靜宜人文社會學報 2011 年 1 月 第五卷第一期頁 81-102
Providence Studies on Humanities and Social Sciences Volume 5, No. 1, January 2011, pp. 81-102
內政部兒童局「建構家庭福利服務系統實驗計畫巡迴
督導」之評估研析
*呂朝賢
1郭俊巖
2摘要
當今臺灣社會，隨著社會變遷和家庭結構轉變，也產生諸多原有福利服務體系難以 處理的新興家庭問題。因而內政部兒童局近年來力推「建構家庭福利服務系統實驗計畫」 （98 至 100 年），以期克服原先福利服務的困境。兒童局期待在三年計畫期程裡，藉由 經費補助協助 15 個縣市政府設置 21 個區域性社會福利家庭服務中心，並「依各地區特 色與需求之不同，建立以「家庭」為中心、適合在地環境的服務模式，提供近便性、連 續性、多元化及整合性的福利服務」。本研究目的在於評析此計畫之執行現況與困境， 並藉由實地訪視、焦點團體座談及研討會等方式進行資料收集、問題討論與意見彙整， 最後提出相關建議供未來政府政策擬定之參考。 關鍵詞：福利服務、家庭福利、社會工作* 本文係內政部兒童局委託計畫（計畫編號：0982D069）的部分研究成果。另外，感謝兩位匿名 審查人的悉心斧正。 1 南華大學非營利事業管理學系副教授兼所長。 2 靜宜大學社會工作與兒童少年福利學系副教授。
An Evaluation on ‘the Traveling Supervision of the
Experimental Programs of Constructing the family Welfare
Service System’ of Child Welfare Bureau, Ministry of the
Interior
Chao-Hsien Leu
＊Chun-Yen Kuo
＊＊Abstract
In contemporary Taiwan, as the society changes, and the family structure transforms, more and more new family problems that the current welfare service systems have difficulties in dealing with continuously emerge. Therefore, Child Welfare Bureau, Ministry of the Interior promotes „the experimental programs of constructing the family welfare service system‟ (period 2009-2011), to solve the difficulties the current welfare service system encounter when dealing with the family problems. During the three-year period, Child Welfare Bureau will provide funds to help 15 county governments to establish 21 regional family welfare service centers, which are expected to „construct a “family-centered” and locally-tailored service model based on each region‟s different circumstances and requirements, to offer convenient, continuous, plural and integrated welfare services‟. Our research aims to evaluate the implementation and predicament of such experimental program. By means of on-site visits, focus groups, workshops, and seminars, we collect amounts of data, opinions and discussions. Based on the analysis of those data, opinions, and discussions, we try to provide suggestions for the future policy.
Keywords: Welfare Service, Family Welfare, Social Work.
＊
Associate Professor, Department of Nonprofit Organization Management, Nanhua University
壹、前言
當今台灣社會，由於人口老化與少子化、家庭結構與功能轉變、尌業模式與工作型 態改變等等因素之影響，致使家庭問題數量日益增多，問題之型態亦有複雜化之傾向。 為因應此些社會變遷所帶來之新興社會問題，近 20 年來政府除積極制訂與修正相關福 利政策和法律外，亦依據政策／法律之內容，陸續建立各式服務中心（兒童福利服務中 心、少年福利服務中心、婦女福利服務中心、老人福利服務中心及關懷據點、身心障礙 者福利服務中心、外籍配偶家庭服務中心、原住民家庭暨婦女服務中心），協助問題／ 弱勢家庭解決其面臨之困境，滿足其福利需求。 然囿於上揭服務中心皆係順應個別政策與法令之要求而設立，是在缺乏整體福利服 務體系與策略性規劃之下衍生而出，以致家庭中各項待解決問題被片斷地分割，僅能由 不同服務中心依其標的受助對象之福利需求個別處理，無法以「家庭」為中心，全觀式 的處遇。事實上，家庭是所有「福利事件」或「福利需要」的最主要發生場域之一，而 同處於家庭脈絡情境下所發生的需要／問題，彼此間一定存在若干的關連性，因此在問 題解決的過程中，抽離問題發生的脈絡、缺乏綜融性干預思考的服務輸送設計，皆使既 存服務呈現事倍功半之狀況，這不僅使既有服務中心各項勞務供輸呈現橫向連結闕如， 對問題縱深之探析與干預亦有不足之處。既有的服務中心除缺乏前開所言未有「整合式」 與「家庭為核心」的介入模式外，在福利服務輸送流程與供應配置上、資源整合與專業 人力運用等三個面向亦呈現出若干問題，例如：在服務輸送上即有可近性低、延伸性不 足、可利用性待加強等困境。 為因應上述問題，內政部兒童局運用公益彩券回饋金補助，提出「建構家庭福利服 務系統實驗計畫」，期待在三年計畫期程裡（自民國 98 年 4 月 1 日至 100 年 12 月 31 日 為期 2 年 9 個月），藉由經費補助（人事費、設施設備費、業務與服務費）協助 15 個縣 市政府設置 21 個區域性社會福利家庭服務中心，並『依各地區特色與需求之不同，建 立以「家庭」為中心、適合在地環境的服務模式，提供近便性、連續性、多元化及整合 性的福利服務』。本子計畫為「建構家庭福利服務系統實驗計畫」之勞務型子計畫：「巡 迴督導」，子計畫主要目的在瞭解如何在資源有限的條件下，重新建立以家庭為核心的 服務供輸機制，以有效率與效益地解決案家問題，滿足其福利需求。本計畫原初設定探 析的議題有三：1.瞭解既有各區域性家庭服務中心運作模式間的異同；2.不同運作模式 所呈現的成效；3.恰當的整合性家庭福利服務中心運作模式與服務績效改善機制。 然而，上揭子計畫目的由於受到各縣市「家庭福利服務中心」正式營運時間差異（正 式開幕多在 2010.01 底之後，並有若干中心之設施設備與人員尚未到位的影響3），以致 無法具體呈現並比較各中心運作模式（operation model）所呈現的成效。基於此，我們 微調探索議題，除既定各中心運作模式探討外，還將探索各中心對案家問題的介入模式3 建構家庭福利服務系統實驗計畫原補助在 15 縣市設立 21 個家庭福利服務中心，截至目前，除 臺東縣已放棄設立 2 中心外，在 19 個設立之中心裡共有 13 個為新設中心，6 個為轉型或結合之 中心。惟僅有 5 個中心是於 2010 年前揭牌營運（桃園縣東區、桃園縣西區、屏東縣潮州、屏東 縣枋寮、花蓮縣南區），3 個中心於 2010.01 揭牌（彰化縣、高雄縣永安、臺北縣蘆洲）、2 個中 心於 2010.03 揭牌（臺南縣善化區、金門縣）、1 個中心於 2010.04 揭牌（高雄縣仁武）、1 個中心 於 2010.05 揭牌（高雄市小港鋼平站）、1 個中心於 2010.07 揭牌（臺南市安平）、2 個中心於 2010.08 揭牌（基隆市振翼、澎湖望安七美）、2 個中心於 2010.09 揭牌（宜蘭縣、雲林縣西螺）、1 個中 心於 2010.10 揭牌（臺北縣三鶯）、1 個中心於 2010.12 揭牌（雲林縣四湖）。中央補助人力扣除 臺東縣計 63 名，目前尚未聘任者共 6 名（臺北縣社工 4 名、臺南縣社工 1 名、雲林縣社工 1 名）， 而尚未有自籌人力者計 6 中心（雲林縣西螺、雲林縣四湖、澎湖縣望安七美、金門縣、基隆市振 翼、台南市安平）。
