發行人 黃政傑（靜宜大學教育研究所講座教授） 總編輯 黃政傑（靜宜大學教育研究所講座教授） 副總編輯 鄭青青（國立嘉義大學幼兒教育系副教授） 2014 年度編輯顧問（依姓氏筆劃排序） 王振輝（靜宜大學教育研究所教授） 李隆盛（國立臺灣師範大學科技應用與人力資源發展學系教授） 林明地（國立中正大學教育學研究所教授） 林新發（國立臺北教育大學教育經營與管理學系教授） 梁忠銘（國立臺東大學教育學系教授） 郭昭佑（國立政治大學教育學系教授） 陳伯璋（國立臺南大學教育學系講座教授） 游自達（國立臺中教育大學教育學系副教授） 黃秀霜（國立臺南大學校長） 2014 年度編輯委員（依姓氏筆劃排序） 方志華（臺北市立大學學習與媒材設計學系副教授） 方德隆（國立高雄師範大學教育學系教授） 王金國（靜宜大學師資培育中心教授） 王為國（國立新竹教育大學師資培育中心副教授） 王麗雲（國立臺灣師範大學教育學系副教授） 田耐青（國立臺北教育大學教育學系暨教育創新與評鑑碩士班 副教授） 白亦方（國立東華大學課程設計與潛能開發學系教授兼教務長） 江志正（國立臺中教育大學教育學系副教授兼系主任） 成群豪（華梵大學總務處處秘書、國立臺南大學哲學博士） 李懿芳（國立臺灣師範大學工業教育學系教授） 吳俊憲（靜宜大學教育研究所教授兼所長暨師資培育中心主任） 吳錦惠（中州科技大學行銷與流通管理學系助理教授 吳麗君（國立臺北教育大學教育學系暨教育創新與評鑑碩士班 教授） 林亞娟（中州科技大學通識教育中心助理教授） 胡茹萍（國立臺灣師範大學工業教育學系副教授） 高新建（國立臺灣師範大學教育學系教授） 張芬芬（臺北市立教育大學學習與媒材設計學系教授） 陳文彥（國立暨南國際大學教育政策與行政學系助理教授） 陳世聰（屏東縣長榮百合國小校長） 許添明（國立臺灣師範大學教育學院院長） 陳麗珠（國立高雄師範大學教育學系教授兼系主任） 陳麗華（淡江大學課程與教學研究所教授兼所長） 許籐繼（國立臺灣海洋大學教育研究所所長） 黃明月（國立臺灣師範大學社會教育系教授） 游家政（淡江大學課程與教學研究所教授） 葉興華（臺北市立大學學習與媒材設計學系教授） 潘文福（國立東華大學教育行政與管理學系副教授） 劉秀曦（國家教育研究院助理研究員） 潘慧玲（淡江大學教育政策與領導研究所教授） 鄭淑惠（國立臺灣師範大學教育學系暨教育政策與行政研究所 助理教授） 輪值主編 鄭青青（國立嘉義大學幼兒教育系副教授） 葉郁菁（國立嘉義大學幼兒教育系副教授） 執行編輯 蘇元煜（臺灣教育評論學會行政助理） 文字編輯 蔡玉卿（臺灣教育評論學會行政助理） 美術編輯 紀岳錡（臺中市大肚區山陽國小教師） 封面設計 劉宛苹（靜宜大學教學發展中心助理） 出版單位 臺灣教育評論學會 43301 臺中市沙鹿區臺灣大道 7 段 200 號 第二研究大樓 415 室 電話：04-26333588 FAX：04-26336101 聯絡人：蘇元煜 E-mail：ateroffice@gmail.com 出版地 臺中市 翻譯或轉載本刊文章須取得本刊書面同意
臺 灣 教 育 評 論 月 刊
Taiwan Educational Review Monthly
2011 年 11 月 1 日創刊
Publisher
Hwang, Jenq-Jye (Chair Professor, Providence University) Editor-in-Chief
Hwang, Jenq-Jye (Chair Professor, Providence University)
Deputy Editor
Cheng, Ching-Ching (Associate Professor, National Chiayi University )
2014 Advisory Board
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Yiu, Tzu-Ta (Associate professor, National Taichung University of Education)
2014 Editorial Board
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Chen, Li-Ju (Professor, National Kaohsiung Normal University) Chen, Shih-Tsung (Principal, Pingtung County Evergreen Lily Elementary School)
Chen, Wen-Yan (Assistant Professor, National Chi Nan University) Cheng, Chun-Hao (Secretary & Assistant Professor, Huafan University)
Cheng, Shu-Huei (Assistant Professor, National Taiwan Normal University)
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Fang, Chih-Hua (Associate Professor, University of Taipei) Fang, Der-Long (Professor, National Kaohsiung Normal University)
Gau, Shin-Jiann (Professor, National Taiwan Normal University) Hu, Ru-Ping (Associate Professor, National Taiwan Normal University )
Hwang, Ming-Yueh (Professor, National Taiwan Normal University)
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Liou, Hsiu-Hsi ( Assistant Researcher, National Academy for Education Research)
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Sheu, Tian-Ming ( Professor, National Taiwan Normal University ) Tyan, Nay-Ching (Associate Professor, National Taipei University of Education)
Wang, Chin-Kuo (Professor, Providence University) Wang, Li-Yun (Associate Professor, National Taiwan Normal University)
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Wu, Chun-Hsien (Professor, Providence University) Yeh, Hsing-hua (Professor, University of Taipei) Yu,Chia-Cheng ( Professor, Tam Kang University)
Editors
Cheng, Ching-Ching (Associate Professor, National Chiayi University ) Yeh,Yu-Ching ( Associate Professor, National Chiayi University )
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Su,Yuan-Yu ( Assistant, Association for Taiwan Educational Review )
Text Editor
Tsai, Yu-Ching (Assistant, Association for Taiwan Educational Review)
