構框與織網：臺灣濕地的社會生產與治理

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地理研究第64期民國105年5月

Journal of Geographical Research No.64, May 2016 DOI: 10.6234/JGR.2016.64.06

構框與織網：臺灣濕地的社會生產與治理

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Framing and Networking: The Social Production and

Governance of Wetlands in Taiwan

李涵茹

a

王志弘

b

Han-Ru Lee Chih-Hung Wang

Abstract

Using concepts of framing and networking, this article aims to examine the social production of the wetlands network as well as the transformation and types of governance. The authors divide the development of wetland conservation in Taiwan into three different but overlapping framing types: tidal land within a coastal development framework, mudflats within mangrove swamps and a water bird conservation framework, and wetlands within an ecosystem services and purification framework, by which the transformation of production, discourse and governance of the wetlands is unfolded. Then, the authors turn to the networking of waterfront wetland governance in the Taipei metropolitan area, including environmentalist NGO initiatives, government-led large-scale wetlands conservation and purification, as well as community-based small-scale wetlands for ecological education, seeking to identify the implied state-social relations. Finally, the article points out various changes. The gradual expansion of wetland networks in Taiwan is not only a respond to the trend of environmental governance under climate change and regional competition, but also the result of the mutual reinforcement of framing and networking.

Keywords: wetland, environmental governance, urban nature, waterfront, conservation

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本文資料取自科技部專題計畫（NSC 101-2410-H-002 -076 –MY2），謹此致謝。感謝黃若慈協助修潤本文初稿，並繪製地圖。

a_{國立臺灣大學建築與城鄉研究所專任助理}

Research Assistant, Graduate Institute of Building and Planning, National Taiwan University.

b_{國立臺灣大學建築與城鄉研究所教授，通訊作者(e-mail:[email protected])}

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摘要

本文運用構框和織網概念，討論濕地之社會生產與治理方式的轉化與型態。本文首先檢視臺灣濕地保育發展的歷史，區分為三個不同但重疊的構框型態：開發構框中的海埔地與河川地、紅樹林與水鳥保育構框中的沼澤泥灘棲地，以及生態服務構框中的濕地，各有主導的論述與治理機制。其次，作者以臺北都會區水岸濕地為例，討論濕地治理的異質網絡形成，包含由環境主義非政府組織倡議的保育濕地、政府主導的大型保育與淨化濕地，以及由社區構築的小型生態教育濕地，呈現出不同的國家與社會關係。本文也指出，濕地網絡中的非人行動者也會發揮作用，促使人類以特定方式回應其存在與變化。臺灣濕地網絡持續汲取資源、擴大影響，不僅是回應氣候變遷與區域競爭下的環境治理，也是構框與織網過程相互強化的結果。關鍵詞：濕地、環境治理、都市自然、水岸、保育

前言

臺灣濕地保育運動崛起於 1980 年代初期，是環境運動的重要支脈。2013 年 7 月 3 日，總統公布「濕地保育法」，規範濕地規劃、保育、復育、利用、經營管理等事務，是臺灣濕地保育的里程碑。相較於污染防治、反核電、節能減碳、動物權利等議題，濕地有具體可辨的生態地景，比起抽象理念、節制生活，或反對污染的抗爭，更多了遊憩功能和浪漫感懷，格外能吸引大眾支持和參與。於是，民間團體、學者專家、社區大學和官方，紛紛投入濕地的研究教學、倡議保育、管理維護、解說導覽；濕地遊憩風潮隨之興起，從早期的賞鳥賞景，演變為晚近海岸及河濱濕地的生態旅遊。然而，濕地並非只是具備由學界辨認出來的濕地特徵（經常有水分存在、排水較差，由沖積、氾濫形成的土壤，支持了水生生物等）的獨特地景，或以生態系統多樣性等概念來掌握即可。我們認為，濕地不止是地景、生態系或保育對象，也不僅是自然力量塑造的產物，還集結了人類與非人類行動者的實作、論述、制度與資源，形成樣態與邊界持續變動的異質網絡（heterogeneous network）。簡言之，濕地是社會生產（social production）與治理（governance）的場域。

於是，本文採取政治生態學（political ecology）觀點，尤其是自然的生產與治理概念，主張自然不能孤立於社會來看待。我們無法徹底劃分自然和社會之間的邊界，反而要將自然看成與社會的政治經濟過程共構，與文化想像交疊共存。因此，濕地是混雜了人類行動的自然物，既是社會生產過程的產物，也是環境治理的對象與媒介。面對複雜的濕地生產與治理體制發展，除了參酌臺灣政經變遷脈絡，作者特別關切不同的構框（framing）如何引導濕地的生產與治理；以及，在濕地保育體制逐漸鞏固下，不同行動者如何在特定國家與社會關係底下織網（networking，或譯「網絡化」），形成具體的濕地網絡。本文採取文獻分析法，蒐集新聞報導1 、《大自然》和《臺灣濕地》等雜誌、規劃報告、學術論文等，爬梳臺灣戰後濕地生產的構框與治理體制。針對促使 1 _{作者以「臺灣新聞智慧網」為資料來源，以關鍵字如「溼地」}_、_{「紅樹林」}_、_{「水鳥」等搜尋檢索相關新聞，再逐條} 判讀內容。

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特定濕地治理模式成形的織網，作者則以臺北都會區河岸濕地為例，除了匯集文獻，另於 2013 年 1 至 6 月間赴實地觀察，並與社區人士非正式談話，藉以掌握濕地治理的不同型態。後文首先通過文獻回顧，釐清本文立場與觀點。其次，作者依照時序，鋪陳臺灣濕地發展的三大構框：開發構框中的海埔地與河川地、紅樹林與水鳥保育構框中的沼澤泥灘棲地，以及，生態服務與淨化構框中的濕地。接著，本文描繪臺北都會區水岸濕地的生產與治理，區分為區域性環境主義非政府組織（NGO）倡議爭取的棲地保育型濕地、官方主導的淨化汙水兼保育功能的大型人工濕地，以及由社區組織構築的小規模生態教育濕地等三個類型，討論它們的網絡化配置，以及其中蘊含的國家與社會關係。最後，作者主張，臺灣濕地治理網絡的擴展，除了是回應氣候變遷與區域競爭的環境治理趨勢，也是捲入濕地構框和織網這兩個層次的組織與行動者相互鞏固的結果，形成持續汲取資源、擴大影響力的制度慣性。

文獻回顧

（一）從濕地生態學到濕地的政治生態學

隨著濕地保育的興盛，濕地研究也日益增加。不過，多數研究偏向於傳統生物學和生態學觀點，討論濕地動植物群落的種類和變遷、土壤與水流變化，以及各種元素間的互動。針對濕地維護與經營管理，則有水文學、環境工程、景觀規劃、公共政策、管理學及環境經濟學方面的探討。然而，這類研究比較少討論自然生態與政經過程的關係。本文則採取政治生態學取向，重視自然生態與社會過程的交織。從知識也是社會變遷一環的觀點來看，濕地學術研究並非單純的知識積累，而是涉及社會條件的轉變與學術視角的轉移。王小璘等（2009）曾回顧 1988 至 2007 年的臺灣濕地研究，發現 1994 年起，相關研究數量漸增；2003 年起，碩博士論文數量更是明顯上升。他們將研究主題分為六類，以期刊論文為例，數量最多的是「濕地水質淨化」，「濕地資源調查」和「濕地生態旅遊」次之。 1995 年以後，環境意識漸增，「濕地永續經營」研究萌芽，2005 年以後更是明顯增加。為了淨化水質或彌補自然濕地消失而進行的「人工濕地研究」則始於 1997 年，針對濕地景觀營造與設計提出建議。最後，隨著濕地治理的逐漸成形，則有「濕地評估與指標」研究（王小璘等，2009）。濕地研究的主題，隨著環境運動與治理的發展而變化。早期濕地研究，多為生物學者從事的濕地動植物資源調查，研究紅樹林（胡弘道，1988）、鳥類及沼澤常見的多毛類、甲殼動物及其棲地生態（林則桐，1987；林曜松、劉炯錫，1992）。隨後，棲地與生態系觀念更為普及，加以保育運動的驅策，學界更是擴大從事濕地整體資源調查，以及濕地永續規劃與管理研究；不僅提出地方尺度保護區規劃（林曜松、楊懿如，1987），還有區域性的西部沿海濕地保育倡議（邱文彥、劉靜靜，1994），引介西方保育制度與管理方法。 1990 年代晚期以後，為衡量開發對濕地的破壞，並強調濕地價值，學界進行了不少價值評估研究（林宗昱，2008），包含遊憩價值／使用價值評估（黃成輝、曾偉君，2006；劉吉川，1997；鄭蕙燕、闕雅文，1997）、景觀生態價值／存在價值（洪鴻智等，2013）等。在濕地資源與價值評估的基礎上，建立了濕地永續管理準則（閻克勤等，2005）、濕地管理政策（林玉紳，2010）與法

