都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系. 碩士論文. 私立中國地政研究所. 政治大都市計畫農業區多功能性績效管制機制. 立. ‧. ‧ 國. 學. 之探討. er. io. sit. y. Nat. n. a. 研l C 究生：江瑞如 ni. hengchi U. v. 指導教授：賴宗裕. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 年. 八. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌終於到了提筆寫謝誌的時候，這一刻我期待了很久，直到開始寫才發現，這兩年需要感謝的人真的好多。給親愛的賴老師，謝謝您容忍我的愚笨，經常犧牲自己休息的時間跟我討論，從大學開始一直到現在，您給予的不僅是學術與論文上的指導，更多是人生應該學習的態度，真的覺得能跟隨您十分幸運! 給擔任論文口委的李老師與詹老師，感謝兩位老師給予學生許多寶貴的意見，讓論文可以修改得更臻完善。也感謝給予協助的問卷受訪者，對於如此多題目的問卷仍願意撥冗填寫，也提出許多建議讓論文的內容可以更加豐富。此外，當我的論文遇到瓶頸的時候，謝謝國城學長與小黑學長總是適時的伸出援手，讓我可以度過難關，順利完成論文。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 給我研究室共患難的夥伴們，謝謝薛薛陪我打球、聊天、出去玩還有一起看電影，發現研究生生活滿滿都是你耶!!!喔~我真的好依賴你，謝謝你真的像姊姊一樣的包容我。一起為論文奮鬥的偉偉、眉毛、珍珍、香君、阿萌、乙、宏立、貞儀、阿傑、泡泡、杰廷、小騷、宗炘、展豪，很高興在水生火熱的研究生生涯中，有你們可以一同玩樂、互相照應，讓我的研究生生活多了許多開心的事與回憶，接下來要畢業的心淳、包包和采螢，要加油喔!依你們的聰明才智，一定可以順利過關。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 給老是被欺負的阿猴和曉瑞，學長姐們在苦悶的研究室中需要娛樂，所以就這樣欺負你們整整一年，多謝你們的體諒和搞笑，每次辦活動和運動日都少不了兩位，雖然曉瑞常常偷跑，還是很高興碩二生活有你們。而永漢則是學長姐最愛的學弟，也是優質的運動日成員，我們因為「打論文」造成的肩頸痠痛，都要靠你消除疲勞啊!. Ch. engchi. i n U. v. 給系辦的優質助教們，立菁大學姐總是耐心聽我說一些亂七八糟的東西，也給我許多建議，真的多謝妳的照顧，之後也請多多指教。此外，謝謝思源、小公雞和家任三位助教都像朋友一樣，提醒我們該注意的事，協助解決各種疑難雜症，讓我們的論文或其他的行政事項沒有後顧之憂。最後，僅將此論文獻給我最愛的家人，謝謝爸爸媽媽讓我可以在無憂無慮的環境下完成學業，而兩位弟弟興聖與興家，都是我的驕傲與前進的動力，我真的好愛你們，此外也感謝王大頭一直以來的陪伴與包容。祝未來的一切美好!. 寫於景美溪旁，八月仲夏夜.


(5) 摘要長久以來不論係都市計畫主管機關或農業主管機關，皆視都市計畫農業區為都市發展之預備用地，故對其採取寬鬆且開放之管制方式，導致農業區成為都市成長過程中被侵吞的對象，進而形成諸多待解決之課題與困境。然而，在氣候變遷且能源耗竭的今日，都市計畫農業區之劃設有其價值與必要性，即農業區不僅具基本的生產功能，更具開放空間、調節氣候、文化景觀與自然環境等多功能性 (Multifunctionality) ，故都市計畫農業區之現況著實無法回應都市實際需求與全球因應氣候變遷之潮流，而為喚起人們重視都市計畫農業區之多功能價值，本研究認為必須重新予以定位並界定其多功能性。. 政治大何確保其多功能性之發揮亦極為重要。都市計畫農業區需要一個積極、具有彈性立. 承上所述，都市計畫農業區因具有多功能特性，且實有存在之必要性，故如. ‧ 國. 學. 且重視基地環境與容受力之機制加以調整，而績效管制其特性即為一種極具有力量的管理系統，其考量土地利用效率、環境永續發展、社會公平性與減少外部成. ‧. 本之目標下，以績效管制項目取代僵化的容許使用項目並保護環境脆弱地區，提升計畫方案設計之品質，但同時給予每個基地更多彈性，進而執行與完成計畫以. sit. y. Nat. 達成規劃之目標。因此，本研究認為都市計畫農業區急需引入績效管制機制，以. io. er. 管理於農業區上活動時產生之負面外部性，並發揮多功能特性之外部效益，同時解決傳統使用分區管制缺失等現況課題。又，研究目的可分為兩項，即：1.藉由. n. al. Ch. i n U. v. 重新界定都市農地之定位與多功能性，確認都市計畫農業區之存在價值與必要. engchi. 性，並保護重要且具永續性之農地再生資源；2.建立績效管制機制以確保都市農地多功能性之發揮，並研擬後續相關配套與改善措施，提供政府於規劃與管理都市計畫農業區時之參考。綜合文獻回顧、理論基礎、國外個案之分析探討與專家學者問卷調查結果，本研究得到之結論，包含：1.確立農地保護理念；2.都市計畫農業區應明確定位； 3.都市計畫農業區績效管制機制之建構。而研究結果之建議則有五點，即：1.訂定農地上位計畫並加強空間規劃；2.相關法令檢討與修正並確實執行法規內容； 3.都市計畫農業區專案通盤檢討與劃定功能特性；4.制定都市計畫農業區績效管制規則與監測管理系統；5.加強政府之間及對民眾之溝通與宣導。. 關鍵字：都市計畫農業區；多功能；績效管制.


(7) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討. 目錄第一章. 緒論.........................................................................................1-1. 第一節第二節第三節. 第二章. 研究動機與目的...................................................................................1-1 研究範圍與內容...................................................................................1-3 研究方法與流程...................................................................................1-5. 文獻回顧與理論基礎.............................................................2-1. 第一節第二節第三節. 文獻回顧...............................................................................................2-1 理論基礎.............................................................................................2-19 小結.....................................................................................................2-27. 政治大與課題分析.............................................................................3-1 立第一節國外都市農地管理與績效管制機制分析...........................................3-1 國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況. 國內都市計畫農業區現況與課題之分析.........................................3-14 小結.....................................................................................................3-25. ‧. 多功能性績效管制原則與問卷設計分析.............................4-1 多功能性及績效管制原則之建立.......................................................4-1 專家學者問卷設計與結果...................................................................4-8 綜合分析.............................................................................................4-27. io. sit. y. Nat. 第一節第二節第三節. er. 第四章. 學. 第二節第三節. ‧ 國. 第三章. n. al 建立都市計畫農業區績效管制機制.....................................5-1 iv. 第五章第一節第二節第三節. 第六章. n U engchi 績效管制機制與功能特性劃設之目標...............................................5-1. Ch. 擬定績效管制之共同與個別原則.......................................................5-9 績效管制機制之誘因與行政執行系統.............................................5-22. 結論與建議.............................................................................6-1. 第一節第二節. 結論.......................................................................................................6-2 建議.......................................................................................................6-5. 參考文獻...............................................................................................參-1 附錄. 『都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討』專家學者問卷調查表...................................................................附-1. I.

