高雄縣市合併資訊化發展模式之研究:以社政資訊矩陣組織為例

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時性專案小組最大的不同,在於專案小組成員只有在專案事項才是由該小組主持人調度 指揮,小組成員基本上還是隸屬於功能部門,因此產生小組成員得同時向兩個直屬主管 負責的情形,此即所謂的「雙元權威」設計與傳統科層組織的「單一權威」設計明顯有 別。 對矩陣式組織最常見的描述,是在傳統以專業技術分工的垂直方向各部門之外,再 加上正式化的水帄方向專案小組,成為一種不同於傳統功能部門結構的組織型態。在國 內外有關矩陣式組織設計與管理之文獻中,對於矩陣式組織的定義與分類眾說紛紜,例 如 Middleton(1967)依矩陣組織負責人之理性權威強度及組織人員專屬編制等標準, 將矩陣組織區分成個人型、幕僚型、混合型及集結型等 4 類(彭文賢, 1996)。 1〃個人型:此類矩陣組織中專案小組僅設一個專案主持人,沒有任何成員向他負責, 專案的執行係由功能部門主管直接指揮,專案主持人僅作為功能部門主管的顧問, 扮演督導專案的角色。高縣福利社區化推動小組即屬此類型。 2〃幕僚型:此類矩陣組織仍由功能部門扮演主要的專案執行角色,功能部門提供專案 執行所需要的人力物力,專案主持人有權指揮支援之小組成員執行專案工作。例如 本研究中的高縣社會局資訊小組即屬此類型。 3〃混合型:此類矩陣組織中專案主持人擁有更多職權推動專案,其中專屬幕僚及部分 功能部門主管直接向專案主持人負責。例如由高縣社會局副局長擔任專案主持人之 公設民營小組即屬此一類型。 4〃集結型:在專案進行期間,專案小組自各功能部門借調人員支援,並完全由專案主 持人指揮調度,專案主持人如同功能部門主管一樣掌握完整的管理權力,直到任務 完成之後專案小組解散,所有成員歸建原屬功能部門。例如負責籌辦 2009 年世界運 動會的高雄世運組織委員會(KOC),抽調高市社會局官員全職進駐辦公,俟階段 性任務完成後即歸建原任職單位,即屬於此一類型。

另外,Gunz & Pearson(1977)針對英國 40 個研究發展組織進行組織結構分析,將 矩陣組織結構區分成領導型及協調型兩大類,並依作業流程及需求特性再細分成前緣 型、局部型、分裂型及後續型(王廣仁, 1989),惟該分類方式多應用在研究機構、工程 實驗部門及專業性組織(Stuckenbruck,1981; 彭文賢,1996),對於行政機關任務編組之組 織態樣而言較不適用,於此不予贅述。 除了上述文獻中針對矩陣式組織結構有較為精確的定義之外,Kingdon(1973)對於 矩陣式組織有更為廣義的界定,認為任何組織事實上都是一種矩陣式的模型,有著多面 向的溝通管道,只是在非矩陣式的組織中,這種橫向的管道可能不是正式的。顯然, Kingdon 將矩陣式組織的概念視為一種建構的理想型或理念模型(ideal type),任何組織都 可依此理念模型來分析其矩陣結構化的程度。Galbraith(1973)、Mintzberg(1979)等學 者也曾以類似的觀點,依權威結構、協調機制等指標,將矩陣式組織置放在兩端分別為 功能式組織和市場式組織的連續光譜中間地帶。Mintzberg 將跨越功能部門負責協調整合 之聯繫設計(liaison devices)區分為 4 種層次:聯繫性職位(liaison positions)、工作小組 及常設委員會(task forces & standing committees)、負責整合之管理者(integrating managers) 和矩陣式結構(matrix structure)等。