Art Editor
Chi, Yueh-Chi (Teacher, Shan Yang Elementary School)
Cover Designer
Liu, Wan-Pin (Assistant, Center for Teaching and Learning Development, Providence University)
Publishing Entity
Association for Taiwan Educational Review
No. 200, Sec. 7, Taiwan Boulevard, Shalu Dist., Taichung City 43301 Taiwan
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Publishing Entity
E-mail：ateroffice@gmail.com ( Su, Yuan-Yu )
Publication
Taichung, Taiwan
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Since November 1, 2011
Vol. 3 No. 10, Oct. 1, 2014
主編序
我國二到六歲幼兒教保專業服務在幼托整合之前為雙軌設計，包含托兒所 與幼稚園，分別由內政部與教育部管轄。其相關立案、評鑑、人員培育與環境 設備等，各自遵循其所屬的系統的規範。然而，《幼兒教育及照顧法》於 101 年 1 月 1 日施行後，幼兒教保專業服務，轉化為單軌的設計。托兒所與幼稚園兩 系統進行整合，稱之為幼兒園，主管機關為教育部，所涉之相關人員培訓、設 備環境與立案等相關制度，整合為單一的標準。 幼托整合至今已逾兩年半，相關的從業人員、教保服務人員培訓單位、主 管機關與社會大眾，皆已共同見證整合的歷程。而在整合的歷程中，教保服務 人員的定位與分工、人員培育方案的規劃、在職人員的專業研習課程實施、服 務機構的品質評估等議題，已引起大量的關注。故本期主題定為「幼托整合」， 邀請各界針對前述各項議題，或是幼托整合之制度面與現象面的相關問題，進 行評論。藉此能檢視幼托整合的不同層面，並提出建議，供未來政策規劃與教 保實務運作之參考。 本期之投稿頗為踴躍，經審查通過者，計有的「主題評論」有 8 篇、「自由 評論」15 篇，獲得刊登。文章均具獨到的觀點與貢獻性。主題評論文章，由幼 托整合後教保服務人員的定位、編制人員的合法性、評鑑定位、嬰幼兒服務階 段的合作等角度論述現場問題，對幼兒教保服務人員與關心此議題的人士，極 具啓發性。 本期之得以順利出刊，有賴於總編輯黃政傑講座教授的指導，以及本期執 行編輯盧宜芬老師、行政助理蘇元煜、蔡玉卿的大力協助，於此謹申誠摯的謝 忱。 鄭青青 第三卷第十期輪值主編 臺灣教育評論學會秘書長 嘉義大學幼兒教育系副教授 葉郁菁 第三卷第十期輪值主編 嘉義大學幼兒教育系副教授兼系主任本期主題：幼托整合
主題評論
林 以 凱 幼托整合後教保服務人員定位及專業之重要性 ／ 1 邱 瓊 慧 再思幼托整合後的幼兒園師資培育 ／ 3 段 慧 瑩 嬰幼合作促進教保育優質化 ／ 6 許 玉 齡 幼托整合後臺灣幼兒園基礎評鑑新定位 ／ 8 陳 惠 珍 國小附設幼兒園主任編制之立法與落實性析論 ／ 13 劉 世 閔 蔣 麗 蓉 幼托整合之前世今生與解決策略：以高雄市為例 ／ 18 戴 文 青 孫 良 誠 幼托整合了嗎？ ／ 25 宋 明 君 相見何如不見時─談幼托整合的紛擾與展望 ／ 32自由評論
林 耀 榮 呂 佳 玲 僕人領導「愛」的意涵之探討 ／ 36 魏 素 卿 廖 文 櫻 淺談品格教育—負責與自律 ／ 41 韓 筱 釩 教師的兩難：教會 VS.教完 ／ 45 許 文 馨 學生偏差行為之管教與輔導 ／ 48 鄭 安 晴 面對十二年國教，導師教學風格與學生學習態度之探討 ／ 52 謝 宜 芬 實施品德教育讓社會向上提升 ／ 55 戰 寶 華 從溝通觀點探討學生偏差行為之輔導 ／ 59 陳 莛 翊 林 文 保 幼兒園的死亡教育 ／ 69 王 金 國 一起來「活化教學」／ 73陳 碧 玲 「怪獸家長」我不怕，親師溝通有良方 ／ 78 王 姿 惠 謝 幸 真 從旭山動物園奇蹟，一起看見組織創新 ／ 81 李 智 宏 學校公共關係對學校效能的重要性 ／ 84 林 儷 卿 吳 淑 敏 十二年國民基本教育的問題與解決之道～以教育部技職校院 南區區域教學資源中心的作為回應 ／ 87 賴 玫 君 劉 彥 余 低成就生 SOS ／ 92
本刊資訊
臺灣教育評論月刊稿約 ／ 95 臺灣教育評論月刊第三卷第十一期評論主題背景及撰稿重點說明 ／ 98 臺灣教育評論月刊第三卷第十二期評論主題背景及撰稿重點說明 ／ 99 臺灣教育評論月刊 2014 年 1 月至 2014 年 12 月各期主題 ／ 100 文稿刊載授權書、公開展示授權同意書 ／ 101 臺灣教育評論月刊投稿資料表 ／ 102 入會說明 ／ 103 入會申請書 ／ 104幼托整合後教保服務人員定位及專業之重要性
林以凱 朝陽科技大學師資培育中心助理教授 隨著 101 年 1 月 1 日《幼兒教育 及照顧法》開始實施，規劃近 15 年的 幼托整合政策終於上路。此政策之原 意，本在整合「幼稚園」及「托兒所」， 並解決此兩類型機構功能幾乎相同、 但依據法令及主管機關卻不同所造成 品質不一的狀況，但是將近三年，此 政策的績效尚未明確展現，但卻出現 許多令筆者擔憂的情形。其實，教育 部為了幼托整合政策的實施以及提升 幼兒教育的品質，進行了非常多的工 作，包括制定許多相關法令、實施幼 兒免費入學措施、提供豐富多元之教 養資源，並設立許多輔導制度或進修 管道以提升現場教保服務人員專業等 等，但是現今部分社會大眾以及幼兒 教育相關人員所矚目的，並不是教育 主管機關所投注的這一些努力，而是 幼兒教育現場最基礎的教保服務人員 之資格。 教育部最近密集的召開《教保服 務人員條例》以及《師資培育法》修 正之諮詢會議以及公聽會，因為《幼 兒教育及照顧法》第 23 條提到，「幼 兒園教保服務人員之資格、權益、管 理及申訴評議等事項，於本法施行之 日起三年內，另以法律規定並施行。」 因此，《教保服務人員條例》必須在 104 年開始實施。而因為此條例部分的修 正內容包括幼兒園教師培育機制的改 變，所以《師資培育法》也面臨必須 修正的壓力。所有法令的修正，當然 是應著眼在未來的發展趨勢並解決現 今的問題，但是這兩項法規的修改， 卻也凸顯出產、官、學界三者長久以 來一直存在的不同觀點。產業界主要 從「合格幼兒教師不易尋找」以及「經 營層面問題」主張想法，教育主管機 關從師資培育的一元化進行考量，而 學界一直以來就在「教育」及「保育」 議題之間各自主張其論述。三者的觀 點原本就不容易整合，現在又因為時 間的壓力以及教育現場幼兒教保服務 人員的不同聲音，讓「教保服務人員 資格」這個問題更加棘手。 筆者從最近學界及產業界所發起 的各項活動、以及兩方在活動中所主 張的觀點中，發現有一個問題隱然形 成、而且有越來越嚴重的趨勢，那就 是「對立」。從兩方在公聽會現場、紙 本宣傳物品、甚至是網路中所提出的 意見，以及從現場教保服務人員、甚 至是仍在學之幼教、幼保系學生的回 應，發現「公立幼兒園和私立幼兒園」 之間、以及「幼兒園教師和教保員」 之間，歧見及隔閡越來越大，似乎兩 者是對立的、是不能相容的。這讓筆 者非常憂心，幼兒教育一直以來所引 以為傲的「多元」特質，會因為這一 些「多元」的聲音而讓各方不能齊力、 且使得教育品質無法提升嗎？ 當然，筆者無法影響法令制定的 結果，更不可能以一人之力整合各方 不一樣的觀點，但是希望幼兒教育相 關人員能再次思考，教保服務人員的 定位及專業為何？是否能從「定位」 及「專業」，多少能解決現有的歧見和問題？以下是筆者的意見：
一、定位