(8) 目錄. 圖目錄圖 1-1 研究流程圖......................................................................................................1-6 圖 3-1 都市計畫農業區現行管理機制示意圖........................................................3-17 圖 5-1 都市計畫農業區之績效管制機制架構圖......................................................5-3 圖 5-2 都市計畫農業區績效管制機制之行政執行系統架構圖............................5-25. 表目錄. ‧ 國. ‧. 表 4-15. 學. 表 4-14. 政治大. y. sit. er. al. n. 表 4-13. 立. io. 表 4-12. 多功能性農場產出之分類...........................................................................2-6 農業多功能中的農地次功能.......................................................................2-7 本研究認為農業多功能中的農地次功能.................................................2-11 美國績效管制規劃應用之情形(列舉) .......................................................3-9 各時期都市計畫農業區劃設功能.............................................................3-15 都市計畫區土地使用分區面積表.............................................................3-15 縣市合併後農業區面積占都市計畫區比例.............................................3-16 都市計畫法台灣省施行細則與農業發展條例條文對照表.....................3-20 都市計畫農業區與非都市農牧用地容許使用項目對照表.....................3-21 農業多功能特性之績效管制共同原則.......................................................4-2 農業多功能特性之績效管制個別原則.......................................................4-3 農業多功能與農地次功能.........................................................................4-10 問卷發出份數與回收份數及比例.............................................................4-12 受訪者對都市計畫農業區現況是否合理利用的看法.............................4-12 受訪者對都市計畫農業區現況定位是否明確且清晰之看法.................4-12 受訪者對都市計畫農業區「法規制度面」課題之看法..........................4-13 受訪者對都市計畫農業區「價值觀念面」課題之看法.............................4-13 受訪者對都市計畫農業區「現況使用面」課題之看法........................... 4-14 受訪者對都市計畫農業區「規劃管理面」課題之看法............................4-14 受訪者對都市計畫農業區具備哪些「生產與經濟功能」特性之看法.............................................................................................................4-15 受訪者對都市計畫農業區具備哪些「生態與環境功能」特性之看法.............................................................................................................4-16 受訪者對都市計畫農業區具備哪些「生活與社會功能」特性之看法.............................................................................................................4-16 受訪者對「績效管制機制」之建立是否有助於都市計畫農業區多功能特性發揮之看法.............................................................................4-17 受訪者對哪些都市計畫農業區容許使用項目應建議予以取消之看法.............................................................................................................4-17. Nat. 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討. 表 4-16 受訪者對績效管制共同原則之看法.........................................................4-18 表 4-17 受訪者對確保「生產與經濟功能」發揮績效管制個別原則之看法 ....................................................................................................................4-20 表 4-18 受訪者對確保「生態與環境功能」發揮績效管制個別原則之看法 ....................................................................................................................4-22 表 4-19 受訪者對確保「生活與社會功能」發揮績效管制個別原則之看法 .....................................................................................................................4-23 表 4-20 受訪者對績效管制誘因機制之看法.........................................................4-24 表 4-21 受訪者對績效管制監管系統內容之看法.................................................4-25 表 4-22 受訪者對績效管制之行政系統中「中央主管機關」應有哪些作為之看法.............................................................................................................4-25 表 4-23 受訪者對績效管制之行政系統中「直轄市或縣(市)政府」應有哪些作為之看法.................................................................................................4-26 表 4-24 問卷受訪者認同之績效管制共同原則表.................................................4-30 表 4-25 問卷受訪者認同之「生產與經濟功能」績效管制個別原則表.................4-30 表 4-24 問卷受訪者認同之「生態與環境功能」績效管制個別原則表.................4-31 表 4-25 問卷受訪者認同之「生活與社會功能」績效管制個別原則表.................4-32 表 5-1 以生產與經濟特性為主農業區之績效管制共同原則評估審核.............5-20 表 5-2 以生產與經濟特性為主農業區之績效管制個別原則評估審核表.........5-21 附表 1 農業多功能與農地次功能........................................................................附-3 附表 2 農業多功能特性之績效管制共同原則....................................................附-4 附表 3 農業多功能特性之績效管制個別原則....................................................附-5. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.


(11) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討. 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機隨著都市擴張與經濟成長，都市計畫農業區面臨許多困境，例如：違規使用情形嚴重、農業區農地緊鄰工廠與住宅、多數農業區之農地規模過小不具競爭力、都市計畫農業區變更壓力大及容許使用項目寬鬆等，本研究認為上述的課題係因都市計畫農業區之功能與定位逐漸模糊且不受重視所導致。然而，在氣候變. 政治大具基本的生產功能，更具開放空間、調節氣候、文化景觀與自然環境等多功能性立 (Multifunctionality)。張志豪(2004：1-1)指出過去都市計畫農業區之多功能性，包遷且能源耗竭的今日，都市計畫農業區之劃設有其價值與必要性，即農業區不僅. ‧ 國. 學. 含：確保公共空間、維護生態機能、農業生產、預留都市發展、都市防災、管制發展、隔離綠帶等。而都市地區的永續發展，即是達成全球永續性的重要地方行. ‧. 動(黃書禮，1997：1)，且 Harris(1960)認為農業生產環境是重要的自然資本之一，. y. Nat. 農業的土地資源是生產環境中重要生物物理本體與功能的最佳代理者，保育農業. n. al. er. io. 都市計畫農業區便扮演十分關鍵的角色。. sit. 土地資源是追求永續發展的重要工作，如何達成都市地區永續性這項重要行動，. i n U. v. 由於都市計畫農業區之劃設有其必要性與存在價值，然為喚起人們重視都市. Ch. engchi. 計畫農業區之多功能價值，則必須重新予以定位並界定其多功能性。此外，亦必須透過管制策略與方式，排除不當的使用行為，以確保都市計畫農業區多功能性得以發揮。而績效管制(Performance Zoning)之目的在於保護環境脆弱地區，即提升計畫品質的同時給予基地更多彈性，並根據不同基地的環境條件及容受力，規範不同的績效原則以維護環境與居住品質(Porte et al., 1993：11)。績效管制所擬訂的績效原則，即是一種較具彈性的管制策略，並有效規範具保留價值之農地應如何使用，以發揮都市計畫農業區多功能之特性，而只有在確保都市計畫農業區之多功能性得以發揮的情形下，始能改善其於前段所面臨的各種現況課題。過去曾有農業與農地多功能性之相關文獻，針對廣泛的農業土地資源探討其多功能性與存在價值，台灣過去學術研究亦著重探討非都市農業用地，與都市計畫農業區相關之文獻卻十分少見。此外，本研究認為都市計畫農業區之定位，不 1-1.

(12) 第一章緒論. 應像以往僅具都市發展之預備用地或管制發展的作用，而是以更多元且寬廣的視角看待，即其為都市空間內具多元化特性之資源土地，並可供生產經濟、生態環境與社會文化等多功能之發揮(賴宗裕，2010：102)，基於都市計畫農業區多功能性發揮的重要，本研究亦認為確有實施績效管制之必要，以確保其多功能性能充分的發揮。然而，過去雖有針對都市計畫農業區建立分級分區管理機制等相關研究，卻對於保留之優良農地如何管理或利用，以合理並有效利用優良農地之相關規範或制度等著墨甚少，其現行法令管制亦過於狹隘且僵固，難以因應目前都市環境複雜的變遷。因此本文期望透過建立具彈性且面向完備之績效分區管制機制，研擬保護重要農地與合理利用農地之績效原則，達成確保都市計畫農業區多功能性發揮之目標，並適應現況全球都市快速的變遷與永續發展之理念。. 貳、研究目的. 立. 政治大. 綜上所述，由於都市計畫農業區之現況課題係因其功能與定位逐漸模糊且不. ‧ 國. 學. 受重視所導致，而本研究擬重新界定都市計畫農業區之定位及多功能性，以喚醒人們重視其劃設之必要性與存在價值，並藉由引入績效分區管制與擬定績效原. ‧. 則，以確保本研究所界定之多功能性得以發揮。如此期望可改善都市計畫農業區各種現況課題，並針對管理機制面提出政策上之建議，以合理且有效運用都市中. Nat. sit. y. 的農業資源土地。因此，本研究將研究目的整理為兩點如下：. al. er. io. 一、藉由重新界定都市農地之定位與多功能性，以維繫都市空間的生活、生. n. 產與生態功能之需求，確認都市計畫農業區之存在價值與必要性，並保. Ch. 護重要且具永續性之農地再生資源。. engchi. i n U. v. 二、建立績效管制機制以確保都市農地多功能性之發揮，並研擬後續相關配套與改善措施，提供政府於規劃與管理都市計畫農業區時之參考。. 1-2.

(13) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討. 第二節研究範圍與內容壹、研究範圍本研究所指之都市計畫農業區，係依都市計畫法所劃定之農業區，其現有之面積計約 9.94 萬公頃(行政院經濟建設委員會，2009)。由於農業區面臨許多現況課題，而必須重新予以定位並藉由績效管制分區發揮其多功能性，以改善農業區不受重視等各種困境，喚起人們重視其存在價值與必要性，故本研究係以都市計畫範圍內之農業用地為研究範疇。. 貳、研究內容一、相關文獻回顧與理論基礎. 立. ‧ 國. 學. (一)文獻回顧. 政治大. 本研究之文獻回顧歸納為兩大部分，分別係：1.都市計畫農業區之定位與多功能性，說明都市計畫農業區之定位，農業多功能性與農地多功能性之. ‧. 內涵，及過去相關文獻功能分類與定義等，並歸納出我國都市計畫農業區之. sit. y. Nat. 多功能性；2.績效分區管制之引入，說明績效分區管制之內涵、目標與功能. io. al. n. (二)理論基礎. er. 等，最後探討如何將績效管制引入都市計畫農業區。. Ch. i n U. v. 本研究進行文獻回顧與資料整理，將理論基礎分為兩大部分，即：1.功. engchi. 能論，探討都市計畫農業區之劃設，係具有功能與存在價值，並引申其同時存在多功能性；2.外部性理論，此為績效分區管制之基本理論，績效原則之研擬係為發揮多功能性，避免不當行為產生負面外部。而各項理論基礎之詳細內容，則於後續章節中介紹與分析。二、國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況與課題分析分析國外都市邊緣之農地管理機制、績效管制作法與經驗等，並探討國內都市計畫農業區發展與現況課題，包含：違規使用、容許使用、新訂或擴大都市計畫、農地大量變更、農業生產環境惡化、農地低度利用或休耕等。藉由吸收國外管理及績效管制之經驗，且對於國內都市計畫農業區現況深入了解後，本研究認為應依據都市發展現況，針對都市計畫農業區之角色重新予以定位，以發揮其多. 1-3.

