歐洲近代初期的警察機制與警察學－以神聖羅馬帝國為中
心
計畫類別： 個別型計畫
計畫編號： NSC94-2414-H-004-051-
執行期間： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日
執行單位： 國立政治大學法律學系
計畫主持人： 江玉林
報告類型： 精簡報告
處理方式： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
歐洲近代初期的警察學：
一個關於現代法與現代國家原初知識的出現*
江玉林**綱要
一、 知識，學科與規訓
二、 Policey：作為博理措置的警察
三、 近代初期博理警察現象的成因
四、近代初期警察學中的人的形象
一、知識，學科與規訓
1756 年，當時在哥廷根大學講授「經濟學，警察學以及官房學」課程的尤斯第
（Johann Heinrich Gottlob von Justi, 1717-1771），出版了一本名為《警察學原理》
（Grundsätze der Policey-Wissenschaft）的教科書。尤斯第編寫這本教科書的目的，
除了基於當時授課的需要之外，最重要的，莫過於是他看到了警察學這門仍處於萌
芽階段的新興知識（Wissenschaft）
，對於當時國家的整體發展，亦即如何促進共同體
的福祉（die gemeinschaftliche Glückseligkeit）這項任務，具有積極的貢獻。誠如他在
這本書的導論中所指出的：
「警察學的一般原理即在於：人們必須將共同體內部的各
種結構，以維持並增加國家的一般性財富以及促進共同體幸福的這種方式，來加以
建立。」
1換句話說，
「凡是可以用來增加國家財貨，並且因而取決於統治措施的一切
* 本文係發表於「政大法哲學與社會哲學論壇 VI：法，現代與後現代學術研討會」，2006 年 6 月 17 日。 ** 政治大學法律學系助理教授 1
途徑，都因此涵蓋在警察事先考量的範圍之內。」
2面對著此一在 250 年前，出現於歐洲，特別是在德意志領邦國家氛圍下的歷史
事件，亦即《警察學原理》這本教科書的出版，我們所感到興趣的是，它究竟可以
給我們帶來那些意義的聯想呢？在回答這個問題之前，讓我們先看一段傅柯於 1970
年 12 月 2 日，在他的法蘭西學院就職演說裡所說過的幾句話。在這篇名為〈論述的
秩序〉的演講裡，傅柯指出：
「學科（Disziplin）乃是論述生產的控制原則。它對於論述生產界限的
劃定，是透過某種同一性的遊戲來加以完成的，而這種遊戲擁有著一種對
於各種規則予以永續重現的形式。」
3總而言之，
「同樣在可以稱之為各種“學科＂（而非各種“知識＂）之中，人們可
以辨識出一種限制性的原則。」
4在前述所引幾句簡要的陳述裡，我們不難嗅出傅柯在他轉任至法蘭西學院的一
開始，便有了想要突破他在 60 年代就各種人文知識在考古上所逐漸凝塑出特定研究
取徑的企圖。在當時的傅柯看來，歐洲社會各種人文知識的出現，固然反映了不同
知識年代所可能各自擁有的特殊論述基底。但是，更重要的是，透過對於這些人文
知識出現的考察，它將能夠同時提供人們一種新型態的反思視野，可以用來一窺歐
洲社會究竟曾經循著何種特殊態樣的權力作用來形塑自我的認同。
5正是在這裡，我
2
Justi, Staatswissenschaft, I. Bd., 1755, Vorrede, S. XXXVI. 轉引自 Keith Tribe, Polizei, Staat und die Staatswissenschaft, in: J.H.G. von Justis „Grundsätze der Policey-Wissenschaft“, 1993, S. 115.
3
Michel Foucault, Die Ordnung des Diskurses, 1991, S. 25.
