空氣污染防制社會參與之法律分析

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(1)國立高雄大學法律學系研究所碩士論文. 空氣污染防制社會參與之法律分析 Legal study on social participation of air pollution control. 研究生：曾力雯撰指導教授：張永明. 中華民國 104 年 7 月.

(2) 謝辭進入了高雄大學第三年，終於完成論文，得以畢業。內心滿滿的思緒湧上，也不知道從何表達起，充滿開心亦滿懷著不捨。猶記得，第一次見到恩師張永明教授的那天，老師嚴肅的神情，令我這個研一的菜鳥緊張到不行，連講話都會顫抖。隨著時日，跟在張老師身邊學習三年來，漸漸知道老師面對學術研究的嚴謹與認真，也知道了老師私底下其實是個喜歡與學生們說說笑笑，十分親切的長輩。如今，隨著論文完成，以後和老師討論問題的機會就又少了許多，感謝張老師在上課時對我的多方提點。後續，於論文的寫作過程中，給了我最大的幫助，引導我如何思考問題、解決問題，並針對我提出的問題給予指正，使我獲益良多，再次感謝張老師的諄諄教誨！感謝口試委員，張道義教授與李仁淼教授。在論文口試時，兩位老師精闢的見解，詳細的指點以及耐心的與我對話，給了我很多的啟發與方向。得到老師們的指正，使我於後續修正論文時，有了許多的突破，並解決了論文寫作時遇到的盲點與困難，再次感謝兩位口試委員！還要特別感謝的老師，尚有陳正根老師與紀振清老師，感謝二位老師平時在學校裡給我很多的照顧，在擔任陳老師教學助理期間，老師更是給了我許多的學習機會，課外的時間也給了我很多的鼓勵，在此一併致謝！另外，還要感謝系辦助理雅婷姐，跟在學姐旁邊做事，也學習到了學姐的細心與認真，論文的相關行政事項也多謝學姐幫忙，非常感謝。此外，論文的完成還要感謝好多好多人。首先，是每個月一次的論文會議，謝謝曾經參與會議的所有學長姐給我的意見，我都深深牢記在心。而要特別感謝的是，重良學長、志雄學長以及宇廷學長，在論文開始寫作前給了我許多的建議還有實用的軟體。另外是，這次一起拼畢業的智偉學長以及弈豪，感謝二位從我論文寫作開始，歷經公開發表到口試結束，一路的幫忙，大家在群組中互相打氣、鼓勵與交換資訊，真心感謝。其次，要感謝的是高大法研的所有學長學姐與同學，謝謝各位三年來的照顧與包涵，我才能在這個大家庭中成長、茁壯，喜歡與各位一起參加系上大小活動、在研究室安靜讀書或討論問題，甚至是組讀書會，一起拼國考，唸法律的路上有高大法研的你/妳們，我衷心感謝！特別謝謝宗勳學長、家慶學長、小光學姐、亭君學姐，還有朱江、蘭馨、軒宇、宜安、陵微、佳慧等讀書會伙伴們，另外也感謝平日中對我許多照顧的嘉漢學長、敏綺學姐、昕翰學長、歐文學長、英傑、明樺、百岳、孟薇以及佩芝學姐，還有其他眾多的朋友們，我離開學校後，一定會想念大家的！次三，要感謝高大法律系女籃，原諒我這無用的四號位，無法帶給大家更多成長，卻反而是年紀比較小的妳們在照顧我，能和大家相遇、切磋球技，真的很開心。還有大學部幾個可愛的學妹們，謝謝文雪、子萱、孟昀、朱、小雞、百真、路涵，還有我家超級厲害的直屬雪君跟無緣當直屬就畢業的宣宣，謝謝妳們！最後，要謝謝大學時期的好友，奕彣，感謝你豐富而淵博的知識，陪我一起解決論文面對的困難，常常讓我煩，和我一起討論，我的論文若沒有你的幫忙，應該真的要寫不出來了，謝謝你。還要謝謝浩理以及常常陪我談天說地的潘瑪拉、雅雅、阿華、阿菊、小喬、渝靜、怡婷，謝謝你們在我心情不好的時候陪我.

(3) 說話，好讓我能很快的再次振作。還有謝謝摯友純、汶、綺，在我灰心喪氣時，幫我加油，給我信心，陪我著繼續奮鬥。另外，也要感謝水水、小甘、陳姿伶，沒事就時常傳訊息關心我，超級感謝！還要謝謝 Windy、姵瑩大力幫忙本篇論文諸多細節。再來，特別要感謝嘉洪，非常謝謝妳，在寫論文的這段日子對我的照顧跟包容，常陪著我說話、出門散心和給予我很多的力量，讓我可以很快的提振精神與信心，繼續跟論文戰鬥，真的真的很感謝妳！行筆至此，不知不覺也已經說了好多，此時此刻，我內心充滿著無比的感激。在此，我即將要完成這個階段的任務，並邁向人生的另一個階段。這其中，萬分的謝謝我的爸爸、媽媽、弟弟、妹妹還有從小把我帶大的外婆。感謝家人無私的付出與栽培，給予我強大的後援與各種資源，讓我可以無後顧之憂的待在學校裡頭，安心的完成研究所的學業，順利取得碩士學位。謝謝我的家人們，感激之情溢於言表，點滴在心頭！最後的最後. 謹以本篇論文獻給我最偉大的祖父母及父母，謝謝你們！. 曾力雯謹誌於國立高雄大學法學院大樓 404 研究室中華民國一百零四年七月.

(4) 空氣污染防制社會參與之法律分析指導教授：張永明博士國立高雄大學財經法律學系研究生：曾力雯國立高雄大學法律學系研究所. 摘要行政機關以往於環境行政中，多以高權命令為主要管制方法，於空氣污染防制上亦然。然而對於「空氣污染」此種較具特殊性、複雜性以及高度專業性的領域而言，高權管制之效果卻反而逐漸顯得薄弱。從而，行政機關轉向借重行政機關與私人的兩相合作，透過國家環境保護任務之私人參與來達成行政所欲實現之目的。環境是為人類生活所重要不可或缺之條件，空氣更是人類生活所必須仰賴之因素，因此在發展經濟的前提之下，國家亦必須針對空氣污染作出一定的管控，國家對此有其環境責任，按照憲法增修條文第 10 條第 2 項之規定，國家需兼顧環境與經濟之衡平發展。因此承上述之憲法誡命，關於環境行政是否能貿然將之移轉予私人承擔，在過去有甚多討論，而現今於環境行政中，在不侵及國家核心領域之前提下，國家將環境行政交由私人承擔，應為憲法所容許，國家只需負起最後之擔保責任即可。空氣污染防制中是否同樣適用公私協力理論，而如何之公私協力行為加入才能夠發揮其實效，確實值得深思，但可以想見的是國家的高權管制已然失靈。本文於觀察整體空氣污染防制之手段後，提出以「企業社會責任」作為空氣污染防制的另一種手段。由於目前我國公私協力理論於空氣污染防制上之運用，較著重在於形式上行政成本的減少，而非實際的承擔空氣污染防制任務。因此，本文主張企業社會責任係為公私協力理論的一種特別型態，由企業社會責任加入調和國家管制失靈與現行空氣污染防制法中之公私協力行為所產生的困境是最合適的。企業應對空氣污染防制擔負一定之社會責任，可經由美國經濟發展委員會(CED)提出之「三個同心圓模型」或者 Archie B.Carroll 所建構之「企業社會責任金字塔模型」中所稱之尚未定型之責任與慈善性責任等所導出，後續， Mark S.Schwartz 及 Archie B.Carroll 二人另外發展出「企業社會責任的三面向模型」從道德、經濟與法律的三面關係中，探討企業社會責任之範圍。從而，按照上開之理論基礎，吾人可以得知，企業於發展經濟的同時，亦需顧及社會與環境。最後，本文提出，藉由「自律規範」，推動企業落實企業社會責任，而得成為空氣污染防制任務中的一環，如此，不但能保有其自發性與彈性，更能實質的使企業社會責任成為行政機關能運用的另一個手段。關鍵詞：國家環境責任、公私協力、企業社會責任、空氣污染防制法、自律規範. i.