(14) 第一章緒論. 功能性並解決上述各種課題。三、研擬績效原則及問卷設計與分析於前述文獻回顧章節時，已歸納出都市計畫農業區定位與具備之多功能性，並說明如何將績效管制運用於都市計畫農業區。因此，將依據其多功能性試擬績效原則，而試擬之績效原則即為問卷設計基礎。於進行專家學者之問卷調查後，利用次數統計分析各多功能性之績效原則內容，做為最終績效原則項目之選擇。四、建立都市計畫農業區績效管制機制經問卷調查與分析後，最終的績效原則項目即係為達成本研究之目標，發揮都市計畫農業區所具備之多功能性，並建立都市計畫農業區績效管制機制。而都. 政治大目標；2.擬定績效管制之共同與個別原則；3.績效管制機制之誘因與行政執行系立市計畫農業區內績效管制機制之內容則包含：1.績效管制機制與功能特性劃設之. 統等，期望藉此改善都市計畫農業區面臨之各種困境與課題。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i n U. v.

(15) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討. 第三節研究方法與流程壹、研究方法一、文獻分析法本研究將蒐集並整理國內外相關文獻，包括：以期刊、研究報告、碩博士論文、報章雜誌、一般論著、政府機關資料等，加以整理並歸納以提供本研究所需之資訊，透過都市計畫農業區之定位、多功能性與績效分區管制等文獻加以分析與探討，作為本文之研究基礎並為後續章節指導方向。二、國內外案例分析法. 治政大藉由國外都市邊緣農地管理經驗與實行績效分區管制之案例研究，並針對國立內都市計畫農業區現況課題進行探討，以深入了解績效管制機制規劃與實施過程 ‧ 國. 學. 中，應注意之事項與可能面臨的課題等，助於後續研擬未來都市計畫農業區之績效分區管制機制。. ‧. 三、專家學者問卷訪談法. Nat. sit. y. 藉由對都市計畫範圍內之農業用地深入研究的專家與學者做問卷訪談，除了. al. er. io. 解都市計畫農業區之現況與相關課題外，並請教其定位與多功能等觀念，而後續. n. 績效原則之評估與選擇亦是透過對專家學者進行問卷調查，以提供本研究訂定績效分區管制標準之參考。. 貳、研究流程. Ch. engchi. i n U. 綜上所述，整理本研究之流程如圖 1-1 所示：. 1-5. v.

(16) 第一章緒論. 研究動機與目的第一章研究範圍與內容. 第二章. 1.功能論 2.外部性理論. 立. 政治大 2.績效管制之引入. 1.都市計畫農業區之定位與多功能性. 學. ‧ 國. 理論基礎. 文獻回顧與理論基礎. 國外都市農地管理與績效管制機制分析. 多功能性與績效原則之試擬. al. n. 第四章. er. io. sit. Nat. 國內都市計畫農業區現況與課題分析. y. ‧. 第三章. Ch. engchi. i n U. v. 專家學者問卷設計與結果. 綜合分析. 第五章. 建立都市計畫農業區之績效管制機制. 第六章. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖資料來源：本研究繪製。 1-6. 文獻回顧.

(17) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . 第二章文獻回顧與理論基礎第一節文獻回顧近年隨著都市擴張與經濟成長，都市計畫農業區面臨許多困境，諸如：違規使用情形嚴重、農業區農地緊鄰工廠與住宅、多數農業區之農地規模過小不具競爭力、都市計畫農業區變更壓力大及容許使用項目寬鬆等，最終永遠無法回復原農業使用，甚至快速的消失殆盡。因此，早期劃定農業區之定位與功能亦逐漸模糊不清，即失去其兼具生產、生活與生態之多功能角色，人們忽視農業區係一種. 治政業區係珍貴的再生與自然資源，對於都市有其存在之必要性，只是必須重新定位大立並說明其多功能之內涵，以避免人們因認為都市計畫農業區不具存在價值，而毫重要的再生資源，導致農業區土地快速流失的惡性循環。本研究認為都市計畫農. ‧ 國. 學. 無後顧之憂的大量釋出且變更農業區土地。. 都市計畫農業區經重新定位並闡明其多功能性後，然如何執行以達到多功能. ‧. 充分發揮之成效亦十分重要，而績效管制(Performance Zoning)之目的在於保護環境脆弱地區，即提升計畫品質的同時給予基地更多彈性，並根據不同基地的環境. y. Nat. sit. 條件及容受力，規範不同的績效原則以維護環境與居住品質(Porter et al., 1988：. er. io. 11)，因此將以基地條件基礎而擬定績效原則，引入都市計畫農業區形成使用等. al. n. v i n Ch 綜上所述，本研究於文獻回顧分為兩大部分探討，1.都市計畫農業區之定位 engchi U. 相關規範，排除不當之使用行為，確保都市計畫農業區多功能性得以發揮。. 與多功能性，說明過去相關文獻中都市計畫農業區之定位為何，並蒐集有關農業與農地多功能性之文獻，最後界定出都市計畫農業區之多功能性；2.績效管制之引入，討論績效管制之內涵、目標與功能，並說明如何將績效管制引入都市計畫農業區。茲析述如下：. 壹、都市計畫農業區之定位與多功能性現今全球面對氣候劇烈變化與能源匱乏的困境，而都市計畫農業區內農地卻不斷遭違規使用與變更釋出，然而農地資源具再生、環境保育、抑制都市蔓延與都市防災等多功能性，農地保護即成為全球的重要議題與積極推動的政策，因此必須以不同以往的角度加以對待與利用，而本研究擬整理過去之相關文獻，試圖重新為都市計畫農業區定位，並歸納其應具備之多功能性。茲說明如下： . 2‐1.

(18) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 一、都市計畫農業區面臨之課題. 經濟快速成長且都市過度蔓延的結果，導致都市計畫農業區定位逐漸模糊，又農業區劃設後在都市發展過程中，亦逐步受其他非農業使用行為入侵，造成農業區許多負面影響，因此本研究歸納其課題為五點，茲說明如下：(賴宗裕，2010：9-18) (一)違規使用情形嚴重長期以來都市計畫農業區由於缺乏上位計畫與綱領指導，且查處違規不嚴，導致農業用地違規使用情形十分普遍，政府各目的事業主管機關亦協助其劃入容許使用項目或可開發用地，以就地合法化，而違反社會公平正義原則，放任違規使用繼續惡化。. 政治大. (二)農業區農地緊鄰工廠與住宅. 立. 農業區農地緊鄰工廠與住宅往往造成農業生產環境惡化，例如住宅與工. ‧ 國. 學. 廠所排出的廢水與廢氣等，皆對農業生產環境產生不良影響，促使農業生產條件日趨惡劣。. ‧. (三)多數農業區之農地規模過小不具競爭力. 許多農地除移轉或變更作住宅、交通、工業等用地使用外，亦因新訂或. Nat. sit. y. 擴大都市計畫之推動與農地釋出方案之實行，以大量變更農業用地為可開發. al. er. io. 用地。因此，仍維持農業使用的農業用地少之又少，規模不斷縮小的結果使. n. 農業區之農地更不具競爭力，在如此惡性循環的情形下，農業區之農地消失. Ch. 殆盡的速度只會越來越快。. engchi. i n U. v. (四)都市計畫農業區變更壓力大. 都市擴張與蔓延之趨勢下，使都市計畫農業區之土地所有權人對於農地變更抱持期待與樂觀的想法，因變更壓力大將導致農業區之土地地價上漲且低度利用等情形，同樣的都市計畫內農地之多功能性亦無法發揮。 (五)容許使用項目寬鬆依據『都市計畫法臺灣省施行細則』第二十九條之一第一項內容觀之，都市計畫農業區之容許使用項目非常寬鬆，即除農業產銷必要設施與休閒農場相關設施外，農業區若經縣（市）政府審查核准，得設置公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加油（氣）站（含汽車定期檢驗設施）、面積 0.3 公頃以下之戶外球類運動 . 2‐2.