4 Ebd., S. 22. 5 對於 60 年代的傅柯來說，從事知識考古工作的最主要目的，莫過於在文化內部的各個沈積層當中， 找出各種論述與知識的共構模式與原則。此一知識的考古探究，固然可以打破人們對於存在著連續 性與整全性歷史的迷思。但是，由於傅柯在全心投入此一知識考古工作的時候，尚未認真處理考古
們看到了一種可以稱之為「知識的學科化∕規訓化」
（Disziplinieurng der Wissenschaft）
的特殊現象。
6亦即，各種知識本身在建立的同時，莫不同時寓含著各種相互關連的
規範化要求。例如，從知識建立本身所需要的理論，亦即典範的建構，到知識所賴
以開展的社會及學術條件像是大學講座的設立、講座教授的聘任、教科書的出版乃
至於課程的設計等等。在這些相互支撐的各種規範化要求的作用之下，我們在看到
一門新興知識的建立是如何可能的同時，也看到了人們是如何因此地改變了對於這
整個世界的認知以及對於自己的自我認同。而此一由知識的開展所引起在自我認同
上的改變與重新建制，即是傅柯在前述所提及的「學科」
，以及後來他將此概念轉化
為一種特殊權力型態的「規訓」
（Disziplin）作用。
假使傅柯前述由權力分析而來的存有論構想是可能的，亦即人們可以透過知
識，學科以及規訓所共構而成的分析性座標，來探索我們自己究竟是在何種特殊知
識或學科的建立歷程中，改變並重新塑造了對於自己的自我認同，則我們現在接著
要處理的問題便是：究竟我們可以從 1756 年尤斯第出版《警察學原理》這本教科書
的歷史事件，或是從當時近代初期的歐洲社會，其在發展出這樣一門可以稱之為警
察學的知識建構過程中，看到何種自我認同的轉變？而這樣一種自我認同的轉變，
它又將與今日已經被廣泛地視為擁有所謂現代性特徵的法與國家等制度性措置之
間，具有何種特殊的互動關係？
學與存有論關懷兩者之間所可能擁有相互作用的關係，這遂使得他在 60 年代的考古工作，始終無 法擺脫來自被批判為結構主義的糾纏。這種困窘的局面，一直要到他自 70 年代起，另起爐灶轉從 系譜學的路徑對於權力作用進行解析之後，才逐漸獲得改善。這在後來同時揉合了考古學與系譜學 的方法論而在存有論關懷上所表現出來的認知態度，即是一種可以稱為有關「我們自身的批判性歷
史的存有論」（die kritisch-historische Ontologie unserer selbst）。在這個擁有強烈批判性色彩的歷史存
有論裡，每一個人首先都被當作是一個「帶有歷史性的存有」（ein geschichtliches Wesen）。而作為
一項帶有歷史性存有的命運，便在於儘管我們每一個人，始終隨時受到來自於各種措置，其在文化 上，所加諸於自身之具有不同指向、層次與強度的規訓化作用。但是，我們卻仍然可以透過對於伴 隨著各種措置的出現所形成的問題化(Problematisierung)的考察，而為自己的生命，找到另一條可能 的出路。相關討論，參閱江玉林，凱爾生、考古學與法學的論述格局－從大法官處理宗教自由與國 家權力衝突的相關論述談起，政大法學評論 85 期，2005 年，頁 26-31。 6 進一步的討論，參閱《學科，知識，權力》，香港嶺南學院翻譯系「文化/社會研究」譯叢編委會編， 牛津大學出版社，1996 年。
簡單地說，今天我們所稱的現代法與現代國家，它們首先是一組源起於歐洲十
六世紀的近代初期，並且是以主權（Souveränität）及其對於國家權力的獨占化
（Monopolisierung）為框架條件所出現的特殊制度。就此而論，誠如萊因哈德
（Wolfgang Reinhard）所說的，現代法與現代國家，它們「並非是人類學上必然存在
的事物，而“只能＂是一種歐洲政治上特有的生活形態」
7。1572 年，當布丹（Jean
Bodin）在《共和六論》
（Les six livres de la république）一書裡，為主權這項概念寫
下了一個劃時代經典定義的時候，亦即認為「主權乃是對於臣民及所屬，所享有一
種最高的、且不受法律拘束的統治權力」（Majestas est summa in cives ac suditos
legibusque soluta potestas.）
8，他同時也在上述以主權為範疇的新興國家與法律秩序
裡，賦予了這些必須聽令於主權者的臣民及所屬，一個嶄新的身分。而這樣一個新
的身分，套用耶林內克（Georg Jellinek）的話來說，即是所謂居於臣屬地位（im status
subiectionis）或是被動地位（im passiven Status）
9的身分。
然而，無論是要求統治者必須重新以主權者的身分自居，或是要求他所治理的
人民必須改以臣屬的身分來面對他們的領導者，這其實並不是一件想當然爾，可以
輕而易舉做到的事情。其間所遇到的最大困難，便在於要如何取消當時既有封建采
邑體制內所存在的多層級，且具有遞延性的服從關係
10，從而使得一切臣民及所屬皆
7
Wolfgang Reinhard, Lebensformen Europas. Eine historische Kulturanthropologie, 2004, S. 286.
