行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
短工津貼及部份失業給付法制之比較研究(第 3 年)
計 畫 類 別 ： 個別型
計 畫 編 號 ： NSC 99-2410-H-004-158-MY3
執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日
執 行 單 位 ： 國立政治大學法律學系
計 畫 主 持 人 ： 郭明政
報 告 附 件 ： 移地研究心得報告
公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢
中 華 民 國 102 年 11 月 03 日
中 文 摘 要 ： 自 2008 年年中，訂單量不足之事業單位陸續實施員工無薪休
假以來，行政院勞工委員會除於該年年底啟動無薪休假的通
報協處機制外，亦指示事業單位之雇主仍應維持員工之基本
薪資水準。之後，則陸續執行諸如充電加值計畫、充電起飛
計畫與穩定就業輔導團等職業訓練與就業服務方案，以提升
勞工之技能或維持其就業安定。然而，此等職業訓練與就業
服務計畫之功效至為有限。此外，亦於 2010 年 5 月 3 日起開
始就業保險促進就業實施辦法，但其啟動條件則多所限制，
諸如第五條所提及之「每月領取失業給付人數佔該人數加上
每月底被保險人人數之比率，連續三個月達 2.2%以上，且該
期間之失業率未降低時，得辦理雇用安定措施」即為一例。
其結果，確實無法提供放無薪假之勞動者任何經濟安全方面
之協助。
就無薪假之發展趨勢觀之，使用之事業單位家數與受影
響之員工人數約自 2011 年年底緩步下降，但於 2012 年 8 月
之後再度大幅成長。其後，於今年（2013）8 月起又見放無
薪假之廠商與受僱者數量明顯增長。就此，勞委會並未積極
研擬就業保險制度之修正，將短工津貼與部分失業制度入
法。反之，其欲透過相關之立法，明訂應由雇主負維繫勞工
經濟安全之責。若該法通過，則未來放無薪假之員工將不再
無薪，而是維持其基本工資之水準。究此等制度是否確能保
障勞工之經濟安全與就業安定，仍有待觀察。
本研究旨在深入了解德國、法國、義大利、荷蘭與美國
等歐美先進工業國家之短工津貼、部分失業與縮短工時補償
等制度之內涵，以做為我國後續為因應無薪假問題而需研擬
短工津貼與部分失業給付制度之政策討論依據。
中文關鍵詞： 短工津貼制度；部分失業制度；縮短工時補償制度；德國；
法國；義大利；荷蘭；美國
英 文 摘 要 ：
英文關鍵詞：
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
□期中進度報告
■期末報告
短工津貼及部分失業給付法制之比較研究（完整報告）
計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：
NSC 99－2410－H－004－158－MY3
執行期間： 2010 年 08 月 01 日至 2013 年 07 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學法律系
計畫主持人：郭明政
共同主持人：
計畫參與人員：
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _1_ 份：
■移地研究心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年■二年後可公開查詢
中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
一、 前言
二、 研究目的
三、 文獻探討
四、 研究方法
五、 結果與討論
六、 附錄
（一） 〈歐盟之短工津貼與部分失業制度：台灣社會安全制度面對經濟危機
的借鏡〉一文，發表於「勞動市場變遷與社會安全制度－兩岸勞動法
與社會法的比較」研討會
（二）
Social Security Law in Taiwan
, a Monograph in the
International
Encyclopaedia of Laws
（三） The Development and Reforms of the Social Security System in
Taiwan: Issues, Challenges and Perspectives
（四） 《短工津貼與部分失業制度之比較研究》一書之前言與目錄
（五） 〈社會法〉專書論文
（六） 〈重返福利國家〉專書論文
一、前言
