永續發展下既有公寓大廈改造策略之研究－子計畫四：永續發展下既有公寓大廈改造策略之法令制度研究(III)

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(1)永續發展下既有公寓大廈改造策略之法令制度研究. 壹、前言在今日的整合性環境保護原則的視角下，建築本身與環境保護已存在著緊密的關係。因為建造的過程與建築物的使用，往往伴隨著原物料與能源的耗費、廢污水或空氣污染物的產生、或甚至噪音與廢棄物的產出，因此更可以說建築物的設計、起造、建材的運送以及嗣後建築物的利用、維護與廢棄後之拆除等階段皆與環境問題的發生息息相關。倘若要從以上各個階段著手以避免環境問題的發生或減輕環境負荷，則自然必須要從能源耗費、外觀設計、內部隔間、技術工法以及建築材料等等的合理性角度進行思考，從而方能有效地達到環境問題避免或環境負荷減輕之目標。根據營建署之資料調查顯示，我國目前既有建物之數量佔所有建築物比例 97%以上，其中又以既有之公寓大廈為數最多，然而這些數眾多的既有建物，大多有建材、設備機能老化與室內環境品質惡化等之特性，其不僅可能對於國民生活品質與健康產生不良的影響，更是對於都市整體環境品質與國際現階段普遍追求的節能減碳目標有負面的影響。鑑於我國既有建築比例之高，若全面更新改建除有落實上之困難外，亦頗為不經濟，甚至亦可能反倒更耗費環境資源。因此如何輔導與協助民眾在最小的改建幅度下，對於既有建築進行更新與維護，以提升其使用上之機能與能源耗費上之效益，以及增進居住者的居住健康品質，即有其必要性存在。當然若將前述之目標視為國家建築政策之目標，則在政策推動上自然有賴於健全的法令與制度配合，方能有明確的目標手段以及有效整合資源，並符合法治國家的要求。我國雖自 1997 年起即由內政部建築研究所主導進行綠建築之相關研究，然大多僅針對新建之建物，而佔建物總量絕大部分之既有建物則為永續發展之研究評估中長期以來屢被忽視之一環。目前大多數之公寓大廈常因原住宅設計不當，造成居民於居住活動時空間使用上之不便，從而使民眾對於目前之住宅設計規劃普遍感覺不滿意。而根據先前之研究調查結果顯示，台灣地區住宅整體性能呈現弱永續之現象。因此若要使居住環境能夠朝永續之方向發展，則需將既有建物現況及性能加以更新改造，而最佳之更新改造時機即為每 12 至 15 年間會進行的週期性更新改造工程。觀諸台灣各年代建物興建之趨勢，目前恰處於此時間點。然若欲透過更新建物之手段以達增進國民生活品質滿意之效果，綠建築評估體系之 1 .