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理 團 隊 ( self-managing work team ) 等 等 ( Barzelay,1992; Johansen & Swigart, 1994; Robbins,1990; Stacey,1992; 王廣仁,1989; 史美強,1997; 曲辰冬,1996; 彭文賢, 1996),皆或 多或少具備了矩陣結構之特質。

二、資訊系統導入成效之影響因素

在探討資訊系統導入成效影響因素的文獻中,基本上可區分成「個人模型」和「組 織模型」等兩種研究類型。前者主要是探討相關因素對使用者態度、個人使用電腦頻率、 使用滿意程度等個人層面之資訊化成效的影響(Cerullo, 1980; Davis, 1989; Delone & McLean, 2003; Moran, 1981; Monnickendam & Eaglstein, 1993; Mutschler & Hoefer, 1990; Petter & McLean, 2009;Pope-Davis & Vispoel, 1993; Schewe, 1976; Udler, 1985; 丁麗雪, 1994; 王世 成, 1986; 王廷俊, 1992; 李德純、陳孙嘉、歐陽彥晶, 2005; 林東清, 1994; 周中和, 1995; 胡 夢鯨, 1985);而後者則是探討相關因素對員工使用電腦頻率、業務資訊化程度、資訊化 目標達成等組織層面之資訊化成效的影響(Antonelli, 1993; Fen-Hui et al., 2001; Goodman et al., 1994; Grover et al., 1996; Lai et al., 1993; Levitan & Willis, 1985; Lin & Lin, 1994; Moore & Benbasat, 1996; Rai et al., 1998; Shao, 1999; Weill & Olson, 1989; 李德純, 2000a; 林東清, 1994; 陳文正, 1982; 戴文彬, 1995)。依據研究主題與研究目的,組織層面的資訊化成效 和相關因素的探討是本研究之焦點所在。

不論是「個人模型」和「組織模型」的影響因素,大致上皆可歸類在「個人相關因 素」、「組織環境因素」和「資訊技術因素」等三大類因素之中。在個人相關因素方面, 文獻中指出諸如性別、年齡、教育程度等個人基本特質(李德純, 2000a; 李德純等, 2005; 周中和, 1995; 胡夢鯨, 1985)、電腦技能較強(Mutschler & Hoefer, 1990; 李德純, 2000a; 李 德純等, 2005; 周中和, 1995)、結構化的工作特性(Mutschler & Hoefer, 1990)、過去學習 電腦的經驗(李德純等, 2005; 陳文正, 1982)、系統開發時的參與程度較高(Bronson, 1987; Monnickendam & Eaglstein, 1993; Mutschler & Hoefer, 1990; Udler, 1985; 王廷俊, 1992; 李德 純, 2000a; 陳文正, 1982)、資訊經驗與能力的一致性(李德純等, 2005)、以及個人對資 訊化的接受態度或滿意程度(Cerullo, 1980; Davis, 1989; Lin & Lin, 1994; Moran, 1981; Schewe, 1976; 王世成, 1986; 王廷俊, 1992; 戴文彬, 1995)等變項與資訊化成效有密切關 聯。但是也有研究指出,性別(Pope-Davis & Vispoel, 1993)、過去接受電腦訓練的經驗 (Lin & Lin, 1994)以及個人對資訊化的正向態度(Monnickendam & Eaglstein, 1993; Mutschler & Hoefer, 1990; 李德純, 2000a; 周中和, 1995)等變項,與部分資訊化成效的指 標並無顯著關聯。