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令制度（王銘正，2008）。此外，當初因明星物種或特殊景觀而保存的濕地，逐漸成為遊憩景點，相應的濕地生態旅遊（王柏青、侯錦雄，1995；侯錦雄、郭彰仁，2003；許秉翔，2011）和環境教育研究，也就越來越多。晚近，全球氣候變遷危機推動了碳吸存研究，在遊憩和景觀價值外，關切濕地的其他生態服務。例如：研究濕地蘊藏的碳匯服務（林幸助，2011），建立濕地商品化的信託制度與補償機制（方偉達、趙淑德，2007；林桓億，2013），以利計算和交易濕地的生態服務；或者，積極發展人工濕地（歐文生等，2006），善用濕地淨化水質的功能。前述研究雖隨著環境運動與濕地治理的體制化而推進，但經常囿於實證主義方法和認識論，基於理性、均衡、效率和效用極大化等價值，採取生態現代化式的技術修補、管理及財稅手段。相對的，政治生態學觀點試圖整合生態變化與社會過程，將「自然」視為社會生產與文化建構的產物，並著重衝突與爭議。自然的退化和邊緣化、保存和保育控制的爭議、環境認同與社會運動，以及自然的再現與知識政治，都是政治生態學的主題。在政治生態學領域中，循著不同的主要關切，發展出多元的理論取徑。早期研究多援用馬克思主義視角，強調自然鑲嵌所在的政治經濟結構，晚近則側重於自然的新自由主義化（neo-liberalization of nature)。另有不少研究接軌女性主義與後殖民主義，挪用米歇．傅柯（Michel Foucault）的知識／權力觀念，或是援引科技與社會研究（Science, Technology and Society, STS）領域的行動者－網絡理論（Actor-Network Theory, ANT），開展出新興議程（Robbins, 2012）。

從政治生態學角度來看，濕地生態狀況雖是劃設濕地保護區的基礎，但是保護區的劃定和管理，卻經常由於生態、社會和經濟目標的差異而導致衝突。就此，國際學界有不少關切濕地生態規範與當地政治利益，涉及土地使用、農業、工業發展和生態保育衝突的個案研究（Benjaminsen, Maganga and Abdallah, 2009; Coggins, 2000; Harper et al., 2011）。有些研究強調地方行動者如何參 與濕地保育、開發和抗爭（Hahn et al., 2006; Kaplowitz and Kerr, 2003）；另有研究從國際和國家政 治層次，討論濕地治理如何運作（Gibbs et al., 2007; Ioris, 2012）、濕地邊界劃設與地方政治衝突、濕地保育如何改變地區農業生態（Zimmerer, 1991），以及，如何與當地農業生產文化合作（Armitage, 2002）等課題。Gardner（2011）則深入討論美國濕地的法規、政策與爭議，探討政治角力、權利意識和金錢力量的作用。

此外，關心自然治理之新自由主義化趨勢的學者，則批判地檢視將濕地網絡元素標準化、數字化的科學與經濟評估，以及氣候變遷因應政策中，視濕地為重要碳交易／碳匯來源的市場機制研究。例如，Robertson（2004）剖析濕地生態補償銀行（Wetlands Ecological Mitigation Bank）的運作，討論自然與資本主義、市場、國家的關係，如何造成環境治理問題。在批判視角下，學界也從過去強調自然保育和經濟發展均衡並進的主導論述，轉向質疑生態與政治均衡觀點（Clare, Krogman and Caine, 2013）的非均衡論（non-equilibrium）（Gibbs et al., 2007）。相對的，臺灣雖然也有濕地價值評估和濕地補償銀行（方偉達、趙淑德，2007）研究，但未將這些觀點納入宏觀的政治經濟趨勢中來探討。

綜言之，濕地的政治生態學研究凸顯濕地（及其生態服務）是一種社會關係（Robertson, 2004），密切鑲嵌於政治經濟過程、文化再現與想像中。於是，濕地可以視為複合性的「社會自然」（social nature），而非獨立於社會之外的存在。臺灣也有少數關切濕地保育之政經脈絡和權力關

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係的學者，強調濕地保育管理的社區參與（吳思儒，2008）；結合全球環境政治與地方治理觀點，提出鰲鼓濕地開發案的政治經濟學分析，探究地方派系、農漁民利益與濕地保育組織之間的折衝（湯京平、呂季蓉，2006）；或者，討論南瀛濕地保育運動，分析國際環境政治運作邏輯如何與鄉土環保運動結盟，影響原本由國家主導的濕地開發（曾華璧，2006）。這些研究多少具有政治生態學視野，可作為本文的參照。

（二）濕地的生產與治理：構框與織網

政治生態學揭示了「自然」是在政治經濟過程與社會文化場域中生產出來的，而不具有純粹天然的特質。我們可以進一步援引「治理」概念，以利分析濕地生產的體制化，包含機構、論述、法規，以及相關行動者之間的連結。近年來，公共政策研究提出「治理」概念，希望藉此超越市場與國家的二分，強調水平網絡狀的公私合夥組織。在這種視野下，相關研究將焦點置於濕地形成與管理的組織動態（Owens and Bressers, 2013）；關注濕地生成的社會生態系統（social-ecological system），強調規模小且彈性的地方組織如何建立信任關係（Hahn et al., 2006），並從事知識生產 （Burgess et al., 2000）與組織創新（Dixon, 2008），藉以協調不同行動者之間的環境管理問題。 此外，也有跨越國家、地方政府、社區等多重尺度的濕地治理研究（Ruiz et al., 2011）。不過，這 些強調治理網絡的研究，相對缺乏較具批判性的權力概念。就此，部分政治生態學者援用傅柯（Foucault, 1991）的治理術（governmentality）觀點，來討論生態議題。傅柯強調知識與權力的嵌合，這意味了自然的性質判定、意義賦予和學術研究，都具有論述建構的性質及權力效果（Darier, 1999）。據此，學界運用傅柯觀點，提出了自然治理術、環境治理術、生態治理術、綠色治理術等概念，來掌握自然治理如何捲入四處瀰漫的權力關係（Darier, 1996; Luke, 1999; Agrawal, 2005; Rutherford, 2007; Birkenholtz, 2009）。詳言之，傅柯的治理術概念有利於掌握環境生態作為治理之對象與策略，如何包含了特定機構、程序、知識、技術、計算，並生產出適當的主體，也就是涉及主體化（subjectification）的社會工程（Rutherford, 2007）。因此，前述臺灣濕地學術研究的觀點和主題轉變，就不是單純的客觀知識累積，而是濕地治理體制中具有一定權力效果的論述建構。為了釐清論述建構與濕地之生產及治理的關係，本文借用「構框理論」（framing theory）來協助分析。構框出自高夫曼（Erving Goffman）的框架（frame）概念，定義為：「一種簡化與濃縮外在世界的詮釋架構（interpretative schemata），方式是強化及符碼化個人置身的情境、對象、事件、經驗與行動順序」（Snow and Benford, 1992；引自何明修，2004）。例如，社會運動必須塑造一個能夠重新詮釋事物的認知框架，改變集體認知，才能促成反抗。Kurtz（2003）進一步指出，構框發揮了命名、究責和宣稱（naming, blaming and claiming）的功效，塑造人們分析、詮釋和解決問題的範疇，還會引發相應的管制措施。於是，「構框」會引導濕地的概念化，以及相應的認知與行動，從而引導了濕地的生產（形成）與治理（營運）。換言之，所謂的濕地，是在引導認知與行動的論述構框中介下，才會逐漸從位於某處的模糊景象，轉變為特定行動者所認識的清楚形態，並施以合宜的行動。以傅柯式治理術觀點強調濕地的論述建構，除了參照構框，還可以運用織網（networking）概念，來掌握濕地構成的異質元素。晚近政治生態學受惠於 ANT 等觀點，對自然的存有論