(5) Legal study on social participation of air pollution control Advisor: Dr. Yeong-ming Chang Dr. jur., Bonn University (Germany) Professor, Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung Student: Li-Wen Tseng Institute of Law National University of Kaohsiung ABSTRACT Air pollution belongs to special, complicated and highly professional realm, and the effect of state control has been weaker day by day. Therefore, the administrative agency turned to rely on the administrative and private cooperation to achieve the administrative purposes. The environment is extremely vital for human life, and air is even more crucial for human. As a result, the state also needs to focus on the needed control of air pollution on the premise of economic development due to its state responsibility. According to the Additional Articles of the Constitution of the Republic of China, Article 10 II stated that the state should cope with the environmental and economic development well at the same time. This text proposed Corporate Social Responsibility to be another mean of air pollution control after observing the holistic application of Public-Private-Partnership on air pollution control. Currently the state applied the public and private cooperation to control air pollution. However, it emphasized more formally on the decrease of administrative costs instead of actually undertaking the task of air pollution control. Consequently, the text claims the Corporate Social Responsibility to be a special form of the theory of Public-Private-Partnership. The predicament resulted from regulatory failure by the state and the behavior in Public-Private-Partnership of current air pollution control act could be best improved via the assistance of Corporate Social Responsibility. The Corporate should take adequate social responsibility, which could be derived from the three concentric circles proposed by Committee for Economic Development (CED) or the unfixed and philanthropic responsibilities within the pyramid of corporate social responsibility. Furthermore, Mark S. Schwartz and Archie B. Carroll additionally developed the three-domain model of corporate social responsibility from the triadic relation from the ethical, economic and legal aspects to discuss the scope of Corporate Social Responsibility. In so doing, we can conclude that the Corporate should also take care of society and environment when developing the economy. Ultimately, the text proposed that Self-Regulation can actually boost the Corporate Social Responsibility and become the important role in the task of air pollution control. In this way, it can not only keep the spontaneity and flexibility, but also actually make the Corporate Social Responsibility become another mean for the application of administrative agency. Keywords: state environmental liability, public-private-partnership, corporate social responsibility, Air Pollution Control Act, self-regulation. ii.

(6) 目次摘要................................................................................................................................. i 英文摘要........................................................................................................................ ii 圖表目次..................................................................................................................... viii 第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究動機與研究目的.............................................................................. 1 第一項研究動機.......................................................................................... 1 第二項研究目的.......................................................................................... 2 第二節研究範圍.................................................................................................. 3 第三節研究方法與研究架構.............................................................................. 4 第一項研究方法.......................................................................................... 4 第二項研究架構.......................................................................................... 5 第四節文獻回顧.................................................................................................. 7 第一項我國空氣污染防制之內容與管制手段.......................................... 7 第二項私人承擔環境任務之憲法上問題.................................................. 9 第三項公私協力類型之探討...................................................................... 9 第二章公私協力理論於環境法上之運用................................................................ 12 第一節環境法公私協力之必要性及依據:國家環境責任.............................. 12 第一項國家所應承擔之環境任務與責任................................................ 12 第一款法治國原則賦予的環境任務................................................ 14 第二款社會國原則賦予的環境任務................................................ 15 第二項國家環境任務之責任分配............................................................ 17 第二節公私協力理論之概說與理論基礎........................................................ 19 第一項公私協力之起源與發展................................................................ 19 第二項公私協力理論之概說.................................................................... 20 第一款定義........................................................................................ 20 第二款類型........................................................................................ 21 第三節憲法上公私協力理論之容許性............................................................ 23 iii.

(7) 第一項國家任務與公共任務之探討........................................................ 23 第二項行為形式選擇自由之討論............................................................ 23 第三項我國憲法課予國家之環境保護義務............................................ 26 第四項私人參與環境保護任務之正當性................................................ 28 第四節環境法上公私協力理論之展現............................................................ 30 第一項環境保護專責人員........................................................................ 30 第二項第三方認證—ISO14001 國際認證............................................... 31 第三項第三方檢驗機構............................................................................ 32 第四項政府環境保護標章........................................................................ 32 第五項環境信託........................................................................................ 35 第五節公私協力理論下之國家責任................................................................ 37 第一項國家擔保責任................................................................................ 37 第一款概念........................................................................................ 37 第二款小結........................................................................................ 39 第二項國家管制與監督責任.................................................................... 40 第六節小結........................................................................................................ 42 第三章企業社會責任對於環境保護之定位............................................................ 44 第一節企業社會責任之概說............................................................................ 44 第一項企業社會責任之演進與定義........................................................ 44 第二項本文中所指涉之企業社會責任範圍............................................ 49 第二節企業環境責任........................................................................................ 52 第一項企業擔負環境責任正當化之理由................................................ 52 第一款一般性環境義務.................................................................... 52 第二款環境法上原理原則之要求.................................................... 54 第二項企業社會責任在環境行政任務擔任之角色................................ 56 第三項我國企業社會責任於環境保護之現況........................................ 57 第三節企業社會責任與國家高權行政之衡平................................................ 60 第一項公私協力理論之僵化.................................................................... 60 iv.

(8) 第二項企業社會責任作為公私協力理論之特別型態............................ 61 第三項企業社會責任之困境.................................................................... 63 第四節企業社會責任於通案中之適用可能性建構........................................ 65 第一項賦予企業社會責任拘束力............................................................ 65 第二項以法律規範企業社會責任之可能性............................................ 68 第一款美國........................................................................................ 68 第二款英國........................................................................................ 70 第三款德國........................................................................................ 72 第四款日本........................................................................................ 74 第五款中國........................................................................................ 76 第六款本文見解................................................................................ 77 第三項以資訊公開推動企業社會責任之自發........................................ 80 第四項從企業社會責任走向社會責任企業............................................ 82 第五節小結........................................................................................................ 84 第四章我國空氣污染防制現況檢討與修正............................................................ 86 第一節空氣污染防制現況分析........................................................................ 86 第一項空氣污染防制發展........................................................................ 86 第一款法規變遷................................................................................ 86 第一目法規變遷歷程................................................................ 86 第二目本文評析........................................................................ 88 第二款固定污染源防制發展............................................................ 90 第一目固定污染源行政管制手段............................................ 91 第二目固定污染源經濟誘因策略............................................ 93 第三目本文評析........................................................................ 95 第三款移動污染源防制發展............................................................ 96 第一目移動污染源行政管制手段............................................ 97 第二目移動污染源經濟誘因策略............................................ 99 第三目本文評析...................................................................... 102 v.

(9) 第四款室內空氣品質發展.............................................................. 103 第一目室內空氣品質之行政管制手段.................................. 104 第二項我國空氣污染防制現況與全球暖化議題.................................. 107 第一款我國歷年空氣污染防制檢討.............................................. 107 第二款空氣污染防制與全球暖化議題.......................................... 110 第二節空氣污染防制制度之檢討與修正...................................................... 114 第一項現行空氣污染防制制度之問題.................................................. 114 第二項空氣污染防制制度之修正.......................................................... 119 第一款概述...................................................................................... 119 第二款負擔企業社會責任之程度.................................................. 120 第一目篩選標準...................................................................... 120 第二目適用結果...................................................................... 122 第三目產業對應義務.............................................................. 125 第三款以自律規範推動為導向...................................................... 127 第一目概述.............................................................................. 128 第二目政府是否有已經推動之自律規範.............................. 129 第三目以自律規範加入現有空氣污染防制政策之評估...... 131 第三節企業社會責任於空氣污染防制制度中之操作.................................. 134 第一項企業社會自我管制與企業社會責任之關係.............................. 134 第二項促使企業實現企業社會自我管制之手段.................................. 135 第一款經濟與法規並濟之誘導管制.............................................. 135 第二款媒體輿論之無形影響.......................................................... 136 第三款自律規範之有形拘束.......................................................... 138 第四款永續發展概念之落實.......................................................... 139 第四節小結...................................................................................................... 141 第五章結論與建議.................................................................................................. 143 第一節結論...................................................................................................... 143 第二節建議...................................................................................................... 145 vi.