《幼兒教育及照顧法》中提出， 教保服務人員主要有「園長」、「幼兒 園教師」、「教保員」、以及「助理教保 員」四類；在幼兒教育現場，無論是 公立或私立機構也有不一樣的職位名 稱，既然從法令以及現場工作狀況， 對於教保服務人員的資格以及職稱都 有不一樣的規範、那麼在基於幼兒各 年齡層的發展現況以及園務運作所需 專業的人力，是否能將不同職稱及專 業的人員所需負責的工作，清楚並合 理的加以規範？例如，在公立幼兒園 中的幼兒園教師以及教保員，能清楚 規範其工作內容？二、專業
台灣幼兒教育引進初期，原本就 只要是女性，自然就能擔任幼兒教育 及保育的工作，所以在長久社會傳統 的價值觀一直累積之下，教保服務人 員 的 專業 很難 受到 普 遍的 重視 與 肯 定，這是歷史因素所造成，但也因為 如此，教保服務人員更要在師資培育 階 段 開始 累積 專業 。 可是 從現 況 而 言，必須思考的是，「園長」、「幼兒園 教師」、「教保員」、以及「助理教保員」 各類型教保服務人員在師資(專業)培 育階段所接受的專業課程是否有清楚 的劃分？授課教師是否有針對學生的 背景與需求規劃課程？以現行制度及 教保服務人員培育單位（包括師資培 育單位）之課程規劃，難以看出幼兒 園教師和教保員兩者在職前教育課程 有 明顯的區 分；且 在 相似課程科 目 下，同校之不同授課教師是否進行課 程內容之區隔，也是必須檢討之處。 此外在教師檢定考試，幼兒教師的通 過率一直是四類學程中最低者，這是 師資生或是師資培育機構的問題、還 是考試內容的問題？再者，當教保服 務人員進入現場，幼兒園是否有針對 其專業現況安排其所負責的工作、並 適時了解其需求而規劃合適的進修內 容？ 我國幼兒園在公私立的比例上和 其他教育階段有很大的不同，而幼兒 教育又存在課程取向多元的特質，所 以 在現場有 多元的 聲 音是必然的 現 象。但是我們必須思考的，不是僅有 這 一些多元 聲音的 內 容、主張者 為 何，也不是僅努力在整合現有的多元 意見以及解決問題而已。而是必須思 考，這一些問題的原因是什麼？要如 何從根本去解決？「整合」，不是僅有 現況的「整合」，而是必須思考未來的 發展趨勢，從問題的根本去解決、整 合，幼兒教育的品質才能持續提升， 我 國幼兒教 育的發 展 才能有其長 遠 性。再思幼托整合後的幼兒園師資培育
邱瓊慧 國立臺北護理健康大學嬰幼兒保育系助理教授一、前言
幼托整合自 2012 年 1 月 1 日起公 布施行迄今，已進入第三年。此舉被 喻為亞洲幼教界之第一創舉，也是亞 洲第一個完成幼托整合立法之國家。 也是臺灣幼兒教保的新制度，整合了 過去以教育為主的幼稚園和以保育為 主的托兒所兩制度而合一為幼兒園。 然而，新的幼兒園制度包含了許多配 套措施，諸如，幼托整合後國小附設 幼兒園增設幼幼班、小班時、增聘教 保員協助行政工作等人員配置、幼兒 園師資培育制度變革等，都在幼托整 合後逐年相繼實施。 然而，新舊制度的交替之中，也 衍生一些問題，包括新制度的教保員 未來可能加修學分取得教師資格的議 題，以及幼兒園教保員制度引發的爭 議（鄭青青，2013）不斷，這些都是 新舊制度交替理應會出現一些過渡現 象或問題。總的來說，可統整為幼兒 園師資結構與任用、師資培育制度、 幼兒園的設施設備規範等軟硬體面的 問題。其中尤以其軟體面之師資培育 與任用更為首要考量之務，因為其緊 密的關係著幼兒園教保品質的良莠， 必須審慎規劃健全之制度。 本文以幼托整合後之幼兒園師資 為 經 ，其 培育 制度 與 任用 之議 題 為 緯，釐清幼托整合後幼兒園師資培育 與任用之相關問題，最後提出未來幼 兒園師資制度之相關建議。二、幼兒園師資培育衍生之問題
單純就幼托整合後的教師、教保 員、助理教保員的幼兒園師資結構來 看，似乎是頗為周全的教師分級制度 之設計，因為這可說是依照幼兒教保 專業能力而做的師資結構規劃，即高 中職幼保科畢業者為助理教保員，大 專校院幼教、幼保相關科系學生修畢 教保專業知能課程者為教保員，而教 保員再加修修畢幼教師教育學程且通 過教師檢定考試者即可成為教師。 這樣的師資結構設計雖是完整， 但是在師資培育管道則出現無法全面 照應的問題。就目前的制度而言，可 以修習幼教師教育學程者限定為在校 生，但問題是，並非所有的幼保相關 科系皆設有幼教學程，僅有師範體系 大學和師資培育大學學生能夠有機會 修習到幼教師教育學程。如此一來， 非 師資培育 大學的 幼 保相關科系 學 生，全然沒有可能修習到幼教師教育 學程，這也命定無法取得教師資格， 僅能取得教保員資格的悲情。 非幼保相關的外界人士，即便是 幼兒園的家長都是霧裡看花，愈是不 分明。沒有人弄得清楚一樣是幼兒園 裡的老師，怎麼會有好幾種不同的資 格。然而，這些資格各自需擔任的職 份又各為何，在法律上也沒有一個明 確的定義；且各職稱之間是否有管道 可升級或轉換，目前亦沒有一個定數。由於前述緣由，現行的幼兒園師 資培育制度下，可能衍生出下列幾項 問題： (一) 各 級 師 資 培 育 管 道 或 有 不 均 之 憾。 (二) 各 級 師 資 培 育 課 程 或 有 重 疊 之 虞。 (三) 各 級 師 資 職 責 定 位 或 有 未 明 之 缺。 現行制度下，幼兒園師資培育分 屬於不同體系大學來培育，政府應該 統合規劃一個一元化、一體化的幼兒 園師資培育制度，思考一個具有銜接 性、繼續性或區隔性（王為國，2012） 的培育方式。非因就讀不同體系大學 的不同而僅能取得有限的幼兒園師資 資格。 建議政府從幼園教保服務人員的 專業知能的觀點，思考幼兒園師資分 級，將幼兒園師資應具備之專業知能 之內涵分為初中高階段，依修習各階 段專業知能而取得各階段師資資格。 此外也必須同時思考與暢通各階段晉 級的管道，以激勵教保服務人員持續 的專業成長。如此，方能建構一個放 諸臺灣各體系大學皆能培育的統一的 幼兒園師資。
三、可行的幼兒園師資培育之建
議
有鑑於前述目前幼兒園師資培育 可能衍生的一些問題，對於未來的師 資培育制度改革提出如下幾項建議供 參考： (一) 建構幼兒園師資之專業知能內涵 架構 基於幼兒園教保專業服務，整體 考量幼兒園教保服務人員應具的專業 知能，據以建構出幼兒園教保服務人 員的專業知能之內涵架構。 (二) 規劃分級師資資格 依據前項（1）幼兒園教保服務人 員專業知能內涵架構，區隔初中高階 段的教保專業知能分級內涵，依修習 各階段教保專業知能課程取得各級師 資資格。 而在學制未改革前，現行學制中 尚有二年制的教保專科學校，必須思 考是否也應將此學制納入幼兒園師資 資格中，並考量是否增加一級介於高 中職和四年大學之間的師資資格。 (三) 明文定義各級幼兒園師資之職責 針對各級幼兒園師資所應承擔負 責之專業職份，於法令中明文詳述， 以確保各級師資之 權利與義務，於各 級師資培育中強化各級師資必須承諾 的教保專業職責。 (四) 暢通各級師資晉級之管道 訂 定 取 得 各 級 師 資 後 晉 級 之 管 道。各級師資之晉級方式，可採多元 方式，例如，以實務經驗年資，或繼續升學等方式晉級，以建構符應不同 背景教保服務人員晉級之所需。 (五) 訂定各級學校師資培育課程 為了區隔各級（包括高中職業類 科、大專校院）師資培育課程之內涵， 必須整體訂定各級師資培育課程之內 涵。就目前的幼兒園教保服務人員培 育現況來看，各級學校的課程重疊與 重複性過高，對於從高中職三年繼續 升學讀四年大學的學生來說，讀七年 幼保，更必須接受階段性進階課程的 洗禮。
四、結語
臺灣的幼兒教保制度正面臨一個 重大的轉型期，但這是一個重要的轉 變，也是必須的變革。而此次的幼兒 教保制度改革更是整體規劃幼兒園師 資培育的一大契機。 參考文獻 王為國（2012）。幼托整合之後幼 教師資 培育整合 。臺 灣教 育評論月 刊，1(3)，45。 鄭青青（2013）。國小附設幼兒園 教保員制度的爭議。臺灣教育評論月 刊，2(1)，82-84。嬰幼合作促進教保育優質化
段慧瑩 國立臺北護理健康大學嬰幼兒保育系副教授一、前言