8
Jean Bodin, Über den Staat, 1999, S. 19. 此一中文翻譯係參照 Martin Kriele 的德文翻譯而來的： 「Souveränität ist die höchste, rechtlich unbeschränkte Gewalt über die Bürger und die Untergebenen.」 Martin Kriele, Einführung in die Staatslehre, 5. überarb. Aufl., 1994, S. 58f. 此外，值得注意的是，對於 布丹來說，即便主權者掌握了制定法律的最高權限，以及享有不受法律拘束的特權。但這並不表示， 布丹即認為主權者可以因此毫無限制地為所欲為。事實上，它仍然必須受到神法與自然法的約束。 Vgl. Bodin, ebd., S. 22, 24 ff.
9
Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 2. Aufl., 1919, S. 86. 對於耶林內克身分理 論的討論，參閱李建良，基本權利的理念變遷與功能體系—從耶林內克「身分理論」談起（上）， 憲政時代 29 卷 1 期，2003 年，頁 5 以下。 10 在 當 時 階 層 化 的 采 邑 秩 序 （ Lehnsordnung ） 或 是 透 過 誓 約 所 結 合 起 來 的 各 種 身 分 聯 盟 （Personenverbände）裡，其中各階層的成員，原則上可分為下列幾種等級：第一級為君王，第二 級與第三級則分別為宗教界與世俗界的諸侯（這兩者共同構成了帝國諸侯等級），第四級則包括了 伯爵以及具有貴族血統的自由人（die Edelfreien）。在這等級以下，大致包括了像是具有騎士身分的
能夠矢志效忠君主，並且嚴格遵守主權者透過法律及命令所加諸於自身的一切義
務。厄斯特萊希（Gerhard Oestreich）在 20 世紀 60 年代末期所提出來的社會規訓化
（Sozialdisziplinierung）理論，便是一個很好的例子，可以用來解釋前述環繞在主權
範疇的現代法與現代國家於其建構過程中所面臨到的問題。
11而要如何在這樣一個
「全新的時代」
（亦即意譯為近代的德文 Neuzeit，其在字面上用來區分中世紀這個靜
滯社會型態所擁有的原初意義）裡，使得每一個人皆能夠根據主權範疇所界定下來
全新的命令服從關係，來重新調整並確認各自的自我認同，這件事便成為當時被稱
為 Policey，乃至於警察學（Policeywissenschaft）的任務所在。就此而論，近代初期
所出現的警察機制以及接著所發展出來的警察學，可以說便是遂行當時以「主權—
國家—法律」為核心軸線的現代性計畫的主要中介性技術之一。
二、Policey：作為博理措置的警察
前面所提到近代初期的 Policey，它在德語的發音上，其實與今日所使用的
Polizei，二者並無太大的差別。不過，德語世界目前所通用的 Polizei，亦即中文所稱
的警察，它在現今的理解裡，往往被用來指稱一個擁有固定編制、人員，並且被賦
予特定任務與職權的行政機關。而今日警察所從事的特定任務，最主要的，莫過於
公共安全的維持以及危害的防止等事務。事實上，此一對於治安維護的要求，可以
說是在法國大革命前後所發展出來的一種屬於自由主義的警察任務。對於這項自由
主義警察任務的最佳說明，則非 1794 年《普魯士通用邦法典》(Allgemeines Landrecht
für die Preußischen Staaten)中對於有關警察權限的規定莫屬。在該法典的第二編第十
七章第十條(§10 II 17)規定裡，便曾對於警察機關的任務作出了如下明確的規定：
「為
了維護公共安寧、安全與秩序，以及為了防止公眾及其個別成員遭受當前的危險，
自由人、擁有特殊才能的家臣（die Ministerialen）以及非自由人等。參閱 Reinhold Zippelius, Kleine deutsche Verfassungsgeschichte. Vom frühen Mittelalter bis zur Gegenwart, 6. Aufl., 2002, S. 57.關於中
世紀采邑關係的討論，參閱陳惠馨，中世紀時代的德國法（上），月旦法學 91 期，2002 年，頁 210-212；
周惠民，德國史—中歐強權的起伏，2004 年，頁 35-37。
11