(10) 參考文獻.................................................................................................................... 150. vii.

(11) 圖表目次. 圖 1-1 研究架構圖 ................................................................................................................ 6 圖 3-1 「三個同心圓」模型 ............................................................................................. 46 圖 3-2 企業社會責任金字塔模型 ...................................................................................... 47 圖 3-3 企業社會責任的三面向模型 .................................................................................. 48 圖 3-4 本文所指涉之企業社會責任 .................................................................................. 50 圖 3-5 企業社會責任之「拘束力」 .................................................................................. 66 表 3-1 各國對於企業社會責任是否置入一般性規定之整理 .......................................... 79 表 4-1 室內空氣品質標準 ................................................................................................ 106 表 4-2 近 10 年公私場所違反空氣污染防制法之處分率 .............................................. 117 表 4-3 篩選標準適用結果表 ............................................................................................ 124 表 4-4 產業對應之義務類型表 ........................................................................................ 127. viii.

(12) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的第一項研究動機陽光、空氣、水，是人類生存不可或缺的三大條件。其中，自 18 世紀工業革命以來，由於經濟發展與生活型態的改變，開始以煤炭的燃燒作為能量動力，除了給人類帶來便利的生活外，同時也帶來了大量的環境污染。尤其，化石燃料的使用就產生了大量且複雜的排放物，隨之而來的，即是人類也不可避免的吸取此些污染的空氣。隨著污染問題而來的，即是氣候急遽的變化，全球暖化的速度開始增加，迫使人類開始自我反思，是否真的因為過度的發展而導致環境的大幅改變？而所謂的企業社會責任 (CSR ， Corporate Social Responsibility)，即是先進國家在工商發展到達某成熟度時，企業本身開始對於自身與環境及社區關係展開省思後之概念。由於環境任務的承擔不可能僅透過國家行政之力量即能夠全面的完成，因此如何透過國家行政責任與私人力量的結合來達成行政任務，此時如何透過公私協力行為（Public-Private-Partnership, PPP），在管制與私人承擔行政任務間達成平衡，即有必要探討。例如，將環境任務交予私人承擔是否有害及憲法上基本權利之問題？又或者在傳統理論上，是否有某些核心理論不應透過私人參與來實現？環境保護在我國憲法上已然是明白承認之價值，惟如何透過相關法律的分析來達成此一基本權的具體實踐，確有值得深究之處。即便承認透過私人加入承擔環境保護責任之正當性，然而其於環境法上各領域之運用如何？於空氣污染防制制度中所扮演之角色如何？而公私協力理論引進於環境行政任務後，是否真正有效的解決了行政任務的龐雜？又國家管制是否會因為私人加入承擔行政任務後即得全面退場並且無庸進行監督？由此可見，公私協力理論加入後，對於原本國家行政仍會產生許多問題，尚待吾人深入了解。承上所述，既然人民無可選擇的必須呼吸已受污染之空氣，而國家行政管制又不及污染速度的擴張，即便加入私人承擔環境保護任務，亦無法改善上述情況，則為避免污染持續的加深，此時企業社會 1.

(13) 責任的展現，自然扮演了不可或缺的角色。企業社會責任能否作為公私協力理論在環境行政中的另一種選擇？果若如此，又該如何有效的加以落實？難道不履行企業社會責任之企業國家也要介入處罰嗎？這樣的國家處罰，是以法律處罰道德的自發還是僅為落實企業社會責任制度的完整呢？在此，即涉及國家行政如何透過相關法律的健全，使企業能夠自發的發展其自身對社會應盡之責任，以及如何善用企業社會責任本身無形的影響，使得環境保護能夠與企業社會責任結合，進而達成政府、企業與人民三贏的局面，則為本文希冀透過相關研究以尋求解答之動機。. 第二項研究目的由於 1960 年代開始發展以出口為導向的工業，所發展的重工業多為高污染高耗能產業，而國內尚無可以依循的法規，空氣污染防制法乃在 1975 年應運而生，隨後於 1980 年公布之空氣污染防制法施行細則，明訂空氣污染物種類，各級主管機關主管事項，空氣污染測站設置辦法及移動污染源檢查方式等。在法規建置及管制手段的明文化 1 後，空氣污染防制可謂有了重大的進展。再者，由於我國過去係以管制排放量為主，然現今民眾環保意識高漲，除劃定空氣污染防制區外，並增設空氣品質區，方便監測各地空氣污染之情況，並透過監測系統公開2，方便民眾查詢相關資訊。此尚未足，根據新聞報導，民間團體彙集環保署所提供之空氣品質監測數據後，作成一個空氣品質監測系統，有民眾在操作該系統後，發現在特定區域與特定時段，因不明原因仍產生大量之細懸浮微粒（PM2.5）3，且聚集形成一顆大黑丸4，久久不散。由此可見，即便環 1. 2. 3. 為有效管制污染源，引進固定污染源事先許可及自行檢測申報制度，車型審驗制度，依污染者付費精神，徵收空氣污染防制廢，增訂總量管制制度，引進污染泡、排放抵換、儲存等，以達到維護國民健康的立法目的。而且依據空氣污染防制法的授權訂定的固定污染源、移動污染源、各行業別排放標準、固定污染源設置、操作許可、空氣品質惡化防制、空氣污染防制費等相關子法數十種，均已完成訂定。引自：行政院環保署空氣品質改善維護資訊網： http://air.epa.gov.tw/Public/pollution.aspx，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 21 日。行政院環境保護署空氣品質監測網每天上午 10 時 30 分，發布最新全台各地區空氣品質預報，提供民眾參考。空氣污染物之一種，漂浮在空氣中類似灰塵的粒狀物稱為懸浮微粒(particulate matter, PM)，PM 粒徑按其大小有別，小於或等於 2.5 微米(μm)的粒子，就稱為 PM2.5，通稱細懸浮微粒，單位以微克/立方公尺(μg/m3)表示之。由於其非常微細，可穿透肺部氣泡，並直接進入血管中隨著血液循環全身。近年來，許多流行病理學研究已確立 PM2.5 對於健康造成影響，包括：支氣管炎、氣喘、心血管疾病、肺癌等，無論長期或短期暴露在空氣污染物的環境之下，皆會提高呼吸道疾病及死亡之風險。引自：行政院環保署空氣品質改善維護資訊網， http://air.epa.gov.tw/Public/suspended_particles.aspx，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 21 日。 2.