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（ontology）提出了反省；強調自然是由各種物質與社會力量構成的多重元素網絡，而非有清楚邊界和本質的實體（Hinchliffe, 2007; Braun, 2008）。換言之，在治理術作用下的自然或濕地，已非單純的地景或生態系，而是糾結著知識、技術、論述、制度、資源和各種行動者，可以稱為「濕地網絡」。濕地並非一種具有根本特質的實體，而是由異質元素組成的動態網絡，其性質隨著網絡中元素的連結與交織而變動。從這種「過程存有論」的角度看，濕地是促成（enacted）和展演（perform）的過程，它從轉變中的某種狀態（state of affairs），逐漸凝聚成為一種事實（a matter of fact），隨後在穩定下來的網絡中，形成宛如理所當然的存在（a matter of course）。但這一切皆非定局，而是會持續轉變，這也正是濕地生產與治理的織網歷程。2 不過，由於 ANT 涉及複雜的存有論／認識論爭辯（例如：平坦存有論相對於一般習見的結構觀或社會觀的差異；參見王志弘，2015），本文並不專注於 ANT 取向，而是聚焦於濕地的生產與治理型態，並藉由構框和織網概念，來掌握濕地治理體制的形成動態。

構框：臺灣濕地社會生產與治理的轉變

臺灣「濕地」概念出現於 1980 年代中期，在紅樹林及野鳥保育的學術討論、國際環境政治壓力，以及地方環境運動之間逐漸茁壯，最後成為國家立法保護對象。過去不受重視，常被視為荒地或廢棄物堆置處的河灘沼澤地和海埔鹽沼地，遂轉變為集結且串接眾多社會資源的濕地生態系。臺灣濕地演變歷經 30 餘年，為釐清此複雜過程，我們可以區辨出歷史條件下，特定行動者如何詮釋與命名不同時期的濕地，藉此釐析由不同行動者和元素交織形成的濕地生產與治理。通過文獻分析，作者關切主要行動者如何理解和定義濕地，以及濕地如何被問題化（包括要透過濕地的建構來解決何種問題），藉以概念化不同構框型態。本研究並非意在辨識明確的時間分界點與歷史時期，而是指出特定階段中佔有主導地位的構框型態；不同構框型態是橫跨特定時間範圍的主要特徵，但不同構框彼此有所重疊，而非涇渭分明的分期，只是每個時期會有其主導構框。構框也不是決定性的力量或結構，而是一種導引認知和行動的架構。此外，從某個主導構框轉移到另一個主導構框，可能有明確的重大事件作為分水嶺（例如，水鳥和紅樹林棲地保育運動促成了濕地保育構框），但也可能是眾多小型實踐逐漸積聚的產物（例如，生態服務構框涉及了濕地生態教育、導覽、遊憩、淨化汙水、碳吸存等功能，是這些功能與相關活動的匯流）。

（一）開發構框中的海埔地與河川地

如今泛稱的濕地一詞，在 1980 年代中後期才逐漸在臺灣學界普及。曾瀧永（1995）於《濕地雜誌》創刊時提到，1983 年已有學者引入濕地概念。此前，多以沼澤地、鹽沼地、泥灘地、海埔地等，稱呼河海交界處的淺水域。早期生活在海岸地帶的平埔族人，稱浸水平原為「Tagal」，音譯為「大佳臘」、「大加蚋」，後來漢人稱為「坔埔」或「湳子」；日治時期稱為「干潟」或「沼地」 2

ANT 還會強調「非人行動者」（non-human actor）的積極能動作用，而非視之為消極客體。不過，非人能動者的

能動性是什麼意思，是類似人類的意識與意志，或某種令事情有所不同的動能，還是迫使人類必須有所回應的能力，有待在具體脈絡中斟酌。不過，濕地是非常複雜多樣的自然物構成的複合體，本文不擬釐析各種自然物的能動作用，也不追溯 ANT 意義下的網絡化過程，而僅以濕地網絡來描述濕地治理體制下的濕地異質狀態。

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（濕地保護工作委員會，1994）。無論海埔地或河川地，過去這些坔埔沼地由於經常氾濫、土地鹹化、耕作不易、地處偏遠，多被漢人或當政者視為生產力低落的荒地，僅有零星開墾紀錄。日治時期為了增加糧食，曾指定開墾麥寮至橋頭一帶海埔新生地，為紀錄中首次大規模的計畫性開發（曾華璧，2006）。國民政府遷臺後，將海埔地開發視為綜合性生產事業，企圖擴展耕地面積，促進經濟建設。隨著產業發展重點轉移，原以農漁使用為主的海埔地，也開始轉為工業用途（曾華璧，2006）。尤其 1960 年代末期起，為執行十大建設計畫，砍伐保安林、填海造陸，以利建設重化工業、能源和交通等設施，將海岸濕地轉化為工業用地。基於港灣運輸便利及海岸土地容易取得，行政院經濟建設委員會於 1979 年編訂「臺灣地區綜合開發計畫」，強調重化工業應優先設置於海埔新生地、鹽田或沿海地區等低生產力農地。工業用地遂由昔日的都市外緣地區，轉移至臺灣西部海岸地帶（林玉紳，2010）。然而，海埔地開發及工業發展排放的河川汙染，嚴重破壞了沿海及河濱濕地生態。根據 1993 年中華民國野鳥學會的「臺灣沿海濕地資源」調查，挖子尾、蘭陽溪口、大肚溪口、鰲鼓、四草、曾文溪口與高屏溪等濕地，均面臨廢土、垃圾傾倒、工業開發、河川採砂及水質汙染問題（邱文彥、劉靜靜，1994）。雖然內政部早在 1984 年及 1987 年，依據「臺灣沿海地區自然保護計畫」，劃定 12 個沿海保護區。1993 年也重新頒布「海埔地開發管理辦法」，除昔日農業與工業用途外，添加海埔地天然資源保育利用目的。但因濕地範圍廣大，管理權責複雜不清，地方與中央單位的濕地保護立場不一，導致保護區實際上遍布著工業區開發、道路穿越與垃圾堆置等景象。綜言之，臺灣海埔地（與河川地）經歷了荒地沼地、農漁耕地，以迄工業用地開發階段，至 1980 年代才有初步的沿海保護區規畫，以及比較明確的濕地保育倡議和調查。1980 年代，臺灣環境意識萌芽，草根環保運動積極維護鄉土環境。與濕地關係密切的水鳥與紅樹林保育，更將國際環境政治納入了臺灣濕地保育網絡，並形成反對開發的抗爭性運動。例如，1993 年提出的七輕計畫，隔年擴大為濱南工業區開發計畫，正逢國際重視黑面琵鷺保育行動的局勢，遂引發了強烈對立與抗爭（曾華璧，2006）。

（二）紅樹林與水鳥保育構框中的沼澤泥灘棲地

紅樹林與水鳥保育是臺灣濕地網絡的重要構框，在濕地概念尚未普及時，即有學者提出，以紅樹林或水鳥作為關鍵物種的棲地保育概念，並以沼澤地或泥灘地來稱呼這些棲地。國際學界的濕地保育觀念，源自 1960 年代。歐洲保育人士有感於濕地環境急遽消失，致力推動保護措施，歷經多次跨國會議才達成共識。1963 年舉辦第一屆歐洲水鳥保育會議，1965 年國際水鳥暨濕地調查局（, the International Waterfowl Research Bureau, IWRB）提出濕地棲地環境保育建議，隨後是 1966 年第 2 屆歐洲水鳥保育會議。但直到 1971 年，才簽訂廣為人知的拉姆薩公約（Ramsar Convention），全名是「世界重要濕地公約－特別是水鳥棲息地」（Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat），亦稱「國際重要濕地保護公約」（Ramsar Convention on Wetlands of International Importance）。此公約在 1975 年獲得聯合國教科文組織（UNESCO）認可後，才真正發揮效力（元貞聯合法律事務所，2010）。此後，公約簽訂日期 2