相關討論，參閱江玉林，近代初期國家的塑造，社會的規訓化與憲法史的論述－論萊因哈德「國家 權力的歷史」一書中的權力建構過程，月旦法學 82 期，2002 年，頁 245-246。
所因而設立之必要性機構，即是警察機關。」
12然而，在此之前，特別是回溯到十五、六世紀之初所出現的 Policey 概念，它與
前述所提到具有特定任務與人員編制的警察機關，亦即 Polizei，其實是有著相當大
的出入的。首先，從相關的用語沿革來看，當時除了 Policey 之外，還使用過像是
Pollucey、Pollucy、 Polletzey、Pollicei 或是 Pollicey 的寫法。從這些用語所出現的文
獻脈絡上來看，它們大致具有兩種意涵。第一個意涵通常是用來形容某種具有良善
秩序的共同體狀態（Zustand guter Ordnung im Gemeinwesen）。在這個良善秩序裡，
每一位共同體的成員，原則上都應該根據既有的各種規範，例如宗教的、道德的以
及社會習俗上的規範等等，來約束並安排自己的行為。在這個意義脈絡之下，遂出
現了像是「教會警察」
（Kirchenpolicey）或是「道德風俗警察」
（Sittenpolicey）等構
想。
13Policey 的第二個意涵，則是專門用來指稱當時由帝國或是由各個地方權力（例
如各個帝國領邦或帝國城市）所頒佈的警察法規（Policeyordnungen）
。以當時的神聖
羅馬帝國為例，其便曾分別在 1530, 1548 以及 1577 年陸續頒佈了帝國警察法規
（Reichspoliceyordnungen）
。除此之外，像是 Nünberg 城市更早在 1482 以及 1492 年，
便已經制定了相關的警察法規。
14德國位於法蘭克福的馬克斯－普郎克歐洲法律史研
究中心，自 1991 年起，在 Karl Härter 與 Michael Stolleis 兩位教授的策劃以及德國研
究學會（Deutsche Forschungsgemeinschaft, DFG）的贊助下，便曾進行了一個具有相
12
Hans Hattenhauer (Hrsg.), Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794. Textausgabe, 1970, S. 620.
13
Wolfgang Reinhard, Glaube und Macht. Kirche und Politik im Zeitalter der Konfessionalisierung, 2004, S. 25; Thomas Simon, »Gute Policey«. Ordnungsleitbilder und Zielvorstellungen politischen Handelns in der Frühen Neuzeit, 2004, S. 120-126; auch Michael Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. Erster Bd., Reichspublizistik und Policywissenschaft 1600-1800, 1988, S. 380.
14
Franz-Ludwig Knemeyer, Polizeibegriffe in Gesetzen des 15. bis 18. Jahrhunderts. Kritische Bemerkungen zur Literatur über die Entwicklung des Polizeibegriffs, AöR 92, 1967, S. 155-160. 對於
1530, 1548 以及 1577 年帝國警察法規內容的比較（特別是圖示性與統計性的比較），參閱例如 Lucas
Marco Gisi, Landespolicey und Reichpolicey. Die Policezordnungen des Fürstenstifts Kempten im Kontext der Genese reichtspoliceylicher Normsetzung, in: Peter Blickle, Peter Kissling, Heinrich Richard Schmidt (Hrsg.), Gute Policy als Politik im 16. Jahrhundert. Die Entstehung des öffentlichen Raums in Oberdeutschland, 2003, S. 285ff.