(14) 保署對空氣污染防制有了層層管制，並輔以私人之力量，仍無法解決空氣污染問題，這就代表了應該還有其他方式可以加入空氣污染防制之行列。因此，本文認為原有的管制模式除應該通盤檢討之外，即便透過公私協力模式得將部分行政任務交由私人承擔，仍有不夠完整之地方。應在環境行政任務的達成上，除現有的國家行政力量外，也應加入人民自發觀念的幫助，對整體之空氣污染防制始能有更明顯的助益。此時研究企業社會責任的加入調和即有其必要。本文期望能透過現行政府對於空氣污染管制之檢視，以及相關公私協力模式於空氣污染管制制度中之運用，作一個全面的檢視，研究企業社會責任加入後能更完整提供對於空氣污染防制之成效，以期能夠建立一個健全的回饋模式，產生一個除了政府與公私協力模式外，另一種企業社會責任新的運用方式，以此回應到實務的作法上。. 第二節研究範圍有關空氣污染之種類甚多5，目前空氣污染防制之對象，多針對空氣污染來源，依照空氣汙染防制法第 2 條與空氣污染防制法施行細則第 3 條及第 4 條等規定，可大致分為固定污染源與移動污染源兩大類，手段上多落於法規管制與私人如何加入行政以分擔行政任務上之討論，在此本文限縮範圍以固定污染源與移動污染源之管制為探討中心，並連結公私協力理論於此議題上之各種運用，並檢討目前國家政策與法律規範之缺失，提出建議。不於空氣污染本身應以何種設備或何種計算數據之方式進行控管，以免因專業知識不足反而模糊本文之焦點。另外，既以固定污染源與移動污染源為探討中心，則於企業社會責任之探討亦以相關能連結之部分為限。然而，企業社會責任之面向甚廣，僅以其可能連結之議題而言，即包含有：人口問題、勞工問題、環境議題、公共衛生與健康問題等6。本文之探討僅鎖定於環境議題 4. 5. 6. 〈網友記錄空污埔里入夜變黑丸〉，引自中央通訊社網路新聞，網址： http://www.cna.com.tw/news/asoc/201411270324-1.aspx，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 21 日。空氣污染物種類主要包括硫氧化物、氮氧化物及碳氫化合物等氣狀污染物；懸浮微粒、金屬燻煙及油煙等粒狀污染物；光化學霧及臭氧等衍生性污染物；戴奧辛及氰化氫等毒性污染物；惡臭污染物、有機溶劑蒸氣及塑、橡膠蒸氣等。引自：行政院環保署空氣品質改善維護資訊網， http://air.epa.gov.tw/Stationary/RB-index-1.aspx，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 22 日。例如人口問題中可能包含，人口爆炸、貧窮問題、兩性議題等；勞工問題，可能涉及如童工使用、職業安全甚至是跨國勞工之相關問題；環境議題上則包含有空氣污染、水資源、能源問題、 3.

(15) 中關於空氣污染防制及氣候相關問題之討論。而如何透過公司法相關法律設計以實踐企業社會責任，因牽涉公司法內關於董事會與股東間之問題，由於非本篇文章之領域，在此並不贅述，僅提出目前文獻上有討論之方向供參考。本文研究目標是希冀企業社會責任能加入空氣污染防制之行列，因此，如何將此一道德自律層面之理念，具體運用於空氣污染防制上，則有說明之必要，從而，空氣污染防制上之行政指導與自律規範之運用成果等，甚至是將企業社會責任視為公私協力理論模式之一環，其中與行政行為形式相關之部分亦會在本文中一併敘及。. 第三節研究方法與研究架構第一項研究方法確立了研究動機與研究目的後，為能夠使本篇研究能達到解決研究動機之問題，並達到研究之目的，採行之研究方法係進行文獻之整理比較，找出現在可能之問題，並盡量參考他國關於此問題之解決方案，整理出一個能夠通用於實務上的模式。雖學術研究應要能夠最後致力於實務上之運用，然在現行實務上多僅能夠尋求一個「大致」能滿足「多數人」的方法，此時若能透過學術研究找出實務上更為適合的方法，或許可能滿足「全部人」的需求。有鑒於實務及學術間互補相成之關係，本文研究途徑擬從實務上現行作法加以檢討分析，透過對現行實務上採行之管制法律及手段之了解，並一併檢討現行關於公私協力理論於此領域中之運用，最後與企業社會責任此一概念作為一個新的環境保護手段加以鏈結，並參考國外是否有類似作法，全面的分析後，提出一個更為可行的方式供實務參考。誠如上述所言，本文係以文獻分析及比較整理作為研究方法，故就當前學者已研究或實務現有之結果為本文研究之基礎，並參酌其他之學位論文不足或未述及之處加以研析，並藉此再次建構並釐清關於空氣污染防制方法之手段，並嘗試提出研究建議供實務對於企業社會責任於此領域中如何加入運用，進而建立一個完整之共通模式。. 氣候變遷等；公共衛生與健康問題，則牽涉大量污染引起人類疾病及死亡等。 4.

(16) 第二項研究架構以下茲就本文各章擬欲論述之內容，逐一說明如下：第一章「緒論」：從研究動機與研究目的確立出本篇論文之問題意識及目標，並界定研究範圍及研究方法為何，最後透過文獻回顧找出本篇論文針對此一問題所欲補足之處。第二章「公私協力理論於環境法上之運用」：在此章中先行界定出環境保護於憲法上之意義及國家環境責任之範圍，並說明私人若欲加入承擔環境行政任務其容許性如何？正當性何在？與企業社會責任之關係為何？並舉出現行環境法上公私協力理論運用之實例，及國家對此之管制與監督是否會因為公私協力而全面退場，而無須負擔保責任。第三章「企業社會責任對於環境保護之定位」：由於本篇論文提倡以企業社會責任作為國家管制與公私協力模式外的第三種可能方式，因此會於本章中對企業社會責任有大篇幅之說明，從理論基礎乃至於其於各領域之運用外，並說明其是否亦為一種特別的公私協力型態？若是，如何用企業社會責任調和現行公私協力理論之僵化。最後，其於環境法上可以如何運用？並嘗試探討企業社會責任是否有可能以法律加以管制？又或者是否維持其道德自律之特色，但仍能透過相關規定之齊備，使之加入國家行政任務之一環。第四章「我國空氣污染防制現況檢討與修正」：誠如本文標題及研究動機所述，空氣污染防制之發展及其現況，以及有如何需要修正檢討之處，並藉由探究環境倫理及環境正義等倫理學之概念，更能全面的點出現行空氣污染防制手段的本質應係從道德面向改善起，並藉由企業社會責任的引進，嘗試從法律規範與企業社會責任本身所能帶來的無形影響力等，發展成一套空氣污染防制加上企業社會責任以解決現行實務上管制及公私協力理論困境的共通模式。第五章「結論與建議：透過最終章綜合上述第二章至第四章之內容與議題，作一個全面的回顧，並提出可能解決問題之方法與建議，期待透過本篇論文研究能提供實務另一種進行空氣污染防制的可行方向。 5.

(17) 關於空氣污染防制之核心價值仍起源於憲法意義賦予國家之環境保護、環境倫理實踐以及環境正義之最終展現。並輔以現行國家管制及法律規範產生之行政任務繁重，因此由公私協力理論加入承擔行政任務，惟仍產生僵化之困境，從而才以之與企業社會責任之概念連結，企圖找出三者間之衡平關係。茲就本文研究架構，圖示如下：圖 1-1 研究架構圖 \ 文獻蒐集與整理. 國家環境責任. 私人承擔環境責任憲法容許性？. 國家管制與監督公私協力理論於環境法上之運用. 行政任務繁重. 公私協力理論僵化. 企業社會責任加入調和. 企業社會責任加入調和空氣污染防制. 結論與建議. 資料來源：本文作者繪製 6.

(18) 第四節文獻回顧有關於空氣污染防制的文獻資料，除了關於空氣污染內容介紹以外，大多集中於其法律管制之手段、他國管制手段介紹以及我國空氣污染防制費開徵後，對於空氣污染防制政策之影響等探討。較少有從公私協力理論面向進行討論者，因此，本文想嘗試從此面向去深究公私協力理論加入空氣污染防制後的成效，另外亦希望透過整體的觀察，找出企業社會責任能夠連結空氣污染防制的方法，增加行政任務實踐手段之彈性。另須說明者係，文獻資料之蒐集有其極限，亦可能有遺珠之憾或受限於搜尋方向而有缺乏，本文僅以所蒐集之文獻為本加以運用。. 第一項我國空氣污染防制之內容與管制手段關於空氣污染之內容介紹7，大抵不脫何謂空氣品質之涵義，依據空氣污染防制法施行細則第 2 條之規定，空氣污染物之定義與種類可略分為氣狀污染物、粒狀污染物、衍生性污染物、毒性污染物等八類。管制手段部分，學者劉宗德於其中華民國環境保護之法制與手法中，已大略將環境保護之法制作一整理，並從我國管制手法中再分出規制性手法、誘導性手法、事業性手法及綜合性手法8，已廣泛而全面的檢討了環境保護所需之手段。在此本文其實無意重新去歸類空氣污染之內容與其防制之手段，有關之論述甚多，然本文想從中提出另一面向的思考─企業社會責任之運用。亦即如何透過此些文獻所給予之基礎找出空氣污染防制手段的新可能。在空氣污染防制的面向上除了在排放標準、行為義務與空氣污染的許可制度及監督制度外，另外當然亦有所謂的經濟性誘因、資訊提供、技術援助與以合意之契約或協定促使污染源減少其污染。但如何去整合行政手段並透過誘導之方式使企業能自主自律的提升其對環境保護的意識，可不可能減少管制？或者透過行政機關的裁量權給予企業一些壓力，促使其思考是否自發去實踐政府提供之有形誘因對其後續產生之影響。甚至是透過自律規範的引進，將空氣污染 7. 8. 鄭福田，空氣品質，初版，財團法人中興工程科技研究發展基金會，2004 年 7 月，頁 2 以下；陳維新、江金龍，空氣污染與控制，修訂第十三版，高立圖書有限公司，2012 年 1 月，頁 1-1 以下；鄭宗岳、林鴻祥，空氣污染防治理論及設計，三版，新文京開發出版有限公司，2005 年 3 月，頁 1 以下。劉宗德，中華民國環境保護之法制與手法，政大法學評論，第 57 期，1997 年 6 月，頁 51 以下。 7.