在組織環境因素方面,相關研究中顯示,高階主管是否支持和參與,是資訊化成功 與否的關鍵因素(Schoech, 1987; Udler, 1985; 李德純, 2000a; 周中和, 1995),但是如果主 管只有口頭上的鼓勵和支持,而態度與行動並未一致,則資訊化成效將十分有限 (Mutschler & Hoefer, 1990; 王廷俊, 1992)。此外,單位中是否有資訊化倡導者(李德純, 2000a; 林東清, 1994; 周中和, 1995)、機構是否有計畫地實施資訊化(王廷俊, 1992; Monnickendam & Eaglstein, 1993)、組織經費預算多寡(Levitan & Willis, 1985; 李德純, 2000a; 周中和, 1995; 胡夢鯨, 1985)、組織規模大小(Levitan & Willis, 1985; 李德純, 2000a)、中 央或相關單位資訊系統擴散影響(Antonelli, 1993; Fen-Hui et al., 2001; Goodman et al., 1994; Lai et al., 1993; Moore & Benbasat, 1996; Rai et al., 1998; Shao, 1999),也都和資訊化成效有 著密切的關係。但是 Mutschler & Hoefer(1990)的研究則指出,組織經費預算和組織規 模大小都不是影響機構使用電腦的主要因素。

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體設備(Mutschler & Hoefer, 1990; 王廷俊, 1992; 周中和, 1995)、資訊人員後續的支援服 務(Lin, 1994; Lin & Lin, 1994; 王廷俊, 1992; 林東清, 1994; 陳文正, 1982)等變項,亦與 資訊化成效有密切關聯。總之,從眾說紛云的研究結果看來,要分析各個不同層次或類 型的因素變項,如何去影響矩陣式組織中資訊系統導入及組織運作的成效,是進行本研 究時所需審慎評估考量的。

參、研究設計

一、研究方法

有相當多的研究指出,人性因素、組織環境及資訊科技是資訊系統能否成功導入之 關鍵因素(李德純, 2000a),但是因果模型的實證研究,均只能探討因素與結果之間的關 係,而無法瞭解因素之間的相互影響。而 Newman & Robey(1992)認為流程模型(process research model)是相當適合用來分析資訊科技如何導入組織,並以時間為主軸來觀察事 件發生的循序性及重複發生的可能性。而 Newman & Robey (1992)的研究亦指出,流 程模型強調特定事件及事件發展的經過,事件的描述包含了資訊系統分析及使用者的互 動。Van de Ven(1992)認為流程模型是:(1)一種邏輯,運用不同理論,可用來解釋因 果的模型;(2)一個概念的分類,用來觀察個人或組織的活動;(3)一連串的事件,用來描 述組織的變革。 本個案以流程研究模型來描述資訊系統導入所發生事件的發展經過。基本上,流程 研究模型包含了兩個部份,(1)Encounter(En):指事件的發生點,例如人事異動、會議 決議、或重大的宣示,(2)Episode(Ep):指的是二個重大事件中的時間,所產生的效應, 結果為接受(Accept)、懸而未決(Equivocation)、或是拒絶(Reject)。通常在流程研究 模型圖中,所有的事件(Encounter, En)均以點表示,事件中的時間經過(Episode, Ep) 則以線表示,橫軸代表時間,縱軸分為 Accept、Equivocation、Reject 等 3 個區塊,代表 當時事件發生期間的各角色對事件的態度(應用實例參見圖 2、圖 3)。

二、資料來源

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一、二級主管多半具備社工相關科系碩士學位及擔任社工督導之資歷,性別分布以女性 佔了七成以上,帄均年齡 35 歲左右。如果以資訊科技有關的員工特質而言,依據李德 純(2000a)針對台灣地區 23 個縣市政府社會行政部門資訊化發展現況及影響因素之研 究結論,該組織在「對資訊化的認同態度」、「電腦使用的偏好態度」和「員工的電腦能 力」等 3 項特質名列全國前 3 名,而「員工參與資訊化程度」、「參加電腦訓練時數」和 「電腦使用頻率」等 3 項特質之標準分數也都高於帄均值,因此該組織員工在資訊特質 的表現優於其它縣市,其推動資訊化時可能會更具優勢。 社會局早在 1992 年就成立了「電腦化及資料庫建立」推動小組,編列相關預算推 動資料庫電腦化相關工作,並開始訓練推動小組成員擔任種子教師,協助社會局同仁使 用 DBASE III 套裝軟體來管理社政業務資料,但是由於該軟體在使用上不是那麼親切容 易,除了推廣資料庫管理的觀念之外,社政業務資訊化的程度十分有限。因此,在同年 提出結案報告書完成階段性評估任務後,該推動小組旋即解散,但是推動辦公室自動化 (Office Automation, OA)的氣氛已在局內發酵擴散(黃肇新, 1995)。

