錄............................................................................................................................................. iii 表目錄.............................................................................................................................................. v 第一章 緒論 .................................................................................................................................. 1 第一節 研究動機與目的...................................................................................................... 1 一、研究動機 ................................................................................................................. 1 二、研究目的 ................................................................................................................. 2 第二節 研究內容、範圍與對象.......................................................................................... 3 一、研究內容、範圍 ..................................................................................................... 3 二、研究對象 ................................................................................................................. 3 第三節 研究架構與流程...................................................................................................... 6 一、研究架構 ................................................................................................................. 6 二、研究流程 ................................................................................................................. 7 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變 .................................................................................. 8 第一節 都市計畫、開發許可與都市設計.......................................................................... 9 一、都市計畫 ................................................................................................................. 9 二、開發許可 ............................................................................................................... 17 三、都市設計 ............................................................................................................... 23 第二節 都市設計在臺灣的建置過程................................................................................ 29 一、臺北市實施都市設計制度之概要 ....................................................................... 29 二、高雄市實施都市設計制度之概要 ....................................................................... 32 第三節 都市設計的執行機制............................................................................................ 34 一、美國的都市設計程序 ........................................................................................... 34 二、臺灣的都市設計程序 ........................................................................................... 40 第四節 當前都市設計的演變趨勢--開發許可 ................................................................. 48 一、歐盟永續都市發展概念 ....................................................................................... 48 二、德國環境品質協議(Planning Agreement)概念............................................... 50 第五節 小結........................................................................................................................ 53 第三章 研究方法與研究設計 .................................................................................................... 57 第一節 研究方法................................................................................................................ 57 一、文獻回顧法(Document Method) ..................................................................... 57 二、個案研究法(Case Study Approach)................................................................. 57 三、德爾菲法(Delphi Technique)........................................................................... 58 第二節 研究設計................................................................................................................ 59 目錄. i.

(8) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 一、受訪專家學者遴選 ............................................................................................... 59 二、德爾菲法實施步驟 ............................................................................................... 60 三、德爾菲法問卷研究架構 ....................................................................................... 64 第四章 臺灣現行都市設計與建築管理制度下的都市空間形貌 ............................................ 69 第一節 高雄市凹子底農 16 地區規劃發展方向概述...................................................... 69 一、都市計畫的擬定、發布與變更 ........................................................................... 69 二、地區規劃願景 ....................................................................................................... 71 三、土地使用分區管制及都市設計基準 ................................................................... 72 第二節 現行管制系統下的都市空間形貌........................................................................ 82 一、都市空間管制程序 ............................................................................................... 82 二、現況都市空間形貌 ............................................................................................... 90 三、小結 ..................................................................................................................... 108 第三節 都市設計與建管法令形塑空間的分析與檢討...................................................111 一、法令執行程序 ......................................................................................................111 二、都市設計與建築管理執行機制 ..........................................................................118 第五章 以德爾菲法分析都市設計與建築管理整合 .............................................................. 121 第一節 Delphi問卷調查分析........................................................................................... 121 一、第一回合問卷回收資料分析 ............................................................................. 121 二、第二、三、四回合問卷回收資料分析 ............................................................. 124 第二節 Delphi問卷結論之都市設計與建築管理架構................................................... 130 一、Delphi問卷結論 .................................................................................................. 130 二、未獲得專家學者共識與認同的議題分析 ......................................................... 136 三、問卷結論之都市設計與建築管理架構 ............................................................. 138 四、結論分析預測 ..................................................................................................... 140 第三節 以Delphi問卷結論檢討農 16 地區都市現況..................................................... 144 第四節 小結...................................................................................................................... 148 第六章 結論與建議 .................................................................................................................. 149 第一節 結論...................................................................................................................... 149 一、都市設計與建築管理 ......................................................................................... 149 二、永續發展與品質協議建構城市 ......................................................................... 150 第二節 建議...................................................................................................................... 152 參考文獻...................................................................................................................................... 154 附錄一.......................................................................................................................................... 157 附錄二.......................................................................................................................................... 165 附錄三.......................................................................................................................................... 175 附錄四.......................................................................................................................................... 184. 目錄. ii.

(9) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 圖目錄 圖 1- 1 農 16 地區整體構想圖....................................................................................................... 4 圖 1- 2 農 16 地區範圍圖............................................................................................................... 5 圖 1- 3 本研究流程圖..................................................................................................................... 7 圖 2- 1 德國的都市計畫過程....................................................................................................... 13 圖 2- 2 美國的都市計畫過程....................................................................................................... 16 圖 2- 3 英國政府組織架構圖....................................................................................................... 18 圖 2- 4 英國國土計畫體系圖....................................................................................................... 20 圖 2- 5 英國開發行為之許可....................................................................................................... 22 圖 2- 6 英國的都市計畫過程....................................................................................................... 22 圖 2- 7 臺北市都市設計審議流程圖........................................................................................... 31 圖 2- 8 高雄市都市設計及土地使用開發許可審議流程圖....................................................... 33 圖 2- 9 波士頓都市設計審議流程圖........................................................................................... 37 圖 2-10 舊金山都市設計審議流程圖.......................................................................................... 39 圖 2-11 1938 年高雄市都市計畫地域計畫圖.............................................................................. 43 圖 2-12 當前臺灣都市計畫之規劃過程...................................................................................... 45 圖 2-13 當前臺灣都市計畫、都市設計與建築管理程序.......................................................... 47 圖 2-14 德國環境品質協議概念圖.............................................................................................. 52 圖 3- 1 德爾菲法流程圖............................................................................................................... 63 圖 3- 2 都市設計願景目標圖....................................................................................................... 64 圖 4- 1 農 16 地區範圍圖............................................................................................................. 71 圖 4- 2 凹子底地區整體發展構想示意圖................................................................................... 71 圖 4- 3 農 16 土地使用分區圖..................................................................................................... 71 圖 4- 4 農 16 地區退縮規定圖..................................................................................................... 74 圖 4- 5 農 16 地區都市設計構想示意圖..................................................................................... 76 圖 4- 6 農 16 地區建築基地退縮深度規定圖............................................................................. 77 圖 4- 7 農 16 地區道路兩側退縮地喬木植栽樹種圖示............................................................. 78 圖 4- 8 花台示意圖....................................................................................................................... 79 圖 4- 9 植栽穴緣石及人行步道鋪面鋪築示意圖....................................................................... 79 圖 4-10 有頂蓋人行步道.............................................................................................................. 79 圖 4-11 無頂蓋人行步道.............................................................................................................. 79 圖 4-12 機車車擋示意圖.............................................................................................................. 79 圖 4-13 農 16 地區都市計畫之規劃過程.................................................................................... 84 圖 4-14 當前臺灣都市計畫、都市設計與建築管理程序.......................................................... 86 圖 4-15 高雄市都市設計及土地使用開發許可審議流程.......................................................... 87 圖 4-16 高雄市建造執照審查流程.............................................................................................. 88 圖 4-17 高雄市建造執照預審審議流程...................................................................................... 89 目錄. iii.