幼托整合精神除了將分屬幼稚園 與 托 兒所 兩大 體系 整 合外 ，尚 呼 應 OECD 等國際性組織呼籲「教育」與 「 保 育 」 並 重 （ Early Childhood Education and Care，ECEC）的核心概 念。以此理念所制定的《幼兒教育及 照顧法》卻在各方角力，諸多考量後， 從原規劃完善兼顧 0～12 歲教育與保 育的多元面向，驟然縮限為僅餘 2～6 歲的幼兒園範疇。不僅切割學齡兒童 之課後照顧，另將學前階段之教育與 照顧，自二歲兒為分野，保留二~三歲 年齡層幼兒，可重疊送托於托嬰中心 或幼兒園之選擇。但以具備同樣學經 歷背景之照顧者：托嬰中心托育人員 以及幼兒園教保人員，其服務年資或 資格，卻各有截然不同的認定標準。 換言之，以現行《幼兒教育及照 顧法》、《兒童及少年福利機構專業人 員資格及訓練辦法》等規範，服務於 幼兒園之教保員年資得視為擬擔任托 嬰中心主管人員之年資計算；但，反 向曾於托嬰中心擔任托育人員或主管 人員之年資，不被列入擬擔任幼兒園 園長之教保服務年資。又依據立法院 議案關係文書（102 年 12 月 4 日），擬 提案修訂幼兒教育及照顧法第 19 條， 增列具五年以上資歷之負責人亦具備 擔任園長資格。更顯實際第一線服務 於托嬰中心托育人員與主管，擬延續 或擴大服務年齡層之窘境，更不利於 嬰幼兒教保育服品質之提升。二、嬰幼分流不利托育品質提升
以目前嬰幼分流現況，造成具備 教保人員資格者，即使是對於更為稚 齡之托嬰中心托育服務頗具熱誠，也 礙 於年資不 能併計 之 限制而裹足 不 前。同樣，更具保育實務經驗，善於 引導二～三歲年齡學習的托育人員， 也不願貿然轉換至幼兒園。如同幼兒 園不斷倡議，如能開放小學低年級與 大班教師的教學流動，幼小銜接將更 具實質效果。嬰幼分流現況形同自裹 腳步，非常不利托育品質提升。三、嬰幼合作促進教保育優質化
就主張嬰幼分流的法規而言，主 要 係以教育 與福利 分 屬不同體制 為 由，阻絕成兩類人員交流之紅線，以 便於主管機關之管理，與國際趨勢截 然悖離。諸如，英國自 2008 年起全面 實施幼兒教育基礎階段（Early Years Foundation Stage, EYFS）整體規劃 0-5 歲 托育機構 之服務 內 涵與人員資 格 等。澳洲在幼兒教育與照顧人力的培 育，以完善的資格認證架構（Australian Qualifications Framework），強調其培 育的人力之服務對象是出生到八歲的 幼兒，營造有利於教育訓練體系與就 業市場間連結或轉換管道的暢通。其 他如影響我國至鉅的美國，對幼兒教 育年齡層範圍，也是以出生到八歲定 義之。四、結語
本文僅立基於分屬托嬰中心與幼 兒園幼兒之教保育需求，呼籲開放更 多優質托育人員與教保人員投入與交 流管道。尤其，當上述人員之職前培 育背景雷同，具備資格無異時，其服 務場域對象與內涵更有其重疊與銜接 之必要。斷然從管理層面切割教保與 托育服務年資事實，除罔顧嬰幼兒發 展之需求外，不締是以行政本位，間 接阻 斷我國整體 學 前 教 育之 宏 觀 發 展。值此沸揚喧騰幼照法擬修法降低 教保人員資格，使得即便是未具教保 服務人員資格者，都有可能進入幼兒 園現場教學時，嬰幼合作之有效途徑 更待努力。 參考文獻 立法院第8屆第4會期第13次會議 議案關係文書（中華民國102年12月4 日 ）。 院 總 第 1073 號 委 員 提 案 第 15721 號。 段慧瑩（2007)。幼托整合政策對教 保人員資格與證照影響之探討。研習資 訊，24，3，23-29。 段慧瑩（2009)。英國0-5幼兒教育 EYFS修正方案探討。教育資料集刊-2009 各國初等教育，141，141-162。。
Australian Government Department of Education, Employment and Workplace Relations (2012).Early years learning framework. From 2014/7/3 http://www.deewr.gov.au
幼托整合後臺灣幼兒園基礎評鑑新定位
許玉齡 國立新竹教育大學幼兒教育學系副教授一、前言
幼托整合開啟了臺灣幼兒教育法 治的新紀元，使得歷來政府曾在幼兒 園（即以往的幼稚園與托兒所）裡進 行的各種督導或提升品質的活動能有 確切的法令依據，幼兒園評鑑即是其 中一項。依據幼托整合的母法—即《幼 兒教育及照顧法》（2013），幼兒園評 鑑已是政府為保障幼兒的權益而必須 辦理的例行活動，並且辦理的過程也 有詳細的子法所規範（幼兒園評鑑辦 法，2012）。 我國自西元 1981 年幼稚教育法公 佈後，曾陸續進行的園所評鑑活動對 現場已經產生各種影響，也發現一些 根本的問題，包含：評鑑目的的多重 混淆、參與人員缺乏幼教專業、評鑑 期程無法預期、結果公布與獎勵方式 無 法 確保 公正 與公 信 力（ 許玉 齡 ， 2004）。幼托整合後，幼兒園評鑑制度 面臨許多問題，例如：如何重新定位， 如何建立新的制度以解決過去發生的 問題，如何引導幼兒園朝向永續發展 的途徑，對於制度的參與者與執行者 都是挑戰。本篇將討論幼兒園評鑑辦 法裡所訂定的重要評鑑類型之一種： 基礎評鑑，由其設計要素與實施現況 為基礎，提出所面臨的挑戰與因應之 道。二、基礎評鑑之設計要素
以下將根據 2012 公布的「幼兒園 評鑑辦法」，將基礎評鑑設計要素分為 目的、對象、方式與時間、內容、人 員與訓練、評鑑週期、結果的公佈與 追蹤等七大要素分別說明。 (一) 評鑑目的 基礎評鑑的目的很清楚，主要是 執行政府管理監督的責任，藉此提供 家長有關幼兒園是否符合基本法令規 定的訊息，並且協助幼兒園檢核法令 相關規定的符合性，使得幼兒的學習 權和環境安全與健康受到基本保障。 (二) 評鑑對象 依據以上的目的，所有幼兒可就 學的幼兒園都應該是評鑑的對象，故 而包括中華民國全部立案的公立、私 立、與非營利的幼兒園。 (三) 評鑑方式與時間 若要確保全國幼兒學習環境的基 本安全與健康，必然需聘請專人實際 到園訪視，透過實地勘查幼兒園的軟 體制度、硬體設施與設備，同時檢核 相關的檔案資料，確定基本安全與健 康運作的機制正常即可。故評鑑每個 幼兒園所需時間僅需半天以內。 (四) 評鑑的內容 為了確保幼兒基本的學習權和環 境安全與健康事項，需要檢核以下幾個項目，即針對幼兒園設立與營運、 總務與財務管理、教保活動課程、人 事管理、餐飲與衛生管理、安全管理 等類別進行評鑑。這些都是列在幼兒 園評鑑辦法中，將基礎評鑑定位為符 合基本法規的項目。其內容不外乎確 認幼兒園的園址園舍維持立案時的合 法狀態、人員都能受到基本的工作保 障、環境安全與衛生的維護能落實， 才能保障幼兒在園的健康。因此，請 幼兒園提供佐證的資料也必須包含最 少兩個學期，確定幼兒園在平常即如 此運作。 (五) 評鑑的人員與訓練 以上的評鑑內容，需要具有相關 專長的人員來擔任評鑑委員，故而在 評鑑辦法中也列出遴聘委員的標準， 即其人選需由以下人員選擇之：（1） 各直轄市、縣（市）主管機關相關業 務人員。（2）具五年以上幼兒園（含 本 法施 行前 之幼 稚園 及 托兒 所 ）園 （所）長、教師或教保員經驗。（3） 具三年以上大專校院幼兒教育、幼兒 保育相關領域課程教學經驗之教師。 （4）具四年以上學校附設幼兒園（含 本法施行前之幼稚園及托兒所）之學 校校長經驗。若論擔任基礎評鑑之委 員所需的合適程度，即由第一類人員 往下排序，因為所需評鑑的安全健康 項目最多，具有業務相關或實務執行 的現場人員最能迅速判斷是否符合法 規要求。 基礎評鑑的評鑑委員培訓重點在 於了解其任務與角色，因為評鑑結果 若對幼兒園有權益與名譽上的不良影 響，政府必須接受幼兒園申請申復或 申訴的行政救濟，因此每個評鑑委員 都要在過程中謹慎執行工作，故而評 鑑辦法中規定縣市政府在進行幼兒園 基礎評鑑之前須辦理評鑑講習會，向 評鑑委員說明評鑑實施計畫、評鑑指 標及判定基準、以及評鑑委員之任務 與角色。 (六) 評鑑週期 既然基礎評鑑是為了確保幼兒園 能落實健康與安全的基本運作，就不 能讓各 地政府因為 經 費與人 力的負 擔，而有評鑑週期的差別。故而自中 華民國一百零二年八月起，至多以每 五學年為一週期，進行所有幼兒園之 評鑑，而且成為政府年度例行事項。 每週期評鑑結束後就要再重新進行一 輪，確認幼兒園皆維持良好狀態，以 保障就學幼兒的基本權益。 (七) 評鑑結果的公佈與追蹤 既然政府進行基礎評鑑是確認幼 兒園運作符合基本法令，那麼對於不 符合法令規定的幼兒園自然需要公告 結果， 使得家長能 有 透明的 資訊選 擇，也保障合法經營者的權益。除此 之外，對於不符合者更要限期追蹤是 否改進，否則即可依法淘汰該園，以 保障現有幼兒的權益同時也確保未來 幼兒就 學不會受到 健 康與安 全的傷 害。