自 2008 年年中，訂單量不足之事業單位陸續實施員工無薪休假以來，行政院勞工委員會除於該年
年底啟動無薪休假的通報協處機制外，亦指示事業單位之雇主仍應維持員工之基本薪資水準。之後，
則陸續執行諸如充電加值計畫、充電起飛計畫與穩定就業輔導團等職業訓練與就業服務方案，以提升
勞工之技能或維持其就業安定。然而，此等職業訓練與就業服務計畫之功效至為有限。此外，亦於
2010
年
5 月 3 日起開始就業保險促進就業實施辦法。其中，雖仿效德國之短工津貼制度（Kurzarbeitergeld）
補貼受僱者部分因縮減工時而損失之薪資，在台灣將該水準訂為
50%，但其啟動條件則多所限制，諸
如第五條所提及之「每月領取失業給付人數佔該人數加上每月底被保險人人數之比率，連續三個月達
2.2%以上，且該期間之失業率未降低時，得辦理雇用安定措施」即為一例。其結果，也確實如預期，
無法提供放無薪假之勞動者任何經濟安全方面之協助。
就無薪假之發展趨勢觀之，使用之事業單位家數與受影響之員工人數約自 2011 年年底緩步下降，
但於
2012 年 8 月之後再度大幅成長。其後，於今年（2013）8 月起又見放無薪假之廠商與受僱者數量
明顯增長。就此，勞委會並未積極研擬就業保險制度之修正，將短工津貼與部分失業制度入法。反之，
其欲透過相關之立法，明訂應由雇主負維繫勞工經濟安全之責。若該法通過，則未來放無薪假之員工
將不再無薪，而是維持其基本工資之水準。究此等制度是否確能保障勞工之經濟安全與就業安定，仍
有待觀察。
然而，就台灣當前相關制度之發展，實施於歐盟國家已有數十年，甚或於德國有百年以上歷史，
之短工津貼與部分失業給付制度的設計以及其獲致之成效實至為顯著，仍應為我國後續推動相關勞動
保障措施與社會安全制度之主要參考對象。
二、研究目的
本研究之主要目的，如上所述，即在於提出我國無薪假現象之因應對策，並以歐盟各國與美國當
前實施之短工津貼與部分失業給付制度為參考對象。雖然當前我國政府之相關單位並未規劃修正上述
之就業保險促進就業實施辦法，本研究之價值除在於提供未來相關立法上之參考外，根據本研究並即
將發表之相關書籍亦將成為我國倡議短工津貼與部分失業給付制度之重要研究成果。
三、文獻探討
在美國次級房貸風暴擴散至全球，進而成為世界性的金融危機後，失業率大幅提升不只發生於美
國，更為世界各國之普遍現象。雖然在
2010 年之後，世界各國逐漸自該次金融危機中復原，但各國勞
動力市場受創之程度不一。就諾貝爾經濟學獎得主
Paul Krugman 在該期間之觀察，德國之所以能夠從
本次金融危機中迅速復原，其關鍵在於常態性實施之短工津貼制度。亦即，將事業單位欲裁員之受僱
者數量轉為工時縮減之比例，並透過短工津貼制度補貼因工時縮減而損失的部分薪資。美國雖早於
1970
年代即引進相似之制度，但由於長期以來聯邦立法與州立法之間的技術問題，使得目前僅約半數的州
政府實施該制度。
Krugman 指出，此即為美國勞動力市場在本次金融危機中受創甚深的主要因素。在
此之後，美國總統歐巴馬於
2012 年進一步修正聯邦政府的縮短工時補貼制度，並將之列為失業保險制
度之一環，使各州政府之立法能有所依循。就此，美國勞動者之就業安定以及經濟安全保障將顯著提
升，然其成效則有待進一步之研究。至於台灣當前僅有實施條件至為受限的就業保險促進就業實施辦
法，並未將相關之給付制度正式納入就業保險之中，進而成為常態性實施之就業安定制度，故仍有相
當的發展空間。
四、研究方法
除了收集與研讀刊載於論文、學術書籍以及技術與研究報告等之文獻外，實際前往各先進工業國
家與相關研究領域之學術與實務工作者會談，或更為重要。據此，為瞭解相關制度之發展，並獲得最
新發展趨勢之最佳方式。
本研究在執行期間，研究主持人曾三度赴歐洲與美國從事考察，並與比利時、德國與美國之學術
與實務工作者討論其短工津貼與部分失業給付制度之內涵與實施現況。其中，第一年於比利時魯汶大
學拜訪
Danny Pieters 教授。由於比利時在 2008 年金融海嘯之後將其部分失業給付制度擴大適用於白領
勞動者與非典型勞動者並獲致相當之成果，故被國際勞工組織（
International Labour Organisation；ILO）
指為短工津貼與部分失業給付制度之主要參考對象。據此，於執行本研究期間至比利時與從事相關研
究之學術與實務工作者探討此等制度，極富意義。
第二年之移地研究行程則前往 Max-Planck Institute 拜訪 Ulrich Becker 教授。如第一年精簡報告內
容所提，德國為當前實施短工津貼制度之歷史最為悠久的國家，自
1890 年代即已開始。一如德國於