(2) 運用即成為一具體方向及指針。我國綠建築政策所含括者，除消極之「節能、減廢」定義，更進一步拓展至「生態、健康」之面向，以朝向建築物與自然環境、人合社會間之永續發展為目標。對於永續建築之諸多措施，如「太陽能設備」、「健康無毒建材」、「垃圾分類措施」等項目，於研究調查中發現，民眾在「理想的狀況」下會考慮採用該類項目；而在「現實條件」下，則以「長期的經濟效益」為首要考量。大部分民眾對於環境保護理念及實際行動的支持意願及比例偏高，顯示民眾對於環境保護理念與關懷已有相當程度之認同，且大部分均願意付諸實際行動，然仍有民眾對於此類環境保護行為是否對環境保護能有真實之具體貢獻仍然存疑。對照於目前公寓大廈物業管理運作之現況，不論在物業管理情報收集與資訊彙整之輔助平台或決策工具之整合上，仍顯欠缺，故應建立既有公寓大廈更新改造物業管理輔助情報系統及整體物業管理輔助情報系統，以利永續發展策略之推展。根據本整合計畫前期研究結果發現，整體言之，在公寓大廈共用部分之最初設計多以「經濟效益」及「耐久性」為考量因素，造成設計與使用間之落差，使得使用者缺乏彈性選擇、健康取向及環保要素，而容易產生「環境負荷」及「健康危害」等衍生問題及長期影響。本計畫係配合 94 至 96 年度國科會「永續發展研究」整合型專題研究計畫之子計劃。前期諸項研究係以「永續健康建築環境」之架構為基礎，探討國內目前既有公寓大廈，依據建築生命週期之基本循環法，於永續經營觀念下對既有公寓大廈面臨更新及改造階段時，須斟酌考量之技術策略。本子計畫配合總計畫之目標，加入整合型計畫「永續發展下既有公寓大廈改造策略之研究」之內，成為該整合型計畫之子計畫六，以「永續發展下既有公寓大廈改造之法令制度策略之研究」為研究方向，參酌前期各項子計畫之研究成果，以及永續發展建築之核心概念，俾能針對現行法令於法規範面提出檢討及修正之建議。. 貳、研究目的承前所述，前期諸項子計畫係植基於「永續健康建築環境」之基礎架構上，以綠建築之建築設計為指標，針對既有建物中之公寓大廈欲為永續發展之更新改建時，於評估機制及改造技術面向上需為之考量及策略建議。然建築設計本身即為高度專業之技術，我國亦早有多項特別法規加以規範管理，而若以永續發展為思考主軸，則既有公寓大廈之改建更新所應考量修改之法規範，所牽動者勢必不僅僅為建築相關法規，且需為全面性之檢討與配套，以下則將現有之相關法規依其目的功能特性略分為三大類型加以說明。 . 2 .

(3) （一）就建築物之營建技術類型而言現行建築法規中，並無明文規定既有建築物於一定之期間屆至時，須進行建物結構及機能方面之例行性評估檢測。然我國之地質環境恰位於環台平洋地震帶上，且每年夏秋兩季亦為颱風行經路徑之範圍內，或由於都市發展過程中公共工程建設及新式超高層大樓之興建，所導致周邊既有建物結構之破壞，進而影響其實際生活使用機能之事件，屢屢見諸報章媒體時有所聞。而建築技術及安全建材之使用亦隨著世代之不同更迭有更新。伴隨著環保議題及永續資源重要性日益顯著情形下，綠建築之概念及技術遂蓬勃發展。我國雖亦有針對綠建築委託學者設計出九大指標及三階段評估法，然其仍為針對新建物技術性之政策性措施，並不具強制性。若考量既有建物改建更新之契機，嘗試是否可將此評估技術體系融入現有之營建法規之中，除了以強行規範方式促使營建業者正視此國家永續政策推動之決心外，更可藉由擴大市場需求帶動相關綠建築技術層次之提昇及適合本土發展模式之技術發展。另國內現行之「綠建材標章」，雖包括健康綠建材、生態綠建材、高性能綠建材、再生綠建材等，然民眾對此之認知仍顯不足。因此，如何藉由鼓勵誘導性之行政措施，促使設計營造業者對民眾進行機會教育，進而提高民眾採用此類綠建材之意願，亦可為修法之思考方向。（二）就建築物之經營管理類型而言觀諸目前有關建物之管理法規，僅公寓大廈管理條例、實施都市計畫以外地區建築物管理辦法以及實施區域計劃地區建築物管理辦法等相關規範，然對於建物經營方面之法規範則付之闕如。若依之前研究結果之建議，對於公寓大廈物業管理現況、更新改造工作之情報流分析與現況問題、物業管理輔助情報平台架構、公寓大廈運作履歷資料庫系統、公寓大廈更新改造需求輔助評估工具規劃等項目，其實皆可透過現有之社區管理委員會及各物業管理業者之網絡加以協助整合及推動。惟現有之公寓大廈管理條例其精神係在透過社區居民自治精神，以該法並結合各社區內部形成之規約共同規範，已達到管理維護公寓大廈，提升居住品質之目的。因此以公寓大廈管理條例而言，若欲結合永續發展社區建物之目標，則需針對社區居民共識之形成實為不二法門。然對社區居民有最直接關係者則為依該法第三條第十二款制定之社區自治規約，因此如何透過公寓大廈管理條例之修訂，對於採用永續建築之諸多措施，如「太陽能設備」、「健康無毒建材」等項目之社區予以獎勵，或可形成直接之誘因誘導民眾於更新改建時之優先考量。然值得進一步觀察者，僅有獎勵之措施或許仍非最為有力之行動動機，茲以 3 .