三、基礎評鑑實施現況與問題
幼 托 整 合 後 基 礎 評 鑑 的 制 度 設計，已經針對幼托整合前所發現的問 題提出解決方案，將評鑑目的區隔並 單純化。於是依據單純的目的而將制 度所含的各種要素皆詳細列在幼兒園 評鑑辦法裡，使得各縣市政府能夠有 清楚的作業規範依循。然而，這項制 度的改變牽涉人員與各種制度因素， 若縣市政府承辦人與受評的幼兒園沒 能掌握基礎評鑑的目的與精神，只用 過去的經驗想將業務盡快完成，在進 行時就會出現新的問題。 2013 年各縣市政府開始依據新的 評鑑辦法進行基礎評鑑作業，依據法 令 規 範， 縣市 政府 均 先組 成評 鑑 小 組，開會討論評鑑工作要項，再於評 鑑前至少六個月召開幼兒園評鑑說明 會，除公告說明基礎評鑑實施計劃與 評鑑指標之外，也決定各幼兒園受評 鑑的年度順序。接著開始遴聘評鑑委 員，然後辦理評鑑委員講習會，之後 最重的負擔是安排實地到園評鑑的人 員組合、日期、與交通，直到當年度 全部受評幼兒園皆受訪結束，政府公 告了評鑑結果，並將評鑑報告函送受 評鑑幼兒園，才算年度評鑑作業告一 段落。 以上工作流程是基本的過程，而 縣市政府若有更多經費與資源，也會 出現額外的協助機制。例如新北市政 府由幼教輔導團製作了基礎評鑑資源 手冊（2013），且為幼兒園辦理了使用 資源手冊內表格及表件的研習。桃園 縣政府（2013、2014a、2014b）則除 了提供參考表件之外，還邀請優質幼 兒園為年度受評的幼兒園辦理評鑑準 備工作與簿冊整理的觀摩分享。 剛開始縣市政府的協助用意都是 希望幫助幼兒園減少面對評鑑的焦慮 感。然而，工作表格與檔案之提供， 只是協助幼兒園表面應付評鑑的資料 檢查，並不能讓幼兒園真正落實保障 幼兒的安全與健康。結果產生兩個問 題:即若幼兒園只想快速順利通過評 鑑，也可能因為主辦單位提供太多表 格與資料，反而造成幼兒園老師們加 班謄寫的負擔及怨言，或者也有幼兒 園只是為了應付評鑑資料所需而臨時 請人填滿表件加工製作檔案，花費許 多不需付出的的經費。不論結果是前 者或後者，皆不能落實基礎評鑑所要 達到保障幼兒的目的。也會跟以往的 評鑑一樣，政府承辦人員花費許多力 氣在遴聘與組合各種評鑑委員、花費 時間陪同進入每園實地訪視、最後還 要費時整理所有評鑑報告；而幼兒園 則投入許多精力打聽如何整理資料才 可過關或製造新的資料與檔案以應付 評鑑，雙方皆投入可觀的時間、經費 與人力，但實質的改善有限，一般家 長與民眾仍然感受不到大家保障幼兒 的用心。
四、挑戰與因應
幼托整合後基礎評鑑若要真正解 決過去的問題，除了有新的制度設計 之外，還應該透過教育的方式，將整 個基礎評鑑的目的與新定位的精神透 過指標與作法充分的說明以傳遞給承 辦單位與幼兒園。因此，以下幾項評 鑑工作的落實與否就關鍵其成敗，亦 可作為了解各縣市基礎評鑑是否成功 的指標。(一) 將評鑑說明會視為幼兒園的教育 訓練機會 受評鑑幼兒園需要詳細了解評鑑 實施的過程、評鑑各項指標的意義以 及評鑑委員判定是否通過的原則與基 準。只有幼兒園事先知道如何做到落 實評鑑指標的要求，包含促進安全衛 生的制度如何建立，人力如何分工， 所需的表件才能在正常作息之下產出 並累積，也才能導引幼兒園將時間與 精力放在檢視目前不足之處並能放在 改善現有制度上。這樣的說明會當然 就不只是一次或只是一小時的會議， 必須安排較長的時間以充分教導尚未 建立充足管理制度的幼兒園。若能邀 請優質幼兒園分享實例則更能有模仿 學習的立即功效。 (二) 善用評鑑講習會建立評鑑委員的 共識 目前各縣市所聘的評鑑委員除了 政府行政人員之外，多含有學有專長 的幼教課程與教學的學者。但是，基 於基礎評鑑目的在於保障幼兒的健康 與安全，評鑑項目多為行政管理與環 境安全衛生之相關制度運作的檢視， 專長在於幼兒教學的學者能發揮的項 目很少，但是卻很重要。因為教學領 域廣泛，牽涉細節很多，每位學者重 視的內容從幼兒園日常教學作息的安 排到教師教學的紀錄內容與課程會議 的 議 題重 點檢 視， 都 有可 能產 生 歧 異，這會使得幼兒園不知如何準備因 應，也會因為評鑑委員標準不一而損 及評鑑的公平性。因此，評鑑委員有 必 要 事先 溝通 基礎 評 鑑的 目的 、 精 神、入園訪視的方式、以及評鑑指標 是否通過的標準。只有每位評鑑委員 皆有共識，才能讓幼兒園真正聚焦在 改善本次基礎評鑑的要項上。 因為評鑑委員的判斷會影響幼兒 園評鑑的結果，因此評鑑委員的公正 性也是基礎評鑑的成敗關鍵。而參與 評鑑相關人員能否落實遵守利益迴避 原則會 影響外界對 其 是否公 正的觀 感。這幾年在幼兒園裡有多種專業成 長與輔導活動持續進行，評鑑委員若 能達成共識，除行政程序法所規定之 外，建議須自行迴避與幼兒園主管的 師生關 係、產學合 作 關係或輔導 關 係，較能取得一般受評者的信賴，也 較不會受到不公平的挑戰。 (三) 落實未通過幼兒園評鑑的追蹤與 改善機制 基礎評鑑的目的是要使幼兒的學 習權和 環境安全與 健 康受到 基本保 障，因此未能通過的幼兒園不僅要立 即改善，且家長也要盡快獲得評鑑結 果的訊息以作選擇。對於追蹤期結束 後還不能改善的幼兒園，政府就應該 以幼兒利益優先考量而祭出罰則，預 防未來再有幼兒受害。過去的評鑑， 並未搭配有相關法律的罰則，故經常 無法有效改善現況。幼托整合後已經 頒布幼兒教育及照顧法，明確要求各 縣市政府應依法執行罰則。只有當政 府有足夠擔當願與家長同時督促幼兒 園進步，才能讓幼兒得到最完整的保 障。 (四) 善用評鑑指標進行員工訓練以提
升品質 基礎評鑑的目的很清楚，但是要 將其落實卻需要幼兒園全體員工都有 良好的工作習慣與共識。同時，所有 的人員都能時時以幼兒的健康安全為 考量，願意配合幼兒園其他部門的工 作要求，在各自的工作崗位上盡力。 因此，幼兒園除了硬體設備(例如廚房 設施)定期要聘請專人維護之外，也需 要使用人員配合正確的使用方式才能 保證安全。就算訂有完整的衛生安全 制度，沒有全體教保服務人員熟練操 作且變成習慣，仍然會有健康疑慮。 幼 兒 園 若 能 藉 由 基 礎 評 鑑 的 機 會，先自我檢視每項工作流程，藉以 找出有待改善之處，並學習如何調整 制度運作及所有人員的習慣，則這項 外在要求的工作就會成為幼兒園本身 提升品質的機會。也就是說全體人員 一同學習評鑑指標背後的真正涵意， 一起為接受評鑑作準備工作，同時也 能讓幼兒園順利通過評鑑，取得所有 家長的信任，一舉數得皆大歡喜。
五、結語
基礎評鑑在幼托整合後確立了公 私立幼兒園皆須全面性接受政府檢查 的性質，針對幼兒基本安全健康提出 保障以符合法令的要求，這也是幼兒 園評鑑在臺灣的新定位，由單純的目 的而簡化評鑑的項目，但更要求能確 實做到每個指標要求。這樣的制度設 計若能搭配所有參與者的積極改善心 態，結果做到幼兒園提升品質而能通 過評鑑、家長資訊充分而能放心送小 孩上學、政府機關盡力把關而能保障 國家幼苗就學，則不僅達到三方皆贏 的局面，未來還將帶領臺灣的幼兒園 全面邁向另一專業的里程碑。 參考文獻 幼兒教育及照顧法（2013） 幼兒園評鑑辦法（2012） 許玉齡（2004）。我國幼稚園評 鑑的問題與前瞻。幼稚園評鑑政策回 顧與展望研討會論文集，13-18，國立 新竹師範學院。 新北市政府教育局（2013）。幼 兒園評鑑資源手冊：基礎篇。新北市： 作者。 桃園縣政府教育局（2013）。桃 園縣102學年度幼兒園基礎評鑑說明 會手冊。桃園縣：作者。 桃園縣政府教育局（2014a）。桃 園縣103學年度幼兒園基礎評鑑說明 縣政府教育局（2014b）。桃園縣103 學年度幼兒園基礎評鑑:評鑑指標與準 備示範說明會手冊。桃園縣：作者。國小附設幼兒園主任編制之立法與落實性析論
陳惠珍 國立屏東大學幼兒教育學系（所）副教授一、前言