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月 2 日訂為每年的世界濕地日。臺灣雖非簽約國，但地方保育團體仍會援引類似國際協定，利用媒體曝光及國際輿論，對政府或開發單位施壓。臺灣學者引介沼澤生態系及其價值的概念，最早可溯至 1970 年代晚期；當時植物學者、動物學者和環境科學專家，開始關注紅樹林和水鳥保育，除引用和翻譯國際研究外，也積極參與大型國際會議。 1979 年底，臺灣省政府欲開發竹圍河川地興建國宅，但學者指出竹圍紅樹林為稀有胎生植物水筆仔的大面積純林，不僅是全省唯一，國際上也很罕見，是「植物學上的國寶」（周昌弘，1979），呼籲停止開發，並立法保護，引發媒體報導（周昌弘，1987）。面臨輿論聲浪，政府召開多場座談會。隔年三月，行政院長孫運璿批示「紅樹林成長地區應予以保護」，為臺灣紅樹林保育制度化之始。之後，林務局編擬淡水河口紅樹林保護區設置計畫，將紅樹林保護區列為國有森林地，歸屬保安林。該項紅樹林保護措施獲得國際學界讚譽，聯合國科教文組織亦來函，希望臺灣繼續保護稀有生物（黃増泉、徐素真，1982）。 1980 年，國際學界相繼舉辦兩場紅樹林研討會，七月在新幾內亞召開「第二屆國際紅樹林生物及經營熱帶淺水社會研討會」，植物學者周昌弘受邀出席；八月，聯合國科教文組織在馬來西亞舉辦「亞洲紅樹林環境：研究與經營研討會」，政府補助中研院植物所周昌弘、師大生物系呂光洋、興大植物系陳明義，以及交通部觀光局馬以工規劃師等人參加（呂光洋，1980）。相較於當時臺灣退出聯合國後的邊緣化處境，保護紅樹林遂有提高臺灣國際聲譽和學術地位的政治價值。伴隨開發壓力，以及學界研究進展，許多地方團體也加入紅樹林保育運動。繼竹圍紅樹林後，淡水河口挖子尾，以及嘉義東石紅樹林濕地保育最為關鍵。1994 年一月，農委會依據《文化資產保存法》成立挖子尾生態自然公園保留區，交由臺北縣政府管理，保護對象是水筆仔純林及伴生的動植物（荒野保護協會，2012）。根據最早紀錄，水鳥保育的正式國際參與始於 1987 年，臺大動物系林曜松、師大生物系呂光洋、興大植物系陳明義、輔大生物系陳擎霞等人，出席 IWRB 與國際涉禽組織 (Interwader) 合辦的「亞洲濕地與水鳥保育會議」（Conference on Wetland and Waterfowl Conservation）。不過，臺灣本地水鳥保育發展很早，尤其河岸資源豐富的臺北市，1971 年便有應聘於交通部的美國顧問 Jack Moll 及其對岸鳥極有研究的友人 K. T. Blackshaw，以及 William Thomas 等美國愛鳥人士，帶動臺北賞鳥風氣。他們將美國行之有年的「新年鳥類調查」引進臺灣，獲得觀光局支持，展開北部鳥類資源調查，吸引更多臺灣學者和賞鳥人士加入（郭美麗，1994）。1973 年，這些人組成臺灣賞鳥俱樂部（Taiwan Birdwatcher’s Group），推廣、調查與保育臺灣野生鳥類資源，是臺北鳥會的前身。1981 年，臺北鳥會張根巽投書市政府，要求成立保護區，受到臺北市長李登輝重視（郭美麗， 1994）。1983 年 9 月，臺北市政府將關渡堤防以南至社子島頂端的基隆河口兩岸草澤區，公告為「北市關渡水鳥生態保育區」。

於是，紅樹林與水鳥保育運動已從特定物種保育，擴大為棲地保育。1986 年，有學者提出水鳥保育即沼澤地保育，強調沼澤生態系的重要價值（林曜松、楊懿如，1986）。當時，創辦野禽與濕地信託（Wildfowl & Wetlands Trust）組織的英國保育人士 Peter Scott，特地來臺宣揚濕地保育（民生報，1986）。此後，過去以紅樹林棲地、水鳥棲地、沼澤泥灘地為名的保育倡議，遂納入了「濕地」保育架構。

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從物種、棲地島，到生態系保育的轉變，也影響了濕地治理的目標與方式。一項值得討論的爭議是，紅樹林和水鳥保育的棲地管理。根據主要植群，濕地可分為裸露泥灘、蘆葦草澤、紅樹林等類型，不同類型濕地的動植物組成也不同。水鳥棲息在屬於植物演替先鋒期的沼澤區，植物多為一年生或二年生，成長迅速，死亡後會堆積，短期內就會造成底土增高、水位降低，沼澤植物會逐漸被陸生植物取代，演替為陸生草原、灌叢，最後變成森林。植物演替過程中，水鳥也會被陸鳥取代。因此，若要維持水鳥長期生存，須以人為力量控制沼澤植物的自然演替，令其保留在設定階段。換言之，必須對棲息地有所介入和管理（林曜松、楊懿如，1987: 215）。根據關渡賞鳥人士經驗，紅樹林內水鳥種類與數量，均遠較裸露泥灘地少，且紅樹林會遮阻賞鳥視線。快速擴展的紅樹林造成水鳥覓食裸地面積銳減，便有人提議伐除部分紅樹林、擴大水鳥棲地（李明珠，1994），引發學界與保育人士爭辯。該爭議的解決，是由學界研究植群與底棲動物的關係，提供解決之道的科學基礎。研究指出，裸露泥灘與蘆葦草澤和紅樹林的多毛類動物有顯著差異。水筆仔紅樹林持續入侵關渡河道旁裸露泥灘地，使現存大片裸露泥灘地縮小，減少冬春季多毛類生物量，不利濱鷸等水鳥覓食，對關渡賞鳥資源是一大損失。因此，學者建議政府抑制關渡自然保留區內水筆仔紅樹林，防止其繼續向淡水河道旁裸露泥灘地擴張（林曜松、劉炯錫， 1992）。同時，野鳥學會提出長達八年的紀錄分析，與學者聯合向農委會力爭，市府才同意執行紅樹林疏伐（李明珠，1994）。

（三）生態服務構框與濕地保育的制度化

1980 年代以降的濕地保護運動，於 1990 年代以後逐漸壯大，不僅吸取更多資源和關注，也推動濕地治理體制形成，並在氣候變遷危機與永續發展趨勢下，進一步納入了生態服務構框。這些生態服務，主要有防洪、防止海水滲入地下淡水、生態教育與旅遊、碳匯、淨化水質等。 1987 年，亞洲濕地與水鳥保育會議公布臺灣學者調查的十二大重要濕地。同年，《大自然保育季刊》出版濕地特輯，強調濕地是地球最重要、生產力最豐沛的生態系。該刊介紹臺灣各大濕地特色及其問題，相較於過去多樣的沼澤泥灘地稱呼，這是首次以「濕地」為名的大幅報導，顯示濕地一詞和對濕地的認知，已從臺灣學界逐漸普及媒體和大眾。 1990 年代，民間抗爭及搶救濕地運動蜂起。野鳥學會於 1994 年陸續舉辦四屆「海岸濕地生態及保育研討會」，試圖喚醒大眾與政府對濕地的認識和重視。1996 年，長期投入西南沿海濕地保護的成員，成立「臺灣濕地保護聯盟」，偕同地方鳥會，推動官田水雉棲地復育。該聯盟並和臺南市環保聯盟共同成立「國際黑面琵鷺保育中心」；2000 年，聯盟參與全球黑面琵鷺同步調查，動員本地和國際資源，阻擋了海岸土地開發。除了搶救濕地運動，濕地保護聯盟也致力濕地經營管理，陸續認養高雄洲仔濕地公園、臺南四草高蹺鴴保護區、高屏溪右岸高灘地等。不僅濕地生態價值逐漸廣為人知，著名的保護區或濕地公園也成為熱門景點，如關渡自然公園、挖子尾紅樹林保護區、七股濕地、四草濕地等。有許多民間團體和社區大學，舉辦濕地解說教育培訓和課程，帶領民眾親臨濕地，體會生物多樣性和濕地價值。此外，濕地生態書籍及圖鑑也有推廣之功，包含鳥類、紅樹林、蟹貝類和水生植物等，如 1998 年臺北鳥會的《臺灣濕地鳥的辨識》、2001 年李榮祥的《臺灣賞蟹情報》、林春吉的《臺灣水生與濕地植物生態大圖鑑》等（曾意芳，2000）。