(19) 防制中由政府制定之排放標準、總量管制標準、排放權交易，通通交由業者以自律方式來承擔空氣污染防制之責任，可不可能透過此方式能夠更加深企業社會責任的運作，甚至更可能透過這樣的方式加深企業本身對於整體空氣環境的認識與維護，此些皆有待本文一一加以探討，並盡力尋求一個可能提供予實務操作的方式。另外針對空氣污染防制法所採取的行政管制、行政罰、刑法制裁及其救濟手段，簡丞廷已於其撰寫之「我國空氣污染防治管制與救濟方式之研究」學位論文中詳細述及，並提出其建議9，其認為針對空氣污染防制於管制上採取總量管制，是精密區分各區需求後的做法。而關於行政機關對於業者之監督，其建議對於高污染之產業應採特許制而非許可制。在此本文亦有幾點想提出一同思考：關於總量管制措施部分，是否會造成為了提供誘因與企業可因其採行防制措施實施削減量較指定為多者，其差額經當地主管機關認可後，得保留、抵換或交易而間接的使廠商選擇一種較簡便的方式雖達成空氣污染的防制，也給了廠商一些便利但無形中卻出賣了屬於公共財的空氣，目前環保署公告「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」，以作為實施總量管制後之作業準則，計畫內容包含：法令依據、計畫目標、環境負荷及變化趨勢、空氣品質現況及問題分析、空氣污染物排放清單及排放特性分析、空氣污染管制策略、既存固定污染源削減量差額認可保留抵換交易及作業方式、新設或變更固定污染源審核規則、各單位權責分工及組織運作方式等。預計開始由高屏地區開始實施10，但其成效仍待評估。另外是，僅對於高污染產業採特許制，其主張係讓行政機關得保有較大裁量權，但亦僅止於業者設立之時，但是否有任何理由足以認定高污染產業一定比低污染產業產生的傷害更大？而需要較嚴格的特許制度來控制其成立？本文在此較為懷疑。而特許制雖然有其實益，但本文以為空氣污染問題或許並不在於以何種何方准許業者設立，而是設立之後如何監督、管理。若於監督、管理甚至後端裁罰上行政機關未能保有較大之裁量權限，對於空氣污染之防制可能較為可惜。並且其實吾人也應該思考，問題究竟是出在”如何管制”上還是”管制不力”之上？如果層層管制有效，那究竟我們還需要什麼樣的空氣污染 9. 簡丞廷，我國空氣污染防治管制與救濟方式之研究，私立東海大學研究所論文，1999 年，6 月，頁 162-166。 10 引自，行政院環保署新聞專區，環保署預告訂定「高屏地區空氣污染物總量管制計畫」草案，同步啟動「空氣污染減量行動督導聯繫會報」， http://ivy5.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=1031215105319，最後瀏覽日期： 2015 年 3 月 8 日。 8.

(20) 防制手段加入呢？. 第二項私人承擔環境任務之憲法上問題按國家行政欲透過私人承擔實踐環境行政任務時，首須探討環境權是否果真為憲法所保護，多數論著皆肯定環境權可從憲法增修條文第 10 條第 2 項加上憲法本文第 15 條推導而出，其次才討論私人承擔環境任務之正當性，傳統理論上，存在著所謂不容許國家轉嫁由私人承擔之國家任務核心領域，故原則上只要不涉及核心領域，在不侵害人民基本權利，並且符合法治國原則及民主原則的前提下，應予肯認，而學者王毓正、許宗力以及詹鎮榮皆持此看法11。而本文關於上述看法並無疑問。然而環境權是否應列入基本人權清單，使之有較明顯之輪廓，在此是本文想探究的方向。另外是雖環境任務交由私人承擔並無問題，然而關於空氣污染此一關係人民身體健康甚鉅的項目是否基於相同理由也可以交由私人承擔？還有另一個需要思考的問題是，學者詹鎮榮提出，國家若以其他手段「誘引」或「迫使」私人與其發生合作關係，是否可能構成基本權之侵害？尤其在社會自我管制之情形下，私人之自我管制究係是否出於完全之自我決定，在此也不無疑問12。但其並未提出一個最終的結論，故仍待釐清。若從環境保護的面向以觀，即便侵害了企業的營業自由，但面對環境永續的發展其是否毫無疑問必須退讓？又或者從經濟發展面向探討，則營業自由自然優先受到憲法的保障？這些都是後續必須去釐清的課題。. 第三項公私協力類型之探討在公私協力理論的類型中，學者詹鎮榮曾經按照我國目前行政法制分為以下區分13：1.行政委託；2.公、私合資事業之經營；3.公共建設之參與，如促進民間參與公共建設法；4.公私合作管制。而針對「公私合作管制」一項，學者詹鎮榮復就其底下之「社會自我管制」 11. 12. 13. 王毓正，論國家環境保護任務之私化，月旦法學雜誌，104 期，2004 年 1 月，頁 184；許宗力，論行政任務的民營化，載於：當代公法新論（中）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版，2002 年 7 月，頁 594 以下；詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，載於：民營化法與管制革新，元照出版，頁 1-40，2005 年 9 月，頁 23、27。詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，載於：民營化法與管制革新，元照出版，頁 1-40， 2005 年 9 月，頁 26。詹鎮榮，論民營化類型中之「公私協力」，載於：民營化法與管制革新，元照出版，頁 1-40， 2005 年 9 月，頁 10 以下。 9.