當 大 規 模 的 整 合 型 研 究 計 畫 ：「 近 代 初 期 警 察 法 規 文 獻 」（ Repertorium der
Policeyordnungen der frühen Neuzeit）
。截至 2005 年為止，已經結集出版了五卷共七
冊的檔案資料。
1515這些資料的書目如下：Bd. 1, Deutsches Reich und geistliche Kurfürstentümer (Kurmainz, Kurköln,
Kurtrier), hg. v. Härter, Karl (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 84). Klostermann, Frankfurt am Main 1996. XIV, 916 S.; Bd. 2, Halbbd. 1 Brandenburg/Preußen mit Nebenterritorien (Kleve-Mark, Magdeburg, Halberstadt), hg. v. Simon, Thomas (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 111,1). Klostermann, Frankfurt am Main 1998. IX, 650 S.; Bd. 2, Halbbd. 2 Brandenburg/Preußen mit Nebenterritorien (Kleve-Mark, Magdeburg, Halberstadt), hg. v. Simon, Thomas (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 111,2). Klostermann, Frankfurt am Main 1998. IX, 651-1120 S.; Bd. 3,
Halbbd. 1 Wittelsbachische Territorien (Kurpfalz, Bayern, Pfalz-Neuburg, Pfalz-Sulzbach, Jülich-Berg,
Pfalz-Zweibrücken, hg. v. Schilling, Lothar/Schuck, Gerhard (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 116, 1). Klostermann, Frankfurt am Main 1999. XIV, 1-1016 S.; Bd. 3, Halbbd. 2 Wittelsbachische Territorien (Kurpfalz, Bayern, Pfalz-Neuburg, Pfalz-Sulzbach, Jülich-Berg, Pfalz-Zweibrücken, hg. v. Schilling, Lothar/Schuck, Gerhard (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 116, 2). Klostermann, Frankfurt am Main 1999. XII, 1017-1991 S.; Bd. 4, Baden und Württemberg, hg. v. Landwehr, Achim/Simon, Thomas (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 139). Klostermann, Frankfurt am Main 2001. VIII, 1065 S.; Bd.5, Reichsstädte, hg. v. Härter, Karl/ Stolleis, Michael/ Halbleib, Henrik/ Worgitzky, Inke (= Studien zur europäischen Rechtsgeschichte 169). Klostermann, Frankfurt am Main 2001. IX, 761 S.. 相應於前述警察法規文獻的整理出版，歐洲法律史研究中心亦自 1999 年起，由
Michael Stolleis 編纂一系列關於「警察與警察學研究」（Studien zu Policey und Policeywissenschaft）
叢書。該書編選的對象，主要是與此議題相關的教授資格論文與博士論文。截至目前為止，已經出 版了十三冊專書。相關出版資料如下：Gerhard Sälter, Polizei und soziale Ordnung in Paris. Zur Entstehung und Durchsetzung von Normen im städtischen Alltag des Ancien Régime (1697-1715). 2004. 499 S.; Airton L. Cerqueira-Leite Seelaender, Polizei, Ökonomie und Gesetzgebungslehre. Ein Beitrag zur Analyse der portugiesischen Rechtswissenschaft am Ende des 18. Jahrhunderts, 2003. 251 S.; Peter Blickle/Peter Kissling/Heinrich Richard Schmidt (Hg.), Gute Policey als Politik im 16. Jahrhundert. Die Entstehung des öffentlichen Raumes in Oberdeutschland, 2003. 595 S.; Martin Hackenberg, Die Verpachtung von Zöllen und Steuern. Ein Rechtsgeschäft territorialer Finanzverwaltung im Alten Reich, dargestellt am Beispiel des Kurfürstentums Köln, 2002. 