1880 年代所建立之三大社會保險制度，能夠實施此等制度並維持百年以上之運作至為難得，且在施行
的過程中必定累積豐厚的經驗可供諮詢與學習。就此，對於正尋求發展短工津貼與部分失業制度的我
國而言，極具參考價值。
第三年則前往美國華盛頓（Washington D.C.），拜訪美國社會科學界具領導與指標地位的布魯金斯
研究院（
Brookings Institute）。其中，資深研究員 Gary Burtless 博士為社會安全制度與勞動市場政策方
面之專家。透過與其討論美國的縮短工時補償制度的發展過程，瞭解美國當前僅不到一半的州政府實
施此等制度。然而，由於雇主並不踴躍參與該制度，顯示其政策之誘因仍不足。至於美國後續的政策
發展，則有待進一步的觀察與研究。
五、結果與討論
在執行本研究計畫第的過程中，共計達成下述成果。
（一）「短工津貼與部分失業給付之比較研究」專書之編撰：在執行本研究之過程中，瞭解短工津
貼制度與部分失業給付制度欲落實於台灣仍須諸多之努力。其前提，或在於凝聚足夠之研究
能量，以做為倡議與推動此等制度之建立，進而提供受僱者足夠之就業安定與經濟安全的保
障。據此，在執行本研究的同時，亦邀集有志於從事相關研究，並有意於倡議此等制度落實
於台灣之學術與實務工作者一同響應本書之編撰，以作為台灣擬定相關制度之基礎，更為重
要的政策參考。因此，本書之編撰應為本研究案最為重要的成就之一。就目前而言，本書預
計於今年（
2013）年底付印並出版，希冀能協助我國提早實踐此等制度，以與歐美先進工業
國家同步。本書之前言與目錄，請參照附件（五）
。
（二）發表「歐盟之短工津貼與部分失業制度：台灣社會安全制度面對經濟危機之借鏡」一文於「勞
動市場變遷與社會安全制度－兩岸勞動法與社會法的比較」研討會：本研討會論文之全文詳
附件（一）
。該文除介紹德國、法國、義大利與荷蘭等國之相關制度、運作機制與實行成果
外，亦提出「勞勞相挺」之概念。深究歐盟各國之所以能夠成功落實與執行此等社會安全制
度，其關鍵亦不脫實踐社會保險的本質－社會連帶之概念。亦即，在社會伙伴對話機制之前，
勞工必須形成採用短工津貼或部分失業制度之決議，以能夠進入與雇主以及政府對話的階段，
進而採用此等失業給付制度之替代方案；一方面保留成熟之勞動力於事業單位之中，另一方
面則能兼顧勞動者之經濟安全。在勞動者形成共識的過程中，彼此需能接受以裁員人數之比
例轉化為全體受僱者需縮減之工時數量。就此，可以得知，其前提在於勞動者需有堅定的社
會連帶概念。因此，本研究認為，短工津貼與部分失業給付制度相較於其他社會安全制度而
言，更需透過「勞勞相挺」之意識。
（三）移地研究強化本研究之執行人員與歐美學術及實務工作者之對話：在本研究執行期間，特別
強化與歐盟以及美國之學術與實務工作者的對話，以獲得各國實行相關制度之經驗。如此一
來，一方面能提升本研究成果之參考價值，另一方面則使本研究執行人員之專業能力，有助
於提升往後相關議案之倡議能力。
a. 歐盟國家經驗之研討：在執行本研究之第一年與第二年間，分別前往比利時與德國與從
事相關制度領域之學術與實務工作者請益。比利時之部分失業給付制度為國際勞動組織
所提之範本；其於
2008 年金融危機中，將受創較深的白領與非典型勞動者納入其自 1970
年代即已實施之部分失業給付制度，並獲得良好成效。德國則為實施短工津貼制度達百
年以上歷史之國家，且其施行成效在本次金融危機至為顯著，被諾貝爾經濟學獎得主
Paul
Krugman 指為世界各國應參考之範例。因此，無論新興與歷史悠久之短工津貼與部分失
業給付制度，在
2008 年金融危機之過程中皆能獲得維持勞動者之就業安定與所得安全兩
項重大效果時，我國政府應當持續探討與研擬此等制度，並將之入法，成為一常態性實
施之就業與經濟安全保障制度。
b. 美國經驗之研討：拜訪位於美國華盛頓的布魯金斯研究院，與資深研究員 Gary Burtless
博士請益美國自
1970 年代以來縮短工時補償制度之發展，以及近年之主要立法突破。雖
然美國實施縮短工時補償制度之歷史較歐盟國家短，且其實施之範圍與限制較歐盟國家
小，但對於同樣面臨勞動市場結構之轉變與失業率大幅提高，而急思解決之道的國家而
言，台灣實陷於相似之處境。因此，即便其實施的成效至為有限，但仍為台灣可參考的
對象。
（四）以相關研究為基礎持續發展社會安全制度之研究，使本案之成果更能考量整體社會安全制度
之完整性，進而提出更為完善之制度內涵：本研究執行人員在本研究案第三年之執行期間共
有如下之研究發表成果。
a. 「Social Security Law in Taiwan