(19) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . 場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施等。導致與農業使用不相容、農地零碎使用、地景地貌、生態與生活環境受到嚴重負面影響，且在都市計畫農業區土地與容許使用項目皆未建立分級分區管理制度之情形下，問題將持續惡化。由上述許多困境與課題觀之，本研究認為都市計畫農業區係因定位模糊、不明確，導致其功能性無法發揮，使人們忽視或不認為農業區有存在的價值，農業區因此陷入不斷消逝且課題擴大的惡性循環。為此，本研究認為都市計畫農業區實有重新定位且揭示其多功能性之必要，以維繫都市空間的生活、生產與生態功能之需求，確認都市計畫農業區之存在價值與必要性，並保護重要且具永續性之農地再生資源。. 政治大. 二、農業與農地之多功能性. 立. 王俊豪(2007：8)指出曾有相關研究將農業多功能與農地多功能視為一體兩. ‧ 國. 學. 面的概念(Piorr，Uthes，Müller，Sattler and Happe, 2005)，且農業土地為農業經營的最主要且關鍵元素，故多功能性的實踐與農地使用密不可分，即農業多功能. ‧. 性幾乎等於多功能的農地使用(李承嘉等，2009：135-137)。農地為農業的生產基. y. Nat. 礎，可將農業多功能之觀念轉換為農地多功能所利用，以推動農業永續發展的重. sit. 要施政策略，而先進國家於推動農業多功能性政策時，多功能性農業與農地多功. n. al. er. io. 能利用則成為施政方針(王俊豪，2008：1)。而本研究所探討的都市計畫農業區. i n U. v. 之多功能性係屬農地多功能性，因此將融合農業多功能之文獻與概念，以說明農. Ch. engchi. 地多功能性之形成背景與內涵，茲說明如下： (一)多功能性之形成背景. 農業多功能性之概念早於 1990 年初期即受農業界討論，惟此時並未受到廣泛的注意(王俊豪，2008：1)，而多功能概念的形成主要是為了回應大眾對於農業與鄉村地區發展的注意與關懷，其可說是以政治與政策考量為基礎，且有企圖性維護農業利益所提出的理念。因此，每個國家所界定的農地功能皆不相同，因為農地功能受到該國的政治、經濟、社會等因素所影響(李承嘉等，2009：135-139)。而歐盟於 1990 年代起，透過共同農業政策(Common Agricultural Policy，CAP)的改革，將多功能農業(Multifunctional Agriculture) 作為歐洲農業模式(Model of European Agriculture，MEA)的重要理念與目標 (Renting et al., 2009：113)，而經濟合作發展組織(Organization for Economic . 2‐3.

(20) 第二章文獻回顧與理論基礎 . Cooperation and Development ， OECD) 之後於 1998 年提出多功能 (Multifunctionality)之觀點(王俊豪，2008：1)，此概念之運用不論於自然或會科學領域中，皆產生許多辯論與見解的探討，其中經濟合作發展組織 (OECD)的刺激與運作是主要原因之一(Renting et al., 2009：112)。在氣候變遷及能源匱乏的今日，各國逐漸重視農地資源，農業多功能之概念亦獲得國際間相當的重視。歐洲於過去二十年內，於糧食與農業部門不斷面臨有限的永續性等警訊，其所遭遇的問題包含：生產過剩、全球貿易的義務、環境惡化、都市化與公共對食品安全不斷增長的不安等(Groot et al., 2009：147-148)，因此歐盟提出此觀點與歐洲社會問題、文化具有密不可分的關係，據此作為 WTO 自由貿易的農業談判籌碼(王俊豪，2006：1)，並做. 治政李承嘉等(2009：139)提及歐盟農業委員會(EU 大 Agricultural Commissioner)將立多功能性界定為永續農業、糧食質的安全、地域平衡與景觀環境維護間的接. 為鄉村設施、農地保護及鄉村經濟等現有議題的解決之道(Abler, 2004：8)。. ‧ 國. 學. 著劑，亦連帶顧及發展中國家糧食量的安全(Potter and Burney, 2002； Hollander, 2004；Schmid and Sinabell, 2004)。Groot et al.(2009：148)指出長. ‧. 期以來實行集約化農業的西北歐洲，開始著重於多功能性的政策、土地使用. y. Nat. 規劃與學術研究等，由生產觀點轉變為提供多種服務及功能的農業，例如：. sit. 改善或維護景觀結構、可再生自然資源的持續管理、保護生物多樣性和貢獻. er. io. 社會經濟活力的鄉村地區等(OECD, 2001；Durand and Van Huylenbroeck,. al. n. v i n Ch 近年來，除歐盟成為農業多功能性之首倡及擁護者外，日本、中國、南 engchi U. 2003；Sattler et al., 2006)。. 韓、瑞典與瑞士等國家亦加入擁護農業多功能性的陣線，形成「多功能性之友(Friends of Multifunctionality)」，以對抗並減少農業自由貿易對各國家的農業衝擊與影響。日本運用農業多功能性之概念，主要目標在於確保糧食安全，進行相關補貼農產品生產機制，並進而推動多樣性的農地經營發展，以作物多樣化取代單一作物的經營模式，發揮農業多功能之功效；而中國運用農業多功能性之概念，係強調穩固農業以創造更多工業成長，並以糧食品質安全、提供工業原料供給、拓展就業與收入、生態保育、旅遊休閒、文化傳承等功能為實踐面向(陳怡婷，2008：56)。. . 2‐4.

(21) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . (二)多功能性之內涵回顧過去歷史，農業於鄉村地區發展中扮演必要的角色，但今日農業已失去過去經濟活動上的功能，然而農業對於鄉村發展仍然非常重要，因此必須重新建構新的角色(Delgado et al., 2003：19)。Groot et al.(2009：147)提出多功能性的農業土地使用之所得到支持，係因其可使農業經濟回報、景觀品質、自然環境保護與環境質量之間達成均衡。由於各國的認知、國情與經驗不同，對於多功能性之定義皆有所差異且多元複雜，故難以共同界定，因此 Garzon(2005)亦認為多功能性一詞並無統一定義之必要(李承嘉等，2009： 139-140)。歐盟等先進國家於多功能農業之政策推廣時，已跳脫過去的理論與觀. 政治大向，而是著重於推動鄉村發展、維護生物多樣性、鄉村景觀與環境保護等方立念，將農業之定位加以轉變，非以生產功能與產業發展為唯一之農業施政方. ‧ 國. 學. 向(王俊豪，2008：1)。換言之，歐盟認為農業經營除了生產農產品與糧食的基本功能之外，尚具有保護自然環境、維護鄉村景觀與奠基鄉村發展等功能(王俊豪，2004：1)。而擁護農業多功能性最盛之歐洲，則因保護農業的. ‧. 概念而更加重視鄉村農業特色，認為其可反映歐洲社會特殊的文化背景，進. sit. y. Nat. 而保護鄉村生活與農業生態，強調農業應與一般商品有所區別，即農業不僅. io. 有生存能力(Hollander, 2004：299-302)。. n. al. Ch. er. 提供糧食，同樣維繫農業生態之多樣性地貌，並透過農業活動使鄉村地區保. i n U. v. Romstad et al.(2000：1)認為農業多功能性係農業不僅具傳統意象，即生. engchi. 產食物與纖維等，而其最核心的內涵為：1.景觀(Landscape)，即生物多樣性、文化遺產、美化景觀、娛樂等；2.食品相關議題(Food Related Issues)，即糧食供給、食品安全、食物品質等；3.對鄉村的關懷(Rural Concerns)，即鄉村居住空間、經濟活動等。因此，農業多功能性即係農業兼具社會、經濟與環境多面向功能(王俊豪，2008：1)，代表的是將農業生產自反面移轉至正面的環境外部效果，並運用於維護社會及環境等非商品之財貨經營，而這些財貨皆與農業生產相關，並伴隨著農業產出，導致農業之多功能性及國家發展與人民生活密不可分(陳怡婷，2008：14)。陳怡婷(2008：26)提出農業多功能性包含文化、環境、經濟與社會等多重功能，其最基本的定義即為農業除了生產農產品外，同時仍產生了許多正面的附加效益，包括保障糧食安全來. . 2‐5.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 源、環境保護、農業觀光、工作的提供或使農村社區活化等，因此農業功能大致可分糧食及經濟功能、生態及環境功能與社會及文化功能等三大功能。於傳統觀念裡農地的主要或基本功能為農業生產，因此首重糧食生產的經濟性功能(Deelstra et al., 2001：1)，而農地附加功能則涵蓋提升農村生活品質的社會功能，以及維護生態環境的環境功能，此兩類次要功能均屬非經濟性的公共利益。Durand and Van Huylenbroeck(2003：4)曾將多功能性農業的產出分為商品化產出(Commodity Output)與非商品化產出(Non-commodity Output)，1.商品化產出包含：糧食與纖維、加工產品、鄉村觀光、老人與不便者的照護及其他市場性產出等；2.非商品化產出包含：糧食安全、鄉村生活與文化傳統、社會保存、鄉村景觀、生物多樣性、社會健康及其他非商品. 治政大出與非商品化產出外，更細分出其對農場的影響與外部性影響，如下表所示：立. 化產出等。Belletti et al.(2003：63)除了將多功能性農業的產出分為商品化產. io. n. al. 非商品化產出. Ch. engchi. 3. ◎更好的工作質量(Better Quality of Work) ◎農民自尊(Self Esteem by Farmers) ◎減少壓力(Reduced Stress) ◎更好的家庭物價穩定措施 Better Valorization of Household) ◎婦女與年輕人的勞動力(Labour women, Young People). 資料來源：Belletti et al., 2003：63。. . 2‐6. 2. ◎提供更廣泛的商品(Broader Range of Goods Offered) ◎提高商品的質量標準 (Increased Quality Standard of Goods) ◎增加遊客(Higher Number of Tourists) ◎提高地價(Higher Land Prices) ◎增加該地區的聲譽(Increased Reputation of the Area) ◎新的就業機會(New Employment Opportunities) 4. ◎鄉村居民點(Rural Settlement) ◎增加的商品質量(Increased Quality of Goods) ◎改善景觀(Improvement of Landscape) ◎改善環境 /生物多樣性(Improvement of Environment/Biodiversity) ◎設施(Amenities) ◎動物福利(Animal Welfare) ◎維護文化類目(Maintenance of Cultural Repertoires) ◎完善的社會資本(Improvement of Social Capital) ◎積累的知識和創業文化(Accumulation of Knowledge and Entrepreneurial Culture). y. Nat. 1. ◎額外的價格(Premium Price) ◎農民獲取較高附加價值的份額 (Higher Share of Added Value to Farmers) ◎較高收入(Higher Incomes) ◎較高的農場就業(Higher On-farm Employment) ◎較高的穩定性的收入(Higher Stability of Incomes). sit. 商品化產出. 外部性影響(External Effects). er. 對農場的影響(On Farm Effects). ‧. ‧ 國. 學. 表 2-1 多功能性農場產出之分類. i n U. v.