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民間組織經營多年的濕地環境教育和生態旅遊，配合世界濕地日、季節性的賞鳥和淨灘活動，塑造了生動活潑的濕地意象與明星物種，成為民眾親近對象。例如 2011 年世界濕地日海報，以三種臺灣的代表生物（黑面琵鷺、臺灣招潮蟹、臺北赤蛙），以及常見的大彈塗魚和蒼鷺，凸顯濕地的生態棲地價值，並以人體器官隱喻，強調森林是地球之肺，濕地是地球之腎，呼應拉姆薩公約 40 週年的標語──「Forest for Water & Wetlands」（社團法人臺灣濕地學會，2012a）。

同時，民間團體也爭取政府資源，與學者合作進行濕地監測調查、經營管理及推廣活動。1993 年，行政院農委會補助野鳥學會出版《臺灣沿海濕地資源簡介》；1994 年，環保署與各地鳥會組成濕地工作委員會，從事「臺灣海岸地區環境敏感地帶保護區示範規畫：鳥類、紅樹林、濕地調查」，濕地保育遂逐漸邁向了體制化。中央政府為維持濕地生態服務，致力推動濕地保育的制度。相對的，地方政府在保育之餘，也開始利用濕地強大的淨化能力，於河岸建置「人工濕地」，將廢污水排放到人造濕地系統，經過一系列單元處理後排出，以降低水中污染物濃度，達到淨化水質功效。新北市大漢溪沿岸的人工濕地，正是著名案例。國內人工濕地發展約晚了西方國家 20 餘年，國內學者在吸取國外濕地數據與經驗後，於 1994 至 1998 年間，建立數個人工濕地系統（歐文生，2003）。宜蘭縣政府率先在高灘地設置人工濕地（夏宜生，1998）。由於成果豐碩，臺南（吳再欽，2004）、屏東、新北市（張傑，2004）也跟進，濕地遂成為河川整治計畫中的水質淨化要角。雖有眾多公共資源投入，但由於濕地法令規範不完善，濕地管理機構權責分散、經費不足，濕地面積仍然持續流失。除少數曾與地方鳥會和濕地團體合作的政府單位，運用相關法規納編特定明星物種及其棲地（例如：關渡與挖子尾的「紅樹林」自然保留區；四草和曾文溪口「黑面琵鷺保護區」）外，其他尚未有明星物種的濕地，很難抵擋開發壓力。至於與濕地有間接關係的法律，均另有規範對象和主管機關，濕地僅是附帶受到保護，如文化資產保存法中的自然保留區，野生動物保育法劃設的野生動物保護區等。王銘正（2008）遂稱之為「餘蔭下的濕地保育」，而多數濕地仍是無專門法規與專責機構的化外之地。因此，臺灣濕地保育多由學界和民間投入第一線監測、調查、保育和復育工作。然而，不同組織的生態保育觀念、認知和做法有所差異，造成濕地經營管理的衝突。為了解決濕地保育制度不全及權責分散問題，民間組織不斷倡議制定濕地保育法，成立統籌管理的國家濕地保育機構。 2006 年起，內政部營建署邀專家學者、相關團體及部會代表，組成「國家重要濕地評選小組」，函請相關部會、直轄市、縣市政府、民間團體及學術單位，推薦全國重要濕地。各界推薦合計 76 處濕地，由各部會相關機構編列預算規畫與管理。2008 年，營建署在臺北舉辦第一屆亞洲濕地科學家會議，與國際濕地科學家學會（SWS）簽定區域策略行動計畫備忘錄，發表「亞洲濕地臺北宣言」（內政部，2010），彰顯政府對濕地保育的重視。內政部營建署主管國內重要濕地保育工作，並持續推動國際交流與合作事項。2009 年至今，政府各單位投入濕地保育計畫預算，亦逐年上升（表 1）。2013 年 6 月，立法院三讀通過《濕地保育法》，是為臺灣濕地保育體制化的重大進展。

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表 1 國家重要濕地保育行動計畫（獎補助）預算年度內政部營建署經濟部水利署行政院環保署農委會林務局教育部總經費 98 36,100 －－－－ 36,100 99 33,000 －－－－ 33,000 100 41,000 7,200 5,000 43,560 500 97,260 101 33,800 12,000 4,800 41,600 500 92,700 102 72,675 15,000 12,600 － 500 100,775 103 50,000 12,000 12,000 43,730 500 118,230 單位：千元。資料來源：國家重要濕地保育行動計畫網站－政策與預算， http://wetland-tw.tcd.gov.tw/WetLandWeb/policy-info.php?id=547。下載日期：2014/3/10。

（四）臺灣濕地生產與治理的疊合網絡

臺灣濕地生產與治理的演變（圖 1）中，可以歸納出幾種濕地治理網絡的類型：由民間團體與學界長期向政府遊說而設置的臺北關渡濕地、挖子尾紅樹林保護區等；由於海岸開發破壞特定物種棲地，引起保育團體抗爭，最後得以規劃為保育區的七股濕地、四草濕地；以及，由地方政府主導，用於淨化水質的人工濕地。圖 1 臺灣濕地生產與治理的多重構框資料來源：本研究繪製。不同的「濕地」生成類型，顯示網絡中促成濕地穩定化（亦即，維持堪稱濕地的狀態，而非轉型為其他土地型態）的行動者十分多樣。農漁民在沼澤地捕獲與生產食物；政府和企業在海埔

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地開發工業區或其他利用方式；學者專家於濕地中從事調研或導覽；紅樹林在沼澤地上擴展，與潮汐的往復沖刷動力爭奪著土壤；水鳥則在泥灘地覓食、休息和繁殖。民眾、政府、NGOs、開發商和學者專家等人類行動者，以及紅樹林、水鳥、潮汐、魚蝦蟹貝類等非人行動者，在差異並陳的網絡中各自發揮作用，促成了不同的濕地狀態，令這些原本不被稱為濕地的地帶，逐漸成為穩定的濕地體系。濕地保育從單一物種保育，發展為整體生物多樣性的保育，從「天然」濕地保護，擴大到人工濕地設計（梁明煌、謝洵怡，2007）。濕地保育的資源匯集，宛如軸承一般，持續捲入新行動者而持續茁壯。圍繞著濕地，越來越多制度、措施、法令和資源投入，交織起維護、管理、教育宣傳和生態旅遊的實作，共構而成日益龐大的濕地網絡。換言之，各種行動者集結、互動，捲入階段性的濕地網絡，形成吸取更多資源、行動者和技術介入的治理體制慣性，暫時穩定了濕地生產的網絡化過程。接下來，我們以臺北都會區水岸濕地為例，更細緻釐析濕地治理織網的差異型態，以及其中牽涉的國家與社會關係。

織網：臺北都會區水岸濕地生產與治理的型態

（一）臺北都會區濕地的保育化：從工業城市競賽到可持續城市競逐

臺北都會區水岸濕地的治理，長期附屬於分散的河川管理機構，主要由中央部會推動河川環境營造與河川整治，成立河川巡守隊和守護隊，強化河川環境通報機能。新北市政府近年提出「大河三部曲」構想，藉由溪流整治、河川淨化、河岸公園、綠地開闢、親水住宅、水岸翻轉等規劃，推動水岸更新。不過，檢視各單位計畫，大多著重公共建設與都市開發，濕地保育、復育及生物多樣性維護工作則較為薄弱（社團法人臺灣濕地學會，2012b）。除了 2007 年起的國家重要濕地保育計畫，針對淡水河流域濕地有較完整的調查和規劃外，臺北都會區的水岸濕地，大多由民間組織倡議留設，並予以認養、管理和復育。例如 1980 年代環保團體與臺北野鳥學會催生的關渡自然公園，於 2001 年起委由臺北野鳥學會經營。2002 年，荒野保護協會和五股、蘆洲、三重地區文史團體，聯合發起「臺北疏洪濕地公園」催生小組，於二重疏洪道內認養濕地生態園區，復育和管理濕地。類似案例還有華江雁鴨濕地公園、新莊塭仔底濕地公園等。隨著都市發展型態從先前的工業化逐步轉向後工業化，以及民眾對於環境品質與遊憩的要求日漸提升，在可持續城市理念下，濕地保育也成為政績訴求和區域競爭的媒介。例如，周錫瑋在擔任臺北縣長任內，推動淡水河整治計畫，並於大漢溪沿岸建立兼具污水處理和生態棲地功能的人工濕地。目前臺北都會區和淡水河流域濕地（圖 2 與附錄），可以分為保育型和淨化型兩大類，但也具有其他遊憩和教育功能。例如，臺北港北堤濕地，是漂沙淤積的海岸保育型濕地；挖子尾、淡水河紅樹林和關渡濕地，屬於紅樹林生態系統，也是生態保育型濕地；大漢溪和新店濕地為河川型生態系統，是野鳥保育型濕地。至於五股濕地、新海人工濕地、浮洲人工濕地、打鳥埤人工濕地、城林人工濕地、鹿角溪人工濕地，則為淨化型濕地（社團法人臺灣濕地學會，2012b）。依據不同