244 S.; Policey in lokalen Räumen. Ordnungskräfte und Sicherheitspersonal in Gemeinden und Territorien vom Spätmittelalter bis zum frühen 19. Jahrhundert. Herausgegeben von André Holenstein, Frank Konersmann, Josef Pauser und Gerhard Sälter 2002. 439 S.; Andreas Blauert/Eva Wiebel, Gauner- und Diebslisten. Registrieren, Identifizieren und Fahnden im 18. Jahrhundert. 2001. 367 S.; Johann Christian Pauly, Die Entstehung des Polizeirechts als wissenschaftliche Disziplin. Ein Beitrag zur Wissenschaftsgeschichte des öffentlichen Rechts. 2000. 176 S.; Achim Landwehr, Policey im Alltag. Die Implementation frühneuzeitlicher Policeyordnungen in
這些為當時各階層統治者所編纂頒佈的警察法規，其最主要的目的，便在於維
繫並促進前述良善秩序的實踐。當時所想像的良善秩序，可以說是鉅細靡遺地涵蓋
了一切日常生活上的事務。凡舉從人民的宗教活動（例如星期日的禮拜、禁止對神
的褻瀆、異教崇拜的禁止）
、道德風俗、服飾與節慶活動的管制（例如犯罪處罰、奢
華與酗酒的禁止、婚姻忠誠的要求等等）
、疾病與健康的管理、貧窮與老弱婦孺的照
養、教育與勞動力的培訓、到度量衡的頒佈、糧食與物資的調節生產、商業的規制、
乃至於城市中房屋的修繕、土地規劃、道路與橋樑的整修、河川的整治以及礦物的
開採等等，這一切莫不屬於良善秩序所必須管制的對象。
16面對著近代初期這樣一種無所不管的警察治理現象，無怪乎傅柯要一再地引用
Louis Turquet de Mayenne 早在 1611 年便已經提出來的一句話，亦即：
「警察的真正
對象就是人」
17，或者引述像是 N. Delamare 在 1705 年所說的：「凡是對於社會的管
Braunschweig-Wolfenbüttel in der Frühen Neuzeit.1999. 219 S.; Peter Kissling, "Gute Policey" im Berchtesgadener Land. Rechtsentwicklung und Verwaltung zwischen Landschaft und Obrigkeit – 1377 bis 1803.1999. 299 S.; Imke König, Judenverordnungen im Hochstift Würzburg (15.-18. Jh.).1999. 331 S.; Naoko Matsumoto, Polizeibegriff im Umbruch. Staatszwecklehre und Gewaltenteilungspraxis in der Reichs- und Rheinbundpublizistik.1999. 274 S.; Benno König, Luxusverbote im Fürstbistum Münster. 1999. 290 S. 此外，為了配合「近代初期警察法規文獻」的編纂計畫，歐洲法律史研究中心亦在 1994-1995 年間，陸續邀請歐洲各國專家，就近代初期警察的議題，共發表十六場主題演講。這些 主題演講目前已收錄在 1996 年所出版的《歐洲近代初期的警察》（Policey im Europa der Frühen Neuzeit, hg. von Michael Stolleis, unter Mitarbeit von Karl Härter und Lothar Schilling. 1996. X, 604 S.） 一書。在 1998 年，歐洲法律史研究中心又進一步與曼因茲歐洲史研究中心（Institut für Europäische
Geschichte Mainz）共同主辦了一場規模盛大的科技整合研討會：「警察與近代初期的社會」。會中共
發表二十篇論文。該研討會論文，也已於 2000 年結集成冊出版（Policey und frühneuzeitliche Gesellschaft, hg. von Karl Härter, Ius Commune Sonderheft 129, Frankfurt am Main: Klostermann 2000.
XIII, 629 S.）。由上述所陸續出版的文獻資料來看，其實已不難想見，有關十六世紀到十八世紀近 代初期歐洲警察（Policey）以及警察學（Policeywissenschaft）的研究，在現今已經成為歐洲法律史、 憲法史、社會學乃至於文化人類學等學科整合研究以及國際合作的一項重要議題。 16上述這些以人民日常生活的管制為內容的警察法規，其實便是一種法典化的運動。在這個意義之下， 警察法規的編纂，甚至也可以看成是某種現代化的表現。不同意見，參閱 Stolleis (Fn.13), S. 371. 17
Foucault, Die politische Technologie der Individuen, in: Luther H. Martin/Huck Gutman/Patrick H. Hutton (Hg.), Technologien des Selbst, 1993, S. 180.