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撥款快速」的目標。基本上,津貼撥款工作圈的任務已非全然是資訊業務,但卻都是成 功導入津貼撥款資訊作業不可或缺的要素。 要能夠有效達成上述目標,單靠資訊系統並不足以克竟其功,還要有第一線服務民 眾的鄉鎮市公所配合納入資訊作業,為了提升津貼補助發放效率,社會局在 2004 年規 劃擴充社政津貼補助資訊系統,逐步將公所納入社政津貼補助資訊作業的第一線服務單 位,同年社會局首創津貼補助六合一調查表,讓民眾一次申請就可適用各項津貼補助, 也簡化公所承辦人員受理申請及轉案作業,而民眾在年度總清查時,也不再需要檢附戶 籍謄本(田禮芳, 2010)。接著在 2005 年採納公所建議,開放公所利用社會局申請之稅務 電子閘門,查調補助審查作業所需之稅務資料,同年底爭取到縣府分兩年編列 1000 萬 元預算,重新開發社政津貼補助廣域網路資訊系統,最後在 2006 年首創鄉鎮市公所各 項社會福利津貼考核,正式將公所納入社政津貼補助資訊作業的重要環節,而社會局的 資訊化發展重點也從此集中在津貼補助撥款作業。 為配合資訊發展重點「集中」相關資源做好津貼撥款作業,社會局在 2007 年將分 散在各業務科的 4 大社福津貼補助業務全部整併到救助科,同時也將資訊人員全部集中 至救助科服務,並由資訊小組出身的社工督導擔任科長,自此,救助科取代資訊收發室 和資訊小組,形成「集結型」的資訊專責單位,救助科長成為第 4 任資訊主管。社會局 雖未明文廢止資訊發展推動小組設置要點,但是資訊小組早已名存實亡,原本跨專業、 跨單位之矩陣組織結構逐漸瓦解,資訊業務內化成為功能單位救助科的核心業務。雖然 社會局的資訊業務發展範圍自此幾乎限縮在救助科的業務,但是也讓救助科有足夠的資 源去爭取詴辦行政院研考會推動之「跨機關服務帄台整合示範計畫」,整合戶政、財稅 單位資訊服務加速津貼撥款審查作業,經過近兩年的跨機關協調溝通及開發設計資訊系 統,高雄縣自 2010 年 1 月起全面辦理 4 大社福津貼補助免檢附財稅資料,再次完成獨 步全國的社政資訊化便民服務措施。 2010 年 12 月 25 日高雄縣市合併,原高雄市政府社會局及高雄縣政府社會處合併為 高雄市政府社會局,依社會局組織編制業務職掌,資訊發展業務歸屬在社會局秘書室, 原本調派至救助科服務的資訊人員,全部歸建秘書室,而資訊發展推動小組設置要點依 法自然廢止,跨專業之社政資訊矩陣組織結構正式瓦解走入歷史。此外,原高縣社會處 救助科與高市社會局資訊研究員所主導開發的社政資訊系統,在功能及運作之成熟度仍 有著不少差距,所幸在 2010 年上半年,原高市社會局在升級社政資訊系統時,經公開 招標評選後,由高縣社政資訊系統開發廠商得標承作,使得縣市合併後立即面臨的系統 整合問題迎刃而解,得以透過單一資訊廠商提前統籌規劃進行開發,惟縣市之間 4 大社 福津貼補助業務作業流程之差異性,仍有待「業務主管單位」社會救助科與「資訊主管 單位」秘書室共同努力,逐步整合高雄縣市資訊系統。至於資訊小組及其他社政資訊業 務發展何去何從,猶未可知。