, a Monograph in the International Encyclopaedia of
Laws」專書之發表（詳附件（二））：本書為國際法百科全書之社會安全法學門下的一本
單行本。就國際法百科全書而言，係一自
1970年代開始之國際法學專門著作的寫作計畫。
該部百科全書除收納諸如傳統的民法、刑法與行政法外，尚包含各個新興的法律部門如
能源法、社會安全法、勞動法、生物科技法、商業法等。其中，就台灣學者之參與而言，
目前僅有能原法與本人與國立屏東科技大學社會工作系林宏陽助理教授所著之社會安全
法。雖然台灣目前並非各大國際組織之會員國，但由於對社會安全制度之建構仍極大程
度須要與國際相關領域之學術與實務工作者對話，故應更危機及參與。本書之意義，即
標示對於社會安全法學界國際對話之參與，並讓世界各國更為瞭解我國之相關立法程度，
進而方便國際之學術與實務工作者對我國該領域之研究。在未來，可預期我國社會安全
制度之發展將與國際之脈動更為緊密結合，並有助於獲得來自先進工業國家之諸多寶貴
經驗，推動台灣後續的相關制度建立及改革。
b. 「
The Development and Reforms of Social Security System in Taiwan: Issues, Challenges
and Perspectives」專書論文之發表（詳附件（三））：本論文發表於 Jan Farber 與 Lea Hertz
所編的 Social Security Systems: Issues, Challenges and Perspectives 一書之中。該文章主要
陳述我國社會安全制度之發展歷程，特別為自
2007 與 2008 年以來的社會保險制度建構
政策、健康保險政策以及軍公教與勞工之老年給付待遇不公平現象外，亦點出我國的就
業服務、職業重建與職業訓練體系並未能夠有效結合，以充分重建勞動者之勞動力、透
過職業訓練幫助勞動者轉型與透過積極性勞動力錯失與給付有效協助勞動者以全職或兼
職之方式穩定就業，進而有效維持其所得安全程度與社會安全權。
c. 「社會法」（詳附件（五））、「重返福利國家」（詳附件（六））與「中華民國發展史‧政
治與法治」（詳附件（七）
）等專書論文之發表：其內容主要在於陳述台灣之憲法對於實
施社會安全制度之主要內涵，以及社會安全相關制度之建立過程，並對後續社會安全制
度之改革提出一系列之建議。
最後，必須重申者在於，台灣歷經一系列之社會預護、社會救促進與扶助以及社會補償制度之建
立與改革之同時，已然宣告台灣為一東亞之新興福利國家。在該過程中，除了自行摸索而緩步發展外，
亦來自於我國社會安全領域之學者與實務工作者不斷引進先進工業國家之政策與思維以做為政策討論
之基礎內涵。就此，當前對於勞工之就業安定與所得安全保障的相關制度亦處於相同之情境中，或更
甚之；亦即，勞動者的就業與所得安全在 2008 年金融海嘯之後因為雇主大量採用無薪假之策略而無以
為繼，但政府並無法提出有效之措施與以回應。就一個東亞新興社會福利國家的我國而言，應更加積
極回應此等因制度不足而無法維繫勞動者就業安定與所得安全之情形，進而建立諸如歐盟國家施行已
久的短工津貼與部分失業給付制度做為因應策略，以建立更為完善的社會安全體系與更為成熟的社會
福利國家。為此，本研究之執行者，除在學術研究上蒐集各國之相關制度、經驗與成效外，亦對相關
政策之建立與制訂盡心參與。再者，與各國學術與實務工作者請益其制度內涵與執行現況，在在有助
於協助蒐集各國之實務經驗，以貢獻於未來政策擬定過程之建議。因此，本研究之成果，必為未來規
劃相關政策可以計及之重要經驗。
六、附錄
（一）
〈歐盟之短工津貼與部分失業制度：台灣社會安全制度面對經濟危機的借鏡〉研
台灣社會安全制度面對經濟危機的借鏡：
歐盟之短工津貼與部分失業制度
*
郭明政
**、林宏陽
***大 綱
壹、前言：台灣之無薪假問題及相關之因應政策
貳、歐盟之相關政策及其發展
（一）德國：短工津貼制度（Kurzarbeitergeld）
（二）法國：部分失業制度（Chômage partiel）
（三）義大利：薪資保障基金（Cassa integrazione guadagni；CIG）
（四）荷蘭：部分失業給付制度（
Deeltijd WW）
（五）小結
參、結語
* 本文係為 2013 年 5 月 4 日與 5 日舉辦於政治大學之「勞動市場變遷與社會安全制度—兩 岸勞動法與社會法的比較」研討會所撰寫之論文。 ** 政治大學法學院教授兼院長。 *** 屏東科技大學社會工作系助理教授。「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