幼托整合後，國小附設幼兒園組 織編制變革之一即是主任的設置。依 據《幼兒教育及照顧法》（以下簡稱幼 照法）第 18 條之規定：「公立學校附 設幼兒園置主任，由校長就專任幼兒 園教師中聘兼之，其達一定規模者， 應為專任……」，因此國小附設幼兒園 於幼托整合後，每園均應設置幼兒園 主任（或稱幼教主任）之職務。 全國22 縣市中，除了南投縣、嘉 義縣、臺南市、高雄市等四縣市未依 幼照法於每園設置園主任外，其餘各 縣均依法規辦理。而南投縣、嘉義縣、 臺南市三縣市為 2 班以上、高雄市則 為 3 班以上之國小附設幼兒園才設置 園主任，其未能依法行政之因均為財 政困難之故。因此，本文除論述國小 附設幼兒園主任編制之立法意涵外， 也剖析財政困窘卻能貫徹幼照法此規 定之臺東與屏東兩縣狀況，以作為其 他地方政府教育主管單位爭取經費， 以及教育部未來修法及補助之參考。二、國小附設幼兒園主任編制之
立法意涵
首 先 以 雙 因 子 理 論 （two-factor theory）透視國小附設幼兒園主任編制 之立法意涵。雙因子理論於1959 年由 Frederick Herzberg 所提出，亦稱保健-激勵理論，其中，保健因子又稱外在 因子，屬影響工作環境之相關因素； 激勵因子又稱內在因子，屬源自工作 成就感之相關因素，而個人對工作的 態度將決定其成敗，同時組織成員的 工 作態度對 績效亦 有 決定性之影 響 （張緯良，2011）。秦夢群（2005）指 出，雙因子無階層性、非連續體、亦 無先後順序，同時保健因子不存在， 便會引起成員不滿足感，但激勵因子 存在，便會引起成員滿足感。唐意瑩 （2006）研究發現，雙因子與行政人 員工作投入有顯著關係，且激勵因子 及保健因子的滿意度愈高，工作投入 亦愈高。陳瓊雲（2010）研究亦發現， 兩因子普遍獲得受試者高度贊同，且 保健因子存在提高教育功能、效能品 質、未來發展；激勵因子存在則強化 政策管理性、趨勢因應性。Sithole1 與 Solomon（2014）研究發現，雙因子導 致之教師工作滿意可轉化為班級表現 效能與學生學習成效，而在保健因子 部分，教師特別關注良好工作關係、 充足教學資源以及薪資福利高低。因 此，就雙因子理論視之，國小附設幼 兒園主任編制可使權責分明，營造幼 兒園工作環境之保健因子，而透過加 強政策落實與行政授權，更可促進工 作和諧與品質，達成滿足教保服務人 員需求之激勵因子，讓成員在工作中 得到成就與認同。 其次，就單一窗口概念論之，國 小附設幼兒園主任編制可使幼兒園事 務形成單一窗口化，對外部顧客提供 便利之服務。「行政單一窗口化」意指 洽辦公務時只要到一個窗口、面對一位人員，即能獲得親切而有效率之服 務，且迅速完成所有作業（行政院人 事行政局，1998）。易言之，單一窗口 可使服務流程簡化，減少繁雜廢時之 公 文 簽核 ，提 高作 業 透明 與流 程 效 率 ， 促進 民眾 及時 獲 得有 效能 之 服 務。Wimmer（2002）指出，單一窗口 行政服務具備符應需求、加值整合之 模式，並提供民眾易於接受與良好應 對之整體結構系統。推動單一窗口服 務，不僅能提升作業品質、強化服務 效能、節省成本支出，亦可滿足潛在 需求（Schellong & Mans, 2004）。陳呈 曜（2006）亦指出，單一窗口服務對 顧客感受價值、期望、滿意、成效及 抱 怨 處理 均具 有顯 著 之影 響性 。 因 此，國小附設幼兒園主任之編制除可 具上述優點外，更有利於主管單位之 政令宣導與政策實施。政令宣導之傳 播效果植基於傳播者、媒介、訊息、 目標接受者等四項互為影響之要素， 行政單位多期待能透過持續資訊傳遞 達 到 改變 民眾 對有 關 事物 之既 定 印 象，亦即 經由 涵化理 論（cultivation theory）而逐漸形塑出特定之價值觀或 認知性，然而訊息傳遞之說服力與實 際 需 求、 形象 認知 、 承諾 態度 有 關 （Dainton & Zelley, 2010）。顯然地， 當幼兒園對口單位明確，主管單位較 易以會議或公文型態作政令宣導，進 而有利於政策實施。 再者，就人力運用之視野觀之， 師資素質之優劣不僅攸關教育品質核 心，亦決定國家未來發展，而教師心 力 的 投入 更是 成敗 關 鍵（ 教育 部 ， 2006），因此教保服務人員的人力配置 與運用乃是幼兒園經營成功與否之重 要關鍵因子。其中，人力配置與運用 乃是指組織善用人力資源從事工作需 求分配之作業，包括任用、發展、激 勵與維持等四種系統化功能，期能協 助組織完成工作目標與達成使命願景 （蔡良文，2010）。Dennis 與 O’Connor （2013）的研究顯示，幼兒園權責分 明的 人 力運用 對組織 氛圍具 正向發 展，且對課室內的班級經營與教學品 質具正面影響，而 Unal（2012）的研 究也指出學校權責不清易引起教師之 人際性偏差行為（interpersonal deviant behaviors）。因此，國小附設幼兒園之 主任編制使得幼兒園發生爭議時，園 主任責無旁貸，而對於與幼兒園相關 之競爭型經費或競賽，也更具激勵性。 而 就 立 法 後 之 依 法 行 政 角 度 探 之，依法行政乃是指行政機關人員依 據法律賦予之權責，遵守法律規定之 範圍，對執掌事務進行管理之一切作 為。易言之，任何決斷均必須具備合 法性，並符合法律優越原則與法律保 留原則。其中，法律優位原則意謂行 政機關任何行政作為，不可以抵觸憲 法、法律或相當於法律層次之法規命 令；法律保留原則意謂行政機關不得 自行訂定侵害或限制人民權利義務之 法令，且逕行視為執法之依據（郭祥 瑞，2009）。然而，有時行政機關可能 會以行政裁量自行處分或決斷，但裁 量並非毫無章法，行政裁量之行使仍 須遵守法律優位原則，並不得違背誠 信原則、平等原則與比例原則等一般 法律基本規範（陳慈陽編，2014）。但 是時至今日，行政管理者仍習慣於制 定許多內部法律，以做為大量行政裁 決與監管措施之依據，同時立法層面
亦極度依賴於現有行政機構之建議， 致使疏忽立法之意，衍生出劣幣驅逐 良幣甚至朝令夕改之亂象（Mashaw, 2010）。而 Unal（2012）的研究更是指 出組織若慣性未依法行政易激起教師 的 組 織 性 偏 差 行 為 （organizational deviant behaviors）。 就國小附設幼兒園設置主任之法 規落實性而言，因主任之主管加給及 福利 ， 對地方政府財 政 難 免造成 負 擔，雖然絕大多數縣市均依法實施， 不過，對於財政向來困窘之臺東與屏 東兩縣，能本依法行政態度為之，實 屬難得，故藉由訪談當時幼托整合之 際兩縣之幼教業務負責人，以剖析兩 縣實施狀況及所遇之挑戰與困難，作 為後續中央與地方教育主管單位行政 施為之參考。
三、臺東縣與屏東縣落實剖析
臺東縣在幼托整合後面對國小附 設幼兒園設置主任之規定並無遭遇任 何困難，因為在94 學年度國民教育幼 兒（簡稱國幼班）巡迴輔導開始之際， 臺東縣考量偏鄉地區人力缺乏，國小 附設幼兒園事務需有專責單位，所以 當時每校即已設置園長，由幼教師兼 任，主管加給比照學校主任（5～7 職 等之標準）之薪資與津貼。因設國幼 班時即有此編制，故幼照法施行後僅 需依新規定作職務名稱之調整。臺東 縣教育處劉副處長（幼照法頒佈實施 之際擔任特幼科科長）表示：「所以我 們在設置條例就按照幼照法的規定， 直接把園長改為園主任，相當於學校 裡面一個處室主任。」而對於幼照法 此規定 之影響，劉 副 處長進 一步解 釋：「以往很多國小的校長會有意無 意、潛意識裡會認為，這個幼稚園有 園長，園長去負責，好像跟我國小是 沒有什麼關聯的，但是現在改成園主 任以後就很明確，這個就是你學校裡 面的一 個處室，所 以 負責人 就是校 長，沒有第二句話了。相反的，也有 發生學校的園長，他們在一些經費上 面不願意國小部或者校長來干涉，現 在這問題也明確了。」換言之，對於 國小附設幼兒園設置主任之規定，臺 東縣不僅沒有任何落實上之困難，反 而在將園長職務名稱調整為園主任之 後，國小附設幼兒園與國小之行政事 務運作與合作更為平順。 屏東縣在爭取增設國小附設幼兒 園主任的經費需求也並未遭遇困難， 屏東縣教育處特幼科吳科長表示：「我 們就是依幼托整合幼照法的法規簽而 已，我們一直站在法的層面上，經費 的部分也只是每個月多5,000 元（指每 所幼兒園）。」而施行後的優點，吳科 長認為：「我是覺得說有了園主任之 後，我們在幼教行政的對口就變成單 一 窗口，要 推動政 策 其實是比較 容 易。」事實上，當國小附設幼兒園之 幼教行政有專責之單一窗口後，縣市 政府召開幼教相關會議或研習時，學 校公假派出參加的人員即很明確，可 有效避免國小主任雖積極爭取參加， 返校後又將事務交給教保服務人員執 行，執行成效不佳時，造成兩造互相 埋怨與推責之窘況。