（intervention model），以符合各縣市中心當前營運實況。為瞭解上開三項議題，本計畫 擬透過各縣市中心提供之檔案（文獻）資料、實地訪視、焦點團體與研討會等資料蒐集 方法，彙整相關資料。本計畫小組認為，社會福利應以創造福利服務對象最大福祉為依 歸，在福利服務輸送過程中宜避免福利服務的單調性與破碎性，才得以提升案主／案家 之權益。基於此，我們希望透過多元利害關係人（stakeholder）─供給者、消費者與理 論等三個向度，透過價值鏈分析（value-chain analysis）來評析如何創造福利服務使用者 最大利益，期藉由產官學對話，提出若干建立適合地區環境的家庭福利中心運作模式之 原則。 家庭福利服務中心做為一個地方政府附屬單位，其所設定的運作模式其實深受該縣 市政府既有的潛在服務人口群特徵、民間資源、社會福利業務分工、地方政府社會福利 理念、社會福利規劃、縣市政府內部社會福利業務整合程度、跨局處互動狀況及縣市政 府行政能力之影響。因而欲瞭解各中心現在實際呈現的運作模式4，我們有必要先從各 縣市政府設立家庭福利中心的歷程與背景條件著手，如此方能理解為何各縣市中心運作 呈現多樣的運作模式，及提供差異性的運作模式之理由。 由於前揭所提兒童局「建構家庭福利服務系統實驗計畫」之目的為：『依各地區特 色與需求之不同，建立以「家庭」為中心、適合在地環境的工作模式，提供近便性、連 續性、多元化及整合性的福利服務』。此一目的實質上尚可拆解成以下三種層次目標： 一是部門層次，融合分立的服務生產與輸送單位，成立一功能與服務統整的部門（中心）。 二是作業層次，要重新檢視既有的工作流程（workflow）5，減少案主尋助過程的阻礙、 處遇品質與破碎性，透過單一窗口，提供連續性、整合性與多元性福利服務。三則是目 標對象層次，由以往基於「個人」需要或問題為中心的需求診斷與處遇設計，改為以「家 庭」為核心。以下論述，將對部門、作業與目標對象等三個層次所產生的議題做討論， 結合討論結果及既存各中心營運困境，討論區域性家庭福利服務中心的未來發展。
貳、行政及其成本
在部門層次上，由於兒童局計畫的補助範圍包括修繕部分，且在已成立的 19 個中 心裡，有 13 處是新設中心。這對各縣市政府皆是一項挑戰，尤其是新設中心位置的選 定、中心設計與施工、中心場地租用，所涉法令複雜，甚至需跨部門協調，例如：有關 家庭福利服務中心工程之修繕發包作業，即讓許多縣市承辦人員壓力備增。所導致的結 果尌是如註 1 所呈現的現象，許多中心場地在計畫開始 1 年後才陸續完成，至今則仍有 在修繕趕工的中心。除此之外，為成立中心，尚頇面對繁複的人力聘用程序、預算核定 程序、社會局（處）內部預算調配、府際局處室協調、會計單位核銷與撥款作業6、社 會局（處）本身內部業務分工協調，甚至是說服對家庭福利中心無支持意願的主責首長 等等事項7 。 上述種種為成立中心而需額外付出的行政與非行政作業，可稱之為實踐此一計畫所 需付出的官僚成本（bureaucratic cost）8 。這一服務生產作業中「額外」付出的成本，恐4 由於「服務模式」一詞適用於不同分析單位，為免用語混洧，除保留引用文獻原來用語外，報 告中如係指部門層次者，一律稱為「運作模式」，屬個案或案家者則稱之為「介入模式」。 5 指為解決案主問題、滿足其福利需求，所需的一系列作業（業務）事項。各作業事項皆包括特 定執事人員、資源（設施設備、金錢…等等）、工作方法、工作任務、工作品質判準等等。 6 兒童局經費約於 2009.09 才撥入各縣市縣庫，限縮縣市政府納入年度預算之審計時間。 7 此部分訊息得自於「實地訪視」與會者之對話，基於保密原則不引用來源。 8 「指組織在內部交換過程所需額外付出的時間、人力及其他成本」（溫金豐，2009:137）。溫金 豐（2009）。組織理論與管理。臺北：華泰。
是兒童局在規劃此計畫時，意想不到的非預期障礙。原先用意良善的補助，雖已考慮了 客觀面上各縣市政府的社工人力、財力、案主特性與潛在案主需求等等，但卻忽略／也 無法估計各縣市政府行政程序及政治情事之複雜。 實際上這些官僚成本有部分是可以盡量減低的，例如：各縣市的社會局（處）可以 設定單位本身的願景與策略目標，如此可以減低內部溝通與整合時的作業時間，有助於 內部行銷（internal marketing），進而建立內部共識、激勵與肯定員工、減少溝通與錯置 的成本。以高雄縣社會處為例，其設定的社會處願景9 計有：落實福利社區化、發展多 元的社會服務方案、建構暢通的福利網絡、有效運用社政人力並提升社福專業素質、活 化與培力民間組織、建構以家庭為主的社會工作模式；其中最後一項又可細分為「以家 庭為服務單位、以家庭來建構各項福利服務方案」二次項目。高雄縣社會處的願景與內 政部兒童局「建構家庭福利服務系統實驗計畫」之核心意旨相倣，因此花費在內部的官 僚成本被減低的可能性較高。 當然官僚成本亦與各縣市執行「中心式服務單位之經驗」有關，愈有執行經驗的縣 市，邏輯上在官僚成本的抑制上會較容易。在 15 個縣市中，以高雄縣、屏東縣、高雄 市、桃園縣與臺北縣等縣市在「中心式服務單位之經驗」較豐富；不過必頇特別說明的， 以上描述並不意謂較缺乏執行經驗的縣市一定有較高的官僚成本。而尌區域福利優先性 來說，如果家庭福利服務中心是未來政策推動的標的，則愈是缺乏此類中心的縣市，更 具有被優先協助之正當性，尤其在未來中央與地方行政組織的改造之下，福利資源與執 行能量相對弱勢的縣市，宜有更多的資源投入，以達福利資源分配正義。
參、業務分工與權責單位
現行各縣市政府的社會福利業務多數依服務對象與服務類型來區分，不例外地，各 縣市家庭福利服務中心亦是如此，且多數歸社會工作科（課）來轄管（請見表 1）。為何 皆是社工科或社會工作科接辦此一業務，其實是十分令人玩味。由上述各縣市社會局（處） 科（課）別主責業務，及由內政部兒童局主要職掌來說，若由主管兒少福利的科室來承 接家庭福利服務中心的業務似較恰當。為何如此呢？可能理由如下：一是承習既有的社 會局（處）業務分工：例如：高雄縣，社會福利中心以往即是由社工( 社會工作)科來職 掌。二是申請案由那個科（室）負責撰寫尌負責到底。三則是因為各縣市社會局（處） 室內部協商的後果。四則是社會工作科（課）能接觸到所有的社會福利個案，最適合整 合「家庭」所需的各項福利服務。然而，不論基於上述何種原因，期待落實「連續性、 多元化及整合性的福利服務」，原則上是不宜由單一科（課）來管理，由單一科（課） 來運作，在管理上與運作上，皆會產生一定問題。例如：每個縣市家庭福利服務中心的 業務，與負責科別的業務極為類似，甚至只是將原科別的業務部分移轉至中心來執行（例 如：社會救助業務），由縣市自籌人力通常是帶著業務轉調而來，業務本在身，分神難 矣呢？如此對建立整合性、連續性與完整性的服務會有一定程度的干擾。 業務分工與權責單位議題，當然亦受到兒童局本身在科層中的定位問題及此次實驗 計畫的目的之影響，怎麼說呢？由單一科（課）承擔家庭福利服務中心的安排，是一種 非常強調命令鏈（chain of command）、業務特性的組織設計，簡單說，尌是強調誰該負 責何種業務／問題、服務結果應對誰報告、誰有權力來考評與管制服務供給活動，即上 下責任與權力的關係非常明確。這是科層組織中非常普遍的組織設計，但最大的缺點尌 是整合度、連續性與多元化不足，經常會發生責任歸屬、互相推委或找不到「誰」該負 責的問題。由表 1 可知，即便依循此一分工 設計，因實驗計畫來自於內政部兒童局的 規劃，所以地方對口單位似宜是與兒少福利最相關的科（課）來負責較為宜，如此在維9 http://www.sw.kscg.gov.tw/?html=section_1_2.htm.