(4) 「垃圾分類」為例，先前之研究調查結果顯示民眾願意於「理想的狀況」下考慮採用，然事實上，所謂之「理想狀況」實為一不確定之情況命題，究竟達到何種現實條件才是民眾所謂之理想狀況，該項研究調查結果並未提出明確之說明或結論。然家戶廢棄物在近兩年來，已於政令強勢宣導及法規罰則並行之實況下，逐步由各大城市往鄉鎮推展落實，此一實例顯示，若現實上並無民眾所能認可期待的「理想狀況」存在時，則國家責無旁貸地必須以公權力創設出「次理想之狀況」－以法規範階段性地推動家戶事業機關之垃圾分類政策，則民眾在避免被處罰之情形下，邊做邊進行觀念及技術學習，亦可收其實效。另對於建物經營之區塊觀察，以現有之公寓大廈而言，目前實務上多由物業管理業者與各社區管理委員會以契約方式進行實際管理經營之運作，然由於物業管理業者基於其專業經營資訊之積累及深度涉入之實際運作之條件觀之，一方面除了以契約責任拘束其與各簽約社區管委會間之權利義務關係之外，是否考慮應另外立法對物業管理業者進行管制及規範，因以其所掌握之資訊一方面固可於既有建物之永續發展推動中程為資訊情報整合平台，惟另一方面如何防免物業管理業者濫用其所掌握之資訊情報及經營資源管道，進而壟斷資訊流通，從而使得其在既有建物更新改造過程中得以獲取鉅大不當利益卻又無法達到建物永續發展之目的，或為值得關注之處。（三）就國家對於永續發展整體政策類型而言我國目前尚未制定有專門對於國土政策之整體性法規（國土計畫法仍為草案，或可持續關注其立法內容及進程），因此都市計畫法、都市更新條例、都市更新建築容積獎勵辦法等規範則成為應予參照之重點，而此類型之規範因涉及整體政策發展方向之決定，實應為欲推動建物永續發展策略加以落實時，可特別著力之類型。以我國地狹人稠、自然資源有限、土地已進入超限利用狀態之現狀觀之，於此時以永續發展建築概念之推展可謂此其時矣。近年來由於國土過度開發造成之天災所致之人民生命喪失財產嚴重損害，每每怵目驚心，因此民眾亦已逐漸形成應與自然環境合諧共存之觀念，可惜的是，雖有此觀念之建立，卻往往不知如何面對現狀著手進行有效改善，因而悲劇遂一再重演。在都市區域蕈集了絕大部分居住人口的情形下，水電資源消耗用度節節攀升，每逢夏季酷熱期間更屢屢創下尖峰時間用電高峰甚至過載，更由於需電孔急之緊迫下又開始籌建新電廠，一座新電廠的設置又可能再次犧牲了我國境內某處珍貴之自然環境或特有生物棲息地，本可透過合理規劃設計以符合與自然環境共生相存之建築物，卻反而成了破壞自然環境最大的殺手，並使有限資源之使用進入負向發展之惡性循環。因此重新檢視都市計劃相關規範，並配合社區總體營造之意識及手段，於既有建 4 .