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地區濕地生產的差異過程，還可以將濕地分為由 NGOs 提倡的保育型濕地、政府主導的人工濕地，以及由社區力量構築的小規模濕地三種，以下概述其織網型態。圖 3 至圖 7 的繪製概念，是以單向箭頭呈現出濕地逐步形成的過程；箭頭上方與下方，則分別標記了織網歷程捲入的主要人類行動者，以及物質和景觀元素。本文並不詳細探討每個濕地案例的塑造過程，以及個別行動者之間的複雜關係，而是著重於勾勒出織網的主要驅動者、介入的知識論述和技術、國家與社會關係，藉此呈現織網型態的差異。圖 2 臺北都會區的主要濕地分布資料來源：本研究繪製。

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（二）濕地生產與治理的差異型態

1. 環境主義 NGO／學界倡議的保育型濕地：關渡與五股濕地如前所述，關渡濕地是因水鳥保護運動而設立的保護區，主要推手是臺北地區賞鳥人士。1968 年，由於關渡堤防修築而使堤外農田廢耕，形成關渡沼澤地。對當時的地主而言，這裡是缺乏市場價值的「惡土」。然而，部分農民將此處視為生財工具，建置了豬舍和鴨寮等。隨著沼澤地吸引諸多水鳥棲息覓食，賞鳥人士也開始捲入關渡濕地的織網歷程。對他們而言，濕地乃水鳥重要棲地，也是能體現生態保育價值的應許之地；賞鳥人士賦予關渡沼澤地的保育價值，觸發了後續的政策介入。 1980 年代，臺北市野鳥學會建議市府成立水鳥保護區；1983 年市府成立關渡水鳥生態保育區；1986 年改為關渡自然保留區，由建設局管理。但區內土地多為私有地，土地徵收及既存農業開發汙染問題尚未解決。臺大動物系林曜松教授與鳥會保育人士，致力推動關渡自然公園，後卻因徵收地價和關渡平原開發案等阻力，遭致民眾反對。另一方面，豬舍、鴨寮、廢土等汙染，更導致保留區內水鳥種類和數量銳減。雖然關渡自然公園於初期倡議時不太順利，但先前的「關渡沼澤地／泥灘地」已有了進一步轉化。具備倡議能力且高度組織化的保育界與學界人士，藉由提倡引入政策工具，令沼澤地／泥灘地成為具有明確空間邊界、且以生態保育為目的的制度性實體：關渡水鳥保育區／自然公園。經過臺北市野鳥學會多年陳情遊說，每年舉辦水鳥季以增加民眾對濕地保育認知，終促使市府在 1996 年成立關渡自然公園，作為濕地保育、教育、休閒及研究場所，建置各類設施，並委由臺北市野鳥學會經營。在保育團體與官方協作織網下，關渡濕地從水鳥棲地保育構框起始，轉而納入生態服務構框，也成為保育資源的匯聚場域。圖 3 關渡濕地織網

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另一處由環境主義團體結合社區力量倡議設置的五股濕地，位於鄰近新北市五股區之二重疏洪道內，面積約 177 公頃。早期平埔族稱五股、三重、新莊這片水域為「大咖吶堡」，意即沼澤濕地。清領時期，漳泉一帶漢人來臺開墾，築堤與水爭地，將沼澤變成水田，盛產水稻、柑橘跟芋頭。1964 年，政府為解決淡水河水患，炸開關渡隘口，反讓漲潮後海水從河口湧入。再者，此地超抽地下水與防洪工程造成地層下陷，導致淡水河西岸土地鹽化廢耕，形成五股沼澤（蔡航椰， 1987），多年來一直是洪氾平原，有禁建和限建管制。清代以降，被漢人開墾馴化為「自然資源」與「維生工具」的水田，遂於現代國家防洪介入下再次成為沼澤，並於後續禁建管制中被視為都市邊緣「荒地」。與關渡濕地相同，廢耕後的五股沼澤成為候鳥棲息地，多樣的水鳥生態使其與關渡濕地並列臺北兩大賞鳥地點。於是，五股濕地也被賞鳥人士賦予重要生態價值，濕地的意義與功能開始轉化。然而，1980 年代以後，五股工業區廢土填置和垃圾堆置，導致五股沼澤面積縮減一半。工廠排放廢水和農田化肥汙染，更嚴重破壞五股沼澤。2002 年，以荒野保護協會為首的保育團體，組成「疏洪道生態保育聯盟」，發起五股濕地保育運動，成功促成「五股濕地生態園區」。至此，五股濕地終於成為制度性的空間實體。2005 年，此地發現了近危類物種（Near Threatened, NT）「四班細蟌」（葉文琪等，2006），促使政府評定其為國家級重要濕地。該處濕地的管理單位為新北市政府高灘地工程管理處，但主要由荒野保護協會認養，從事生態復育與環境維護。圖 4 五股濕地織網綜言之，關渡和五股濕地（類似案例還有華江雁鴨公園濕地）的生產與治理網絡，關鍵都是賞鳥人士與環境主義團體，將賞鳥與觀察自然的愛好轉換為保育實踐。他們在水鳥與紅樹林棲地保育構框下，通過持續倡議和織網結盟而獲取官方肯認與資源；晚近並轉化為生態服務構框，兼

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納生態導覽教育與遊憩功能，這些團體則順勢成為接受委託的濕地經營主體。 2. 政府主導的汙水淨化型人工濕地：大漢溪濕地生態廊道臺北都會區的人工濕地，早期多為校園或社區小規模生態池，營造具淨化和景觀功能的濕地。 2003 年起，臺北縣政府獲得環保署預算，在河川汙染整治計畫下編列「現地處理水質淨化系統」預算，自新海濕地起，展開大漢溪沿岸大型人工濕地建設，由高灘地工程管理處主責。2006 年，縣長周錫瑋公布「淡水河整治三年計畫」，預計在高灘地興建 16 處水質淨化處理設施和兩處截流設施，經費 19 億元，估計可淨化北縣 80%汙水（沈旭凱，2006）。此後，陸續建立新海、新海二期、新海三期、浮洲、華江、打鳥埤、城林、鹿角溪，以及汐止的茄苳溪濕地等九處人工濕地。大漢溪沿岸人工濕地面積龐大，淨化成效良好，形成生態廊道，生物物種明顯增加（黃福其， 2008），成為鳥類與昆蟲的新棲地。這些濕地還分為生態教育園區、河廊生態保留區、濕地文化體驗區，以及雁鴨濕地園區等，塑造具特色的河廊棲地意象（美商傑明工程顧問臺灣分公司，2012），結合臺北縣親水河岸營造及河濱自行車道鋪設，成為重要遊憩和環境教育場所。綜言之，相對於新店溪和基隆河等都市河川，大漢溪沿岸工廠、垃圾場和廢水汙染因當地都市更新較慢而遲遲未能改善，衛生下水道接管率也很低。因此，相較於 1980 年代起便由環境主義 NGO 倡議的關渡等濕地保育網絡，大漢溪沿岸的淨化和河濱公園化，是作為後進追趕的政績而由官方主導，並直接進入生態服務構框，以人工濕地設置同時解決河岸整治與污水處理問題。不過，官方雖然是織網的關鍵行動者，卻也循著既有濕地管理的先例，兼納生態遊憩和教育功能，並開放由民間團體參與經營和維護。圖 5 大漢溪濕地織網 3. 社區教育與認同型濕地：永和社區大學濕地生態教育園區與社子島社六濕地永和社區大學濕地，位於新店溪福和橋附近高灘地，過去是新店溪河道淤積形成的沙洲。永和地區堤防興建後，堤外成為菜園、停車場及廢土垃圾堆置處；於此階段，河灘地除了是農民開墾謀生的資源，更是遭到汙名化的都市邊緣。1990 年代以後，臺北縣政府踵繼臺北市的河岸綠化，