(10) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 圖 4-18 高雄市都市設計及土地使用開發許可暨建造執照預審聯席審議流程...................... 90 圖 4-19 農 16 地區地籍分割情況圖............................................................................................ 91 圖 4-20 農 16 地區現況建築量體圖............................................................................................ 91 圖 4-21 農 16 地區土地使用分區面積比例圖............................................................................ 92 圖 4-22 農 16 土地使用分區圖及現況各分區已開發、建築使用項目圖................................ 94 圖 4-23 農 16 地區現況建築形貌................................................................................................ 95 圖 4-24 農 16 地區現況建築形貌................................................................................................ 96 圖 4-25 農 16 地區現況建築物配置情況圖................................................................................ 97 圖 4-26 農 16 地區現況建築物高度情況圖................................................................................ 98 圖 4-27 農 16 地區現況建築物造型及屋頂型式情況................................................................ 99 圖 4-28 農 16 地區現況建築物材料及色彩情況........................................................................ 99 圖 4-29 農 16 地區現況廣告招牌型式...................................................................................... 100 圖 4-30 農 16 地區現況水箱水塔型式...................................................................................... 100 圖 4-31 農 16 地區現況空調設備位置設計.............................................................................. 101 圖 4-32 農 16 地區現況陽台之設計.......................................................................................... 101 圖 4-33 農 16 地區建築基地留設開放空間情況...................................................................... 102 圖 4-34 農 16 地區建築基地退縮建築規定圖.......................................................................... 102 圖 4-35 農 16 地區建築物退縮建築情況圖.............................................................................. 103 圖 4-36 農 16 地區建築物退縮建築情況.................................................................................. 103 圖 4-37 農 16 地區建築物間鄰棟間距留設情況...................................................................... 104 圖 4-38 農 16 地區私有退縮地間與公有人行道共構使用情況.............................................. 105 圖 4-39 農 16 地區燈具、座椅、花台、雕塑等景觀元素之設置情況.................................. 105 圖 4-40 農 16 地區現況植栽綠化情況...................................................................................... 106 圖 4-41 農 16 地區現況道路指示標誌、交通號誌、路燈設置情況...................................... 106 圖 4-42 農 16 地區現況基地外部汽機車停車情況.................................................................. 107 圖 4-43 農 16 地區現況退縮地無障礙設施設計情況.............................................................. 107 圖 4-44 農 16 地區現況違章建築情況...................................................................................... 108 圖 4-45 Seaside建築配置與土地細分情況圖 .............................................................................116 圖 4-46 農 16 土地細分與建築情況圖.......................................................................................117 圖 5- 1 本研究初擬都市設計與建築管理之架構圖................................................................. 122 圖 5- 2 Delphi第一回合問卷後初擬都市設計與建築管理之架構圖....................................... 123 圖 5- 3 Delphi問卷結論之都市設計與建築管理架構............................................................... 139. 目錄. iv.

(11) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 表目錄 表 2- 1 德國空間規劃體系層級政策工具與法源....................................................................... 10 表 2- 2 英國國土計畫體系表....................................................................................................... 20 表 2- 3 臺北市都市設計審議組織及職掌之演進....................................................................... 30 表 3- 1 德爾菲法專家學者名單一覽表....................................................................................... 59 表 3- 2 都市設計與建築管理架構之永續都市發展計畫初擬議題........................................... 65 表 3- 3 都市設計與建築管理架構之土地使用計畫初擬議題................................................... 65 表 3- 4 都市設計與建築管理架構之建築計畫初擬議題........................................................... 66 表 3- 5 都市設計與建築管理架構之民眾參與初擬議題........................................................... 66 表 3- 6 都市設計與建築管理架構之執行程序初擬議題........................................................... 67 表 3- 7 都市設計與建築管理架構之機關、法令整合初擬議題............................................... 67 表 3- 8 都市設計與建築管理架構之建築管理管制內容初擬議題........................................... 68 表 4- 1 農 16 地區土地使用面積表............................................................................................. 72 表 4- 2 農 16 地區建蔽率、容積率及容許使用項目表............................................................. 73 表 4- 3 農 16 地區建築物應附設裝卸場規定表......................................................................... 74 表 4- 4 農 16 地區退縮地允建構造物之規定表......................................................................... 75 表 4- 5 農 16 地區退縮地允建構造物之規定表......................................................................... 77 表 4- 6 農 16 地區退縮地舖面及設施物之規定表..................................................................... 78 表 4- 7 農 16 地區土地使用分區種類、面積、建蔽率、容積率、容許使用項目表............. 92 表 4- 8 農 16 地區現況各分區已開發面積、建築使用項目表................................................. 93 表 5- 1 都市設計與建築管理架構(第二三四回合問卷整理)............................................. 126 表 5- 2 都市設計與建築管理架構之都市設計管制內容(第二三四回合問卷整理)......... 127 表 5- 3 都市設計與建築管理架構之都市設計之制度(第二三四回合問卷整理)............. 127 表 5- 4 都市設計與建築管理架構之都市設計與建築管理整合(第二三四回合問卷整理) .. 127 表 5- 5 都市設計與建築管理架構之永續都市發展計畫議題(第二三四回合問卷整理) ...... 127 表 5- 6 都市設計與建築管理架構之土地使用計畫議題(第二三四回合問卷整理)......... 127 表 5- 7 都市設計與建築管理架構之建築計畫議題(第二三四回合問卷整理)................. 128 表 5- 8 都市設計與建築管理架構之民眾參與議題(第二三四回合問卷整理)................. 128 表 5- 9 都市設計與建築管理架構之執行程序議題(第二三四回合問卷整理)................. 128 表 5-10 都市設計與建築管理架構之機關、法令整合議題(第二三四回合問卷整理) ......... 129 表 5-11 都市設計與建築管理架構之建築管理管制內容議題(第二三四回合問卷整理) ..... 129 表 5-12 都市設計與建築管理架構(問卷結論).................................................................... 130 表 5-13 都市設計與建築管理架構之都市設計管制內容(問卷結論)................................ 131 表 5-14 都市設計與建築管理架構之都市設計之制度(問卷結論).................................... 131 表 5-15 都市設計與建築管理架構之都市設計與建築管理整合(問卷結論).................... 132 表 5-16 都市設計與建築管理架構之永續都市發展計畫議題(問卷結論)........................ 132 表 5-17 都市設計與建築管理架構之土地使用計畫議題(問卷結論)................................ 133 目錄. v.