(21) 此類型另外為文說明，再將之區分為14：1.完全不受國家影響之社會自我管制；2.受國家誘引之社會自我管制；3.國家參與之社會自我管制。另外，按劉家嘉於其撰寫之「台灣環境法制自主管制之研究」學位論文中參考日本學者原田大樹的分類標準，以自主管制中私法主體的自主性程度(依國家之決定及選擇)為主軸，以自主管制之動機(誘因)為輔，將自主管制之類型區分為以下三大類型15：1.誘導模式：此一模式，國家在管制中仍扮演最主要的角色，在誘導模式中，則以各種經濟上的誘因，來影響被管制者行為動機。雖其改採經濟誘因之管制方式，然因若不遵守管制規定仍將受到經濟上不利益，此與傳統事後制裁同，均屬一種「懲罰」，被管制者仍帶有「被迫」遵守管制規定之意味；2.監查認證模式：此一模式，國家將管制中的監督認證責任，交由被管制者自為監督或由第三人進行監督，或雖仍由國家為之但透過宣導、提供接受管制者好處而非強制性手段之方式，促使被管制者自願接受管制；3.團體參與及團體自律模式：於此一模式，私法主體無論於有關管制的提出、決策過程、結果之形成等事項，均有其自主性，整個管制決策之過程，強調國家與私部門間之協調、協商。因此，於此種模式中，私法主體的自主性最高。在此本文於討論上希望集中於「公私合作管制」此一類型。並且係就國家管制與公私協力理論以外，主張以「企業社會責任」加入調和二者。而這樣一來可能就必須先去處理企業社會責任的範圍是什麼？要承擔多大的環境上責任？企業社會責任在國家管制與公私協力理論之間究竟扮演什麼樣的角色？是否其與公私協力理論是完全不同的兩套制度？還是其實企業社會責任能做為公私協力理論的特別型態？假設是，則按學者詹鎮榮之分類，企業社會責任可能得分入所謂之社會自我管制，或屬於日本法上之自主管制，本文對於應分入何種類型或使用如何之稱呼暫且不多加贅述。因本文較想討論的仍是企業社會責任若廣泛的被視為公私協力理論的一環，那麼在此種無須，國對國家負一定法定義務的類型16（本文暫稱之為非法定義務類型）家或行政主體所扮演的角色又會變成什麼？是否國家對此即不負擔保責任或監督責任而可以全面退卻？甚至是後續若對整體環境，或其他基本權利主體產生侵害時，其救濟手段又為何？而若要以企業社會 14. 15. 16. 詹鎮榮，德國法中「社會自我管制」機制初探，政大法學評論，78 期，2004 年 4 月，頁 97 以下。劉家嘉，台灣環境法制自主管制之研究，國立高雄大學政治法律學系碩士論文，2009 年 7 月，頁 27-28。如空氣污染檢測機構係公私合作管制的一種類型，然其按照環境檢驗測定機構管理辦法，其設立需經許可、許可證上事項若有變更需為變更登記、主管機關得派員查核檢測機構等，顯見於此種類型之公私協力類型中，私人仍對行政機關負有一定之法定義務。 10.

(22) 責任加入國家行政任務之中，是否需要什麼樣的法律建構與整體配套措施？以免產生國家與私人間角色混淆不明的危險。再來是，以企業社會責任加入空氣污染防制的行列，其根本想法係希望從污染之源頭進行有效的遏止，而企業社會責任本是屬於一種道德自發下的概念，是否能做為國家實現行政任務的一環，這是否會招來國家自甘放棄公權力之譏，確實需要考慮。而若要以企業社會責任加入，又該以什麼方式促使其能達到一定成效？考慮到現行法制面的規定，似乎僅剩下誘導行政一途，亦即以經濟誘因誘使企業自發為之。然而這樣的手段好或不好，似乎還是令人心存懷疑，畢竟現行法制實施已久，污染卻並未見有效控制。也因此，本文於本研究中亦想深入的探討是否應該以法律規範賦予企業社會責任一個明白的地位，但這樣會不會有道德入法的風險，需要謹慎評估。若以緩和一點的手段，是否可以考慮使企業社會責任產生外部的拘束力？目前觀察我國的空氣污染防制法大致上係以誘因本身使企業去產生一些實行企業社會責任的動力。但本文希望能夠透過其他方式，例如以行政指導推動自律規範、環境資訊公開、媒體與人民的參與等，透過企業的自我檢視，自行建立與政府及人民之間的信任，達到本文所稱之拘束力之效果。最後是關於企業本身性質之探討，企業應係以營利為其本質，從而在於是否實踐企業社會責任此一議題上，似乎僅能建構在公民意識或者環境正義上，但這都不足以說服一家企業去實行企業社會責任，也因此漸漸有一種以公益為本質但將之包裝為商品的「社會企業」應運而生。這個方向或許也能夠去彌平企業係以營利為本質的疑慮，只是其與空氣污染防制的連結是什麼，似乎尚待發掘。還有一件尚待說明的事情是以企業社會責任加入行政任務後，其若產生損害時，救濟的手段為何？是不是如同上述提及，應從其被分入公私合作管制中的哪種子類型去討論其與國家或人民間到底是何種法律關係？但由於本篇研究想集中心力討論此一手段加入的可能性，也因此若於行有餘力之時會將之列入討論，否則可能還是留待日後解決了。. 11.

(23) 第二章公私協力理論於環境法上之運用第一節環境法公私協力之必要性及依據:國家環境責任於探討公私協力理論於環境法上之運用時，有必要先就環境行政任務是否有引進此理論之必要，並且討論其憲法上依據為何，而本文以為此無非係從憲法上賦予國家之環境責任而來，從而應先劃定國家所承擔之環境任務與責任之範圍，而本文擬從法治國家原則與社會國家原則兩面向來進行討論。最後再就國家與私人承擔行政任務間之任務分配進行說明，是否有特殊之領域不得交由私人承擔？環境行政任務是否屬之等，都有釐清之必要。. 第一項國家所應承擔之環境任務與責任欲探討國家所應承擔之環境任務與責任為何，應可先從國家目的的轉變說起，國家始終都有特定的目的與任務存在，而依不同的目的加以分類，依近代國家目的演進大概可從警察國家(Polizeistaat) 開展17，此時期國家透過強大的組織與健全的法令來實現行政任務，故警察的概念涵蓋了所有國家行政、立法及司法，因此其主要任務係在於排除社會危害行為以及增進公共利益。漸漸的，由於工業革命關係，個人主義與自由主義思想高漲，人民開始期待國家立於最少干預的角色為國家行政，因此以法律保護人民之權利成為國家最主要目的，並且強調國家行為皆以法律為拘束，使人民受較少之侵害獲得最大的自由，此時期稱之為法治國家(Rechtsstaat)18。然此等法治國家理念卻因重視個人自由的最大化，而助長了資本集中、經濟強者濫權、貧富差距擴大的結果，是以，國家理念開始率皆以強調國家更具有追求社會正義以及促進人民福祉之目的，換句話說即是肯定國家公權力有積極介入人民社會經濟生活的作為義務，並彌平人民於社會中所產生之不平等現象，或因資源分配失衡所導致的不公益，於此社會國家(sozialer Rechtsstaat)理念19，隨之成形。. 17 18. 19. 陳敏，行政法總論，第八版，自版，2013 年 9 月，頁 20。亦可稱之為「自由法治國家」(liber Rechtsstaat)、「夜警國家」或「守夜國家」(Nachtwächterstaat)。陳敏，行政法總論，第八版，自版，2013 年 9 月，頁 21。在此一時代，社會任務(Sozialauftrag)與法治國家相結合，故亦可稱為社會法治國家。陳敏，行政法總論，第八版，自版，2013 年 9 月，頁 22；詹鎮榮，社會國原則─起源、內涵及規範效 12.

(24) 簡單的探討了上述從警察國家至社會國家的變換歷程後，接下來可能需要提出的是合作國家與環境國家的概念，在社會國家概念下所衍生出來的可能面臨著行政組織的擴大以及行政領域的面向變廣，以行政組織的擴大而言，會使國家財政負擔變大，人力支出也會變多，因此為了因應行政任務的需求，「合作國家」20之概念即有其必要，其不再強調國家之中心地位，並且不拘泥於高權管制手段，而是轉變以合作管制來實現不同任務，也因此會形成從高權式的行政行為到選擇合作型態的行政行為，當然國家在此所需負的責任就不只侷限於履行責任，而包含不同責任型態。若從涉及之行政領域觀之，自 20 世紀末以來，環境問題慢慢受到關注，因而有學者提出「環境國家」21之概念，其認為此概念包含了社會國家之特色，亦即國家必須致力於調和社會對自然環境之需求，並將自然的生存空間作為一種社會利益，加以維護，即便國家無法完全實現所有保護自然環境的任務，但對於此部分的施政工作的優先順序仍須引導至一定程度。本文在此當然也肯定合作國家與環境國家這樣的子概念，只是在此認為可以從行政任務的複雜化與環境領域面向變廣來觀察，當行政任務所涉及的內容與領域不斷複雜並且變多，當然我們應該仔細去區分所提出來的子概念與原先的基礎理念有什麼不同。原則上其實所謂的社會國家理念仍然植基於法治國家的概念之上，僅是在國家對於社會正義的形成上有所不同，法治國原則仍應該作為社會國原則的一道「防火牆」，避免國家權力侵害人民的基本權。而在社會國原則底下所包含的合作國家及環境國家概念，應該亦是從社會國家本須從事相當程度社會正義實現的方面來看，才會產生的分類。而當社會國原則所需進行的行政任務變多，國家自然也不可避免的需要擴充其組織，而轉為與人民產生新的合作關係。另外，也由於社會在過度發展的情形下，因大量資源的使用產生大量的公害，使得人民對於未來生存空間之確保產生了諸多的不安，據此環境國家之概念被提出也就無可厚非，但仍然是在於強調國家環境目標政策的確立。另外需要說明的事情是，法治國原則與社會國原則並非如此的徑渭分明，兩者之間仍然需要互相調合，相互為用，也因此討論到現代國家之環境任務與責任時，也必須同時立於此二重要原則的角度觀察 20 21. 力，月旦法學教室，41 期，2006 年 3 月，頁 32。張桐銳，行政法與合作國家，月旦法學雜誌，第 121 期，2005 年 6 月，頁 30。李建良，環境議題的形成與國家任務的變遷─「環境國家」理念的初步研究，載於：憲法體制與法治行政─城仲模教授六秩華誕祝壽論文集(第一冊:憲法)，三民書局股份有限公司，1998 年 8 月，頁 291-292；陳慈陽，環境國原則建構下之環境預防及救濟機制，法學新論，37 期， 2012 年 8 月，頁 3 以下。 13.