制能有所效勞的，都應該是警察所必須加以注意的事項。」
18在這個意義之下，當時
所使用的警察概念，亦即 Policey 一詞，嚴格來說，它已經不只是代表著一種在政治
上專門以顧慮人的生活（das Leben）為旨趣的特殊治理現象，更代表著一種可以實
現人的圓滿性的確信政治（die Politik der Zuversicht）
19。而這樣一種以整體社會，整
個共同體，亦即以國家中所有人民的幸福，作為警察管制最終目的的構想，它發展
到最後，便成了後世所極力批判的警察國家（Polizeistaat）。在這樣一個無所不管的
行政管制國家裡，統治者所始終擔心的，便是是否「管得太少」
（governing too little）
這件事。
20近代初期警察國家所擔憂的是否「管得太少」的治理態度，在十八世紀重農主
義以及自由主義者的眼裡，其實正好是造成當時糧食與經濟危機的最大原因所在。
對於自由主義者來說，真正應該讓政府感到憂心的，並不在於是否「管得太少」
，而
應該在於是否「管得太多」
（governing too much）
21了。此外，像是康德也曾明確地
指出，近代初期的警察構想以及因此所形成的國家法（Staatsrecht）
，其所犯的最大錯
誤，便在於試圖為所謂的幸福找出一個確切的答案這件事情之上。在康德看來，在
這個世界上，根本沒有一個普遍有效的立法原理，可以用來判斷究竟什麼才夠格稱
得上是幸福。主權者若一味地只想要按照自己的想法去界定並促進人民的幸福，這
終將只會為他自己招來獨裁者的抨擊。
22而前述 1794 年《普魯士通用邦法典》將警
18 Ebd., S. 181.
19參閱 Michel Oakeshott, Zuversicht und Skepsis. Zwei Prinzipien neuzeitlicher Politik, 2000, S. 54-66, 20
Foucault, The Birth of Biopolitics, in: Paul Rabinow (ed..), The Essential Works 1954-1984, vol. 1: Ethics, Subjectivity and Truth, 1997, p. 74; auch Foucault, Geschichte der Gouvernementalität: Die Geburt der Biopolitik, 2004, S. 437. 21 Ibid. 22 參閱康德，李明輝譯，康德歷史哲學論文集，2002 年，頁 124-129。康德在提到憲政共和國的各 種建制原則時，即曾特別指出，每一位作為憲政國家中的自由公民都擁有追求自己幸福的權利。對 此，他便曾非常明確地說：「作為人的自由，它的原則就一個共同體的建構來說，我將以下面的準 則來加以闡明：沒有人可以強迫我去按照他的方式（如同以他自己所設想別人的福祉的方式）而獲 得幸福的，但每一個人卻可以按照他所認為對自己是好的的途徑去追求他自己的幸福，只要他不去 侵害到其他人追求一項類似目的的自由（亦即不去侵害到他人的這項權利），而此一自由則可以根 據 一 項 可 能 的 普 遍 法 則 而 與 其 他 人 的 自 由 相 互 共 存 。 」 Kant, Schriften zur Anthropologie, Geschichtsphilosophie, Politik und Pädagogik 1, Suhrkamp Taschenbauch, 1991, S. 145. 另參閱康德，李
察權限限制在治安維護以及危難防止的作法，正好反映了當時自由主義要求限制國
家權力的基本構想。
面對前述不同時期各有所指的兩種警察現象，目前的德語學界，已經漸漸約定
成俗地發展出區隔 Policey 與 Polizei 兩種用語的使用習慣。相較於將既有的 Polizei
保留給現今以治安維護為主要任務的警察機關，過去在文獻上所出現的 Policey 用
語，則留給近代初期專門用以促成良善秩序實現的警察政治以及與此相應的各種警
察法規。而為了順應目前德語學界上述區隔出 Policey 以及 Polizei 的用語習慣，在中
文上，則不妨可以將 Policey 一詞，根據它在中文上的諧音，同時另譯為「博理」
，亦
即取其「廣博治理」的意義。不過，為了避免因為博理一詞的翻譯而可能引起相關
理解上的不便與負擔，其實也可以透過類似像具有博理特性的警察或是博理警察這
種複合詞彙的說法，來與今日特別強調治安維護的警察機關，做一適當的區別。
三、近代初期博理警察現象的成因
面對前述近代初期具有博理特色的警察政治及其特別是當時在神聖羅馬帝國領
域內所出現的大量警察法規編纂的現象，我們除了可以透過厄斯特萊希所提出的社
會規訓化理論來加以分析之外，近年來傅柯有關治理理性（Gouvernementalität）或
是國家的治理化（die Gouvernementalisierung des Staates）等演講文獻的陸續出版，
也提供了另一種反思警察現象的理論分析視野。而其中最具有參考價值的，便屬 2004
年所新編出版傅柯 1977-1978 年度的法蘭西學院演講實錄。在這個以「安全，領土與
人口」為標題的年度系列演講裡，傅柯便曾特別從十七世紀所逐漸建立起來的歐洲
均衡局勢著眼，指出當時的警察機制，其實便是匯集著各種可能手段的整體，透過
它，不僅可以因此提升國家的勢力，更可以同時維繫住國家內部秩序的穩定。