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開始積極興建河濱公園、運動公園、自行車道等設施。高灘地被塑造為滿足市民集體消費的休憩地景，不過社區大學與環境主義團體也同時在河岸展開他們的生態教育計劃，建立具有終身學習和凝聚社群認同功能的濕地。 2001 年，張文賢於永和社區大學開設「走向濕地」生態入門課程，師生積極尋找周邊可以復育濕地的處所。2002 年，他們向河濱高灘地管理單位接洽不成，決定轉向中正橋上游私有地，由地主無償出借，讓社大師生經營「生態實驗農場」。後來因地主另有他用，加以社區大學因生態農場經營有成，獲得公部門重視，遂於 2004 年與臺北縣水利局及農業局合作，取得福和橋上游新店溪左岸高灘地，將原農場作物移至此區，成立約 2.5 公頃「生態教育園區」。該處以人工濕地復育方式，從事生物多樣性保育，邀請社區居民參與園區規劃、建造和管理（郭美君，2008）。2004 年，因濕地經營有成，永和社大獲得第五屆「福特環境與保育首獎」，另獲 2005 年全國推動環保有功優等獎肯定。 2006 年，在陳超仁協助下，結合永和社區大學生態保育團體，包括經營農場的水噹噹大地關懷社，熟知動植物生態的生態保育社的社大學員，以及民間組織如自然步道協會、荒野保護協會等，成立了跨社團及社區的生態教育園區工作隊，從事生態種籽培訓與導覽服務。2007 年，這塊濕地生態教育園區成為臺北縣政府「人工濕地生態教育推廣計畫」學習場域，獲得公部門補助（郭美君，2008）。永和社大濕地的發展，顯示社區大學領頭的結合地方組織與保育團體的串聯織網，促使高灘地先形成地方居民親近自然的都市田園，隨後引入生態導覽，捲入更多資源，轉化為生態教育場域，同時也是塑造地方感與社區認同的基地。圖 6 永和社大濕地織網

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另一個由社區力量倡議構築的濕地，是臺北市社子島的社六濕地，位於淡水河六號抽水站附近堤外河灘地，約 1.6 公頃。2003 年，在錫瑠環境綠化基金會協助下，當地居民與各地環境志工，開始從事河堤的綠美化工作。由於成效斐然，令居民感受到參與環境改善的成就感，進一步在士林區議員助理、富洲社區發展協會，以及社子文教基金會爭取下，舉辦社子島文化季，開啟北市府規畫社子島河灘地的窗口。原先象徵社區環境改善亮點的河灘地，遂成為地方文化認同的重要位址。至 2007 年，中央研究院生物多樣性研究中心的陳章波，欲進行淡水河口紅樹林疏伐可行性評估計畫，選擇社子島南岸一塊紅樹林作實驗（黃守忠、施上粟，2008）。同時，濕地營造的資源也引入了社區；在居民與臺北市水利處合作規畫社子島自行車道及遊憩暨解說設施後，居民希望能在河岸恢復童年回憶──在沙洲上抓蟹，地洞裡找彈塗魚──並於 2008 年申請都市發展局城鄉風貌改造案。歷經多次社區會議討論，居民決定在社六抽水站附近建立人工濕地。2010 年，社區居民與士林社區大學合作，獲得士林扶輪社經費協助，實際參與濕地施作及生態教育解說訓練。2012 年社六濕地完工，結合河岸景點、觀景涼亭和生態解說，營造該處濕地成為臺北市生態教育觀察基地，持續培訓社區濕地解說志工，定期舉辦濕地賞鳥活動等。這個由社區營造出發的濕地織網，導入了各方資源後，從原本作為地方記憶位址的河灘地，轉化為兼具生態教育和淨化汙水功能，還能凝聚社區認同的濕地。圖 7 社子島社六濕地織網

（三）濕地治理與國家－社會關係的展現

不同的織網歷程，塑造了不同的濕地生產與治理型態，也顯示了國家與社會之間的不同關係。擁有豐富生態資源、吸引水鳥群集的大規模保育型濕地，如關渡自然公園與五股濕地，都是由具

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有跨地理區域之結盟力量的環境主義 NGO 推動設置。這些主要由中產階級組成的保育組織與其他地方社區團體結盟，擴大抗爭和遊說效果，加上長期維護濕地的經驗與知識積累，從而得以影響政府，促成制度變革，獲得經費補助，進而成為官方濕地治理夥伴，接受委託長期經營管理大型濕地。相較之下，地方社區協會或社區大學等小型組織，其周邊鄰近的河川地比較缺乏亮眼的生態資源，組織本身也常面臨經費等資源困窘問題。以永和濕地為例，初期必須向農業局、水利處、高灘地管理處申請土地使用許可，也需要尋求熟稔濕地營造的民間組織支援，教導濕地動植物知識與濕地移轉規劃，動員熱心居民和學校師生構築濕地，經歷兩年多才整理出兩公頃濕地。最後，還得向地區扶輪社募集經費，以填補不足。這類社區型濕地通常是小有成果（如濕地物種增加，稀有動物進駐）且經媒體曝光後，才能繼續從官方機構取得後續補助。民間組織經營的濕地有了成績以後，濕地生態與淨化功能才日漸受到國家重視。官方除了以國家重要濕地計畫調查評定全臺濕地等級，將濕地納入國家治理體制，也由環保署編列預算建設人工濕地，作為地方政府應付河川污染和汙水管線擴展困難的替代方案，同時配合河岸在發展的景觀綠化與遊憩化。當河川水質有所改善，新生的人工濕地吸引蟲魚鳥類棲息後，在濕地保育組織倡議下，當局繼續投入棲地復育、環境教育及生態旅遊等資源，規劃濕地生態廊道，成為地方政府極力曝光的政績。但這些人工濕地的維護雖由地方政府主管，實際上多委由社區或環保組織認養。據此，我們可以歸納濕地治理過程中的國家－社會動態關係。首先，大型棲地保育，最初是由民間團體和專家學者倡議保育，或抗議開發計畫，國家才改變政策、投入資源於濕地，並常採取公私合夥方式經營或委由民間團體管理，讓濕地的生產和再生產逐漸納入國家體制。其次，小型濕地營造，往往是由社區組織突破公部門法令限制，從政府基層、學界及企業組織，謀取構築濕地的資源。但小型濕地的豐碩成果，最終也轉變為地方政府的示範計畫；社區藉此取得更多濕地營運補助，官方則藉以獲得施政績效。換言之，這是公私部門利益交換的互惠合作。最後，無論大型或小型濕地，儘管名義上皆納編為不同層級的國家重要濕地，實際經營運作仍委託或通過認養機制交由民間團體，顯示政府科層體制本身仍欠缺主導濕地營運的策略及能力，但可以藉由委託經營來取得濕地治理的召喚和收編效果，並減少維護成本。表 2 整理了不同濕地生產與治理的織網特質。

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表 2 濕地生產與治理型態濕地名稱治理型態主要的織網行動者知識／技術濕地功能與意義關渡濕地保育團體與公部門合夥賞鳥人士、專家學者、臺北市野鳥學會、臺北市政府生態保育知識與論述；景觀工程技術生態保育、教育與遊憩場域五股濕地保育團體與公部門合夥賞鳥人士、荒野保護協會、疏洪道生態保育聯盟、臺北縣高灘地工程管理處生態保育知識與論述；景觀工程技術生態保育、教育與遊憩場域大漢溪濕地生態廊道國家主導與民間團體合夥新北市政府、行政院環保署生態保育知識與論述；環境工程與除汙技術汙水淨化、生態教育與遊憩場域永和社大濕地社區大學社團為治理主體永和社區大學、生態保育社、社區居民、荒野保護協會、臺北縣水利局與農業局、臺北縣高灘地工程管理處生態保育知識與論述；手作勞動技術生態教育與保育場所；社群認同場所社六濕地社區組織為治理主體社區發展協會、社區居民、錫瑠環境綠化基金會、社子文教基金會、專家學者、士林社區大學、士林扶輪社、臺北市都發局與水利處生態保育知識與論述；環境工程與除汙技術；手作勞動技術地方認同場所；生態教育與保育場所；汙水淨化場所資料來源：本研究整理。