壹、前言：台灣之無薪假問題及相關之因應政策
2008 年的金融海嘯席捲全世界，幾乎無一國家得以倖免。如今，股市雖已回
春，但各國的經濟仍至為疲弱，勞工失業率仍居高不下，依據
OECD 資料顯示，
OECD 國家 2008 年失業率為 6.2%，2009 年中更高達 8.8%，而台灣同時期的失業
率則為
5.86%。由於各國政府，尤以美國為最，灑下鉅資以拯救此次危機，而使
得各國財政面臨新的風險，新的經濟危機也因此無法排除。因此，如何繼續面對
此次危機的後續問題，以及如何為下回的金融或經濟危機預作準備，不只是政
府、企業所應面對的問題，也是學術界責無旁貸的任務。
就
2008 年年中開始大量為私人事業單位所使用，並於同年年底受影響人數
大幅攀高之的「無薪假」制度，使勞工因其事業單位之產能需求不足而被迫休
假。按無薪假之性質觀之，實為台灣反福利與迷信私人化之延續。此一侵害受僱
者勞動條件與就業安定之舉措，卻被指為一項因創造勞僱雙贏之局面，而應該獲
得諾貝爾獎的措施
1。雖然
2008 年底之金融海嘯於 2010 年逐漸趨緩，景氣隨之緩
步回升，且放無薪假之事業單位數亦相應下降。然而，該通報數字自
2012 年第
三季起又再次大幅成長。雖於今（
2013）年三、四月才緩步下降
2，但根據勞委會
所公佈的無薪假統計觀之，實施人數從八月底開始倍增
3。
由此可知，我國之景氣並未完全復甦，且事業單位仍於產能需求不足時以無
薪假為主要因應方式之一，使得無薪假之問題無法完全獲得解決。即便如此，目
前除繼續仰賴無薪休假之通報協處機制、充電加值與充電起飛等職業訓練計畫、
穩定就業輔導團、訂定「因應景氣影響勞僱雙方協商減少工時應行注意事項」、
就業保險「促進就業實施辦法」與就業保險「就業促進津貼實施辦法」等
4外，似
1 請參照：自由時報 2010 年 9 月 1 日「吳揆：無薪假創意 該得諾貝爾獎」（http://www. libertytimes.com.tw/2010/new/sep/1/today-p7.htm）[最後存取日期：2013 年 4 月 15 日]。 2 請參照：中國時報 2012 年 10 月 17 日「無薪假統計 連四升」 （http://news.chinatimes.com/focus/11050106/122012101700100.html）[最後存取日期：2012 年11 月 16 日]與 TVBS 2013 年 4 月 16 日「無薪假微降 實施人數 1447 人」（http://www. tvbs.com.tw/news/news_list.asp?no=chunta660720130416124031&&dd=2013/4/16%20%A4U% A4%C8%2010:23:09）[最後存取日期：2013 年 4 月 21 日]。 3 請 參 照 ： 中 國 時 報 2013 年 9 月 3 日 「 訂 單 空 窗 無 薪 假 暴 增 1,628 人 」 （ http://tw.news.yahoo.com/%E8%A8%82%E5%96%AE%E7%A9%BA%E7%AA%97- %E7%84%A1%E8%96%AA%E5%81%87%E6%9A%B4%E5%A2%9E1628%E4%BA%BA-213000302.html）[最後存取日期：2012 年 9 月 12 日]。 4 請 參 照 ： 勞 委 會 「 保 障 無 薪 休假勞工權益」（http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/siteMaker/ SM_theme?page=4e13f446）[最後存取日期：2013 年 4 月 15 日]。乎未進一步擬訂相關措施以因應此等情形。其中，「促進就業實施辦法」為少數
針對勞工所得維持提供現金給付之機制，但又對其啟動之條件多所限制。就其啟
動規定觀之—「每月領取失業給付人數加上每月底被保險人人數之比率，連續三
個月達
2.2% 以上，且該期間之失業率為降低時，得辦理雇用安定措施（第 5
條）。」在啟動之後，就業保險將補貼被保險人短少薪資之
50%，最長可達 12
月（第
6 條）。據此，其給付內涵與本文後續將介紹的德國短工津貼相近。然
而，依其規範（如圖
1 之試算內容所示），該促進就業實施辦法並無法啟動；除
了需連續三個月的失業給付請領人數與被保險人數之比例達到
2.2% 有其困難
外，又規定失業率需持續上升。即便是面臨
2008 年年底開始的大規模經濟景氣
衰退，該比例最高仍僅不到
1.5%，無法滿足啟動的條件。且若以其規範推估，欲