持命令鏈的完整性上會較強。但事實上僅有宜蘭縣是如本研究淺見，依此安排，其餘縣 市（除非沒有社工科[課]），家庭福利服務中心皆歸隸於社會工作科之下。本研究猜想或 許是此計畫冠上「家庭」一詞，家庭的成員有老有少，所以尌直接讓社會工作科（課） 負責管理與業務執行，但這是較佳的方式嗎？需再商榷。 訪視團隊以為，由於我國近年來法定福利項目大幅擴大，而每一項法定福利之申請 要件亦不盡相同。為達到實驗計畫「服務完整性、整合性與連續性目標」，家庭福利服 務中心宜採用較彈性的業務分工方式，這可參酌其他服務業中已使用的組織設計與運作 方式，例如：矩陣結構（matrix structure）、顧客關係管理（customer relationship management） 等等。尌社會工作專業之起源來說，「混搭性」（hybrid）是其特性，既是缺點也是優點， 如此的專業者最合宜來解決複雜的社會問題，由其職司「案主經理人」的角色應是恰當。 但欲整合那麼多變的行政單位下之福利服務，或許可能，只不過要付出的官僚成本亦不 會太低。近期中電影「不能沒有您」中案主尋助的過程即為一顯例。因此我們認為家庭 福利服務中心的組織結構，理想上應由職司打破服務隔離邊界的（垂直分工）專業單位 來負責，在此單位下的所有工作者皆是案家經理人之角色，負責個別家庭問題診斷、家 庭能力評估、家庭個別化處遇計畫擬定等工作。至於依（水平分工）業務區分的部門則 仍可以存在，且應職司有程序性的業務內容。若以營養師與廚師來比擬，則社會工作人 員會較偏向是營養師，而社會行政人員（或法定福利服務提供者）較像廚師，依既有食 材來出菜即可，至於如何配菜，則靠營養師即可。 表 1 各縣市與兒少相關科室職掌 縣市別 科別與業務職掌 中心隸屬 屏東縣 社會處 A. 社會福利科：婦女生活扶助相關福利業務、托兒所輔導與 管理、各項兒少生活津貼及補助、發展遲緩兒童早期療育 業務、「兒童出收養、監護權業務」、志願服務業務、兒少 緊急生活補助、各項老人津貼補助、相關老人福利業務、 老人社區照顧、居家服務、機構照顧服務、青少年福利服 務。 B. 社會工作科：家庭暴力及性侵害、性騷擾防治業務、家暴 暨性侵害防治中心、區域性社福中心、兒少性交易、高風 險家庭關懷、社會工作制度。 社會工作科 高雄市 社會局 A. 第五科業務：掌理兒少、婦女福利等事項。 B. 社工室：掌理兒少保護、志願服務、社工專業發展等事項。 社工室 高雄縣 社會處 A. 福利科：負責兒童收出養及監護權業務、兒童早期療育服 務、兒童福利相關補助、托育機構輔導與管理、社會福利 機構稽查、兒童少年福利綜合業務、婦女福利綜合業務等。 B. 社工科：辦理家庭暴力 暨性侵害防治、兒童及少年保護、 兒童及少年性交易防制、老人保護、 外籍配偶照顧輔導、 社工專業發展、性騷擾防治等行政業務，及公設民營機構 [少女中途之家]。 社工科 臺南市 社會處 A. 兒童少年福利科：掌理兒童與青少年福利業務。 B. 社會工作科：掌理社會福利基金業務、財團法人社會福利 慈善基金會管理、婦女福利、推行社會工作員制度、推展 志願服務工作、自殺防治業務。 社會工作科 臺南縣 社會處 A. 社會福利科：推動兒童及少年福利業務、推動婦女福利業 務、推動老人福利業務、推動替代役[社會役]業務、辦理 公益彩券盈餘分配基金管理委員會業務。 B. 社工科：「兒童、少年、婦女、老人、身心障礙者保護暨 社工科
防治工作」、「家庭暴力暨性侵害被害人之保護工作暨加害 人處遇服務、防治工作」、推動少年轉向服務、社會工作 專業證照及制度推動、推動志願服務工作。 雲林縣 社會處 A. 婦幼及少年福利科：掌理兒少婦幼相關福利業務。 B. 社會工作科：掌理家暴、兒少保護、社會工作專業、兒少 家庭處遇。 社會工作科 彰化縣 社會處 A. 婦幼福利科：推展兒童、青少年及婦女福利相關業務。 B. 社會工作科：家庭暴力及性侵害防治, 兒童、少年保護與 扶助、寄養安置等等。 社會工作科 澎湖縣 社會局 A. 社會福利課：掌理所有兒童、老人、社會救助等社會福利 業務。 社會福利課 金門縣 社會局 A. 社會福利課：兒童福利、少年福利、婦女福利、老人福利、 身心障礙福利、其他福利服務、社會救助、社會工作、家 庭暴力暨性侵害防治。 社會福利課 桃園縣 社會處 A. 兒童及少年福利科：法院交辦監護權及收出養訪視調查、 性交易防制業務、兒童及少年福利活動、兒童少年生活補 助、發展遲緩兒童療育補助、幼兒教育券、兒童少年寄養 及安置服務、兒童及少年福利法裁罰業務、輔導設置兒童 及少年福利機構。 B. 社會工作及救助科：低收入戶申請、中低收入傷病醫療費 用補助民眾急難救助、災害救助、社會工作師執業登記與 管理、社工人員在職訓練、社會福利服務中心行政相關作 業。 社會工作及救 助科 臺北縣 社會局 A. 兒童少年福利科：中低收入戶兒童及少年生活扶助、兒童 及少年之收容安置及寄養服務等 17 項。 B. 社會工作科：高風險家庭受理通報、社會工作師執業管 理、社會工作員人事管理及在職訓練、區域社會福利服務 中心運作管理、弱勢家庭兒童及少年緊急生活扶助、大學 社工相關科系暑期及期中實習業務。 社會工作科 基隆市 社會處 A. 婦女兒少福利科：社會救助、福利服務 婦女兒少福利 科 宜蘭縣 社會處 A. 兒少及婦女福利科：兒少及婦女福利、綜合福利。 B. 社會工作科 ：兒少保護服務、家暴暨性侵害、性騷擾防 治及社工制度等業務。 兒少及婦女福 利科 花蓮縣 社會處 A. 婦幼科：綜理兒童福利、少年福利、婦女福利等業務。 B. 社工科：綜理全縣性侵害防治及家庭暴力防治等業務。 社工科 金門縣 社會局 B. 社會福利課：兒童福利、少年福利、婦女福利、老人福利、 身心障礙福利、其他福利服務、社會救助、社會工作、家 庭暴力暨性侵害防治。 社會福利課 桃園縣 社會處 C. 兒童及少年福利科：法院交辦監護權及收出養訪視調查、 性交易防制業務、兒童及少年福利活動、兒童少年生活補 助、發展遲緩兒童療育補助、幼兒教育券、兒童少年寄養 及安置服務、兒童及少年福利法裁罰業務、輔導設置兒童 及少年福利機構。 D. 社會工作及救助科：低收入戶申請、中低收入傷病醫療費 用補助民眾急難救助、災害救助、社會工作師執業登記與 管理、社工人員在職訓練、社會福利服務中心行政相關作 業。 社會工作及救 助科
肆、人力資源管理
尌服務本質來說，社會工作員（師、督導）本身即是服務工具，因此福利服務之良 窳深受社工人員專業素質的影響，而社工人員素質的植培除需有完整的人力訓練計畫之 外，職涯穩定性與可期待性亦相當重要。然在各縣市家庭福利服務中的訪視後發現，約 聘（用）社工人員是很普遍的現象，且年資皆不高，另外亦有少數超過 10 年經驗的約 聘（用）社工人員。再者我們亦發現，中心人員更換與離職情形亦很普遍，以澎湖縣望 安七美家庭福利服務中心為例，在 2 次訪視期間（約間隔 5 個月），4 個工作人員尌離職 3 位。平均社工人員年資普遍偏低，特別在離島、鄉村型縣市、新設中心裡更是如此。 為何如此呢？我們認為上述種種狀況，與職涯不確定性、薪資給付過低、工作負荷過高 有關。基於這三種尌業特性，我們可視「契約社工」實際上尌是某種形式的彈性尌業 （flexible employment），助人工作者與被助人的尌業屬性相似，不知是幸福還是悲苦。 職涯不確定性是補助型、專案型計畫最典型的特徵，一旦補助與專案停止，除在縣 市政府中佔正式職缺者外，餘者皆需面臨到失業風險，這也難怪，在實訪過程中，幾乎 所有縣市都期待內政部兒童局持續此一「實驗計畫」並且可以繼續補助，但這談何容易。 在此，我們雖然肯定內政部兒童局推動此一計畫，且以較過往中央專案更「優厚與彈性」 原則來補助，其中有關人力補助原則為：「中央申請公益彩券回饋金補助中心社工人力 係依據地方政府現有社工人力負荷數，分成三個等級予以補助，以降低社工人力負荷落 差，並使各區域社會福利家庭服務中心有足夠的人力提供服務」。此一補助考量不能說 是錯誤，但若可以考慮更多會更完善些，那要加考慮那些判準呢？ 首先，人力費用補助宜考慮到地理排除（geographic exclusion）或社會孤立（social isolation）等二項要素，即我們認為人力費用之補助需要考慮潛在個案之地理空間分散 性，服務區域愈分散者，宜有加乘補助。以澎湖縣望安七美家庭福利服務中心為例：a. 交通不便─在冬天時，至離島服務案主的日子只能看天氣；b.由於個案散居各島，每一 個案服務時間需以天計，難以人次計；c.家庭與社區支援體系非常薄弱。花蓮縣、屏東 縣，及已自動放棄籌設中心的臺東縣，亦有相同的服務障礙，以屏東縣為例，若有個案 在「國境之南」（滿州鄉），單趟來回光是車程恐需花費 5-6 個小時，其工作負荷之情事， 不言自證。 其次人力費用補助，最好是長期性的，尤其是對財力薄弱的縣市更是如此；在項目 上亦需有針對地方特性的彈性，例如偏遠地方社會工作人員的日常生活支出費用或偏遠 加給，皆是可以考量，這些都有助於留才。由於社工人員執事的經驗不易累積，若人力 更動太過頻繁，會造成人力訓練成本的提高，不利服務之連續性，對案主權益實有負面 之影響。雖然此次「實驗計畫」已針對各縣市的財力，「寬列」補助項目，但時間還是 最核心的要素，短期密集、契約式的人力補助，是無法帶給工作者工作穩定之感受。職 涯穩定感，亦與職位階梯（或內部勞力市場）及學習成長機會有關。一如前所提及，各 縣市仍有年資超過 10 年以上者仍是「約聘（用）」身份，若能給予晉用的機會，相信對 留才更有助益。至於在教育／在職訓練上，大部分各縣市皆有既定的訓練計畫，此次內 政部兒童局亦有規劃與家庭福利服務中心工作相關的教育訓練課程，這是一個好的現象。 然而此實驗計畫之目標之一是『依各地區特色與需求之不同，建立以「家庭」為中心、 適合在地環境的服務模式』，光憑學界的實地訪視、規劃訓練課程、巡迴輔導仍是不夠 的。那麼如何才夠呢？ 訪視團隊認為，既然實驗計畫之標的是欲促成具有地方特色、適地而行之『服務模 式』，那麼不能僅僅依賴兒童局及各縣市既有的訓練方式，宜有適合地方文化與環境、 考量到工作者職涯發展的特定人力培植計畫為佳。我們覺得，各縣市人力培訓模式，可 依縣市整體社會工作能力、執行家庭福利服務中心之經驗，區分成如下三種：1.