(12) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 表 5-18 都市設計與建築管理架構之建築計畫議題(問卷結論)........................................ 133 表 5-19 都市設計與建築管理架構之民眾參與議題(問卷結論)........................................ 134 表 5-20 都市設計與建築管理架構之執行程序議題(問卷結論)........................................ 134 表 5-21 都市設計與建築管理架構之機關、法令整合議題(問卷結論)............................ 135 表 5-22 都市設計與建築管理架構之建築管理管制內容議題(問卷結論)........................ 136. 目錄. vi.

(13) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 第一章 緒論 第一節. 研究動機與目的. 一、研究動機 臺灣現行的都市土地使用管制系統基本上包括了三個範疇:都市計畫、都市設計及 建築管理。雖然實施都市計畫及都市設計,並訂定土地使用分區管制及都市設計基準, 用以管制建築物的使用性質與外在環境;惟由於受日治時代規範方式的影響,目前國內 對建築物的量體、高度、容積、日照等管制規範,仍在全國性的建築技術規則中訂定, 以致國內各都市或鄉鎮風貌難以因地制宜予以塑造。 都市設計乃是近年來在西方城市規劃領域興起的創新手法,臺北市信義計畫區是我 國最早實施都市設計的地區,近二十年來臺灣各縣市先後許多地區以實施都市設計用來 彌補分區管制對都市管制的不足,土地平面管制部份仍沿用分區管制來規範建築用途的 配置,而對於都市空間的塑造則採取都市設計的手法加以審議,惟我國有關都市設計管 制範疇之「土地及建築物使用管制、基地交通規劃及停車空間設置標準、開放空間及植 栽綠化設計標準、建築環境影響說明規範、建築量體、造型及色彩管制、建築附加物及 廣告物設置之管制、建築環境管理維護之規範、建築容積之獎勵與限制」等項目,大部 分於建築相關法令皆有規定,致都市設計之功能難以實現。又都市設計之法令位階不明 抑或於都市計畫中層次較低,加上都市設計與都市計畫在行政層級與工作內容在公部門 行政體制與資源之間的卡位與角力,使得都市設計執行機構的位階始終難以獲得各方共 識,無法彰顯其效用。 這樣的情形暴露出國內都市計畫、都市設計及建築管理三者在控制整個都市實質環 境上重疊混淆的嚴重性,種種的課題都使得推動都市設計的工作顯得格外艱困,執行成 效也經常大打折扣,造成城市景觀及自明性仍無法藉由都市設計機制予以顯現,且都市 設計管控內容對於都市空間規劃的考量不足。 近世紀來,在以經濟為掛帥的情況下,不當的使用地球資源與開發土地,造成環境 破壞、氣候的變遷與惡劣,先進國家意識到問題的嚴重性,紛紛提出地球永續,節能省 碳等議題。城市發展歐洲委員會(Green Paper on the Urban Development by European Commision)在1991年提出永續城市都市設計的議題作法。又德國都市設計的作法,採 品質協議(Planning Agreement)方式進行,由地主、居民、產官學界共同參與都市的 設計及協商,將建築計畫結合到都市設計,以創造永續城市。而迄今國內的都市設計在 制度上、內容上有著前述的問題,無法解決當前的困境,又如何能做到永續都市願景, 爰引發本文研究都市設計與建築管理整合機制之動機。. 第一章 緒論. 1.

(14) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 二、研究目的 目前國內部分都市地區已執行都市設計多年,惟都市景觀及自明性仍無法藉由都市 設計機制予以形塑。都市計畫法第22條規定「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就 左列事項表明之: (1)計畫地區範圍、 (2)居住密度及容納人口、 (3)土地使用分區管 制、(4)事業及財務計畫、 (5)道路系統、(6)地區性之公共設施用地、(7)其他。」 ;都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條規定: 「都市計畫通盤檢討時,下列地區應辦理 都市設計,納入細部計畫: (1)新市鎮、 (2)新市區建設地區:都市中心、副都市中心 、實施大規模整體開發之新市區、 (3)舊市區更新地區。………。都市設計之內容視實 際需要,表明下列事項: (1)公共開放空間系統配置事項、 (2)人行空間或步道系統動 線配置事項、 (3)交通運輸系統配置事項、 (4)建築基地細分規模限制事項、 (5)建築 量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項、 (6)環境保護設施配置事項、 (7)景觀計 畫、(8)管理維護計畫。」;建築技術規則建築設計施工編管制內容包含「(1)牆面線 、建築物突出部份、 (2)建築物高度、 (3)建蔽率、容積率、容積獎勵、 (4)日照、通 風、採光、 (5)騎樓、無遮簷人行道、 (6)停車空間、 (7)防火間隔、 (8)綠建築設計 。」。上述都市計畫、都市設計及建築管理的管制內容明確,惟部份管制內容重疊與競 合。再加上都市設計管制內容侷限於現時代空間,缺乏人文歷史地景脈絡、古蹟歷史建 築保存、生態環境保育、能源使用計畫、水資源計畫、景觀計畫等永續城市理念。 當前國外的都市設計朝向永續城市發展與民眾參與,德國更以品質協議方式執行都 市設計,將建築管理與都市設計結合,而現行國內建築管理與都市設計仍處於分離狀態 ,且相互競合。本文擬藉由探討都市設計與建築管理之功能與定位,找尋相關問題點, 因此,本文之研究目的如下: (一)借鏡國外之都市設計實行經驗,說明都市設計在都市規劃領域之應用狀況。 (二)分析臺灣現況都市計畫、都市設計及建築管理各自之功能與定位。 (三)探討國內都市設計及建築管理法令間的競合,及整合機制之效用。 本文所稱都市設計與建築管理整合,係指兩者之主管機關整合與法令整合,都市設 計之主管機關為都計單位,而建築主管機關為建管單位,目前國內部分縣市將建管單位 整併於都計單位內,部分縣市之建管單位與都計單位是分離的;另方面,國內的都市設 計為塑造城市景觀,訂有都市設計規範用以管制建築物的設計,而建築管理為管控建築 物的設計則訂有建築技術規則,都市設計規範與建築技術規則同樣是用以規範建築物設 計的法令,惟兩者內容部分重疊,再加上建築技術規則是中央政府統一訂定的,使得欲 因地制宜之都市設計規範受限於建築技術規則。. 第一章 緒論. 2.