然而，因為屏東 縣以往國小附設幼兒園並未有專責幼 教行政職務的編制，所以園主任設置 後，對於向來專心在教學的幼教師難免有力不從心之感，吳科長直言：「我 們設了園主任之後會變成說，園主任 她把整個心思放在行政作業上，她的 教學勢必會有所忽略……我們的教保 員跟教育部陳情說我們的園主任，她 有這個園主任行政之後，她就忽略教 學，就覺得她又領導師費又領行政加 給，可是實際上教學的工作又沒有落 實，她們是有怨言的。另外還有一個 缺點，很多幼教老師會認為設了園主 任之後，國小部就跟她們切割了。所 以設置園主任之後，跟國小的橫向聯 繫就變的很重要。」在《幼兒園行政 組織及員額編制標準》之規定中，除 了第 6 條明訂：幼兒園「人事、主計 及總務由學校之人事室、會計室及總 務處辦理」，其餘事務均未有明確規 定。因此，除了人事、主計及總務事 務外，幼兒園主任必須負起教務、輔 導、以及營養衛生等職責，吳科長指 出：「幼兒園主任會認為說好像每一個 區塊都要懂，以前可能會仰賴國小， 現在不行，每一個區塊，每一個專業 區塊都要知道，也難免啦，因為自己 兼園主任了。我們在園主任的會議上 其實也都跟她們講，既然有領主管加 給，依規定要做的還是要做。」整體 而言，對於幼托整合後國小附設幼兒 園 設 置主 任之 規定 ， 吳科 長 之 感 受 為：「我是覺得還是要設園主任，但是 要幫園主任增能，而不能說法通過之 後要設園主任，所以老師你理所當然 要來接，站在老師的立場，我可以接 我願意接，可是要像國小的主任一樣 先做儲訓增能再來接，所以我們可能 會再補後面那個儲訓的動作。」
四、結語
臺東縣在幼照法規定前即考量到 國小附設幼兒園之需求，縱使財政困 難卻能主動編列經費每園設置園長職 務，其重視幼兒教育之行政施為令人 讚嘆；而屏東縣雖然財政捉襟見肘， 在幼照法施行後仍能依法增設國小附 設幼兒園主任之職務，更在落實後積 極思考更完善之配套措施，其實事求 是、精益求精之態度令人敬佩。建議 教育部未來修法應回歸當初立法之目 的，並以大多數依法行政者之意見為 依歸，而對於幼兒園之補助更應客觀 評估地方政府之實質付出而給予等比 例之獎懲，摒棄「會吵有糖吃」之陋 習，以正向激勵重視幼教品質之地方 政府團隊。 致謝：特別感謝臺東縣教育處劉 副處長以及屏東縣教育處特幼科吳科 長撥冗接受訪問。 參考文獻 行政院人事行政局（1998）。推開 簡政便民的窗口：全國行政單一窗口 化成效實例。臺北市：行政院。 唐意瑩（2006）。學校行政人員激 勵-保健因素與工作投入關係之研究-以屏東縣境之大學校院為例（未出版 碩士論文）。國立屏東教育大學，屏東 市。 秦夢群（2005）。教育行政-理論部 分。臺北市：五南。 張緯良（2011）。管理學（第三 版）。臺北市：雙葉。 教育部（2006）。師資培育素質提 升方案。臺北市：教育部。 郭祥瑞（ 2009）。公務員行政法-行政法基礎教材（第二版）。臺北市： 元照。 陳呈曜（2006）。單一窗口服務品 質對顧客滿意及顧客忠誠之實證研究-以臺灣科學工業園區管理局為例（未 出版碩士論文）。朝陽科技大學，臺中 市。 陳慈陽（編）（2014）。行政法實 例研習（二版一刷）。臺北市：元照。 陳瓊雲（2010）。臺北市國民小學 整倂指標建構之研究-激勵保健學派的 觀點（未出版碩士論文）。國立臺北教 育大學，臺北市。 蔡良文（2010）。人事行政學-論現 行考銓制度。臺北市：五南。
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幼托整合之前世今生與解決策略：以高雄市為例
劉世閔 國立高雄師範大學教育學系副教授 臺灣教育評論學會永久會員 蔣麗蓉 高雄市教育局專員一、前言
立法院於 2011 年 6 月 10 日通過 《幼兒教育及照顧法》奠定收托 2 至 6 歲幼兒的法源基礎，並於 2012 年正式 施行，底定歷經多年討論的幼托整合 議題。幼托整合政策的核心價值，是 以提供全體幼兒優質、平價、普及、 近便的教育及照顧服務為目的。惟實 施以來尚有待解決事項，以下僅提供 幾項幼托整合後面臨的問題，供各方 參考。 (一) 幼托整合緣由與歷程 國內許多幼稚園與托兒所因少子 化日益嚴重而紛紛關門，國內幼稚園 與托兒所，長期隸屬於教育及社政兩 個行政部門管轄，在事權分立，雙頭 馬車的制度下，產生一國兩制之幼托 怪象（顏士程，2011）。在臺灣幼托整 合教育前，幼稚園只能招收 4～6 足 歲的兒童，由教育部主管。托兒所由 內政部主管，托兒所是實施托育服務 的機構，分托嬰與托兒兩部份，托嬰 是收出生滿一個月至二歲的嬰幼兒， 托兒收二足歲至六歲的兒童，到入國 小前的幼兒（周美慧、翁福元、李瑞 金、鐘芳玲 ，2013）。 幼托分屬不同機構管轄的分離政 策，自 1980 年代末期推動以來即爭論 不休（林萬億，2004）。政府多年來積 極推動「幼托整合」政策，1997 年前 行政院長蕭萬長提出「研議幼托整合 問題」，2005 年「幼兒園」確定幼托整 合收托對象為 2～6 歲幼兒且由教育部 管轄，2007 年元月教育部部務會議通 過，呈報行政院核定，同年 5 月行政 院通過《兒童教育及照顧法（草案）》 送立法 院審議，但 並 未完 成立法 程 序，2009 年 3 月行政院院會通過《兒 童教育及照顧法草案》，函請立法院審 議，此乃幼托整合政策的具體體現。 同年 6 月立法院第 7 屆第 3 會期教育 及文化、社會福利及衛生環境委員會 召開第 l 次聯席會議，討論見《兒童教 育及照顧法草案》，由於有多位立法委 員提出不同版本方案，認為本草案仍 具爭議性，決議召開公聽會後審查， 一直到《幼兒教育及照顧法》於 2012 年 1 月 1 日起生效，幼托整合制度正 式上路，當中歷經十四年的努力（周 美慧、翁福元、李瑞金、鐘芳玲 ， 2013；張子嫺、曹純瓊 ，2012；簡宏 江，2011）。 (二) 幼托整合的涵義 幼托整合教育，其中「幼」乃指 幼稚園，「托」則指托兒所，所謂『整 合』是指將幼教各種資源加以整合， 包含法令、師資標準、課程與教學、 幼托機構設備等層面，幼托整合的「幼托」代表「幼稚教育與托育服務」兩 個制度，或指「幼稚園與托兒所」兩 個機構；整合是指兩個制度或兩個機 構的統整合併，以保障幼兒合理受教 權益，幼托整合後幼兒園的教保服務 內容、人力資源配置、幼兒權益、家 長的權利與義務、組織的管理有所改 變，期能對幼兒提供更完善教育及照 顧服務之教育機構（周美慧、翁福元、 李瑞金、鐘芳玲 ，2013）。 周美慧、翁福元、李瑞金、鐘芳 玲（2013）指出，幼托整合政策乃是 針對之前幼托功能混淆、制度不全， 將「幼稚教育與托育服務」兩個制度， 或「幼稚園與托兒所」兩個機構統整 合併，希望藉由幼托整合以解決教保 機構良莠不齊、資源分配不均、教保 人員的師資素質問題，確保幼兒教育 的品質。然而，不同利害關係人對新 政策有不同的視域與觀點，在失業率 居高不下的今日，第一線教師期盼保 住的飯碗為首要，另外，地方政府的 財政負擔，公私園所的城鄉分配與供 需，師資的水準皆應列為此項政策考 量的要素。
二、高雄市現況與困境描述