二、各階段事件與發展過程

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DBASE 資料庫系統管理業務資料,但是由於使用上不是那麼親切容易,業務資訊化的 程度很有限。在引進了中文 CBASE 網路資料庫軟體後,資料庫的應用才在社會局逐漸 廣被接受,而社會局員工對於網路作業的接受程度也因此有所提升。 (En8)事件 8 境遇:1995 年成立「電子作業小組」。由各單位派員定期開會集思廣益, 處理有關資訊化的種種需求,並且開始計畫培訓資訊種子人員。 (Ep8)事件 8 結果:隨著社政業務運作對電子資料庫的依賴逐年加深,相關業務資料 未加整合、對個人電腦軟硬體不熟悉等問題已逐漸浮現,並在推動社政業務電子資料庫 網路化的準備尚未妥善,對於資料庫管理及網路管理人員的培訓或延攬仍有迫切之需 求。

(二) 第二段期間—改變階段(1996-2001)

(En9)事件 9 境遇:1996 年 7 月設置專職資訊主管,將資訊室提升為二級單位。 (Ep9)事件 9 結果:社會局高階主管及原為兼職之資訊主管,為突破上個階段推動資 訊化之瓶頸,於是決定設置專職的資訊主管,延攬兼具社工及資訊背景人員擔任第 2 任 資訊主管,並開始評估資訊業務集中化與分散化之利弊得失,同時將電腦室更名為資訊 室,設置專職工作人員規劃推動全縣社會福利行政資訊化相關事宜,隨後並將資訊主管 納入主管會報參與決策核心,於是資訊室提升為二級單位,結合電子作業小組形成矩陣 式組織,社會局之資訊化發展工作自此進入「集權化」的發展時期,但是相關具體作法 尚未成型,大多數的中階主管和員工仍抱持著觀望的態度。 (En10)事件 10 境遇:1997 年將原有之電子作業小組擴編為資訊發展推動小組。 (Ep10)事件 10 結果:社會局依行政院研考會相關規定修訂小組設置要點,將原有之 電子作業小組更名為「資訊發展推動小組」(簡稱資訊小組),自社會局所屬一級單位遴 派兩人兼任小組組員,並明訂組員兼職之資訊業務為其正式職務之一,社會局之資訊化 發展工作正式進入「制度化」的發展時期。隨後社會局資訊室擴編為資訊收發室,針對 資訊小組成員辦理密集之電腦教育訓練,使其成為各單位推動資訊化的種子教師、以及 快速處理電腦問題之第一線人員,有效提升組織員工對電腦化的接受程度。 (En11)事件 11 境遇:1997 年發生「靈異事件」,基層員工對於業務資訊化既期待又怕 受傷害。 (Ep11)事件 11 結果:1997 年社會局 3 樓辦公室傳出特定時間所有電腦同時重新開機 的「靈異事件」,但是明明沒有停電。經資訊收發室調查發現,社會局辦公室搬遷至獨 立辦公大樓原本為婦帅青少年館,建築物當初建造設計時,主要功能為辦理婦帅青少年 活動而非辦公,所以並未考量電腦化後的電源需求,當個人電腦一部接著一部地增加 時,便產生了電容及電壓不足的問題。資訊收發室迅速解決電容及電壓不足的問題,雖 讓組織對資訊小組有效解決電腦問題的功能逐漸建立起信心,但因基層員工對電腦的依 賴加深而對電腦問題更常遭遇挫折,以及中階主管對其單位資訊業務的掌控逐漸分權給 資訊主管等疑慮,而產生不同程度的緊張對立關係。 (En12)事件 12 境遇:1998 年導入 CBASE 廣域網路資料庫,建構網際網路公眾資料庫 之基礎。

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(一)理性的觀點(rational perspectives)

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參考文獻

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