(23) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . 王俊豪(2008：1-2)則個別列出三大功能重要的非商品產出類別，包括經濟功能的重要非商品產出，含就業、創造所得、鄉村企業活動；環境功能的重要非商品產出，含非生物的資源、生物資源、景觀與土地利用；社會功能的重要非商品產出，含文化襲產、非農業經營活動、社會基礎結構、鄉村遊憩、健康食物或食品安全等。而葉佳宗等(1999：192)認為農業土地資源具有維持農業生產、提供糧食需求、提供生物棲息空間、調節氣候、防洪、防止都市擴張、開放空間及保育等功能。將前述相關文獻與陳怡婷(2008：28) 列出農業多功能中的農地次功能併同整理，則如下表所呈現：表 2-2 農業多功能中的農地次功能. 政治農地次功能大 6.達到糧食品質安全 1.確保糧食自給率. 農業多功能. 立 2.提高農民所得及生計. n. Ch. engchi. y. sit. io. al. ‧. Nat 社會與文化功能. 7.符合國家策略需求 8.消除貧困 9.提供就業機會 10.鄉村企業活動水： 1.水資源保護 2.防洪與防災土： 1.維護土壤地力 2.國土保育. er. 生態與環境功能. 3.緩衝經濟不景氣 4.平衡社會發展與成長 5.支撐工業原料供給氣候： 1.減緩溫室效應 2.提升空氣品質生物： 1.維護生物多樣性 2.維護農地景觀 3.保護動物棲息空間 4.提供非生物的資源 1.保存農村社區生活 2.促進農村遊憩 3.傳承文化襲產 4.緩和都市化 5.形成富麗農田景觀 6.維護社會基礎結構. 學. ‧ 國. 糧食與經濟功能. i n U. v. 7.傳承農地耕種教育 8.平衡地區發展 9.替代社會福利保障 10.振興農村地域 11.非農業經營活動 12.提供開放空間. 資料來源：陳怡婷(2008：28)，「農業多功能性中屬於農地的次功能」；王俊豪 (2008 ： 1-2) ； Belletti et al.(2003 ： 63) ； Durand and Van Huylenbroeck(2003：4)；Deelstra et al.(2001：1)；葉佳宗等(1999： 192) 。由於多功能性已由許多國家提出並擁護，而因各國的參與使多功能性的研究更加多元，切入探討的角度亦有所不同，而 Renting et al.(2009)曾整理多功能性相關文獻與辯論內容，依據各式各樣的目的、應用程序與特定的主題重點，擬將多功能性分為四種不同的概念途徑(Conceptual Approaches)，即 1.市場調整途徑(Market Regulation Approaches)；2.土地使用途徑(Land-use Approaches)；行動者導向途徑(Actor-oriented Approaches)；4.公共調整途徑 . 2‐7.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎 . (Public Regulation Approaches)，由於其中的土地使用途徑著重於鄉村空間的土地使用，與本研究所探討之都市計畫農業區之多功能性關聯性較大，故將於此特別說明。 Renting et al.(2009：114-119)與李承嘉(2009：142)提出，土地使用途徑 (Land-use Approaches)對於多功能性農業與鄉村間的關聯性給予特別關注，此途徑源自自然科學的範圍，包含：景觀、生態保護、生產生態、地理、土地利用規劃及部分區域經濟學等，並深入研究且建構一套分析自然資源使用與減緩氣候變化的方法。通常農民、社區與其他相關決策單位於土地管理操作中缺席，係因區域土地使用的決策為整體性的層級，此途徑又可分為四種分析方法，即 1.描述/分析(Descriptive/Analytical)；2.預測或投影(Predictive or. 治政大他途徑，土地使用途徑主要強調多功能性有能力處理空間和領域方面的分立析，然而此途徑也有某些限制，第一個限制為農場間的各種功能組合，其協 Projective)；3.探索(Explorative)；4.設計導向(Design-oriented)。而相較於其. ‧ 國. 學. 同效應(Synergies)難以解決，其中包括農場、農業及其他土地使用，但這些影響於分析時常被排斥在外；第二種限制對於社會進程的土地管理實務，並. ‧. 沒有發揮突出的作用；最後的限制是大部分的研究在預測土地使用變化模. y. Nat. 式，側重於探討多功能的土地使用，而非農業多功能性。. sit. 本研究綜合上述文獻，將多功能性概分為三大項，即生產面向、生態面. er. io. 向與社會文化面向，生產功能係農業最基礎且原始的功能，而生態與社會文. al. n. v i n Ch 是為了維護其國內長久以來擁有的豐富農業資源，以避免因國際間自由貿易 engchi U 化係農業生產過程產生的附加功能。近年各國相繼提出與支持此一概念，多. 的協商，造成農村人力、環境及資源等受到打壓與破壞，而產生糧食自給率降低且農業人口失業等許多社會問題。此外，上述文獻之內容係探討廣泛的農業用地多功能性，且都市計畫農業區為我國特有之分區，故都市計畫農業區多功能性之國外相關文獻甚少。而本文因研究範圍限制，將農地之多功能性聚焦於都市計畫農業區，張志豪(2004：1-1)指出過去都市計畫農業區之多功能性，包含：確保公共空間、維護生態機能、農業生產、都市發展預備用地、都市防災、管制發展、隔離綠帶等。然而，現況都市計畫農業區卻面臨許多困境，例如：農業區農地多數規模較小、零碎且分散、違規使用嚴重、容許使用情形浮濫與農業生產環境不佳等情形，使過往的定位與功能逐漸模糊，而亟需透過都市計畫農業區之重新定位及發揮多功能性加以改善。因. . 2‐8.