在該次金融危機啟用促進就業津貼制度，則其失業率需至少達
7.17%。
圖 1：促進就業實施辦法啟動要件之檢視（2007-2012）
0.21% 1.39% 1.45% 4.30% 6.13% 6.06% 7.17% 0.00% 1.00% 2.00% 3.00% 4.00% 5.00% 6.00% 7.00% 8.00% DecJanFebMar AprMay Jun Ju l AugSepOctNovDecJanFebMar AprMay Jun Ju l AugSepOctNovDecJanFebMar AprMay Jun Ju l AugSepOctNovDecJanFebMar AprMay Jun Ju l AugSepOctNovDecJan 2007 2008 2009 2010 2011 2012Crit. Pt. Recip. Ratio Unem. Ratio Activ. Unem. Ratio
資料來源：研究者依勞委會資料庫所提供之資料計算。
除就業促進津貼措施無法啟動外，按目前就業保險法所規範的失業風險僅以
完全之非自願性失業為限，而未有如德國短工津貼（
Kurzarbeitergeld），以及部
分歐盟國家所實施之常態性部分失業制度與規範。按短工津貼之規範觀之，其為
一維持原有勞雇關係與契約之方案，僅為一段期間內因業務大幅緊縮而減少員工
之工時。待縮減工時之原因消失或短工津貼實施結束後，即依照原來之勞僱契約
回復原工作條件。而部分失業制度則為一改變原有勞雇關係與契約之方案。例
如，將原來每週
40 小時之員工的工時縮減 50%，致使該事業單位之員工 20 小時
之失業，而需保障該失業工時部分之經濟安全。另外，亦可應用於兼有兩份以上
部分工時工作，但面臨一份工作被裁員者之所得保障制度。至於我國少數針對無
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
薪假的特別措施，諸如所謂充電加值計畫，其成效實相對有限。
就此，是否針對無薪假或部份失業之問題建立短工津貼或部份失業給付之制
度，應屬當前最值研究，也是最為迫切的社會安全制度與社會法議題。一方面，
基於經濟危機所造成的問題，應對本議題加以研究。他方面，縱然未有經濟危
機，部份失業仍屬一個應予正視並受社會保障的社會風險。由
2008 年年底以來
之金融危機突顯台灣在此等制度上之欠缺，故應予以深入研究，以瞭解歐盟各國
所實施之短工津貼與部分失業給付制度為何等之制度、其如何協助該國渡過此一
經濟衰退時期，以及其成效為何。藉此，使我國得以有參考與學習之對象。
貳、歐盟之相關政策及其發展
諾貝爾經濟學獎得主
Paul Krugman（2009）觀察德國與美國就業市場對於
2008 年年底金融海嘯以來的相關因應措施，發現短工津貼制度實為德國得以順利
渡過該次危機之關鍵。除此之外，短工津貼與部分失業給付制度於該此經濟緊縮
期間，亦廣為歐盟各國所採用（
Eichhorst and Marx 2011; Glassner and Keune 2010;
ILO 2010）。就此，以下將先介紹德國之短工津貼制度，並依序陳述法國、義大
利與荷蘭等較常與德國制度一同被比較之歐盟國家成例。
（一）德國：短工津貼制度（Kurzarbeitergeld）
德國的短工津貼制度可謂世界先驅，最早可見於
1891 年一項因工時中斷而
給 予 工 人 等 待 金 （
Wartegeld ） 的 協 定 。 之 後 ， 1909 年 的 煙 草 稅 法
（
Tabaksteuergesetzes）修正案中亦提及，因煙草稅提高而減少生產時，應給予工
人安置津貼，以補償勞工於該時期之所得中斷風險。此外，
1910 年鉀化合肥料法
（Kali-Gesetzes）中之縮短工作保護制度（Kurzarbeiterfürsorge），旨在規範該產
業因生產過剩而需減少產量時應給予勞工補貼，以解決勞工所得中斷之問題。此
後，為因應第一次世界大戰期間的工時縮減，紡織工會與煤礦工會分別於
1915
及
1918 年實施相關制度以解決暫時性勞工所得中斷之風險。第一次世界大戰之
後，德國因高度通貨膨脹而造嚴重的社會、經濟與政治問題，並因此產生大量失
業與工時縮減之人潮，使其失業與貧窮給付之負擔加重。雖然
1924 年之失業給
付規定中加入短工救助（Kurzarbeiterunterstützung）給付以為因應，但由於財政
困難，使得該給付斷斷續續，且給付水準偏低，無法維持合理的生活水準。在
1927 年 就 業 與 失 業 保 險 法 （ Gesetzes über Arbeitsvermittlung und