專家模式：針對縣市尚未有具體社會工作人力訓練制度、社工人力規模低，且 社工人員中年資資深者少。可由中央補助專家學者或有經驗的他縣市工作者， 發掘縣市社工培力之方向與需要，並指導縣市主責單位規劃與執行訓練方案。2.
關連模式：針對縣市雖有具體社會工作人力訓練制度，但社工人力規模中等， 且社工人員中年資資深者中等，且未有家庭福利服務中心設置與運作經驗者。 可由中央補助專家學者或有經驗的他縣市工作者，與縣市主責單位共同規劃與 執行人力訓練計畫與方案。3.
焦點模式：針對縣市已具完善社會工作人力訓練制度，但社工人力規模大，社 工人員中年資資深者多，且已有家庭福利服務中心設置與運作經驗者。可由地 方政府主導人力訓練計畫，專家學者則成為提供教育與在職訓練相關議題之諮 議對象。於此類屬的縣市，業已具有自行規劃與執行的能力，甚至可以發展具 實務的工作方法與表單，可以供其他縣市參酌之用。 前述第一種模式，訓練計劃、方案與課程，皆是專家學者參考地方政府需求後，主 導進行。第二種模式則是雙方共同協力進行，第三種則由地方政府主導進行。我們認為 人力培育（育才）之最終目標，是進立各縣市自主規劃、執行人力培植計畫、方案與課 程。但因為各縣市現階段的狀況不一，例如：金門縣尌反映「相關訓練師資較難請」， 是故為貼適地方需要，宜設定不同層次級的人力培訓模式，以利育才與用才。 福利服務為一種勞力密集的產業，勞力的素質深深影響服務品質及其功效，各縣市 宜將社會工作人力當做是「重要資產」，用最貼切的方式來選才、育才、留才、用才。 如上我們建議，人力訓練宜是職涯式設計、提高人力補助年限、改變補助基準原則、建 立內部職位階梯、建立專屬的人力訓練模式等等，皆是以視社工人員為資產的立場出發。 我們以為素質良善的社工人力，是需要中央與地方共同來「投資」才有可能培植，而友 善、支持性、有發展性的工作條件雖非社工服務產能及品質之充分條件，但卻是必要條 件。易言之，有，且惟有將社工視為「資產」來投資，才可能有高品質的福利服務產出。伍、服務品質管理
一般來說，服務業其產出（output）的特徵包括：無形性、生產與消費同時、勞力 與知識密集、高度顧客（案主）互動、品質可被知覺但難衡量、服務場所很重要等等。 10由於家庭福利服務中心之產出多數為福利服務，係為一種為解決社會問題及滿足案主 需要的「服務」產出，因此也分享了服務業的產出特徵。 首先尌服務場所來說，由於各縣市家庭福利服務中心場址以既有空間來規劃，因此 多數位置並非在平面一樓。在 19 個營運中心裡，有 12 個之中心場址在 1 樓以上，特別 是都市地區。服務場址若位於 1 樓之上，皆會降低服務可近性與辨識度，但這似乎是無 解的習題，因為偏遠區域的資源本來尌不易取得，欲取得「店面」級的服務入口有其高 度的困難。然在借用與租用的服務場所裡，我們還是可以看到一些家庭化與人性化的巧 思：圖 1 是高雄市政府社會局小港家庭福利服務中心鋼平站的入口意象，此站是借用平 價國宅設立，在所有硬體設備無法更動的條件下，以圖像明確表達出該中心的功能，也 沒有冷冰冰的「文字型服務項目」，克服無法改建的困難，是一在「預算困難」下難得 的巧思。更重要的是，此一地點剛好是國宅區，與潛在服務對象的距離近，且沒有公部 門較剛性的印象，10
圖 1：高雄市政府社會局小港家庭福利服 務中心鋼平站 圖 2：臺南縣善化區家庭福利服務中心
可以做為社區活動的接觸點。相似的，臺南縣善化區家庭福利服務中心的宣傳目標清晰、
溫馨、家庭化（見圖 2），有降低求助焦慮的潛在作用。 場所的設計除了外觀之外，服務地點的內部設計亦相當重要。大多數的家庭福利服 務中心，內部的陳設皆走軟性的色調，讓前來求助者，有安心、受支持、溫暖的感受， 這對需與案主高度互動的福利服務業來說，是相當重要也是正確的作法。而為因應求助 者的特性，與專業服務項目的需要，多數中心皆會設置會談室，以利社會工作人員或諮 商人員進行必要的服務工作之需要。以桃園縣東區社會福利家庭服務中心為例（見圖 3）， 該中心尌設計了三種型式的會談室，以方便專業服務所需。又如以臺南市安平家庭福利 服務中心為例，由於其主要服務對象是以 6 歲以下兒童之家庭為主，因此在中心中還特 別設計了孩童遊戲區／家庭會談區；其他諸如雲林縣 2 中心、高雄縣仁武中心11、宜蘭 縣、基隆市等等亦有相同的空間規劃（見圖 5）。11 高雄縣仁武家庭福利服務中心，是此次觀察的所有縣市家庭福利服務中心裡，設施設備最完 備、可利用度最有展延性者。 圖 3：桃園縣東區社會福利家庭服務中心中式風 格會談室
在空間設計，除需顧及到潛在案主的感知需要外，對工作人員其實亦很重要。工作 環境的好壞其實會影響工作人員的服務品質。若是工作場所令人不舒適，想必不僅個案 不願前往，即使是工作人員亦會因為如此而沒有辦法專注於工作之上。有少數家庭福利 服務中心，由於先天獨厚的風景優美，無需內部設計， 尌可以達到工作人員舒壓之用，例如：屏東縣枋寮家庭福利服務中心、金門家庭福 利服務中心、澎湖縣望安七美家庭福利服務中心等等。而其餘無自然風景的家庭福利服 務中心，僅能靠內部空間的規劃與細緻運用，來設法取得工作人員舒壓的效果。以圖 4 臺南縣善化區家庭福利服務中心為例，因是借用移民署的公空間，雖然空間尚佳，但規 格尌與一般公務機關相似。此中心工作人員運用巧思，運用角落，規劃成兼具等候、休 息等多功能的區域，實是在有限資源下的巧妙運用。 其實由各中心的空間設計，亦可以判斷出各縣市資源的差異與常民文化的差異。在 較都市化、自有財源、財政規模較大的縣市，如：臺北縣、桃園縣、臺南市、高雄市， 空間的設計較呈現代感，當然這符合當地居民日常生活型態。但有些縣市，如雲林縣、 花蓮縣、澎湖縣、宜蘭縣、屏東縣，由於地處偏遠，地方政府財源有限，使得工作人員 在推動計畫初期，遭遇許多一般都會型縣市無法想像的困難，例如：圖 6 尌是澎湖縣望 安七美家庭福利服務中心的暫借辦公室，由於當地資源缺乏，僅能利用社區活動中心來 充當辦公空間。我們除了需肯定在此的工作人員之精神外，其實這對人才的留任與相關 工作的推行皆會產生極大的限制。尌組織／部門的角度來說，我們認為「家庭福利服務 中心」之服務對象不僅僅是「發生問題，有福利需求」的案主而已。在其中執事的社會 工作人員及其他相關人員，皆是一中心的重要服務對象，若能在空間設計上有更貼心的 考量，相信是有利於高品質服務的產出，亦可提高工作人員的士氣與中心組織運作的氣 氛。另外，由於各縣市家庭福利服務中心，多數仍以租借為主，工作人員辦公場所具有 深度的不確定性，若中央可以考慮補助各縣市中心籌建型式一致，但內設地方化的辦公 空間，相信更能提高工作人員之士氣與工作效能。 圖 4：臺南縣善化區家庭福利服務中心員 工休息區 圖 5：基隆市振翼家庭福利服務中心兒童 遊戲區