(15) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 第二節. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 研究內容、範圍與對象. 一、研究內容、範圍 臺灣的都市計畫首先於日治時期,由日本總督府民政長官後藤新平引入德國體制的 都市計畫到臺灣,迨國民政府遷臺後,聯合國於1958年援助臺灣,為推動經濟發展,將 美國式的都市計畫規劃分析方法與計畫內容引入臺灣;1977年間臺北市首先引進美國的 都市設計制度,並於1981年於信義計畫區細部計畫公告實施,迄今都市設計制度已陸續 應用於國內各城市;1978年臺北市引入紐約市的分區管制到臺灣,經由內政部都委會的 審議附帶規定,將計畫說明書的分區管制規範,陸續應用到各縣市都市計畫當中。 臺灣的都市計畫、都市設計與建築管理皆學習國外的方式,何以在都市或城鄉空間 的形塑上,無法因都市設計實行而創造獨特、自明性的空間景觀,及確保城市的永續發 展。因此,本文之研究內容如下: (一)國內外都市設計的管制內容與制度的執行程序。 (二)現行國內都市設計管制系統下的都市空間形貌。 (三)都市設計與建築管理之整合。 都市計畫定期通盤檢討實施辦法第8條規定「新市鎮、新市區建設地區(都市中心 、副都市中心、實施大規模整體開發之新市區) 、舊市區更新地區、名勝/古蹟及具有紀 念性或藝術價值應予保存建築物之周圍地區、位於高速鐵路/高速公路及區域計畫指定 景觀道路二側1公里範圍內之地區、其他經主要計畫指定應辦理都市設計之地區」等, 於都市計畫通盤檢討時應辦理都市設計。因都市建成區採都市設計方式辦理成效不大, 該都市設計充其量在於對新建建築做個體外觀審議,且同一地區內,既有的建築物既依 當時建管法令規定做設計,而新建的建築物若依新的都市設計規範做設計,對於整個地 區的都市規劃具限制性。因此本文對於都市設計與建築管理整合機制之研究範圍限定於 新市鎮、新市區建設地區、舊市區更新地區等。 二、研究對象 高雄市政府自民國79年開始實施都市設計審議制度,並於85年正式成立都市設計審 議委員會進行實質審議與管制作業。都市設計制度推行,其用意原本在於強化土地使用 分區管制之不足,且著重於一完整及具備系統發展特色的三向度空間立體發展規範。該 市迄今業進行三十幾個地區實施都市設計,惟大部分實施都市設計的地區所呈現出來的 都市風貌及建築形式相似度極高,甚至和其他都市的建築形式並無差異之處。 高雄市凹子底農16地區與內惟埤文化園區是高雄市政府實施都市設計制度以來,引 以為豪的都市設計地區。農16地區都市計畫目標為配合交通、捷運系統及都會區發展之 新商業中心,並結合文化、藝術、休閒功能之內惟埤文化園區成為高雄都會區之新都市 中心;發展策略為由政府或獎勵民間投資興建資訊、金融、展示、會議中心為主,以文 第一章 緒論. 3.

(16) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 教、體育設施為輔之特定專用區,以帶動整體新商業中心之發展,並結合內惟埤文化園 區成為21世紀高雄都會區之新都市中心(如圖1-1) 。學生曾兼任高雄市都市設計審議委 員會幹事,並參與凹子底農16地區都市設計審議規範之擬定,是擬以該地區作為研究對 象,探討現行都市設計與建築管理機制下,所呈現的都市空間形貌。 農16地區計畫範圍為博愛路以西、中華路以東、大順路以北及明諴以南的圍成地區 (不含中華路以東深25公尺之17期重劃區及龍華國小之大部份) ,面積約66.83公頃(如 圖1-2)。地區鄰近高雄捷運紅線R13站。. 1.建立獨特的新行政中心意象 2.創造一多元化之商業中心 3.創造一個內部吸納環境影響 之寧適空間. 高雄都會區新都市中心 計畫人口12,000人,居 住粗密度每公頃180人. 資訊 展示. 金融. 農16地區 會議 商業中心. 體育. 藝術. 內惟埤 文化園區 休閒. 文化. 文教. 圖 1- 1 農 16 地區整體構想圖 資料來源:本研究繪製整理. 第一章 緒論. 4.

(17) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 高雄大學鄰近地區. 高鐵車站地區. 新行政中心 內惟埤文化園區. 明誠路. 中都地區 重要軸線地區. 內惟埤文化園區. 多功能經貿園區. 農16地區. 捷運紅線R13站 五甲交流道地區 大坪頂特定區. 大順路 城市園道 城市公園綠帶. 高坪特定區. 城市藍帶水域 校園開放空間 都市設計管制區域. 中華路. 博愛路. 圖 1- 2 農 16 地區範圍圖 資料來源:高雄市政府都市發展局,及本研究繪製整理. 第一章 緒論. 5.

(18) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 第三節. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 研究架構與流程. 一、研究架構 都市空間的形塑係由都市計畫、都市設計與建築管理所管控。都市設計的概念乃是 近幾十年來西方城市規劃興起的制度,目的在銜接都市計畫與建築管理,將城市二度空 間的規劃思維轉為三度空間的規劃,引領規劃者重視地區居民與環境間的關係、尊重歷 史與地景。然而臺灣實行都市設計制度多年,其理念侷限於個體建築物的審查、退縮建 築空間要求,對於地區居民、環境、歷史、地景的尊重不足,缺乏宏觀的空間理念與城 市永續發展的思維。 本研究的架構如下︰ (一)文獻回顧 探討都市設計引入臺灣的過程與演變,回顧國外的都市計畫、開發許可、都市 設計等都市規劃理念與制度;都市設計在臺灣的建置過程;都市設計的執行機 制;當前都市設計的演變趨勢。 (二)研究方法與研究設計 針對研究主題,決定本文採用文獻回顧法(Document Method) 、個案研究法(Case Study Approach)、德爾菲法(Delphi Technique)等方法進行研究。 (三)現行都市設計與建築管理制度下的都市空間風貌 臺灣的都市設計制度希望借鏡國外經驗,用以改善及形塑城鄉空間,惟實行多 年來,卻未見成效,城鄉的建築景觀仍掌控於建管法令下,本文希望藉由高雄 市凹子底農 16 地區實行都市設計的經驗,分析國內都市設計與建築管理制度 下的都市空間風貌,並探討制度上的缺失與不足。 (四)以德爾菲法分析都市設計與建築管理整合 國內的都市設計無論是在管制內容或執行制度或與建管法令關係間,都出現了 問題,本文除運用文獻回顧分析國內外都市設計的執行機制,及以個案研究法 分析高雄凹子底農 16 地區的都市設計執行成效外,擬運用德爾菲法專家問卷 調查的決策方式,分析國內都市設計與建築管理整合之必要性,提供政府機關 執行都市設計之參考。. 第一章 緒論. 6.