Arbeitslosenversicherung）通過後，短工津貼制度雖被納入該制度中，並成為維持
勞動力市場穩定的一項政策，但實際上並未有完善之規劃，而是由勞動部長於必
要時進行審查，並許可該制度之實施。德國納粹政府亦於
1939 年引進短工津貼
制度，作為第二次世界大戰期間穩定勞動力市場之政策，以降低戰爭對產業之衝
擊。
有鑑於短工津貼制度在二次世界大戰期間有助於勞動力市場之穩定、成熟勞
工之保留以及勞工所得中斷風險之減輕，1956 年就業與失業保險法（Gesetzes
über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung）之修法即將短工津貼制度正
式納入，以作為就業與失業相關制度之補充，自
1957 年 7 月 1 日開始實施。
1969 年通過的就業促進法（Arbeitsförderungsgesetz; AFG）除繼續保留短工津貼
制度外，亦將此作為積極勞動力市場政策之一部分，以解決
1967 年以來的大規
模失業問題。之後，為因應東西德合併所造成之大量東德失業人口，於
1990 至
1991 年之間針對前東德之失業問題擬定專用之短工津貼制度，自 1992 年開始則
一體適用原西德之短工津貼制度至今。
1997 年德國社會法典之編撰，將短工津貼
納入該法典之第三部
—勞動促進法規（Sozialgesetzbuch (SGB) Drittes Buch (III)—
Arbeitsförderung），共 14 條相關規定（SGB III, § 169 至§ 182）（Will 2010:
3-8）。就此一發展趨勢，說明短工津貼制度獲得高度之肯定，並成為主要的部分
失業給付以及積極就業促進制度。該制度除可穩定就業與減輕循環性失業對勞工
所得中斷風險之衝擊外，尚可保有成熟之勞動力於產業中，不因工作中斷而喪失
其工作能力，待景氣復甦後便能快速回復原有之產能。
一、給付要件
根據
SGB III § 169 之規定，受就業促進法所涵蓋的勞工與雇用 1 人以上的公
司行號，凡符合下述的四項條件，即可依照相關法令啟動短工津貼之程序：
1. 明顯因工作之失去而導致部分所得喪失；
2. 公司已就相關之程序要求進行運作；
3. 個人已就相關之程序要求進行運作；以及
4. 該工作之喪失已由相關單位發佈。
就目前之相關法規，共有三種型態的短工津貼制度：
1. 因景氣循環所引起的短工津貼（SGB III, § 170）。自 2008 年年底的金融海
嘯以來，約九成以上的企業皆使用此類型的短工津貼制度。因導致此次工
時縮短的因素主要來自暫時性的景氣衰退，此亦為導致台灣諸多企業採用
無薪假之主因。就公司之適用而言有四個前提：因經濟因素或其他必然之
因素而起；為暫時性因素；為不可抗力之因素；以及該因素將導致超過三
分之一的勞工將被迫縮減
10% 以上的工時長達一個月以上。就個人之適
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
用而言則有下列前提：受雇者應持續提撥就業保險金；受雇關係應為不定
期契約關係；以及領取短工津貼之期間不應無法工作、不應從事職業訓
練、不應領取傷病給付與不應仍處於勞資諧調過程。此外，短工津貼制度
之補貼期間以及審核之嚴謹程度可依經濟情勢之變化做調整，使政府與企
業得以靈活運用該制度，讓整體社會得以共同度過金融海嘯以及未來各種
景氣循環性之大規模失業問題。
2. 因季節性工時縮短所引起之短工津貼（SGB III, § 175）。此類之短工津貼
制度多適用於建築業因景氣或氣候所致之暫時性失業，以及其他於戶外作
業之產業（如農、林、漁、牧以及礦業等）因氣候所引起的工時縮減。在
德國，此類短工津貼之發放多介於每年
12 月 1 日至翌年 3 月 31 日，有時
亦可向前調整至
11 月 1 日。
3. 因產業結構改變所引起的轉換性短工津貼（SGB III, § 216b）。此類的短工
津貼制度多使用於原東德之各種產業，特別是因東西德合併後面臨產業轉
型，而需中斷該企業之經營，所引起的結構性失業問題。該類短工津貼制
度之使用，多因原企業評估若繼續維持其經營將無法再次雇用已被解雇的
勞工。且經過相關當局的考量，該產業的轉型將優於維持原狀。根據上述
考量，相關當局可發放此類短工津貼協助該企業於轉型期間減少裁員之規
模。然而，此類短工津貼僅能作為結構性失業之緩衝，而無法延後結構性
失業之發生。
有鑑於
2008 年年底金融海嘯之衝擊，德國於 2008 年 11 月做成決議，自