圖 6：澎湖縣望安七美家庭福利服務中心 （暫借場地） 溝通(communication)是影響家庭福利服務中心服務品質的第二項要素，在此溝通 除指人際間的意見交換外，如：有關服務標準設定的共識、內部工作人員間理念的倡導 與設定等等外，家庭福利服務中心訊息的傳遞更是重點。後者即如何將中心的服務內容、 幫助意願與解決問題能力，適當地傳達給潛在福利需要者及轉介者。有關資訊的傳遞媒 介，大致上可粗分為電子傳媒（如電視、廣播與網路）、文字傳媒（如：報紙、DM、報 告等等）與口語傳媒（通常指活動、重要轉介單位成員）。在這一向度上，訪視團隊認 為各縣市做的最不足的部分是對電子傳媒，若我們細看各縣市政府的網站，幾乎無法看 到家庭福利服務中心的訊息，即便有，亦僅有制式的服務項目、中心電話、地址等簡單 訊息而已。簡言之，至少在網路上，各縣市對家庭福利服務中心的資訊揭露（Information Disclosure）是不足的，且未考慮到潛在案主的特性（消費端）。目前國內網路之使用相 當普遍，尤其是愈年輕的世代，使用的機會與頻率更高，而透過網路來轉介或尋求協助 者亦時有所聞。家庭福利服務中心應該不屬於政府的秘密單位，依使用者之便利性 (convenience)來考量訊息的傳播，在技術上可行、在理念上亦正當，各縣市政府似可在 此一方面再強化。 各縣市家庭福利服務中心在服務資訊的傳遞媒介，居多採用文字與口語傳媒。以屏 東縣枋寮家庭福利服務中心為例，在近一年來，有關預防性社區活動宣導共舉辦 18 場 次，合計聽眾達 3,390 人次；另針對區域內的社區發展協會進行社區治安輔導，98 年度 共 22 場次。屏東潮州家庭福利服務中心（見圖 7）於社區、校園、相關單位宣導之受益 人次亦達到 1,610 人次。又如彰化縣家庭福利服務中心，針對彰化縣六歲以下經濟弱勢 兒童關懷訪視，近半年來亦已達 1,624 人。桃園縣社會福利家庭服務中心，則設計了一 份相當簡明的 DM，內容包括中心成立目的、服務項目、聯絡資訊及服務理念（請參閱 圖 8）。幾乎所有縣市福利服務中心，皆與上述屏東縣與桃園縣一樣，透過活動與文宣來 傳達家庭福利服務中心的功能。 如上做法，雖有一定成效，但是否貼近潛在福利需要者，並讓相關通報人員瞭解中 心的功能，則尚待觀察。在家庭問題與需要日益複雜的當下，我們認為，家庭福利服務 中心所面對的利益相關者（stakeholder）亦會呈現多元態式。為與多元利害關係者溝通， 傳達中心的工作理念、願意協助的態度、協助的能力等等， 是頇考慮到利害關係人使 用的方便性，並努力降低使用者運用的障礙或成本(cost to the customer)著手。我們也認 為好的服務，需要好的說明，而溝通的媒介更貼近使用者的習慣與認知，會讓「說明」
更容易，善意的傳達更清晰和有效。 中心服務品質判斷，雖有一部分取決於利害關係人使用服務過程的感知，但中心亦 可在制度上設計相關的管理原則與工具，來促進中心的服務品質。以臺南市安平家庭福 利服務中心為例，該中心除在服務空間的設計上用心規劃，在內部管理規範中亦擬訂了： 督導模式、工作人員倫理守則、中心對服務品質承諾準則、設定服務品質標準、衡量服 務品質工具、規劃改進服務品質缺口12的方案、設定工作人員服務態度與責任感等數項13。 表 2 即該中心以隨機抽樣方式，對接受該中心服務已滿兩個月、且每案服務次數至少 3 次以上對象，進行服務品質問卷施測結果統計。該結果顯示中心的服務普遍得到高度的 評價，惟在工作人員的「回應性」向度上，仍有再改善之空間。 圖 7：屏東縣潮州家庭福利服務中心宣導活 動 圖 8：桃園縣社會福利家庭服務中心 DM 以上臺南市安平家庭福利服務中心的作法，實可供各縣市參酌之用。她們透過對服 務品質規範性原則之設定，來範定工作人員的服務知識、能力與態度，並運用質化與量 化方法來檢視服務的可能改善向度。此一作為蠻符合全面品質管理（Total Quality Management）的理念，即以受協助者的滿意為中心的品質理念，透過家庭福利服務中心 所有工作人員（社會工作相關人員、志工及其它人員）一起努力，來增進家庭福利服務 中心產出所可為案主帶來的問題解決、能力增長、幸福提昇等等的價值，最後並檢視服 務流程中的不足，然後持續改善服務流程，以達好還要更好的境界。
12 依 Parasuraman et al.（1985）的整理，一般咸信服務品質有三個重要特質：1.其較財貨品質更
難以衡量。2.消費者的服務品質認知（service quality perceptions）或對服務品質的評價高低，係 由消費者使用服務前對服務的預期／期待（service expectations）和實質感受到的服務成效（或 對服務的實質感受）（service performance）兩者間比較形成的。3.服務品質的評價不僅僅受到服 務成果所決定，服務輸送過程亦會影響消費者對於服務品質的評價。而依 PZB 觀點，服務品質 的五項缺口為：「顧客對服務的期待」和「服務供給者對消費者期待的認知」間的差距、「服務提 供者對消費者期待的認知」與「服務品質規格」間的差距、「服務品質規格」與「服務傳遞」間 的差距、「服務傳遞」與「外部溝通」間的差距、「消費者期望」與「消費者實質認知」間的差距。
Parasuraman, A., Valarie A. Zeithaml & Leonard L. Berry (1985). “A Conceptual Model of Service Quality and Its Implications for Future Research”, Journal of Marketing, 49:41-50.