(19) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 二、研究流程 承上研究架構,本研究之流程如圖1-3。 第一章. 研究動機與目的 研究範圍與對象 文獻回顧. 都市計畫 開發許可 都市設計. 都市設計在 臺灣的建置 過程. 都市設計的 執行機制. 第二章. 都市設計引入臺灣的過程與演變. 當前都市設 計的演變趨 勢. 個案研究. 研究方法與研究設計. 第三章. 文獻回顧. 德爾菲法. 地區規劃願景. 現行管制系統下 的都市空間形貌. 第四章. 現行都市設計與建築管理制度 下高雄農十六地區的都市空間. 都市設計與建築 法令形塑空間的 分析與檢討 第五章 第六章. 以德爾菲法分析都市設 計與建築管理整合. 結論與建議 圖 1- 3 本研究流程圖 資料來源:本研究整理. 第一章 緒論. 7.

(20) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變 18世紀末工業革命後,鑒於產業發展所帶來的人口問題、衛生問題、經濟問題、交 通問題,歐洲各國興起都市計畫理念,Newman and Andy Thornley(1996,P9-26)研究 指出,歐洲都市計畫分別有著英國式、法國式、德國式及北歐式的都市計畫類型。而這 些歐洲各國的都市計畫體系隨著殖民歷程散佈至美洲及亞洲殖民地,並對當殖民地發展 產生長遠影響。 依據黃俊銘所著之總督府物語—「臺灣總督府暨官邸的故事」1,臺灣的都市計畫係 於日本殖民臺灣時,由日本總督府民政長官後藤新平2於1896年聘僱英國衛生工程顧問技 師巴爾登(W. K. Burton)和其學生濱野彌四郎來臺調查各地衛生狀況後,並於同年12 月至1897年03月17日間考察了上海、香港、新加坡等城市近代化的規劃情形,隨著日本 在殖民地建設發展的實驗,引入德國體制的都市計畫到臺灣。 另方面依湯錦台所著之前進福爾摩沙—「十七世紀大航海年代臺灣」 3,遠在1847 年荷蘭人殖民新阿姆斯特丹(現今紐約曼哈頓)時,留下了現代化都市計畫體制,後續 荷蘭以新阿姆斯特丹和英國交換在蓋亞納的屬地,英國進駐紐約之後,將新阿姆斯特丹 改稱紐約,並延續荷蘭現代化的都市計畫體制。於是,英國式的都市計畫和法國式都市 計畫家族的荷蘭都市計畫體制在紐約融合一起。在執行上,各國都市計畫有著綜合計畫 (主要計畫)和細部計畫的計畫體系,並將都市設計結合到主要計畫當中,並在1926年 發展出分區管制(Zoning Regulation)制度,以及為促進都市再開發而劃設特定區( Special District)的英式開發許可風格4(引自張信文,2007)。 1958年聯合國援助臺灣,為推動經濟發展,認為都市計畫為臺灣現代化過程中,最 為重要的基礎建設。因此,將美國式的都市計畫規劃分析方法與計畫內容引入臺灣,在 經合會成立住宅及都市規劃小組,推動都市計畫的資料蒐集分析、規劃與法制作業工作 。同時,在1972年在國立成功大學成立都市計劃學系,在臺北大學前身的法商學院,成 立都市計劃研究所,將美國當代重視計量分析與預測的規劃分析方法引介到戰後的臺灣 (許嘉緯,19985)。隨著臺灣現代化的趨勢,鄉村人口都市化,小車運具的大量使用, 造成都市蔓延,住宅需求與交通壅塞成為新的都市議題,在住宅與交通問題的擠壓之下 ,都市計畫成為供給導向,計量分析與預測方法取代了傳統式的脈絡計畫與質性分析方 法。在這個時期,將美式都市規劃分析體系架構,透過1964年都市計畫法修法時,釐定 6 了現今主要計畫和細部計畫內容與架構 。1978年臺北市引入紐約市的分區管制到臺灣, 經由內政部都委會的審議附帶規定,將計畫說明書的分區管制規範,陸續應用到各縣市 1 黃俊銘,2004,總督府物語—「臺灣總督府暨官邸的故事」,P26-32,日癸文化出版:遠足文化發行。 2 後藤新平為日本總督府民政長官,為留學德國的公共衛生學家,曾經在臺灣和滿州推動現代化的基礎建設,並曾推動實施東京都 市計畫。參見北剛伸一著,魏建雄譯,2005,後藤新平傳,P52-53,臺灣商務印書館股份有限公司。 3 湯錦台,2001,前進福爾摩沙—「十七世紀大航海年代臺灣」,P154-244,貓頭鷹出版社。 4 參見Special District;Article 80,Zoning Ordinance of Boston。 5 許嘉緯,1998,都市建設與住宅計畫小組(1966-1971)對臺灣都市規劃影響之研究,臺大城鄉所碩士論文。 6 參見1964年立法院公報第33會期第19期(第31會期第25次會議紀錄) ;當時都市計畫法修法主要爭議在「細部計畫」專有名詞的討 論,學者張金鑑主張細部計畫內容就是以土地細分(Subdivision)為主的計畫內容。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 8.

(21) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 都市計畫當中(吳文彥,2006a)。 於是臺灣的都市計畫,遂同時具備著法式、德式、英式與美式計畫體制特徵,混合 了大陸法系與海洋法系的法律、行政制度與計畫體制。除有著剛性的成文法風格構成藍 圖式計畫的背景之外,亦可以隨著發展需要引用個案的不成法案例精神,將開發許可和 都市設計的概念結合到都市計畫的施行。因此可以歸納對於臺灣的都市計畫體制與計畫 體系架構影響最為深遠的都市計畫家族為英國、美國、法國、德國和日本。. 第一節. 都市計畫、開發許可與都市設計. 一、都市計畫 都市計畫(Urban Planning) 、都市發展(Urban Development)或是都市設計(Urban Design)儘管意義上各界有不同詮釋,但其基本意義都是指都市的整體規劃,包括了建 築、水資源、交通道路、通訊、綠地、公共設施、基本設施等等不同層面的規劃建設; 確切的說,這些規劃主要包含有關民眾福利事務、改善都市生活環境與保護自然與歷史 文化資源等不同面向,其功能在於引導都市的發展方向脈絡,以提升都市生活的品質。 規劃的目的是為了妥善的土地利用與資源運用,並以公眾利益為依歸,而非僅重視開發 與經濟發展。都市計畫也必須針對都市的特色與需要提出適合於當地的作法,才能適切 解決都市面臨的問題,細微如環境衛生、綠化、交通規劃等,而屬於高層次的則有解決 結構失業問題、區域均衡發展、全球化之下的發展彌平社會不公以及福利政策與國民住 宅規劃等等。 臺灣的都市計畫於日治時期由日本引入德國體制的都市計畫到臺灣,及聯合國於 1958年援助臺灣,為推動經濟發展,將美國式的都市計畫規劃分析方法與計畫內容引入 臺灣,茲就德國與美國的都市計畫做文獻回顧。 (一)德國的都市計畫程序 1、都市計畫的體制 日耳曼式方式(途徑)的二個主要特徵:強勢的法律架構和分權的決策架構。德國 各層級政府之間的憲法權力分配,規範在1949年公布的基本法(Grundgesetz) 。這些特 質藉由強勢的法律對計畫和許可支持,對其計畫體制有重大的影響,而且在不同的邦政 府(Land)之間 7 ,在計畫實務上有著相當程度的變異。因為特別強調「具體條文化( codification)」 ,並反映在一般的法律途徑,計畫法的規定非常精準,並重視法律的解 釋(Hooper,1989) 。 德國的行政分層大致可劃分為聯邦、邦與地方三個層級。再詳細劃分,可劃分為五 級,分別為聯邦(Bund) 、邦(Land) 、行政專區(Regierungsbezirke) 、自治縣(Landkreise )與自治市(kreisfreie Städte)、鄉鎮(Gemeinde)。縣市與鄉鎮政府屬於地方自治 7 這些邦政府可以制定自治的計畫法。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 9.