(一) 現況與困境 茲分述高雄市幼托整合後幼兒園 的現況與困境如下： 1. 現況 公私立幼兒園比率失衡，無法滿 足家長教保服務需求，目前我國公私 立幼兒園比率失衡（約 3：7），為逐步 提升平價教保服務供應量，教育部更 要求各縣市政府朝公私立幼兒園比率 4：6 的目標邁進，惟現實上確有諸多 困境尚待解決，茲分述如下 (1) 調整公私幼比例，市府財政困窘 以高雄市 102 學年公立幼兒供需 情形為基準分析，102 學年度 2 歲至 5 歲實際收托總數 52,607 人，公立幼兒 園核定可招收數 13,617 人，公立幼兒 園實際收托數 11,704 人，幼兒就讀公 立幼兒園比率為 22.25％，公立幼兒園 可收托率 25.88％。另依公私立幼兒園 據點分析，高雄市公立幼兒園共計 211 園，私立幼兒園計 483 園，公私立比 率（約 3：7）（教育部全國幼兒園幼生 管理系統，2014）。 但《幼兒教育及照顧法》施行後， 幼兒園應往下收托 2 至 4 歲幼兒，大 部分公立幼兒園尚無適當空間向下招 收 2 歲至 4 歲以下幼兒。主因在於場 地尋找不易，舉凡最需要設置公立幼 兒園的人口密集區，其學校（機構） 閒置空間不易尋獲，有閒置空間之學 校（機構）卻常是人口流失快速地區。 又市府財源有限，經估算新設幼兒園 及非營利幼兒園所需開辦費及人事費 費龐大，如要達到公私幼比率 4：6， 經推估約 2 億 1725 萬（高雄市 103 至 107 年 推 動 公 共 化 教 保 服 務 中 程 計 畫，2013），實非高雄市府財源所能負 擔。 (2) 公益法人辦理非營利幼兒園，素 質良莠不齊為滿足家長教保服務需求，教育 部發布「非營利幼兒園實施辦法」，規 定非營利幼兒園採委託辦理及申請辦 理，委託辦理係指直轄市（縣）市主 管機關無償提供土地、建物及基本設 施設備，依政府採購法及其相關法令 規 定 徵求 公益 法人 辦 理非 營利 幼 兒 園；申請辦理係指公益法人自行準備 土地、建物或設施設備，檢具經營計 畫書報主管機關審議及核准辦理非營 利幼兒園。惟實際執行結果，主管機 關擬以委託契約辦理招標採購時，囿 於南部地區有意願承包廠商稀少，恐 難評選優質廠商辦理非營利幼兒園， 又如以現有私立幼兒園轉為非營利幼 兒園，必須考量私立幼兒園素質良莠 不齊，政府單位如何提供資源及管考 機制，如何輔導私立幼兒園轉為提供 平價優質之非營利幼兒園等因素，有 待中央政府規劃完整配套。如同張子 嫺、曹純瓊（2012）的研究指出，教 職場浮現的教師工時過長、公私立薪 資福利差距、師資良莠不齊、以及公 幼師資遇缺不補等諸多師資問題，皆 對幼兒教育品質之提升與維持有不利 的影響。 (3) 附設幼兒園一體配置主任不符經 濟效益 《幼兒教育及照顧法》第 18 條規 定：公立學校附設幼兒園置主任，由 校長就專任幼兒園教師中兼聘之，依 上開規定，102 學年度國小附幼應於各 園兼聘主任 1 名，本市目前現況達 3 班以上始置主任一名，自幼照法施行 以來，屢次接獲教保服務人員團體反 應各園應設置幼教主任，惟大部分學 校附設幼兒園招收幼兒人數為 30 人以 下，倘要求一體配置主任，不符經濟 效益且增加市府財政負擔。 (4) 國小附設幼兒園教保員定位與分 工不清 幼托整合前，公立學校附設幼稚 園每班置教師兩名，負責教學及行政 任 務繁重， 常常力 不 從心且壓力 巨 大，考量附幼如屬小型規模其主任非 屬專任，由教師兼任，於辦理園務行 政 工作時， 致所帶 班 級教保服務 中 斷，為免影響教保服務品質，爰《幼 兒教育及照顧法》第 18 條及 25 條規 定，公立學校附設幼兒園每年應再增 置一名教保員，協助園務行政並入班 進行教保服務，對於人力短缺的學校 原為美事一樁，但常因教保服務人員 進用法令、薪資及教學職責不同，造 成不同身分者權利義務衝突。如教師 依「教師法」進用享有寒暑假，教保 員依「勞基法」進用，另有休假規定， 又不少教保員具有教師資格，薪資待 遇顯然低於教師，以往公幼均由兩名 教師共同執行教保任務，如形成一師 一保，兩者間除了協同與分工產生狀 況，更造成同工不同酬及階級對立。 如顏士程（2011）的研究指出，由於 「教師」與「教保員」的「證照、資 格」不同，可能遭受到薪資福利的兩 級制差別待遇，如此同工不同酬，恐 失去幼托整合的深意。 2. 困境 根據簡宏江（2011）的研究指出， 幼托整合衝突背後原因有四：（1）政
策問題結構不良，衍生政策的複雜性 ; （2）不同政策問題建構，政策設計內 容迥異;（3）政策利益多元分歧，整合 協調溝通不易;（4）缺乏公平競爭環 境，業者面臨生存危機。簡的觀點也 是目前高雄市在幼托整合的困境。 周美慧、翁福元、李瑞金、鐘芳 玲（2013）的研究指出，幼托整合後 面臨的問題不少，有招生、師資、課 程 設 計 、教 學方 式與 照 顧環 境 等問 題，而 M 型社會下優勢階級與弱勢階 級之間，所能享有的教育資源與教育 機會的差距漸漸拉大。 此外，調整幼托比例，幼托整合 後設備要求齊一，顯然增加地方政府 的財政負擔，而教保人員的師資素質 問題，二者之任用資格與進修管道不 同，如何克服混齡教學問題，都是未 來須考量的重點。 (二) 解決途徑 根據上述困境，本研究提出下列 解決途徑如下: 1. 均衡並調節幼兒入園機會 鑑於少子化社會，幼生數呈現逐 年遞減趨勢，幼兒教育尚非義務教育 且囿於土地取得不易，現階段全面於 各國小設置幼兒園尚有困難，並且為 兼顧私立幼兒園經營日趨困難，在不 與民爭利原則下，高雄市每年衡酌各 國小在總班級數不變情形下，將招生 不佳 的 班級調整至有 設 班 需求之 學 校。 2. 提供多元服務型態，學校閒置空 間轉型非營利幼兒園 每年推估各行政區幼生數及幼兒 園分布之供需情形，評估家長教保服 務需求，人口分布狀況等為設置公立 幼兒園及非營利幼兒園據點。凡公立 幼兒園比率及收托比率低於 20％者列 為優先設園據點，全面清查有閒置空 間 之學校提 供場地 辦 理非營利幼兒 園，提供公平競爭環境。 3. 辦理推廣說明會，鼓勵公益法人 或私立幼兒園興辦非營利幼兒園 為解決地方政府財政困窘問題， 建議由政府及公益法人協力辦理非營 利幼兒園，政府積極盤整轄內各級學 校空餘空間並辦理推廣說明會，鼓勵 私人或公益法人參與辦理非營利園， 並以合理待遇聘任教保服務人員，以 成本價經營，以滿足幼兒及家庭需求 為服務目標。 4. 小規模幼兒園配置主任未具經濟 效益且加重財政負擔 基於實務需要，高雄市政府教育 局建置「國小附設幼兒園行政分層負 責 表」各秉 權責辦 理 教保及行政 業 務，並建議修正幼兒教育及照顧法第 18 條，幼兒園招收幼生人數達一定規 模應設置幼教主任，未達規模者，其 主任由學校教務主任聘兼之。 5. 設立幼兒園分層負責表，釐清幼 兒園行政工作
高雄市附設幼兒園 211 園，其中 41 園置幼教主任，其餘小規模幼兒園 由教務主任兼任，根據許玉齡（2002） 的研究指出，幼兒園主任須扮演執行 者、溝通者、協調者、諮商者、學習 者、教學者、領導者等角色，他們的 工作多元而複雜，為確立專／兼任主 任及教師/教保員工作內容，高雄市教 育局訂定高雄市附設幼兒園分層負責 表，由幼兒園分層辦理相關行政工作。 6. 提升教保服務人員專業素養，回 歸「教」「保」攜手互助初衷 班級經營及教學本應互相協調， 彼此合作共同照顧幼兒，教師及教保 員雖有職稱上的差異，然幼兒教育及 照顧無法分割，尤其幼兒教育及照顧 法施行後，幼兒園向下招收 2 歲至 3 歲幼兒，爰有教師反應在師資培育及 任教經驗中，相對缺乏低年齡層幼兒 教保知能。 高雄市教育局針對現職人員規劃 辦理政策法令、兒童健康與照護、問 題本位導向、教保活動與課程大綱等 幼教研習，並透過教保輔導團到園輔 導訪視，給予教學及行政支持。另外 針對新進教師辦理「初任導入輔導知 能研習」，期透過「班級經營與教學實 務研習」「薪傳教師研習」建構初任教 師支持體系，期盼教保攜手共創優質 教保服務。如果未來希望將現在教、 保納入幼兒教育範疇，教保員與幼教 教師間的在職進修便相形重要，以充 實 兩者 間各種幼教 知 能 知不足 之 現 象。 7. 幼托課程間的調節 課程部分，由於教育部近年主推 新課綱，還在實驗階段，須等實驗結 束後才會清楚幼托之間如何銜接與調 節，現在僅能每年都辦初進階研習及 工作坊，來增能幼托師資間對課程的 理解。 8. 招生問題 《幼兒教育及照顧法》規定，幼 兒園招收 2 歲至入國民小學前幼兒， 招收幼兒的年齡範圍加大，面對少子 化現象來臨，幼兒園喜憂參半，喜的 是向下招收 2 至 3 歲幼兒，生源增加， 憂的是面臨混齡教學及不同年齡設施 設備需求不同，教學與課程不同等種 種困境。縣市合併後，學校附設幼兒 園班級數少或僅一個班級，且基本設 施設備尚未完全符合《幼兒園與其分 班設立變更及管理辦法》，無法滿足 3 歲以下幼兒就讀公立幼兒園。 為解決此一困境，高雄市教育局 解決途徑如下： （1）規定公立幼兒園應優先招收 不利條件幼兒並提供兒童托育津貼等 各項助學措施。（2）於公立幼兒園招 生注意事項明定招生順序，招生年齡 以 5 足歲幼童為優先，如有餘額向下 招收至額滿為止。（3）每年請學校提 出改善環境設施設備計畫並核給補助 （4）以建構優質安全的學習環境。