13
表 2 臺南市安平家庭福利服務中心服務品質評量結果（問卷統計） 類別 標題 滿意度 平均 有形性 1.工作人員儀表整潔 90% 90% 可靠性 1.社工員有提供曾允諾的服務 90% 89% 2.社工員一同與您討論服務目標 88% 關懷性 1.您感受到社工員的溫暖及關懷 92% 92% 保證性 1.您感受到社工員有專業知識 92% 93% 2.您感受到社工員有禮貌和尊重的態度 94% 3.您信賴社工員所提供的服務 92% 4.您瞭解社工員對您的情況會保密 92% 回應性 1.社工員能適時的回應您的需求 88% 88% 2.社工員樂意提供您的需求 88% 與一般財貨一樣，品質愈好的福利服務，愈能解決民眾的問題，滿足其需要，增益 福利服務接受者的福祉。屬於公家單位的家庭福利服務中心，雖然因科層組織的關係， 對服務品質管理，甚至是本報告中所有的管理作為，皆有層層的制度性障礙存在。但本 訪視團隊覺得，現代政府應將公民權益與福祉做為施政優先事項，除需將錢花在刀口上， 還頇要做對的、做品質好的服務。當前各縣市家庭福利服務中心，大多在起步之時，但 我們已看到若干縣市對服務品質管理，已做了了許多努力，這是好現象。如能持續以繼， 相信定能建立優質的福利服務提供場所，提昇地區民眾福祉。
陸、資源盤點與需求評估
在兒童局實驗計畫內容中，將「資源盤點與需求評估」列入各縣市家庭福利服務中 心的規劃階段應完成之事項。有關資源盤點，各縣市採用的方式大致相倣，包括：拜訪 公家機關、拜訪地區與民間人民團體或基金會、拜訪專業人員、拜訪地方民意代表、拜 訪地區工商企業團體等等。雖然各縣市的資源盤點方式雷同，但因為各地區的社會資源 豐瘠有別，故匯集的資源類型與合作型態即有差異。尌農業、離島縣市來說，公部門的 資源成為最主要的連結對象，圖 10 臺南縣善化家庭福利服務中心的資源分佈圖，即一 佐證。而對於地方資源較豐沛之縣市，可供連結的資源，及基於此而設計的方案尌較多， 例如：圖 9 中桃園縣西區社會福利家庭服務中心的愛心食物銀行，尌是該中心工作人員 努力募得的成果，對若干弱勢家庭或個人基本生活所需滿足有相當程度的助益。 圖 9：桃園縣西區社會福利家庭服務中心 「營養宅即便」 圖 10：臺南縣善化區家庭福利服務中心社 會資源分配圖 社會資源的開發與連結，通常需自問幾個問題：1.那些資源對案主問題之解決與改善是有用的？2.案主未使用的原因為何？3.社會資源的能動量與維繫成本為何？任何資 源的開發、運用與維繫皆需付出成本（最基本的尌是拜訪所需之時間成本），在中心人 力有限的條件下，先聚焦於可用及有益的資源開發是較恰宜的。然由於中心服務對象或 者有認知能力的限制、社會技巧的限制等等，以致無法取用社會資源，此時社會工作人 員尌需當「資源」與「服務對象」間的聯繫者，或者降低資源取得的困難度，或者增加 案主的取得資源能力，讓二者間的差罅降低。 例如：臺南縣善化區家庭福利服務中心尌開發了四位義務律師至中心駐點，提供免 費法律諮詢駐點服務。此一服務相當難得（律師諮詢費用通常不低），這對弱勢家庭是 很重要的，特別是有法律上困擾的家庭（如無戶籍兒童、家暴與兒童保護等等）。又如 桃園縣西區社會福利家庭服務中心，推動的營養宅即便，即是其縣內「安家實物銀行」 之活動延伸，對地區蔬果市場、慈善民間組織等進行生活物資的募集，「運用食物給付 及志工關懷，協助家庭功能提昇及維繫」，目前受益戶次已達數百（預計 360 戶次）14。 各縣市家庭福利服務中心在開辦之初亦皆進行服務區域人口的需求調查，各縣市家 庭福利服務中心大致會揉合問卷調查與座談會等二種方式，收集潛在福利需要人口的訊 息。姑且不論調查抽樣之合宜性與代表性，尌問卷調查之方法假定來說，一般問卷調查 皆假設受訪者會真實回答問項、有能力回答問項、問卷問項可以反映受訪者潛在需要。 但實務上，上述三項假設皆是經驗性問題，要施測後才可知曉。也因此，搭配質性訪談 與問卷調查二種方式來探析地區人口潛在福利需要是恰當的作法。 訪視團隊亦發現，有若干縣市的考察社區需要的方式值得參考。以高雄市政府社會 局小港區家庭福利服務中心鋼平站為例，該中心採取以「工作同仁及青年志工追隨垃圾 車，循居民倒垃圾路線做社區問卷」，即是一種非常創新的做法，且貼近於一般民眾的 日常生活，不僅可以宣傳中心的服務，亦可透過直接接觸潛在案主或潛在通報者，來更 明確地掌握地區民眾需要。當然，這對幅員遼闊的家庭福利服務中心恐怕不適合，但對 於都市化區域裡的中心，則不失一項好的探查社區需要的方法。 另一個實例則是彰化縣家庭福利服務中心，在 98 年度完成彰化縣內家戶內育有『六 歲以下經濟弱勢兒童家庭』普查式關懷訪視（99 年度亦預計再進行一次相似的調查）， 其案源主要是以中低收入戶作為母體進行篩選工作，該中心在 26 鄉鎮篩選了 3,000 多個 個案，再從中篩選出 1,624 個個案進行 後續家庭訪視服務，在關懷訪視服務 完成，經評估後續頇處遇個案：轉兒 少保護工作 12 案，高風險工作 95 案， 其他綜合服務 80 案。以有限的人力（社 工員 4 名）完成此一普查式的調查， 實屬難得，此調查雖然費工費時，但 由於是實訪+問卷調查，調查所得的資 料品質與訊息豐富性相對上皆較佳， 對事後處遇計畫之擬定亦較能提供直 接有效的判斷基礎。 資 源 盤 點 與 需 求 調 查 是 兒 童 局 「實驗計畫」中要求的事項，在學理 上亦是福利服務中心運作時必頇進行 的工作。經訪視團隊的實地訪視觀察，
14 有關桃園縣政府社會處營養宅即便，可參見 http://bart1.pixnet.net/blog/post/24804049 。
圖 11：桃園縣政府社會處社會福利及預警
資訊系統
在這二個工作事項上，各縣市政府皆已確切的落實，並對中心方案的擬定與服務設計， 有一定的參考價值。惟多數縣市在調查方法運用適當性有問題、調查結果分析過於粗略、 調查時程亦較缺乏長期規劃。這可能在未來需尋求中心所在地方相關專家學者之協助， 共同會商規劃策略計畫。在資訊管理上，除少數縣市如圖 11 所示之桃園縣，及臺北縣 等規模較大的縣市，已有管理分析福利需求與資源分佈的軟體系統外，多縣市可能囿於 人力有限、財力有限，並未有建置的資訊系統15可用以管理資源盤點後的維繫、運用與 動員。以上二項，是各縣市未來可參酌增強的面向，若建置完成，相信將有助於各縣市 家庭福利中心的服務規劃與服務績效提昇。
柒、區域性家庭福利服務中心介入模式
既然中心的名稱為「○○縣○○區家庭福利服務中心」，似乎想當然爾，對受助對象的 處遇方式一定為家庭取向處遇。然而依實地訪視結果來說，各縣市家庭福利服務中心的 「家庭取向處遇」（family-oriented treatment），並非完全相似。基本上欲運用家庭取向處 遇，需事先考慮如下幾個議題：1.「家庭」該如何界定，因為這涉及到將處理的問題範 圍、對象，甚至是作業程序。2.家庭各項層面的評估？有無可信有效評量工具問題？ 3. 假設已範定出何謂家庭，也已正確評量出家庭所面臨的問題，則接下的客題即是選擇； 家庭問題極可能是多元性的，各項問題的重要性、優先處理順序該如何設定？以兒童為 中心、以最需要者為中心、以「家庭整體」為中心，可能清晰界定出嗎？ 4.社工如何基 於知識與技能，擬定個別化的家庭服務計畫（individualized family service plan）？惟在 擬定計畫時，助人者與家庭之關係及彼此角色為何，如何定位的問題？ 尌家庭定義來說，由於各縣市家庭福利服務中心屬公部門，因此，以法定福利項目 來範定「家庭」是很正常的。政府法定的「家庭」通常等同於「申請者+”全家”應計人 口範圍」，可是不同福利項目的「”全家”應計人口範圍」並不一致。然即便一致，也會 因「申請人」的不同，及「縣市執事人員行政裁量寬鬆」的不同，而導致家庭所包含的 人口不同16 。當然這只是依法定福利面向來看，在實訪過程中，許多縣市社工人員反映， 在提供服務時還是會考量家庭關係、家庭支持體系、家庭功能與能力……等等面向，來 界定描繪家庭。誠如多位資深社工督導所言：「由單一個人問題著手，然後依家庭生態 與支持等各體系，來探析家庭遭遇的各層面問題，並以家庭整體為基礎，思考解決之道」。 此一實地工作策略，其實在國外亦有類似的記載；由於第一線工作者為取得法定服務， 有關家庭狀況的撰寫還是需符合正式行政文書上的要求17。惟第一線工作者為完整瞭解15 目前不論是中央或地方，有關社會福利的資訊系統，仍有待整合，大部份仍是行政業務別的 煙恖式（stove-piped）系統，資料異質性、重複性與不確定性仍很高。以內政部社會司社政資訊 系統為例，自 1988 年「農保爭議審議案管理系統」完成，迄今大大小小資訊系統至少超過 2 位 數以上，近年來才逐漸開始推出具有流程整合、整合性的資訊系統，如：「社政資訊整合系統」、 「全國社會福利津貼比對資訊系統」、「全國社會福利津貼給付資料庫」、「全國社會福利資源總歸 戶」等等。但是，系統的整合並不容易，且要顧及使用者階層，不同層級人員（如：決策、分析 及業務等等）人員所需的資訊是不同，如何既統整又適級化，是未來的挑戰之一。事實上在整合 上應該無法一次到位，但至少在作業流程上，或者更基礎的在工作表單內容項目上，先做小整合， 例如與家庭相關的政府資訊系統非常多，在內政部中即有：特殊境遇家庭暨兒童少年福利資訊系 統、全國高風險家庭個案管理資訊系統、發展遲緩兒童早期療育個案管理資訊系統、家庭暴力及 性侵害防治資料庫系統等等。對推動以「家庭」基礎的福利服務應該是很有幫助。 16 請參閱 http://tw.myblog.yahoo.com/jw!Bp61o.6BHRZHMXwFaCd9c.XhhQ--/article?mid=71&prev=72&n ext=54 有關各項福利補助之人口計算之討論。 17
Anderson, Gray R.(2001) Formal and Informal Kinship Care: Supporting the Whole Family. in Elaine Walton, Patricia Sandau-Beckler, and Marc Mannes(eds.), Balancing Family-Centered Services and Child Well-Being.(Pp.179-196). New York: Columbia University Press. P.191-194.