(25) 之，從而衍生出以下兩部分的論述。. 第一款法治國原則賦予的環境任務法治國家原則係以國家行為皆須受到法律拘束，亦即國家公權力之行使必須在形式上及實質上皆符合憲法要求之法律作為其依據，而從此原則下可以導出權力分立原則、依法行政原則以及國家行為對基本權利之尊重與保障等重要原則。而司法院大法官於釋字第 589 號解釋22中亦提及，法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。顯見法治國家原則的重要性。所謂的環境保護，主要是指減少或避免造成環境的負擔及危險的措施，包含排除對現已存在對環境的損害；排除或減輕現在可能對環境的危險性；經由預防措施的採取來防止對未來環境的危害性23。也因此在法治國家原則下所討論之環境保護任務，首先必然會涉及到對污染源的管制，並且亦須介入已受到污染或破壞的生態並加已復原，從而不可避免的會牽涉到對人民的營業自由、財產權的限制與侵害 24 。於是在法治國原則的要求下，針對環境任務所訂定的法規除了不可毫無理由的將屬於公共財之環境介質如水、空氣等完全視為國家所有，而人民只得透過國家分配給予，這樣就有無限擴充環境保護的範圍的危險，對人民的自由造成過多的侵害25。又在環境保護與人民基本權利產生衝突時，雖然公益目的可以作為限制基本權之理由，但亦非無限上綱而完全優先於個人基本權利，也因此環境保護在法治國家的要求下除了不可以無所限制的加以擴張外，更應在有合理合法的情況下，始可對人民基本權利作出限制。最後是，依照法治國家原則，國家於處理環境任務時，若因行使公權力，因公務員之故意過失有不當侵害人民權利時，人民自得以行政救濟制度來主張自己權利，並有可能將其所受之損害訴諸於國家賠償。此當是法治國家原則針對國家職能擴張，而人民遭受侵害之可能性亦增加，從而應建立一完善的權利救濟制度以及國家賠償制度，以因應在立法密度漸高的現在，國家公權力介入私人社會活動過多時，所受到的損害。 22 23 24. 25. 司法院釋字第 589 號解釋文參照。陳慈陽，環境法總論，三版，元照出版有限公司，2011 年 11 月，頁 40。李建良，論環境保護與人權保障之關係，東吳大學法律學報，第 12 卷第 2 期，2000 年 12 月，頁 5。李建良，論環境保護與人權保障之關係，東吳大學法律學報，第 12 卷第 2 期，2000 年 12 月，頁 7-8。 14.

(26) 第二款社會國原則賦予的環境任務社會國理念係對於早期福利國家與自由國家的反省，其認為國家不但對於市場經濟應有適當的干預外，亦應對生存照顧有積極作為，以滿足民生需求。也因此在社會國原則下，國家所需要擔負的行政任務是更加多元的。按照司法院大法官釋字第 428 號解釋26謂：「國家基於對人民生存照顧之義務、達成給付行政之功能，經營各類公用事業，期以合理之費率，普遍而穩定提供人民所需之各項服務，得對公用事業因經營所生之損失補償或損害賠償責任予以相當之限制，惟因涉及人民之權利，自須符合憲法第二十三條之規定。」，似乎亦得窺出社會國原則下給付行政的細緻展現。因此，有學者提出社會國原則的內涵至少可歸納出以下數種27：1.合乎人性尊嚴的基本生存條件； 2.社會正義；3.社會安全。當然這只是其中一種體系，並非全然的包括了社會國原則的所有內涵，並且此與其他學說體系在本質上亦不產生衝突。從而，若按照上述的說明，用以檢視何謂社會國原則底下的環境任務，首先不可或缺的內涵，自然是國家應保障人民有合乎人性尊嚴「憲的基本生存條件，而按司法院大法官釋字第 485 號解釋理由書28：法係以促進民生福祉為一項基本原則，此觀憲法前言、第一條、基本國策章及憲法增修條文第十條之規定自明。本此原則國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求，扶助並照顧經濟上弱勢之人民，推行社會安全等民生福利措施。」、司法院大法「而社會福利之事項，乃國家實現人民官釋字第 550 號解釋理由書29：享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，」而近代工業和科技急速進步，生態遭受大量破壞，人民生活環境受到嚴重的污染，層出不窮的公害事件亦危及了人民的身體健康。也因此基於社會國原則，國家為求永續發展，除應提供人民合乎人性尊嚴之基本生存條件30外，亦應要求該環境提供人民健康生活，亦即國家應該提供一個健康生存的環境保障。. 26 27. 28 29 30. 司法院釋字第 428 號解釋文參照。詹鎮榮，社會國原則─起源、內涵及規範效力，月旦法學教室，第 41 期，2006 年 3 月，頁 34 以下。司法院釋字第 485 號解釋理由書參照。司法院釋字第 550 號解釋理由書參照。李建良，環境議題的形成與國家任務的變遷─「環境國家」理念的初步研究，載於：憲法體制與法治行政─城仲模教授六秩華誕祝壽論文集(第一冊:憲法)，三民書局股份有限公司，1998 年 8 月，頁 309。 15.