(25) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . 此，陳明燦(2002：2-8)認為未來都市農地政策應隨著時代潮流變遷，都市計畫地區農地存在的價值應從生活及生態這兩方面的觀點加以強調，並使其與非都市地區農地加以區隔。三、都市計畫農業區之定位過去都市計畫農業區具公共空間、維護生態機能、農業生產、預留都市發展與都市防災等功能，即台灣都市計畫農業區則兼具生產與生態角色。(張志豪， 2004：1-1)惟現況都市計畫農業區已定位模糊且缺乏上位計畫指導，導致違規使用情況頻繁、容許使用項目與農業使用不相容、新訂或擴大都市計畫將大規模優良的非都市農地劃入都市計畫、生產環境與條件低落、農田與生態景觀受到破. 政治大多先進國家則將農地保護視為重要政策，其意義在於以下幾個面向：1.確保都市立有秩序的發展，防止蔓延開發破壞生產環境；2.維護農業生產力，確保糧食安全；壞、可耕作的農地零散細碎等。相較於台灣都市計畫農業區不受重視之現況，許. ‧ 國. 學. 3.支持農業經濟活動，創造就業機會與提升鄉村商業活動；4.保護生態環境系統，避免不當開發對自然資源之威脅；5.提供寧適性，確保農田景觀與文化資產等(賴. ‧. 宗裕，2009：224-225)。此外，Harris(1960)認為農業生產環境是重要的自然資本. y. Nat. 之一，而農業的土地資源是生產環境中重要生物物理本體與功能的最佳代理者，. sit. 保育農業土地資源是追求永續發展的重要工作(葉佳宗，1999：191)。有鑒於農. n. al. er. io. 地保護對於能源轉用、資源再生、自然生態保育、抑制都市蔓延與防洪防災等係. i n U. v. 極大且重要的關鍵，因此本研究認為都市計畫內，農業區實有其存在之必要性。. Ch. engchi. 本研究認為農業區之於都市計畫地區之定位，不應像以往僅具都市發展之預備用地或管制發展的作用，而是由更多元且寬廣的視角看待都市計畫農業區，即其為都市空間內具多元化特性之資源土地，並可供生產經濟、生態環境與社會文化等多功能之發揮，因此農業區為資源土地且具有許多功能，諸如文化、生態環境、生產經濟與社會等層面(賴宗裕，2010：102)。四、都市計畫農業區之多功能性綜合上述文獻，有學者認為都市計畫農業區之多功能性以提供都市之生態環境與生活社會功能為核心，而農業生產的經濟功能性則較難發揮，然而為鼓勵土地所有權人維持優良農地繼續做農業使用，以支持生活與生態之功能，其經濟功能亦必須重視。故此，本研究整理過去相關文獻後，擬將都市計畫農業區分為三大功能及其次功能，茲說明如下： . 2‐9.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎 . (一)生產與經濟功能農地最基本之功能即為生產與經濟功能，而以農業生產為基礎的相關產業擴展情形，農業的產業範疇由傳統的初級農產品或糧食生產，擴大至食品加工與能源作物等部門，甚至是休閒遊憩的非農業收益(王俊豪，2007：13)。此外，農地產出亦強調品質，以提高農民所得及增加市場競爭力等(徐世榮， 2009：21)。由於都市計畫農業區之農地規模較小且分散，為促進經濟功能政府應提供輔導與配套機制，著重於生產高經濟價值作物或能源作物，並配合觀光遊憩資源提升經濟效益，例如：彰化田尾之園藝特定區，則以栽種高經濟價值之園藝或花卉作物與發展觀光遊憩為主要之功能。都市計畫農業區之經濟功. 治政大維持農業使用之誘因不足，產生不公平之情事，因此致府必須介入輔導並給立予獎勵及補償等配套方案，使都市計畫農業區之多功能性目標得以達成。. 能若僅只於傳統的初級農產品或糧食生產等生產產值，則對於土地所有權人. ‧ 國. 學. 而生產與經濟功能之次功能，則包含：提供就業、創造所得、確保糧食自給率、支撐工業原料供給、糧食品質安全、緩衝經濟不景氣、作物轉做能. ‧. 源使用、觀光遊憩收益、都市發展預備用地、平衡社會發展與成長等。. y. Nat. (二)生態與環境功能. sit. 農業生產與開發在有限資源條件下，必須兼顧技術、人口與生物系統的. er. io. 容受力，以達農地資源永續之目標，故農業生產係以農地之生態系統與生態. al. n. v i n Ch 即為發揮環境功能的重要因素(王俊豪，2007：13)。農業資源土地包含許多 engchi U. 價值為基礎，而生產過程中動植物生長與自然環境因子所形塑的環境景觀，. 效益，如地下水補充、水質淨化、空氣清淨與寧適性等，這些價值對未來世代的影響遠比這個世代來的高，因而不能低估農地的防災、再生與保育等價值，保護農地即為重要且值得的工作。(賴宗裕，2009：226) 1970 年代後全球人類意識到大自然反撲的力量，諸如：能源耗竭、石油危機與環境災難等，人類開始思考「人定勝天」的真實性，並反省過去在經濟掛帥的情形下，自然生態與環境遭受到嚴重破壞與犧牲，因此「永續發展」的概念廣為流傳與發展。永續發展係為了達成五個目標：(1)整合保育與發展的衝突；(2)滿足人類的基本需求；(3)維護社會公平及社會正義；(4) 維護社會自主性及文化多樣性；(5)維持生態系統完整性。於此共識之下，後續學者提出永續發展的推動應強調整合環境 (Environment) 、效率. . 2‐10.

(27) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . (Efficiency)及公平(Equity)等不同規劃向度(吳綱立，1998：74-86)。因此，都市計畫農業區之農地資源若保育下來，使其發揮生態與環境功能，對永續發展將是一大助益。而生態與環境功能之次功能，則包含：提升空氣品質、減緩溫室效應、水資源保護、維護生物多樣性、維護生態機能、維護土壤地力、維護農地景觀、管制發展、隔離綠帶、都市防洪與防災等。 (三)生活與社會功能農地經營加入文化的傳承、遊憩、農村體驗、教育等社會共享價值(徐世榮，2009：21)，即農業生產與經營所形成的農田景觀，反應農業生產與農業文化資產密不可分的關係，而景觀亦是動植物所依賴的生存空間(蕭景. 政治大農田景觀係傳承鄉村文化重要的一環，確保食品安全同時提供開放與休閒遊立楷等，2003：136-138)，因此農業生產不僅可保存農業社區生活，其形成之. ‧ 國. 學. 憩的空間，如此一併平衡過去不均衡的地區發展，替代國家與社會所需提供的社會福利與保障等，由此可知都市計畫農業區不僅對於都市甚至整個國家與社會，具有文化、景觀、食品安全、休閒空間等多項功能與意義。. ‧. 而生活與社會功能之次功能，則包含：形成富麗農田景觀、保存農業社. sit. y. Nat. 區生活、促進休閒遊憩、傳承文化襲產、確保公共空間、健康食物、食品安. io. 之農業多功能與農地次功能如下表所示：. n. al. Ch. engchi. er. 全、平衡地區發展、替代社會福利保障、緩和都市化等。因此，本研究整理. i n U. v. 表 2-3 本研究認為農業多功能中的農地次功能農業多功能生產與經濟功能. 生態與環境功能. 生活與社會功能. 農地次功能 1.提供就業 2.創造所得 3.確保糧食自給率 4.支撐工業原料供給 5.糧食品質安全 1.提升空氣品質 2.減緩溫室效應 3.水資源保護 4.維護生物多樣性 5.維護生態機能 1.形成富麗農田景觀 2.保存農業社區生活 3.促進休閒遊憩 4.傳承文化襲產 5.確保公共空間. 資料來源：本研究整理。 . 2‐11. 6.緩衝經濟不景氣 7.作物轉做能源使用 8.觀光遊憩收益 9.都市發展預備用地 10.平衡社會發展與成長 6.維護土壤地力 7.維護農地景觀 8.管制發展 9.隔離綠帶 10.都市防洪與防災 6.健康食物 7.食品安全 8.平衡地區發展 9.替代社會福利保障 10.緩和都市化.