（四）濕地網絡中人類對於特定自然物的回應

上述濕地治理體制中的國家－社會關係，顯示特定人類行動者如何在濕地生產和治理中發揮了織網作用。不過，非人行動者如動物、植物和水流等，也是網絡中重要元素。再者，因為人類對於不同自然物有不同評價，因而會在與它們互動時採取不同回應方式，從而影響了濕地的狀態或制度地位。以下僅以前文提及的紅樹林擴張，以及特殊物種四班細蟌的現身，做為討論案例。淡水河口的感潮帶，一直是水筆仔純林的重要生長地。紅樹林成長和擴張能鞏固河口土壤，讓沙洲堆積形成陸地，是河口生態系演替的中期植物。因此，紅樹林生長良好的地區，會取代舊有泥灘地和蘆葦草澤，讓濕地逐漸陸化，導致既有濕地物種組成改變，其中一項令保育人士關注的物種，乃是濕地水鳥的種類和數量變化。民間組織與當局投入保育紅樹林多年後，水筆仔迅速擴張；由於紅樹林環境不適合水鳥覓食，令周邊水鳥數量銳減。對水鳥保育人士而言，紅樹林擴張成了有待解決的難題。最後，臺北市野鳥學會與學者提出長期研究報告，在不影響水筆仔整體生存條件下，建議政府疏伐部分紅樹林，增加河道周邊泥灘草澤地，以利水鳥生存。這是紅樹林、水鳥和棲地環境的演變，迫使懷抱特定觀念的人類不得不有所回應的明顯案例。另一個案例是稀有物種出現導致的人類反應。以荒野保護協會為首的民間團體，雖然早在 2002 年就推動五股濕地保護，但缺乏強制性法規，且面積廣大，巡守不易，加以二重疏洪道內道路和景觀工程施作，令五股濕地長期承受開發與汙染壓力。2004 年，一位六歲兒童在五股濕地發現未曾見過的「蜻蜓」，經專家鑑定是世界自然保育聯盟（IUCN）歸為近危物種的「四斑細蟌」，除臺灣五股濕地族群外，全球僅在日本和香港少數地點有分佈（社團法人中華民國荒野保護協會，

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2010）。這類細蟌在半鹹淡的蘆葦草澤感潮帶，較具生存優勢；但這類環境不多，因此數量稀少，僅在特定地區零星分布（張淑芳，2013）。因此，五股濕地的新發現紀錄，成為國際濕地及蜻蜓保育人士關注焦點。以荒野保護協會為首的團體後續進行多次調查監測，希望採取適當方式復育，於 2009 年取得林務局補助，進行四班細蟌棲地保育及教育推廣，這也讓五股濕地納入國家級重要濕地名單。簡言之，四班細蟌這個特殊稀有的自然行動者，出現於濕地網絡中而激發了人類回應，令五股濕地保育有了突破性發展。

結論

本文主張，濕地並非單純的地理景觀或生態系統，而是在特定歷史階段的社會條件下，匯集各種人類和非人類行動者，以及相關論述、機構、法令、技術物、實作等異質元素而形成的網絡。再者，濕地是社會生產與治理的產物，而濕地生產過程與治理體制的建立，牽涉了特定的構框和織網。戰後迄今，以主導構框來區分，作者歸納出三個濕地生產與治理階段。首先，在臺灣由農轉工的過程中，濕地以邊緣荒地、沼地和海埔地的形式，納入開發以求經濟成長的土地利用，並且從農漁業使用轉化為工業生產基地，或淪為堆置垃圾、排放汙染的地帶。這時候，濱海或河川荒地闢為田園，或海埔地變身工廠，乃是文明進步、人定勝天的表徵，水濱汙染及其對動植物的危害，尚未成為公共議程，甚至無以名之。 1980 年代前後，隨著臺灣中產階級和消費社會崛起，提升生活品質的呼聲漸隆，演為對汙染公害的抗議，以及生態保育倡議。在社會運動蜂起、政治局勢動盪之際，環境保育和防止汙染的呼籲相對溫和，成為官方回應民意的重點施政。因此，政府除了成立環保署，制定防治污染和保育的法規外，也明快回應保育界和學界建立紅樹林與水鳥保護區的訴求。於是，在民間組織推動下，濕地納入了棲地與生態系保育構框中；沼澤泥灘地不再是邊緣荒地，而是保育類生物的棲息處所。 1990 年代以降，濕地保育概念更為盛行，擁有專門的倡議組織、專業刊物和學會，也設置更多保育法令、機構和預算。通過官方、民間組織和社區大學的教育宣導、課程、出版和導覽，更多民眾捲入了日益擴大的濕地治理網絡。更重要的是，濕地生產與治理逐漸納入了生態服務構框，在動植物保育之外，強調濕地的多樣功能，像是淨化水質、碳吸附，以及環境教育和生態遊憩等，並與都市水岸再生的遊憩化策略結合。於是，隨著國家重要濕地調查和分級編訂逐漸完備，相關機制與預算日增，濕地治理體制最終導向了濕地保育法制訂，濕地成為臺灣環境治理的重要場域。然而，濕地的生產與治理不僅有前述的歷史更迭，也有著不同治理型態和定位。以臺北都會區水岸濕地為例，我們通過織網概念來掌握主要行動者，區分出三種型態：（一）由全國或區域性民間倡議組織，主要通過遊說及抗爭而成立的紅樹林、水鳥及其他特有生物的保育型濕地；（二）由社區大學與社區協會主導成立，主要作為生態教育基地且具有社區認同凝聚效果的小型濕地；以及（三）由新北市政府主導，在缺乏衛生下水道和處理設施，但住商與工業混雜的大漢溪沿岸，建置兼具汙水淨化、生態教育與遊憩功能的人工濕地。

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這些濕地織網與治理型態，透露出特定的國家與社會關係。民間保育組織倡議，並由官方撥用經費成立的大型棲地保育型濕地，反映出中產階級的環境意識和遊說力量。這些擁有區域、甚至全國動員能力的組織，往往成為官方委外經營管理濕地的夥伴，是環境治理體制的關鍵環節。但它們雖然分享治理權力，卻也有納入官方行政績效評估和財務管制架構的限制。社區大學和社區協會倡議形成的濕地，由於缺乏資源，採取更靈活的汲取資源辦法，像是結合學界、民間組織、社區大學師資及居民義工，或是向水利會或政府各局處申請小型工程經費，以互惠方式取得資源。由於濕地已納入深具正當性的保育構框，耗用經費不多的小型濕地，最終多能逐步取得資源，形成凝聚社區的交流場域。最後，由於主打環保施政的臺北縣長支持，於大漢溪沿岸建立的大型人工濕地，雖由官方發動且直接挹注資源，但管理上往往也結合社區大學或其他民間組織。換言之，基於保育 NGO 和社區組織的理念論述與動員能力相對健全，加以政府為節約經費而多半採取委外方式管理，濕地治理所透露的國家－社會關係基本上是一種協商合作關係，也體現了 1980 年代迄今，市民社會力量的崛起與納入治理體制。當然，這正是環保運動的成果，也是公共參與的機會和機制，並能獲得有助於維持組織、實現理想的資源。但協商與公私合夥機制也可能令各種組織及其人員成為治理體制的一環，仰賴官方取得資源（而非仰賴廣大社會的小額捐款），從而受限於官方行政考核與財務核銷程序，以及政績考慮；甚且，在濕地保育實作的常態化和例行化下，可能造成環境主義議題的綏靖化或去激進化效果。再者，濕地保育雖然透露了越來越多民眾對於和諧的人與自然、人與土地親密關係的嚮往，也質疑了主流的經濟開發方式，並暗示社會轉型的必要。然而，這種質疑或是社會轉型期待，往往流於短暫的浪漫懷鄉心緒、生存危機的恐慌憂慮，或聚焦於個人化的道德自制，而迴避了對資本主義和現代國家體制的根本質問，也缺乏投入邁向結構性轉變之集體行動的意願。最後，濕地在特定構框和織網的驅動下，已經形成捲入眾多行動者、機構與資源，異質但持續擴展的制度化網絡，並獲得日益穩固的發展慣性。在當前氣候變遷威脅加劇、環境治理成為重大議程，以及公民普遍要求環境品質的趨勢下，濕地治理的體制化網絡顯然會繼續吸引更多資源與人力，並且發揮影響都市與區域發展的力量。這股濕地生產與治理的力量，會將臺灣的城鄉發展導向何方，是值得關注的課題。

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構框與織網：臺灣濕地的社會生產與治理