(5) 物更新改建過程中，不但可注入並落實永續發展之策略，並進而融入各地不同之自然環境風土人文等條件，得以形成各具特色及本土意識之永續發展建築。若考量自然環境之條件，則或許尚須參照水土保持法之相關規定，除了考慮修改上述散布於不同管制面向之行政管理措施規範外，甚至可導入整合性環境保護（integrated Environmental protection）之概念精神，藉此形成一整合性之政策性法令方針。儘管行政院經建會雖已通過「綠建築推動方案」，以作為營建署與建研所推動公有(或民間)既有建築來進行綠建築改善計畫之依據，然而此一方案將於僅施行至 2008，同時受限於計劃金額，以及例如提供補助之單位、補助之規模、作業時程皆相對不足，以至於此一「推廣示範的效果受限」。鑑於此，本計畫希冀對於促進國家整體性建築永續化推動方案法制化提出具體建議，並將永續發展之理念與策略對於現行建築法規、都市計畫法及水土保持法等相關之規範條款進行檢視，俾能對現行法令於法規範面提出檢討及整合永續發展之理念與策略之具體修正建議。. 參、研究方法本研究採行之研究方法，主要係以文獻蒐集、整理與分析為主。其次，採取法制之比較研究，特別是建築相關之法令在我國法體系上係歸類於行政法各論之領域，而我國行政法學中舉凡權利義務、行政管制、行政程序等理論，無論在學理與司法實務上普遍皆受到德國法學與法律制度深刻的影響。而本研究主軸主要係涉及行政管制或手段的行政法問題，故在此方面的比較法研究，主要即透過對於德國行政法總論與建築法相關討論進行研究比較，以冀能獲得可供參考的對象，以提出我國法治建構上之建議。. 肆、結果與討論（一）法律性調控措施（政策工具）之簡介行政法各論係屬一個開放性的法領域，除了建築法之外，尚有能源法、社會秩序法、財稅法、經濟法、環境保護法、基因科技法、傳播廣電法、資訊保護法等等，縱使其各自涉及不同的立法目的，然徒有法律目標無法自己實現，因此必須有配套的法律或政策手段以助其達成法律目標，此即行政法學中所稱之法律 5 .

(6) 性調控措施或政策工具理論的問題。相對於各種行政法的法律目標相互有差異，但在手段選擇上確有一定的侷限性，若以永續建築目標而言，其大致上以下類型： 1. 經濟性之調控措施：利用市場導向的誘因工具，將既有建物導向建築減廢、減碳、節能。 2. 規範性之調控措施：例如透過強制性之手段，強制老舊建物加速改建與維護，或強制規定選用一定的建材與節能產品建材與節能產品，對違反者得施以制裁。 3. 資訊性之調控措施：標章、提供諮詢、發布未來施政方向或相關資訊之公開，使大眾認同既有建築改善之理念，樂於自願配合。 4. 其他之調控措施：公私協力（夥伴關係）、自願性協議由於規範性之調控措施往往涉及權利干涉性的措施，亦即行政法學上所謂之「干預行政」，亦即以禁止或命令或課予負擔方式，干涉人民之權利領域，往往造成個人自由權與財產權之限制。此一類型之措施依據我國憲法第 23 條與中央法規標準法第 5 條，以及我國司法院大法官解釋向來立場，必須有法律明文規定，此外亦受到較嚴格的比例原則之拘束，亦即若是以強制性手段要求老舊建物加速改建與維護，或強制規定選用一定的建材與節能產品建材與節能產品，則必須受到以下各要件之審查通過，否則可能有正當性上之疑慮： 1. 適當性原則：國家的管制手段必須能夠足以達成維護利益或公益之目的， 2. 必要性原則，又稱為最小侵害原則：在眾多同樣可以達到目的之手段當中，國家須採取對人民最小負擔的手段。亦即法諺所稱：不可以用大砲打小鳥；倒洗澡水，不能連小孩也一起倒掉， 3. 相當性原則：所採取之措施所造成的負擔，必須與其所欲達到之目的立於合適、合理的關係，亦即一措施所可能造成之不利益與利益必須被相互權衡。但以上的檢驗對於永續建築的目標而言，卻存有操作上之困難。因為永續建築的理念往往涉及風險管理的問題，而在法學上風險之所以與「危險」有所區分，主要在於相關之「經驗法則」是否存在。換言之，法學上的危險是指，「依據一般經驗，在不受外力阻擾的歷程下，將明確地或可預見地造成損害、權利侵害或法益減損之一種狀態」；或係指「一種可預見的、客觀的以及即將的損害發生的可能性」。在此意義下，一行為是否已經進入「危險」的階段，或是進一步 6 .