23大致上來說，無論是厄斯特萊希從社會規訓化的觀點，或是傅柯特別從治理理
明輝譯，前揭書，頁 115。 23
性或是國家的治理化角度對於當時警察現象的處理，基本上並沒有脫離以主權為範
疇的現代國家這個論述脈絡。當然，這兩種理論在主權國家這個脈絡下，仍有各自
強調的重點。例如，對於厄斯特萊希來說，警察的最重要目標，便在於透過各種法
規命令的編纂，以使得社會中各種層級與職業的個人，皆能夠重新確認自己作為臣
屬的身分，從而可以自發性地抒展對於君主的忠誠。至於在傅柯那裡，他則是拒絕
片面地僅從上對下的支配臣服關係來處理警察的現象，而試圖將警察，軍事（特別
是職業化軍隊）以及外交等三項措置整合起來，並且將它們分別視為是主權國家在
當時歐洲勢力均衡的格局之下，要如何能夠取得自我論述空間所必須同時採取對內
以及向外經營的運用策略之一。
24然而，當我們試圖從上述厄斯特萊希或是傅柯的觀點來解釋近代初期所出現的
警察現象的時候，仍有一些問題必須要加以釐清。誠如上面所指出的，無論是社會
規訓化理論或是治理理性的分析，它們大致上是循著以主權為範疇的現代國家為論
述開展的軸線。但從近十年有關近代初期警察的研究成果，特別是其中對於各種警
察文獻的分析顯示，當時作為良善秩序或是博理機制的警察政治，它在後來的發展，
固然可以通過主權論述來加以闡明。但是，它的原初發展契機，卻很有可能是因為
十五世紀中葉以後，歐洲各地城市中人口大量的激增，以致於出現了各種新興的管
理問題，例如疾病、衛生、貧窮、糧食供應、貿易甚至是犯罪與騷動等現象。
25而面
對這些城市生活新興問題的主要管制手段，即是我們先前所提到的各種警察法規。
就此而論，十五世紀中葉以來對於博理警察秩序的強調以及陸續出現大量警察法規
的編纂等現象，幾乎可以說便是基於實際城市生活的管制需求而產生的。換言之，
無論是統治者，或是作為被統治者的社會各個階層，他們莫不企盼透過以謀求共通
福祉（Gemeinwohl）為職志的博理警察政治乃至於鉅細靡遺的警察法規的頒佈，以
改善日益受到失序（disorder）威脅的社會生活，而重新回到舊時充滿著良善秩序的
24 Ebd., S. 450. 25
參閱 Alan Hunt, Governing the city: liberalism and early modern modes of governance, in: Andrew Barry, Thomas Osborne, Nikolas Rose (ed.), Foucault and Political Reason. Liberalism, Neo-Liberalism and Rationalities of Government, 1996, pp. 167-185. 雖說如此，傅柯其實並未忽略博理警察其實是源於對 城市生活的管理。參閱 Foucault (Fn.22), S. 482.
美好時光。
26此一基於城市生活型態的改變而需迅速重新建立起良善秩序的政治目標，事實
上，也正好改變了中世紀長時期以來所奉行的亞里斯多德的政治學。在亞里斯多德
的政治學裡，共區分了三種管理或統治技術，亦即針對個人自我管理的倫理學、以
家（Haus）或莊園管理為目標的經濟學（oeconomia）以及有關公眾事務管理的政治
學（politia）
。
27在過去，這三種統治技術彼此之間是各自為政，沒有任何互動的。不
過，隨著博理警察政治的出現，前述這三種互不指涉的統治技術，其相互間的壁壘
很快地便被打破了。原因其實很簡單，在面對著各種城市生活失序所帶來的問題，
此時所迫切需要的，正是一個既可以加強對於個人的道德要求（例如對上帝的虔敬，
不酗酒，不浪費，戒懶惰）
，又可以同時管制城市中各種經濟活動的政治措施。而這
項政治措施，即是後來所出現的 Policey。事實上，從字源的演變來看，Policey 一詞
原本就是從拉丁文 politia 轉譯而來的。就在 Policey 作為是一種對於傳統政治管理範
疇的突破與變形，亦即在它特別結合了傳統 politia 與 oeconomia 這兩種不同型態的
管理技術之後，不僅因此創造了歐洲在近代初期特有的博理警察現象以及一系列各
種相應的警察法規，更因而提供了大量的素材，使得後來的人們得以繼而以一種理
性的、知識的、體系的、甚至是從技術上的觀點，予以重新組織與編排的機會。而
日後所出現的警察學（Policeywissenschaft）以及當時與此警察學相互呼應的政治經
濟學（politische Ökonomie）
，即可以看成是對於作為博理機制的警察現象以及各種警
察法規在知識上最具體的反思成果。
26
Vgl. Andreas Hieber, Legitimation und Implementation, in: Peter Blicke, Peter Kissling, Heinrich Richard Schmidt (Hrsg.), Gute Policey als Politik im 16. Jahrhundert. Die Entstehung des äffentlichen Raums in Oberdeutschland, 2003, S. 226f.; auch Stolleis (Fn. 13), S. 371.
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