(28) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 貳、績效管制(Performance Zoning) 一、傳統使用分區管制(Traditional Zoning)之缺失本研究認為於說明績效管制之內涵前，須先闡述目前傳統使用分區管制之缺失，有助於了解績效管制此項改善策略產生的目的與內容，茲說明如下：傳統土地使用分區因含有強制效力的警察權(Police Power)，而廣泛的被許多國家接受並使用，以達成預定之目標(林元興，2003：22)。然而，土地使用分區雖劃有農業區，卻仍屬消極限制，其規劃各分區之目標與預期狀態，卻沒有提供任何有關如何運作與自身條件的線索，並規劃次分區與細緻規則，以準確的控制使用需求與發展質量，壓抑了特定區位與市場條件等富含想像力的發展(Porter,. 政治大土地使用分區除上述缺失外，更重要的是其並未考量各基地環境特性，僅著立. 1996：1)，以致無法對農地資源作合理之利用與配置(Porter et al., 1988：13)。. 重於實質開發與建設，忽略開發、建設、經濟、社會及環境間的相互關係(Porter. ‧ 國. 學. et al., 1988：13)。而政府機關認為土地使用管制是一種在公式化的法令規範與配置區位後的自我執行 (Self-executing) ，僅需要公部門提供建設面的服務. ‧. (Mandelker et al., 1985：383)，消極的使用分區無法考量基地的環境容受力，亦. sit. y. Nat. 無法監控人為開發建設對自然環境所造成的破壞，致使都市生活環境與自然環境品質受到負面影響。. io. n. al. er. 本文將上述文獻所提之缺失分為三大重點，茲說明如下：. Ch. (一)傳統使用分區管制是消極管制. engchi. i n U. v. 本研究所指之消極管制，係以行政成本為考量，認為管制方法若是行政成本較低廉且操作方便者，即為消極之管制。而傳統使用分區以劃設土地使用分區做為土地使用之管理方法，藉此降低行政執行成本與困難度，期望達成行政執行簡便與避免疏漏之優勢。因此，土地使用分區僅是針對土地進行分區與細分區，對於如何達成規劃目的並無實質助益，其分區劃設過於簡單且非以基地之環境特性為基礎，而導致分區間不相容性之課題因應而生，且後續規劃與執行方面，亦面臨更多財務負擔、挑戰與衝突。台灣之都市計畫地區劃分為許多使用分區，每一分區內又訂定許多規範，然而負面外部性與不相容性卻依然存在，即係因傳統分區管制過於依賴使用分區，忽視總量管制、發展區位適宜性與環境特性等整體且細緻的規則，而導致都市土地問題叢生。. . 2‐12.

(29) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . (二)傳統使用分區管制過於僵硬土地使用分區劃定後難以變動，且其本身含有強制性的警察權(Police Power)，限制土地使用發展彈性，束縛可發展地區之潛力與容受力，導致各地區無法依照本身之潛力特性進行開發與發展。台灣都市計畫地區因使用分區僵硬，便利用「容許使用項目與細目」達到變更目的，然而農業區之容許使用項目卻與農業使用毫無關係，例如：公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、儲存場、汽車運輸業停車場(站)、客(貨)運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、幼稚園與加油(氣) 站等，無法避免其破壞應保留的農地，使許多優良農地、綠地與自然生態環境大量流失。 (三)傳統使用分區管制忽視基地環境與容受力. 政治大境與開發相互影響的情形下，容易導致值得保留之土地資源遭到破壞，可開立. 土地使用分區之劃分並非以基地環境特性與容受力為基礎，在未考量環. 發之土地資源卻遭受限制，如此不僅無法保護都市內部之自然及生活環境，. ‧ 國. 學. 亦難以有效且合理利用土地資源。. 台灣都市計畫農業區同樣缺乏以環境特性與容受力作為劃設之準則，在. ‧. 可釋出農地與應保留農地尚未清楚劃分前，都市計畫農業區極可能因開發壓. y. Nat. 力較非都市農業用地大，導致優良農地以容許使用或分區變更等方式，大量. sit. 轉變為可開發用地而消失殆盡。. n. al. er. io. 二、績效管制之內涵、目標與功能 (一)績效管制之內涵. Ch. engchi. i n U. v. 如上所述傳統使用分區管制出現許多缺失，因此，學者專家們提出許多彈性土地使用分區管制(Flexible Zoning)的策略改善問題，例如：容積獎勵 (Bonus or Incentive Zoning) 、發展權移轉 (Transfer of Development Right) 、專屬分區管制 (Inclusionary Zoning) 、簇群分區管制 (Cluster Zoning) 、績效管制 (Performance Zoning) 、計畫單元開發 (Planned Unit Development)、土地開發許可制(Planning Permission System)、成長管理規劃(Growth Management Planning)等(林元興，2003：22~23)。其中績效管制最早運用於工業區之管理法規，例如：美國第一部績效標準法係於 1951 年制訂，即由過去採用的明確規格 (Specifications) 轉換為工業績效標準 (Performance Standards)，至 1969 年幾乎全美國的都市與市鎮皆已採用工業績效標準或原則(楊重信，2007：2-1)，而從 1970 年代開始，都市規劃師認. . 2‐13.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 為績效標準或原則不僅可運用於工業區，亦可適用於其他分區管理，因此許多社區開始採用績效標準或原則(Porter et al., 1988：13)。績效管制的概念，基本上是側重開發的實質特性與功能，而非於分區管制規定的使用項目上，即大多數開發須經許可程序，而其所訂定的標準可清楚的表達開發後欲達成的政策目標，進而提供正當的誘因及訂定績效標準或原則(Porter et al., 1988：12-13)。因此，績效管制即係單純的直接管理分區內的公害(Nuisance)，以績效標準或原則規範土地使用，避免不當使用破壞環境與負面外部性的產生，是一種極具有力量的管理系統，進而執行與完成計畫，達成規劃之目標(Eggers, 1990：5)。綜上所述，績效管制的誕生背景係基於前述傳統分區管制的許多缺失，因此本研究認為績效管制之內涵，即係針對傳統分區管制缺失的改善措施，. 治政 1.績效管制是積極管制大立本研究所指之積極管制，係非以行政成本為唯一考量，認為管制方. 茲說明如下：. ‧ 國. 學. 法若是為達成規劃目的與因地制宜等效果，即使行政成本且執行之困難度較高，仍採取此管制方法並執行之。而本研究認為績效管制機制之行. ‧. 政執行成本雖較傳統使用分區來的高，但卻積極的想藉由績效管制原則達成規劃與機制之目標，即為一種積極管制之表現。此外，績效管制單. sit. y. Nat. 純且直接管理分區內的公害，而非將不相容的分區隔離以防止公害，其無須劃定土地使用分區與使用項目，而容許使用過於寬鬆所產生的課題. io. n. al. er. 亦不會浮現，對於分區的管理與規範更為直接，而績效標準或原則即為規劃目標的積極表現。. Ch. 2.績效管制具有彈性. engchi. i n U. v. 過去傳統分區管制詳列土地使用方法，並嚴格設定管制規定，其限制土地發展彈性，束縛地區之發展特性，且易與現況快速的發展脫節，而失去規劃意義及偏離規劃目標。績效管制則不再宥於各種分區與使用項目，而是考量許可的要求與是否符合績效準則內容，如此不僅具有針對市場需求的調適能力，且績效標準或原則仍能確保規劃目標的達成。 3.績效管制係以基地環境與容受力為基礎績效標準或原則之訂定完全係以基地環境與容受力為基礎，過去傳統分區管制係一種整體規劃，適用於全部的土地卻缺乏對各種不同基地了解，最終導致許多課題與不符現況發展的現象，而都市計畫農業區違規使用與容許使用等亂象即為明顯的例子，因此績效標準或原則的訂定不僅讓土地使用符合現況需求，亦使基地得以充分且合理利用。. . 2‐14.

(31) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . (二)績效管制之目標與功能在美國有許多施行績效管制之社區，例如： Fort Collins, 1996 ： 7) 、 Hardin. Colorado(Davidson,. Kentucky 、 Largo,. County,. Florida(Porter et al., 1988：16~18)等，皆期望藉由績效管制達成社區計畫的發展目標。績效管制之目的在於管理社區的長期發展並減少無條件行動的機會，及最後產生地景改變的後果(楊重信，2007：2-5)。然各社區之績效管制目標不盡相同，通常包含財政的、土地使用的、管理的、環境的及發展品質等，以 Pennsylvania 州的 Buckinghum 鎮為例，其目的有：維護公眾健康、安全、一般福利、預防擁擠、提供足夠的公共服務、提高環境品質等(Porter et al., 1988：55)，綜合整理過去文獻，許多學者認為績效管制之目標概分為下列幾項，茲說明如下：(林元興，2003：67；Davidson, 1996：7；Porter et al., 1988：1-8~3-18). 立. 1.保護環境脆弱地區. 政治大. 績效管制即係考量基地資源特性與具備之功能，而擬定各基地績效. ‧ 國. 學. 標準或原則，如此可針對易受人為破壞之地區，如：溼地、森林、生態保育區、環境敏感區與農業發展區等，設定永久保育或輕度開發使用之. ‧. 績效需求，以保護環境脆弱與自然資源豐富地區。 2.強化執行機制與綜合計畫目標間之連結性. y. Nat. sit. 績效管制係執行土地使用管制工具之一，其績效標準或原則即為計. al. er. io. 畫與規劃目標的表現，然過去傳統土地使用分區的執行現況往往與計畫. n. 目標連結性漸行漸遠，反之績效標準或原則則是強化執行機制與綜合計. Ch. i n U. v. 畫目標間連結性的重要關鍵，申請開發者若符合績效標準或原則與法規. engchi. 規定，則獲得開發許可的機率極高，而執行結果必然與計畫目標是相同的。 3.建立社區目標與評估提議之客觀系統許多社區建立績效管制機制，皆有其背景與最終目標，而機制的完備則取決於評估標準內容與社區目標的連結性，及一套清晰、合理的土地使用目標及政策，故績效管制即為一客觀系統，建立評估標準以達成社區目標。 4.改善開發品質於績效管制機制下之開發，於申請過程必須符合績效標準或原則始得進行開發，因此開發的結果係可以預料且符合社區發展目標，進而提高並改善開發品質，過去開發申請在條件未受控制的情形下，往往開發結果導致無法預料與控制的後果，使開發品質低落且產生許多難以解決 . 2‐15.