(27) 社會正義(soziale Gerechtigkeit)係從機會平等之角度出發，強調每個人在社會經濟秩序中享有相同的立足點，從而國家應負有建構各種合乎公平的政策，消弭並整合社會上的各種衝突現象31。社會正義的要求，對應到環境保護之上，即是環境資源的分配與使用的問題。而國家為了發展經濟，以較低的管制標準，容許企業進行開發，而在不斷的耗盡環境資源後產生的公害，卻是後患無窮，人民認為應向污染源索取賠償，然污染源卻不見得能夠負擔一個深不見底的天價，此時國家應介入此私人間之法律關係，避免造成不公義之狀態，然基於社會國原則所生之衡平責任，國家係居於一補充性地位，在私人間無法自行調整法律關係時，國家就應該作一定填補，以衡平人民之損失32。但是對於廣泛產生之公害，由於人民在經濟發展的過程中也得到了相當程度的利益，於是在發生污染事件時，污染源確實不全然負擔所有的責任，從而國家應該去思索如何從污染者付費原則與實質平等原則出發，設計一套部分財源由潛在污染者提供的特別公課、部分由國家編列預算支應的特別基金以衡平此間之補償責任，甚至是成立污染整治之基金來加以改善33。最後是社會國原則有無界限的討論。基本上社會國原則即便是憲法原則之一，然而其在憲法層級上並非絕對凌駕於其他規範或原理原則之上，於是國家在追求社會國理念的落實時，亦應注意其界限。而社會國原則的落實與追求提供多樣的行政給付，其背後勢必須要有龐大的國家財政作為後盾，也因此國家財政能力的強弱就成為了社會國原則的事實上界限34。但財政能力不足是否就此成為國家實現社會國理念的推託之辭，仍須觀察，但目前我國大法官仍較傾向尊重立法者的形成自由35。而社會國原則的另一個界限，即是法治國家原則。社 31. 32. 33. 34. 35. 詹鎮榮，社會國原則─起源、內涵及規範效力，月旦法學教室，第 41 期，2006 年 3 月，頁 35。黃錦堂，公害損害填補實體法與程序之研究，載於：台灣地區環境法之研究，初版三版，元照出版有限公司，1998 年 8 月，頁 274-278；陳慈陽，環境法總論，三版，元照出版有限公司，2011 年 11 月，頁 575。黃錦堂，公害損害填補實體法與程序之研究，載於：台灣地區環境法之研究，初版三版，元照出版有限公司，1998 年 8 月，頁 284、295；陳慈陽，環境法總論，三版，元照出版有限公司，2011 年 11 月，頁 637 以下。詹鎮榮，社會國原則─責任主體、類型及其界限，月旦法學教室，第 42 期，2006 年 4 月，頁 51。司法院釋字第 485 號解釋：「惟鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據…」、司法院釋字第 542 號解釋理由書：「按關於社會政策之立法，依本院釋字第四八五號解釋之意旨，在目的上須具資源有效利用、妥善分配之正當性，在手段上須有助於目的之達成且屬客觀上所必要，亦即須考量手段與目的達成間之有效性及合比例性。」、司法院釋字第 571 號解釋：「又對於人民受非常災害者，國家 16.

(28) 會國原則修正了法治國家原則於實現行政任務時，須遵守國家一定誡命的僵化，並調整其內涵，使得國家能夠建構出一個較為公平的環境，因此法治國家原則係國家在追求社會國理念的時候的行為界限，亦即，社會國理念仍須在法治國家的憲法框架內予以實現36。. 第二項國家環境任務之責任分配由於現代工業社會之複雜程度，國家任務日益增多，國家從原本的積極介入管制到引導社會的發展，也因此國家的財政與人事皆面臨不小的考驗。而國家既然不可能自己完成所有的行政任務，因此在於某些情況下，國家得將一些行政任務交由私人執行37。也因此有一些問題值得吾人加以思索，亦即若要將行政任務分配予私人，其是否存在有一定之界限？傳統理論上，存在有不容許國家將之分配予私人承擔之核心領域38，其包括有國家的自我組織事項，如組成行政、立法、司法等。此外若該事項係導自於國家的武力獨占，如軍事、警察、司法、徵稅、刑罰與強制執行，亦不可交由私人來執行。然而這是否意味著只要牽涉核心領域，即不得將之交由私人執行？在此有論者以為，國家獨占物理強制力所涉及的是權限行使之問題，從而即使該任務是核心領域，但若其中有部分並不涉及高權措施時，仍不妨得交由私人來執行39。至於，若是關於給付行政之領域，由於其並不涉及物理強制力的使用，而存有交由私人執行行政任務之空間。接續著上述的討論，吾人應該先定位「環境保護」此一任務究竟是否涉及了所謂的核心領域？按照我國行政院於 1986 年所核定之「現階段環境保護政策綱領」40中，關於環境保護政策大略有：一、分階段訂定環境品質標準。二、國家建設、國民生活及生產活動與消費行為應秉持節約資源及預防污染之原則，減少廢污量之產生。三、應建立污染者付費制度。四、推動環境教育宣導，提昇國民環境意識。五、健全法律規範體系、行政體制及資訊系統，促進環境保護工作之. 36. 37 38. 39 40. 應予以適當之扶助與救濟，憲法第一百五十五條亦定有明文。此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助，關於救助之給付對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定。」參照。詹鎮榮，社會國原則─責任主體、類型及其界限，月旦法學教室，第 42 期，2006 年 4 月，頁 52。王毓正，論國家環境保護任務之私化，月旦法學雜誌，104 期，2004 年 1 月，頁 171。許宗力，論行政任務的民營化，載於：當代公法新論（中）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版，2002 年 7 月，頁 595。陳愛娥，國家角色變遷下的行政任務，月旦法學教室，3 期，2003 年 3 月，頁 109-110。依據中華民國 76 年 10 月 2 日行政院環境保護署(七六)行政院臺七六衛字第 22427 號函核定。 17.

(29) 績效。由此可以知道其實環境保護政策跨及之領域相當廣泛。而綜觀其中內容，除了第三章中的第六點，加強產業污染防治工作中有提及，應嚴格取締超過污染物排放標準之產業，採行按日連續處罰。其於同一章中的第七點，輔導環境保護事業亦提及，須引導國內環境保護事業民營化，以協助政府推動環境保護工作。因此從上述規定可以得知，若環境保護領域中不涉及環境保護法規執行之事項，意即不涉及國家公權力行使並且須動用物理上強制力之謂，其餘之環境保護任務，既非國家武力獨占事項，並且非國家的自我組織事項，從而吾人可以推知環境保護任務應非上述提及之核心領域，從而應認其係得以交予私人執行。. 18.

(30) 第二節公私協力理論之概說與理論基礎承認了環境行政任務在不涉及國家任務核心領域時，可交由私人承擔的前提之下，此時有必要進一步就公私協力理論之內容進行理解，因此，除了應該知道公私協力之起源與其發展外，也應就其定義、類型以及其是否為我國憲法上所容許等來加以說明。原則上，我國憲法係肯認公私協力理論之正當性，因此，本文亦將就其於環境法上之展現及運用加以介紹。. 第一項公私協力之起源與發展公私協力關係的觀念起源於 1970 年代的美國，當時許多州政府面臨兩難的困境，一方面政府財政日趨困窘，另一方面則須面對與回應民眾對於公共服務品質日益升高的要求與需求。為解決此一兩難困境，公私協力關係的觀念開始被倡導，期望藉由公部門與私部門共同合作來提升公共財貨與勞貨，以減輕財政壓力，同時提升政府治理內涵，滿足民眾的需求41。公私協力關係之運作緣起大致上可從以下幾種理論觀察之42，分別是市場失靈理論、政府失靈理論、公共選擇理論及公民參與理論等，市場失靈理論是指原本假設生產者及消費者的自願供需關係會有一正常之經濟市場，但由於可能有其他因素介入，在現實世界中無法圓滿達成應有之效率，也因此需要政府以各種手段介入解決。也因此此時公私協力關係的定位即在於能將資源重新或有效率的分配，並降低市場失靈的可能性；政府失靈理論係指儘管政府可以透過各種政策工具或干預來解決市場失靈的問題，但執行上卻存有許多障礙，由於政府本身在運作程序、組織結構、制度規範上，具有種種缺陷和限制，導致政府的政策工具或干預未必能真正解決問題，或是反而造成更多問題，致使效率低落、浪費不必要的資源，引發了政府失靈，此時私部門的參與和協助就有其意義存在。公共選擇理論係指同時社會上會存在有市場機制與政府體制，然而政府可能因為資源配置關係失靈而導致其效率不如市場機制好，而因市場與政府皆有追求利益之傾向，因此會去尋求一個合作有利的方式；公民參與理論，公民參與即是公 41. 42. 陳佩君，公私部門協力理論及應用之研究，政治大學公共行政研究所碩士論文，1999 年 1 月；劉淑範，公私夥伴關係(PPP)於歐盟法制下發展之初探：兼論德國公私合營事業(組織型之公私夥伴關係)適用政府採購法之爭議，臺大法學論叢，第 40 卷第 2 期，2011 年 6 月，頁 512。汪志忠、鄭雅云，邁向永續發展的途徑：發展公私夥伴關係之治理目標─以台中市計程車業為例，修平學報，第 27 期民國 2013 年 9 月，頁 83。 19.