(22) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 的基層單位,也就是所謂地方政府層級(Kommunen) 。 「行政專區」的層級並沒有一個地 方自治政府的存在,這個層級於德國行政分區的作用偏重在「功能性」,主要作為縣市 地方政府與邦政府之間的橋樑,並作為區域間地方層級(自治縣市與周遭的鄉鎮、大城 市與附近地區)的整合。 德國基本法(Grundgesetz)規定,在德國的聯邦制度之下,邦與地方政府擁有極 大的自治權限,並擁有各邦的憲法。基本法規定地方與聯邦的權限,除了外交、國防、 全國性的財政、貨幣、經濟、交通、郵政與通信事務之外,其他剩餘的一切行政事務均 8 屬於邦政府的權限 。任何屬於邦政府與地方政府的事務領域,則不受聯邦監督,中央聯 邦政府的權限相對受限。 因為德國聯邦政府體制影響,德國的空間秩序體系因此分屬於聯邦至縣市、鄉鎮不 同層級,不同的法規層級、執行層級與監督層級,端賴都市規劃案件的規模與負責行政 單位。而由於空間規劃事務基本上屬於各邦的自治權限,因此規劃法規與程序模式並非 通用於全國,各邦彼此的權責歸屬劃分也有所差異。基本上德國的空間規劃體系分為聯 邦、邦、區域與鄉鎮四個層級,詳細的空間規劃體系層級政策工具與法源,如表2-1: ( 謝雯凱,2003) 表2- 1 德國空間規劃體系層級政策工具與法源 規劃 類別 行政 層級. 規劃 工具 名稱. 法源 依據. 聯邦級空間規劃 Raumordnung 聯邦/全國. 邦級空間規劃 Landesplanung 邦. 區域級規劃 Regionalplanung 區域(跨地區): 行政專區;自治縣 ;自治市;規劃聯 盟 空間規劃指導綱要 邦發展方案 區域發展計畫 Raumordnungspolitis Landesentwicklun Regionplan cher gsprogramm 區域空間秩序方案 Orientierungsrahmen 邦發展計畫 Regionales Landesentwicklun Raumordnungsgspläne programm 基本法 (各邦)邦空間秩序法 Grundgesetz Landesraum-ordnungsgesetz 聯邦空間秩序法 (LROG) Raumordnungsgesetz (ROG). 地方都市規劃 (Lokale)Bauleitplanung 鄉鎮/地方. 業主與 市民. 主要計畫 細部計畫 建築案 Flächennutzu Bebauungsplä Bauplan ngsplan n. 聯邦建築法典 Baugesetzbuch(BauGB) 建築使用條例 Baunutzungsverordnung (BauNVO)等等. 各邦的 規劃法. 規定 參與&相互 制衡原則 專業 專業規劃Fachplanungen 有專門特別法源,於各層級中協調合作與規定約束 資料來源:European Commission, the EU compendium of spatial planning systems and policies Germany,P19,謝雯凱翻譯整理,2003。. 8 德國基本法87至89條。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 10.

(23) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. (1)聯邦層級 聯邦層級只負責制定總體性的空間規劃指導綱要,在制定這些指導綱要時,會透過 由 邦 政 府 與 聯 邦 政 府 空 間 規 劃 部 門 首 長 組 成 的 「 空 間 規 劃 首 長 會 議 」( Ministerkonferenz für Raumordnung,MKRO)來與邦政府做緊密的合作。每隔幾年, 聯邦政府必須就全德國空間規劃與相關政策提交詳細的空間規劃報告( Raumordnungsbericht)交予聯邦議會進行審查。 9. 二次大戰後,德國的空間規劃體制一直是由下而上,只存在於各邦 與地區,直到1960 年聯邦建築法(Bundesbaugesetz)生效,德國(西德)才規範了聯邦層級的空間規劃 法律,整個空間規劃體制也因為擁有指導方針而更為發展與緊密。當時主要的規劃主流 為經濟生活主導的城市發展規劃,重視都市生活、居住與交通,規劃發展新市鎮,因此 於1965年的聯邦空間秩序法10(Raumordnungsgesetz,簡稱ROG)規範了聯邦、區域層次 與地方層次的空間規劃,1971年的都市發展促進法(Städtebauförderungsgesetz,簡 稱StBauFG)則是規範都市更新與城市發展事項。1986年聯邦建築法與都市發展促進法 合併為單一的法規,將都市計畫、建築管理、土地重劃法制法典化,也就是聯邦建築法 典(Baugesetzbuch,簡稱BauGB) 。 (2)邦與區域層級 在屬於邦的這方面,空間規劃事務則可分為兩個層級。第一個層級是全邦的整體「 邦 發 展 方 案 」( Landesentwicklungsprogramm ) 與 較 小 規 模 的 「 邦 發 展 計 畫 」( Landesentwicklungspläne) ;接下來的層級則是屬於區域規劃層級。不過在區域規劃層 級,更底下縣市地區層級的相關單位可以根據「相互制衡原則」11(Gengenstromprinzip )來參與邦層級公部門的規劃籌備。 德國每一個邦都擁有自己的一套邦規劃法(Landesplanungsgesetze) ,這些邦層次 的規劃法規都必須將聯邦層級的空間規劃法規納入考量。每個邦的規劃制度在權責執掌 ,層級劃分上均不盡相同,特別是在邦與地方層級的連結上,有的邦就在邦的層級上做 大多數的決策,有的邦則傾向與地區以及區域層級發展合作協議。大多數的邦都透過區 域 規 劃 協 會 ( Regionaler Planungsverband ) 或 區 域 規 劃 代 表 會 ( Regionaler Planungsversammlung) ,讓地區主管部門參加區域規劃的籌備;而地區的規劃主管也必 須將區域規劃的目標納入地區規劃的考量。 (3)鄉鎮/地區的都市規劃 位於行政體系最底下的縣市與鄉鎮層級是真正負責都市規劃的控制管理者,是執行. 9 1955年7月25日Baden-Württemberg 邦首先採行在邦範圍內內部行政程序,其他的邦隨後才行仿效。 10 1989年進行修改。 11 相互制衡原則意為任一個規劃層級或單位都必須考量更高層級規劃方案的發展目標,另一方面,在高層規劃層級進行籌備時, 較低一層的規劃層級也必須能夠參與其中,以使上下層規劃互相配合不悖。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 11.