(32) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 的現況課題，即開發不僅為社區帶來進步與發展機會，更為社區帶來難解的困境。 5.給予基地更多彈性適應新發展績效管制不再宥於各種分區與使用項目，而是考量許可的要求與是否符合績效準則內容，如此不僅具有針對市場需求的調適能力，且績效標準或原則仍能確保規劃目標的達成，因此給予基地更多彈性並容易適應新的發展。 6.避免侵入性與分裂性的發展在 Fort Collins 案例中，言明績效標準或原則在於維護新舊鄰里間的特性，並反對侵入性及分裂性的發展，任何申請案若有可能引發不良影響，都必須消除或加以緩和，因此透過績效管制標準的建立，可於開. 政治大. 發申請時即避免未來可能產生的侵入性或分裂性的破壞，保護舊有特性並與新的特性共存。. 立. 7.減輕公部門財政負擔. ‧ 國. 學. 政府基於此一目標下，獎勵開發者設計出能有效利用現在與未來基礎設施系統的土地使用模式，即要求相對少量的公共服務，以誘導對稅新開發減輕公部門財政上的負擔。. sit. y. Nat. 8.公民參與機會增加. ‧. 基有貢獻之使用，或將基礎設施成本轉嫁至私部門的開發者，如此藉由. 過去傳統的分區管制，民眾僅能透過審議與規劃的委員聲明利益，. io. er. 或於公聽會與說明會上表達意見，但其建議通常未獲重視而改變最終的. al. n. v i n Ch 公民參與機會，因為其對於建構社區目標與績效標準或原則的意見，皆 engchi U. 結果。相較於績效管制機制，新的系統於大眾認可的過程中，產生許多將對最後結果的方向產生影響，此外民眾為了自身目的與利益彼此衝. 突，而區別土地使用，因此績效規則的使用同時為市民、官方及土地開發者澄清三者間的爭論。綜觀上述積效管制之目標，可歸納出執行機制與綜合計畫目標間之連結性扮演十分關鍵的角色，若此連結性較弱使機制執行的結果無法達成社區目標，則機制特性與優點皆無法發揮功效，因此兩者若連結性強則其他各種目標始得以實現。此外，將機制的目標與功能加以串聯，可顯現出此機制之功能即係藉由績效標準或原則的建立，進而達成社區之規劃與發展目標，因此本研究認為都市計畫農業區多功能性的發揮，此一目標即必須透過績效標準或原則之建立與執行始得實現，並可保護重要且具永續性之都市農地資源。. . 2‐16.

(33) 都市計畫農業區多功能性績效管制機制之探討 . 三、將績效管制引入都市計畫農業區本研究已於前段整理許多都市計畫農業區具備之功能，包含：生產與經濟功能、生態與環境功能與生活與社會功能等三大功能，而三大功能內又細分為許多次功能，故都市計畫農業區之定位為都市空間內具多元化特性之資源土地，並可供生產經濟、生態環境與社會文化等多功能之發揮。而多功能性之目的與重要性在於其維繫都市空間的生活、生產與生態功能之需求，確認都市計畫農業區之存在價值與必要性，並保護重要且具永續性之農地再生資源。基於都市計畫農業區多功能性發揮的重要，本研究認為確有於都市計畫農業區實施績效管制之必要，以確保其多功能性能充分的發揮。因此，績效管制於本研究係指為保護農地資源之多功能性，避免因農地上與周遭之開發使用行為導致. 政治大. 農地資源的永續性遭受破壞，而採取針對不同功能特性之績效管制原則，並輔以. 立. 其他配套之管制措施，以排除妨礙農地多功能性發揮之各種衝突與不相容之使用. ‧ 國. 學. 行為。績效管制不僅係以土地容受力與開發潛力為評估基礎，更以具強制效果之績效準則，排除任何破壞具永續性農地資源的土地使用型態，故此績效管制措施. 参、小結. ‧. 對於都市農地保護與其多功能性發揮有極大之必要性及助益。. sit. y. Nat. 由於本研究將文獻回顧分為兩大部分，即都市計畫農業區多功能性與績效管. io. n. al. er. 制的引入等兩大部分，而整理過去許多相關研究文獻後，將文獻的第一部分以四. i n U. v. 大項說明，分別係：1.都市計畫農業區面臨之課題。本研究將文獻中所提之課題. Ch. engchi. 歸納為違規使用情形嚴重、農業區農地緊鄰工廠與住宅、多數農業區之農地規模過小不具競爭力、都市計畫農業區變更壓力大與容許使用項目寬鬆等五項；2.農業與農地之功能性。由於農業多功能與農地多功能可視為一體兩面的概念因而併同討論，過去文獻定義農業多功能性即係農業兼具社會、經濟與環境多面向功能，而其又可大致分為糧食及經濟功能、生態及環境功能與社會及文化功能等三大功能。若將農業多功能之觀念轉換為農地多功能所利用，則農地除糧食生產的經濟性功能外，亦附加提升農村生活品質的社會功能，以及維護生態環境的環境功能等；3.都市計畫農業區之定位。現況都市計畫農業區已定位模糊且缺乏上位計畫指導，有鑒於農地保護對於能源轉用、資源再生、自然生態保育、抑制都市蔓延與防洪防災等係極大且重要的關鍵，故重新定位其為都市空間內具多元化特性之資源土地，並可供生產經濟、生態環境與社會文化等多功能之發揮；4.都市 . 2‐17.

(34) 第二章文獻回顧與理論基礎 . 計畫農業區之多功能性。本研究整理過去相關文獻後，擬將都市計畫農業區分為三大功能及其次功能，分別係生產與經濟功能、生態與環境功能與社會與文化功能。而文獻回顧的第二部分則以三大項說明，分別係 1.傳統使用分區管制之缺失。於說明績效管制之內涵前，先闡述目前傳統使用分區管制之缺失，則有助於了解績效管制此項改善策略產生的目的與內容，並將文獻中關於傳統使用分區管制之缺失，歸納為消極管制、過於僵硬與忽視基地環境與容受力等三項；2.績效管制之內涵、目標與功能。就績效管制內涵之部分，因其係針對傳統分區管制缺失的改善措施，故內涵包括積極管制、具有彈性與以基地環境與容受力為基礎。就績效管制目標與功能之部分，綜整過去文獻績效管制之目標概分為八項，即保. 治政大估提議之客觀系統、改善開發品質、給予基地更多彈性適應新發展、避免侵入性立與分裂性的發展、減輕公部門財政負擔與公民參與機會增加等，而本研究認為其護環境脆弱地區、強化執行機制與綜合計畫目標間之連結性、建立社區目標與評. ‧ 國. 學. 功能，即係藉由績效原則的建立，進而達成社區之規劃與發展目標；3.將績效管制引入都市計畫農業區。基於都市計畫農業區多功能性發揮的重要，本研究認為. ‧. 確有於都市計畫農業區實施績效管制之必要，以確保其多功能性能充分的發揮。. y. Nat. 由於都市計畫農業區是台灣所獨有之規劃分區，故綜觀過去不論係農地、農. sit. 業之多功能性或績效管制等文獻，可以發現少有如何將多功能性與績效管制運用. er. io. 於都市計畫農業區之探討。然而，都市計畫農業區多功能性的發揮，不僅可維繫. al. n. v i n Ch 要性，並保護重要且具永續性之農地再生資源。故藉由整理過去相關文獻，本研 engchi U 都市空間的生活、生產與生態功能之需求，確認都市計畫農業區之存在價值與必. 究試圖重新為都市計畫農業區重新定位並界定其多功能性，此外亦重新定義績效管制之內涵，以求能有效的運用於都市計畫農業區，達成確保多功能性發揮之目的，並排除妨礙多功能性發揮之各種使用。. . 2‐18.