(7) 地即將導致損害結果的發生，毋寧仍可透過經驗法則獲得確定或是相當確定的預測。而科技風險在未來可能造成之損害，或因人類歷史尚未發生過，或因被預測將發生在遙遠的未來，或因風險的描述本身即被不斷地修正，以上種種因素導致風險的掌握與相關結果之預測經常是欠缺經驗法則，因此難以確切掌握風險是否未來會造成損害結果，以及何時會產生損害，乃至將會造成多大範圍之損害等。例如全球暖化的成因、後果以及解決方式，縱使在今日受到廣泛的討論，甚至聯合國已透過跨政府氣候變遷小組(IPCC)之組成，以研究此一全球共同關注之議題，但其研究結果至今仍存有爭議。在此情形下，國家若採取了某一種減碳措施，亦著實不易說明如何通過比例原則的三個層次的正當性檢驗。例如自從 2008 年 1 月 1 日台南市政府透過「反怠速自治條例」，全面推動對於停車超過 3 分鐘未關閉引擎者予以處罰之減碳管制措施後，台北市政府於 2008 年亦研議跟進採取此一管制措施。然而倘若此一措施無法說明是否能有效達成減碳目的，以及是否為最小限制手段，則其全民減碳責任的教育作用將可能遠大過於減碳本身之目的，甚至淪為象徵性的環境保護，即是滿足「由於我們愛地球，所以我們應該為地球做點事」的訴求。此意義下，其法律的重點恐怕已從「問題是否被改善」移轉到「我們是否已做點事了」。在此情形之下，當然就更難對於管制手段之侵害性與公共利益維護之間進行衡量了，因為天平的一端是人民的自由與權利受到限制的事實，但另一端卻僅是放置著「環境改善的可能性」。縱上所述，可以發現在永續建築的目標達成上，強制性的法律手段確實就不易採用，甚至另從現實面的角度觀之，亦可發現各級政府亦寧可盡量採取經濟性調控措施，以提供補助或獎勵的方式，推動永續建築或既有建築改善的政策。. （二）我國促進既有公寓大廈改造之相關法令與其措施性質之分析我國中央與地方政府目前皆存有許多各式的與既有公寓大樓改造相關的法令，而即如前所述，由於強制性的法律手段確實就不易採用，甚至另從現實面的角度觀之，亦可發現各級政府亦寧可盡量採取經濟性調控措施，以提供補助或獎勵的方式，推動永續建築或既有建築改善的政策，透過以下的圖表說明即可自明。在地方法規部分由於涉及範圍過於廣泛，故以下圖表僅以北高兩市以及台南市為例進行分析。. 7 .

(8) 圖表 1 我國促進既有公寓大廈改造之相關法令與其措施性質之分析（一） . . 圖表 2 我國促進既有公寓大廈改造之相關法令與其措施性質之分析（二）. （三）法律性調控措施於既有建築永續化改善上適用之評估 8 .

(9) （四）調控措施導入現行法之策略建議本研究鑑於現有法令措施採取上之問題，提出以下的改善建議： 1. 既有建築改善方向應明確 2. 永續建築（綠建築）改善標章 3. 定期接受或配合建物結構、機能等之例行性評估檢測義務或提供建物結構、機能等評估檢測之申請 4. 提供抵減稅額之優惠 5. 建立既有建築永續改善之網路資訊平台 6. 社區規劃師培訓之推廣. 9 .

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