「家庭」，通常會較廣泛地來議定家庭人口範圍，亦可由家庭成員自己來定義那些人被 自己視為家人；另外，若法令規範與實務經驗差異過大，則頇透過團隊會議，修正訪視、 評估與（個人化家庭）服務規劃的表單……等服務必備元素，以符合實務之所需18。 依實訪得知，目前各縣市家庭福利服務中心有關家庭問題及其種種的衡量工具，尚 處於依賴既存法定福利服務規定之格式，舉例來說：是社會救助案件，尌用社會救助的 表單；若是家暴案件，尌依家暴表單；若是高風險家庭案件，尌用高風險案件表單。由 於各縣市家庭福利服務中心皆尚未有「家庭福利服務中心」為基礎的表單，以致工作人 員可能在提供服務時，需花費很多時間完成「跨服務別之相關表單填寫」工作。再者， 不同表單所呈現出的到底是家庭問題之個別面向，還是將個別面向問題總加後即為整體 家庭問題，則難有資訊可清楚判知。 其實也未必一定要發展單獨屬於家 庭福利服務中心特用的表單，但表單整 合與管理卻是必頇的，以免資料重複填 寫、規格不一、資料遺漏等等，而這也 是稍前提及過的，家庭福利服務中心工 作流程19 改善的一環。在此我們可將家庭 福利服務中心比擬為一所醫院，「家庭」 則可比擬於疾病的載體─病人，中心各項服務皆可視為「藥單」，是針對經診斷之疾病而 開出的解方，「個別服務流程」則可視為個別藥單如何投藥以達成療效的順序，「中心工 作流程」則可視為一個治療的「療程」，即如何組合不同藥單（服務）來解決病人的問 題。假設一位身患多重疾病的人，至醫院看病，若這家醫院仍是以器官系統分科診治， 且各科並未整合，則該病患尌頇疲於掛號、候診、問診、檢查、診斷等等診療過程，並 陷入片斷診治、重複用藥／檢查的風險。由於此次兒童局實驗計畫的目標之一為：「建 立單一窗口、提供連續性、整合性與多元性福利服務」，因此若延續既存法定福利服務 項目的作業程序，則前來求助的弱勢民眾，亦可能陷入前述病患一樣的尌診經驗。 目前各縣市家庭福利服務中心多數已將中心服務作業流程繪製出，例如臺南市安平 家庭福利服務中心，不僅有工作人員端流程，還有案主端服務流程。但對於各流程項目 上，應該持用何種表單，則多數仍舊延續以往做法，亦未有明確的說明。有關家庭評量 的工具在各研究領域中〔家庭護理（family nursing）、早期療育(early intervention)、兒童 與家庭福利等等領域〕已發展多時，所發展的表單工具，如：家庭支持量表（family support scale）,家庭資源量表（family resource scale）、家庭功能量表（family function scale）、家 庭評估（family assessment）、家庭中心評量（family-centered assessment）……等等。中 央與地方政府實可以合力來開發適當的服務作業流程與表單。 至於第三與第四個問題，則需視「各縣市對家庭福利服務中心之功能定位或共同工 作取向」、「所採用的理論基礎或理念或模式」等二大項而定。如表 3 所示，與家庭有關 的服務取向約可區分四大類：保護取向強調預防或減低家庭或其成員受到傷害，可解決 或因應的家庭事件，包括：家暴與兒虐事件等等。照護取向則強調協助家庭或其成員得
18
同上註。Merkel-Holguin, Lisa, Kimberly Ribich(2001). Family Group Conferencing: An “Extended Family” Process to Safegiard Children and Strengthen Family Well-Being. in Elaine Walton, Patricia Sandau-Beckler, and Marc Mannes(eds.), Balancing Family-Centered Services and Child Well-Being.(Pp.196-218). New York: Columbia University Press. P.204-205.
19 請參閱註 2。而尌一般企業來說，所謂工作流程是指：「企業內部發生的某項業務從起始到完 成，由多個部門、多個崗位、經多個環節協調及順序工作共同完成的完整過程。簡單地講，工 作 流 程 尌 是 一 組 輸 入 轉 化 為 輸 出 的 過 程 ， 流 程 決 定 效 率 ， 流 程 影 響 效 益 」， 引 自 http://wiki.mbalib.com/wiki/%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E6%B5%81%E7%A8%8B. 表 3：與家庭共同工作的取向
保護（Protection） 照護（Care）
治療（Therapy）
倡議（Advocacy）
參考資料來源：Adams, Robert(1996). The personal social services : clients, consumers or citizens?. London , New York : Longman. P.82
到基本生活需要的滿足，通常支持性與養護性活動。治療取向則係以改變家庭某些經驗、 價值、態度與功能為目標。倡議取向則是基於家庭利益，透過家庭成員及其他社會團體， 對政府與社會發聲，期待改變某些法律、規範與價值。另外自兒童保護觀點角度來說， 以家庭為中心的服務類型則有20
：1.基礎社會服務（basic social services）─如兒童照護、 健康照護、所得支持等等；2.家庭支持服務（family support services）─如親職教育、支 持性團體等協助；3.家庭維繫服務（family preservation services）─提供兒童保護服務、 諮商服務、家庭治療服務等等。
以家庭為中心的理念會因領域而略有差異，在兒童與家庭福利領域，家庭中心實務 的關鏈組成（Key components of family-centered practice）包括21
：1.以家庭為處遇單位， 並以確保所有家庭成員之安全與福祉為優先；2.強化家庭能力（capacity），並使其有效 能地運作；3.在決策與目標制定過程裡，充任推動家庭參與、充權家庭、及成為家庭夥 伴一同合作的角色。4.對每個家庭提供個別化、文化敏感性、彈性的相關服務。5.連結 具協力性、綜合性、文化相關、以社區為基網絡的來支持與服務家庭。在早療領域，家 庭中心實務的三大組成則是：強調看家庭的優勢而非弱點、強調家庭對可欲資源的選擇 與控制、強調父母與專業人員間的協力關係。22 相似的，以家庭為中心的介入模式，則視中心定位、處遇目標而略異23 。若延續上 述早療的家庭中心實務理念，則其介入模式則可概分為四大類型24 ：1. 專家中心模式 （Professionally-centred model）：家庭能力不足，由專家／個管人員來決定家庭需求及 滿足需求之方法；2.家庭聯合模式（Family-allied model）：家庭能力略佳，可以在專家 ／個管人員指導下來執行相關改善活動，惟需求、處遇目標與方法仍大多依賴專家來評 定；3.家庭焦點模式（Family-focused model）：家庭較有能力來執行與選擇改善活動， 與專家／個管人員共議處遇目標與方法，專家／個管人員則是促進家庭來選用相關專業 服務；4.家庭中心模式（Family-centred model）：專家／個管人員視家庭為夥伴，介入 計畫相當個別化與彈性，且是依家庭認定需求而設計，介入目標通常設定在增強與支持 家庭功能，專家／個管人員的角色依家庭需求或家庭決定而定。 若依諸上陳述來判斷各縣市家庭福利服務中心的介入模式，則我們可以得到的結論 是：各中心對家庭問題與需求的介入模式皆不同。那麼這些多元的介入模式，是否為「家 庭為中心」的介入模式呢？我們認為，第一線工作人員在提供福利服務時，「已有與家 庭一起工作、關注家庭整體需求與福祉的信念」、及「已做了許多牽涉到家庭的事務， 但為何如此做的理由則很彈性」，但由於主客觀條件的限制，當前各縣市所推展的介入 模式，或許只有二大類：「非典型以家庭為中心」、「精神上以家庭為中心」等二類介入 模式。為何如此呢？在主觀條件上，各中心社會工作人員對於何謂「以家庭為中心」， 仍未具共識。相關爭議例舉包括：1.家庭是個無法具體化的擬似實體，即便以家庭為服 務單位，實質接受服務的仍是個體，且每一個個體對服務的覺知並不相同。2.家庭範疇 是浮動的，問題診斷會受範疇之影響，且需以「家庭成員」為觀察對象。3.即便能固定 「家庭」範疇，但家庭問題通常如冰山般，最嚴重的問題會先顯露，且集中在某個家庭 成員之上，如此先處理「個體」問題，再逐漸擴及至家庭全體，是為「以家庭為中心嗎？」；
20
McCroskey, Jacquelyn & William Meezan(1998). Family-Centered Services: Approaches and Effectiveness. The future of Children, 8(1): 54-71.