(24) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 者也是享用者12,所有的都市規劃也與這個層級關係最為密切。而根據聯邦建築法典規 定,都市計畫(Bauleitplanung)是專屬於地區(鄉鎮/縣市)的權責與工具,全國一 致。都市計畫的目的規定於聯邦建築法典第一章:「為確保都市與鄉間的都市營建能持 續發展,土地營建與個別利用必須依法以都市計畫來預先規劃與完成」。都市計畫擁有 兩個都市計畫的基本政策工具:主要計畫與細部計畫。 主要計畫(Flächennutzungsplan,簡稱F-plan;土地利用計畫)也就是預先長程 規劃的都市計畫,僅粗略規劃整個鄉鎮或社區範圍的土地利用與營造規劃,如規定某個 區域將劃設綠地、公共建設等,但並不對每筆土地做精確的規劃。 細部計畫(Bebauungsplän,簡稱B-plan;營建計畫)由主要計畫發展而來,針對 一片土地區塊進行的營建規劃,是掌控營建發展主要的政策工具,它具有法律約束力, 實質內容包括了: (1)營建利用的種類(如住宅、商業區或混合區) 。 (2)營建利用的規模(如樓層、坪數、高度、數量等等)。 (3)營建方式(開放或是封閉建築物) 。 (4)建築物周圍的土地利用。 (5)地區的交通規劃。 2、都市計畫的規劃過程 德國都市計畫體制一般在邦(Land)或更低層級政府運作。聯邦政府僅揭示(setout )其管理架構(framework of regulation) ,以確保每一個邦(Land)在計畫立法的一 致性。聯邦立法的主要目標,試圖達成整個國家的生活環境品質(控制)。聯邦的計畫 活動都在提供較低層級政府有關這些規範(regulations)的解釋和建議。在制度上主 要的原則,計畫和政策必須遵循較高層級的的計畫和政策規定。但在整體的附帶概念上 ,聯邦提供較低層級政府在有關政策細節上的權力自主。 德國16個邦都被強制規定必須發布全邦的發展計畫,不同的邦之間,計畫和條例類 型內容或有所差異,但一般均包括發展目的(intentions)的聲明,內容包括一些如同 人口預測,聚落階層體系和優先發展地區(劃定)13。每一個邦為保護其環境,亦發布 其管制規範。更為細節的發展計畫經常由邦轄區內的地方區域來擬定。區域發展計畫必 須 遵 循 聯 邦 頒 布 「聯 邦 綜 合 區 域 計 畫 法 」( the Federal Comprehensive Regional Planning Law)指導(Bundesraum-ordnungsgesetz) 。有關土地使用和開發管制的主要 規範,係包含在結合聯邦建築法(Budersraum-Baundesbaugesetz)的Baugesetzbuch( 聯邦建築法典)當中。這些規範指定地方政府執行管制責任,並規定二個進一步管制的 計畫類型條款。首先,草擬一個土地使用計畫,計畫範圍涵蓋地方管轄地區範圍《約 16,000個市鎮(Commune)或稱為Gemei nden》,主要為分區計畫(Zoning Plan),這個 計畫對於公共機關有拘束力,但對於私人地主的權利沒有任何法律效果。相反地,第二 12 有的鄉鎮會以鄉鎮聯盟為執行者。 13 主要計畫的綱要性內容。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 12.

(25) 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 類型的計畫(Bebauungsplan) (簡稱B-plan)則具有法律約束力,和經批准(accepted )確定的土地使用配置圖,包含環境評估的內容,這個計畫必須符合主要計畫(F-plan )的規定。此一計畫在草擬發起(initiate)階段,需經過公共參與程序,同時市民亦 可以在草案公開展覽徵求異議(檢視)時(when the draft open for public inspection 14 )提出反對意見。B-plan的內容 包含建物高度、樓地板面積、建築類型(mode of building construction)、停車空間和基礎建設等規定,而地方機關和開發商的協商都發生在 B-plan的草擬階段。這些計畫必須獲得邦(Land)批准始能生效,但這僅屬於法律保留 原則基準的程序並非針對計畫實質內容的審核。開發許可的程序,因此變成是一種審查 (check)是否符合計畫的行政工作。在聯邦建築法典(BauGB)的一些條款中(34與35 款)曾經在計畫體制當中採用彈性規定(Hooper,1989) 。在沒有制定具有約束力的計畫 時,這些條款即發生適用。在這種狀況下,如果開發案並不抵觸週邊地區(in conformity with surrounding area)且基礎建設可以供應,開發是被容許的15。在某些地區地方機 關會選擇擴大解釋彈性適用的途徑。 在最近幾年一個稱為Vorhabenund-Erschliessungsplan16 的新工具(即開發許可) 在1993年後,已經被廣泛應用,其規定為:如果開發商保證自行擬定地方計畫,並提供 執行開發服務的財務保證,可以在缺乏(法定)地方計畫條件下給予開發許可。亦即在 細部計畫階段可以進行開發許可的協商,這個制度工具的使用加速了計畫過程。近年在 邦和地方政府之間的中介層級(tier)經常由城鎮和社區的聚集組成,且一些權責也已 經下放給它們(Balme et al.,1994)。(以上摘自Newman & Thornley,1996,P60-62)。 德國的都市計畫規劃過程,如圖2-1。. 聯邦空間規 劃指導綱要. B-Plan 細部計畫 開發許可. F-Plan 邦發展計畫. 區域 發展計畫. 主要計畫 都市設計. 計畫內容: 分區管制 建物高度 樓地板面積 建築物類型 停車空間 基礎建設事項. 德國都市計畫的特徵: 1.計畫許可程序為一種行政審查程序。 2.「特殊狀況」彈性開發許可條件: (1)在不抵觸既有計畫和基礎建設供應(2)開發商承諾開 發基礎建設和提供開發相關服務的財務承諾。符合前二條件之一,得核予開發許可。. 圖 2- 1 德國的都市計畫過程 資料來源:Newman & Thornley,1996,林森田,2004,吳文彥,2006,張信文,2007。. 14 這些都是細部計畫的內容,亦屬於發照建築依據的建築計畫。 15 此一規定類似都市計畫法第 17 條,主要計畫公告實施後,可以確定主要計畫建築線,權宜發照建築之解釋令。 16 引用開發許可制精神到剛性的都市計畫體制,類同臺灣的都市計畫法第 24 條與第 27-1 條,第 27-2 條規定。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 13.