21
http://www.childwelfare.gov/famcentered/overview/elements.cfm
22
Dunst, C. J., C. M. Trivette and A. Deal (1994) .Supporting and Strengthening Families: Methods, Strategies and Practices.Cambridge, MA: Brookline Books.
23
請 參 閱 Walton ,Elaine, Patricia Sandau-Beckler, and Marc Mannes(eds.)(2001). Balancing Family-Centered Services and Child Well-Being. New York: Columbia University Press.
24
Dunst,Carl J., Charlie Johanson, Carol M. Trivette, Debbie Hamby(1991).Family-Oriented Early Intervention Policies and Practices: Family-Centered or Not. Exceptional Children, 58(2):115-126.
如是，這與目前的個案工作似無不同。 上述主觀條件是屬實務經驗累積問題，不是理論或學者或高層單位可以解決的，仍 有待第一線工作者投入時間來磨合與淬練，急不得。至於客觀條件，除本文稍前提及的 各種限制外，相對於表 4 中澳大利亞與美國的家庭維繫服務工作者個案量，目前各縣市 的社會工作人員的個案量實在太大，除非「神通廣大」，否則真的很難達到「以家庭為 中心」的介入模式。除非臺灣案家問題簡潔易處理，我們的工作人員素質、效率與效能 奇佳，否則冠上以家庭為中心的介入模式，對第一線工作者似乎太沈重了。其實這也不 必要，若由實用主義立場來說，能解決案主問題與滿足其需求尌是好，何必一定要掛上 以「家庭為中心」呢？ 表 4 家庭維繫服務實際與建議個案量（部分節錄）
Family Preservation Recommended Actual Units
DoCS Family Preservation/
Intensive Support Model (AUSTRALIA)
2-3 10-15
families at any given time (high intensity)
families at any given time (moderate intensity)
Child Welfare League of America(USA) 12 2 – 4
families at any given time (standard)
families at any given time (intensive)
American Public Human Services Association (USA) 42 range: 18-80 18 range: 5-30
children at any given time
families at any given time California Department of Social Services
(USA) 7-10 29 cases per month New York Workload Study (USA) 12-16 27 (Govt)
22 (NGO) families per month
資料來源：節錄自 Izmir, Gül, Emily Yackoub, Warwick Moss (2007). Caseloads in Child and Family Services (technical report 2). http://www.families.nsw.gov.au/about_us/news_and_publications/reports.html
捌、結論：運作困境及後續發展
依實地訪視可知，各縣市家庭福利服務中心承辦與工作人員，自中心規劃開始皆非 常努力投入在此業務上。但在這不算久的中心運作過程裡（多數縣市開辦時間尚不足一 年），亦呈顯若干重要的障礙，亟需中央與地方一同來協力解決，以利中心長遠經營。 這些障礙或困境主要有：社工人員流動率高、社工人員工作負荷過大、需中央持續補助 經費、跨局處分工整合不足、服務中心空間不足、服務對象太分散、服務對象問題太複 雜、「以家庭為中心」的專業知能不足等等。其實這些困境，皆互有關連，且需自整體 福利體制來解決才有辦法根治，而短期可因應之方，大致有如下數項： 此次內政部兒童局力推跨界，由「以兒童為中心」擴展至「以家庭為中心」的實驗 計畫，值得肯定。但種種行政本位門檻，並非兒童局與地方社會局（處）可以消彌的， 在實訪中最常聽到的一個疑問尌是：中央都無法整合各權責單位，地方如何可能呢？「整 合」是非常炫目的詞彙，但對兒童局與地方社會局（處）─應該說社會工作科（課）─ 真是不可承受的重。跨局處，甚至是跨部會的業務分工與整合，是一項大工程，恐非兒 童局可以協助解決。但由於新五都形成的行政機關重組，及中央政府組織再造計畫，皆在近 1 或 2 年內會實行，這創造出社會福利業務權責分工與部會業務整合的契機。中央 與地方的社會福利權責，可藉此提出福利體規劃構想（目前新臺中市、新臺南市皆已請 專家學者做此一規劃），運用上述機會，來減少碎破化、不連續性、權責與分工不清的 既有福利服務輸送體制。至於如何規劃，實已超出本次實訪小組的責任與能力範圍，仍 需中央與地方主事者來構思。 有關經費持續性，則與辦公空間不夠和社工人力數量不足二個運作障礙有關。但在 中央組織重整未清，政府財政困難之下，解決此一問題之難度頗高。雖然近來中央已因 去年特殊的社會事件，而有增加社工人力的「宣告」，但此種一時情急下而做出的口頭 承諾，是否會落實，似難評估。可行的解決策略，或許是由中央設定特種基金，或者框 列長期性計畫預算，地方政府做組織內部預算調配，才能稍解上揭所提的障礙。 至於社工人力流動率高，則與社工薪資與職涯發展不明、工作負荷過大有一定的關 連。薪資、員工福利、工作內容與工作展望，皆是判斷一項工作之品質良否的重要組成。 很不幸的，社工這一行在上述四項評量指標裡，似乎皆偏向負面；當然這不全是中央與 地方政府內在制度問題所致，其他諸如：世代人口屬性、工作人口對工作之期待等因素 皆有某種程度的影響，甚至社會工作教育多少也有影響。當學校老師說：「社會工作是 一種助人技術、一種助人專業，甚至是一項善行義舉」，點燃學生的生命熱情與工作使 命時，卻忘了告訴她們：社會工作是一勞心勞力的苦差事，社工人員可得到前程是不確 定的，面臨工作困境時只能不斷流動，或者乾脆割捨與離開。這或許沒有人可負責，但 可以確知的是：一項依靠從業者熱誠而維繫的制度，是充滿不確定性的，可能還是危險 的，甚至是錯誤的。此些問題已長久存在，尚賴各方一起來想辦法，消減之。 有關「以家庭為中心」的專業知能不足問題，則與個案問題複雜度，及服務範圍過 大有密切相關。目前兒童局已有相關的訓練課程，並已補助地方政府聘請督導來協助中 心人員強化專業知能。除此之外，實地訪查小組認為應善用各地方的既有資深的社工人 員，來發展合於地方特性的實務工作技巧與表單。事實上，所謂社會工作實務（social work practice）即是透過適切工作方法解決案主問題、滿足其需求、提昇其福祉的實踐過程。 故而此實踐過程，包括對於「工作知識、技巧與信念之理解」、「將知識、技巧與理念轉 換為實質作業項目」、「組織並執行作業之工具、程序與方法」。但在一般的中央單位或 實務單位中，我們皆輕乎了「第一線工作者」在社工作業上的「在地專家」角色，學界 的研究通常偏重「知識、技巧與信念」的闡述，忽略作業工具之開發與組織；而第一線 工作者則忙於因應案主與政策之趨勢，著重於已做了什麼，沒有時間靜下來想，反思為 何如此做。或許可以設計一「在地培力內部任務小組實驗計畫」：由中央補助經費，縣 市選定資深社會工作師（員）為主體成員，搭配學界或實務界人士，以三年為一期，發 展適合縣市與區域情境的「實作型工作流程與表單」，惟縣市之成員宜以此實驗計畫為 主要工作，而不能是兼職者。 以上尌是本次實地訪視的觀察心得，實地訪視小組透過此過程，亦得到了許多體會 與經驗。地方第一線工作人員或許是近年來被「評鑑」制約了，或許被本小組的「調查 表」嚇到了，一開始皆以為實地訪視小組是兒童局的「細作」，表面明察，實際卻是做 評鑑，這是很大誤會。基本上本小組皆相當肯定分散於各地，努力奉獻的第一線社會工 作者，我們既沒有能力也不想為各位所做的事進行「最終的評價」，有的只是建議。實 地訪視小組所持理念是：任何業務執行方式、計畫目標與規劃，及規劃執行後果，惟且 惟有，與此「後果」長相左右者才可做最終的決定與評價。希望我們粗略的建議，有助 於各縣市家庭福利服務中心未來決策與執事上的參考。
參考書目
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