(26) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. (二)美國的都市計畫程序 美國為聯邦國家體制,政府之法規來源有兩大途徑,其一為依據憲法授權由聯邦、 州或地方立法機構通過之法律;其二為基於推行法律需要,由州、市、郡政府所發布之 行政規則。至於土地利用與開發之控制,係憲法賦予州政府及其地方政府權力之一部分 。而各州州政府基於全州土地資源之開發與保育可訂有全州土地使用計畫作為指導各地 區開發計畫之準則。 在美國任何地方只要經過眾人共同討論決定設立市鎮,並經當地議會通過即可實施 土地使用管制。美國土地使用管制主要係以土地使用分區管制(Zoning Control)為主 ,土地細分規則(Land Subdivision)為輔;此外都市設計之運作常與都市規劃結合為 一,而落實在該市鎮之都市計畫或整體之綜合發展計畫(Comprehensive Development Plan),並以土地使用分區管制為主要工具予以實施。 土地利用與開發之控制,基本上即為都市計畫亦為都市設計,為保障都市之公共安 全、衛生,並創造環境品質、維持環境適寧性(Amenity)為目的,所必須執行之任務 。歸納美國一般之法令要求及法令所要求之程序規定控制項目,大抵為下列: (1)市鎮之綜合發展計畫。 (2)當地都市之主要計畫。 (3)土地使用分區管制規則。 (4)土地細分規則。 (5)基地配置計畫審查之程序與內容要求。 (6)歷史保存地區及地標建築之法令保護與補償。 (7)建築計畫與開發計畫審查之程序與內容要求。 (8)都市設計審議之程序與內容要求。 (9)環境品質或指標之規定(例如空氣品質、噪音及廣告招牌之管制)。 (10)都市設計準則之規範。 (11)公共或公用設施之標準。 關於地方政府綜合發展計畫之研討與實施內容,概可溯自1960年代起由聯邦政府大 力輔助各市、郡、鎮,依照各該州政府所訂土地利用計畫之發展模式,而研擬訂定各自 之計畫;而聯邦政府補助款之運用以及長期性發展計畫之土地利用等,均須以此綜合發 展計畫為依據。此種計畫之內容大體包括土地使用、交通系統、都市未來之發展趨勢、 計畫之執行等項目;其中土地使用涉及各種土地使用分區密度控制、商業區的種類及發 展強度、工業區、農業區、遊憩區等之發展管制事項,另外在計畫執行之項目中尚包括 土地細分規則(Subdivision Regulation) 、土地使用分區管制規則(Zoning Ordinance )、重大建設資本投資運用方案(Capital Improvement Program)、民眾參與及政府機 關間之協調連繫等項目。(高雄市政府研究發展考核委員會,1995)。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 14.

(27) 國 立 高 雄 大 學 都市發展與建築研究所. 都市設計與建築管理整合機制之研究 ──以高雄市凹子底農十六地區為例. 美國聯邦政府在1922年公布實行的分區管制授權法17,關於分區管制的目的有詳細 的說明:為增進社區健康、安全、道德及公共福祉,城鎮立法機構得獲授權規範、限制 建物及其他結構物之高度、樓層及規模、建蔽率、院落及其他開放空間之大小,人口密 度及規範建物、結構、土地作為商業、工業、住宅或其他目的使用之區位。其中第3條 提及上述的規範須遵循綜合發展計畫(綱要計畫Master Plan)之精神(高雄市政府工 務局,2000) 。換言之,美國都市計畫體制因而確立為,綜合發展計畫(上位計畫,Master Plan)和細部計畫(Detailed Plan),執行階段的分區管制計畫。 美國各地方政府基於地方分權的趨勢與特性,可依照其本身的需求來發展自己的土 地使用管制系統,也因此各個地方政府所發展出來管制系統也不盡相同,不過大體上仍 是以土地使用分區管制(Zoning)以及土地細分(Subdivision)作為土地使用管制基 礎,並另外以其他開發控制手段與配套措施加以輔助。在美國土地使用分區管制不斷地 被規劃者運用,也受到時間與社會觀念的考驗。 土地使用分區管制後期發展規範範疇逐漸擴大,包括對建築物的外觀的規範主要是 為了美觀的理由來執行,BERMAN的判例(美國為海洋法系,重要理念以判例作為辯論之 依據)是美國支持建築物美學規範的代表案例,在條例中法院申明:公共福利此一概念 ,其範疇相當廣泛且極具包容性,它所展現的價值兼具精神及物質層面,而美學應如可 計量的財政、金融,必予以同等的對待。因此美觀保全的理由亦可成為土地使用分區管 制的正當目的。並進而發展為文化、歷史、自然環境、美觀、地區的競爭、保護區域的 同質性等目的(高雄市政府工務局,2000)。健全的土地使用及開發管制絕非僅靠分區 管制即可完善地掌控實質環境的品質;而土地使用及開發管制的方式亦從完全依賴分區 管制為工具,發展出結合了主要計畫/綜合發展計畫(Master/Comprehensive Plan) 、分區管制條例(Zoning Ordinance)、土地細分條例(Subdivision Ordinance)以及 資本門改善計畫(Capital Improvement Plan,CIP)四者而成為一嚴謹的土地使用管 制及開發系統,方能得以周延地對日趨複雜的都市發展做一有效的掌控;四項配套工具 相輔相成,各自具備監控土地與空間發展的機制及功能。 美國都市計畫的層次,分為綜合發展計畫(主要計畫/綱要計畫)和執行計畫(細 部計畫)二個層次。綜合發展計畫是長期性的都市發展綱要,主要功能在指引都市未來 發展的方向,規範整體都市空間風貌意象與地區性發展特色主題,並以之作為都市設計 的概念泉源,據以進行都市設計,提供一個屬於全市共識的遠景(Vision);依據都市 設計的構圖,土地細分條例(Subdivision Ordinance)細分作業乃根據街廓形式、停 車出入、建築形式等考量,將區內土地依原重劃之土地細分情形,配合實質環境塑造之 願景,重新劃分土地細分狀況,主要係將臨環外之主軸道路、主要道路之基地,劃設為 中、大型之土地,臨街廓內部次要進出道路以劃設較小之宗地為主,以此作為都市設計 規範的依據(陳威廷,2000);同時為達成都市設計構想,必須在土地細分同時,進行 建築規則(Building Code)的模擬,訂定分區管制規則(Zoning Ordinance),作為執. 17 The Standard State Zoning Enabling Act,SZEA,1922。. 第二章 都市設計引入臺灣的過程與演變. 15.

參考文獻

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