2009 年 2 月 1 日至 2012 年 3 月 31 日之間放寬短工津貼之申請條件，將原受影響
之員工數量達三分之一以上之規定調降為
10%。亦即，當損失的工時介於 10%
至
100% 之間，皆可申請短工津貼制度之適用。再者，為降低該次景氣循環之衝
擊程度，德國將短工津貼的補貼期間由原來的
6 個月延長至 24 個月。之後，自
2010 年 1 月 1 日以及 2011 年 1 月 1 日起分別縮短為 18 個月以及 12 個月，以因
應該次金融海嘯影響之減緩（
Crimmann, et al. 2010; Tito and Bruecker 2011; 吳姿
慧
2011; 林佳和 2010）。
二、給付內容與財務
短工津貼之運作，需先由勞資雙方協調每人應減少之工時，並報請相關單位
核可。此外，根據短工津貼之相關規範（
SGB III, § 173），勞資協議之內容亦需
決定受影響部分的工資應如何給付。依照相關規定，就業促進保險基金按照失業
給付的所得替代率，支付勞工個人損失之薪資的
60%，有依附者的所得替代率則
為
67%。准此，若某甲所服務之企業決議減少 30% 之薪資，假設其所得替代率
為
60%，則在企業不補償的前提下，就業促進保險基金將補貼該名員工 18% 之
原薪水，故其薪資將較過去短少
12%。在實務運作下，該 12% 之短少部分存在
勞資協議的空間，可由雇主部分或全部補足。
由於企業在實施短工津貼制度之同時將減少年金保險與健康保險金之提撥，
而造成勞工該期間之被保險金額降低。此外，為防止制度被濫用，制度之設計上
亦應相對提昇雇主使用短工津貼制度之成本。因此，就前例而言，該
18%補貼之
年金保險與健康保險金應由雇主支付。
三、實施成效
如圖
2 所示，自 2005 年至 2008 年第四季金融海嘯開始前，德國失業人口從
2005 年 2 月的近 529 萬人下降至 2008 年 11 月的 298 萬人。在金融海嘯開始後，
失業人口數僅小幅攀升。在短工津貼擴大應用後，其參與人數由
2008 年 11 月開
始上升，至
2009 年 5 月達到最高點，約 147 萬人。在該期間，失業人口總數並
未因此大幅增加，其主因在於短工津貼之參與人口不與失業人口併計。儘管如
此，失業人口在
2010 年 2 月達到該時期最高的 363 萬人後，與短工津貼參與人
口同步下降。至
2010 年 11 月，德國失業人口數達到自 2005 年以來的新低點，
292 萬人；而短工津貼參與人數則降至 21.5 萬人，雖較 2008 年 11 月仍多出約 8
萬人，但僅約顛峰時期的七分之一。
圖 2：德國短工津貼制度之參與人數與公司數以及該時期之失業人數
（2005-2010）
1468809 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 Ja nua r Fe br ua r Mä rz Apr ilMai Juni Juli
August Se ptembe r Oktobe r Nove mber De ze mber Janua r Fe br ua r Mä rz Apr il
Mai Juni Juli
August Se ptembe r Oktobe r Nove mber De ze mber Janua r Fe br ua r Mä rz Apr il
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August Se ptembe r Oktobe r Nove mber De ze mber Janua r Fe br ua r Mä rz Apr il
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August Se ptembe r Oktobe r Nove mber 2005 2006 2007 2008 2009 2010 失業人數 短工津貼人數 短工津貼公司數
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會 資料來源：Statistisches Bundesamt Deutschland (www.destatis.de)。
此外，相關數據亦顯示（圖
3），在 2005 年 1 月至 2008 年 11 月之間，短工
津貼制度之參與人數至多佔總失業人口約
4.4%。自 2008 年 11 月開始，該比例由
4.4% 攀升至 2009 年 5 月的 42.6%，並逐步下降至 2010 年 1 月的 29.3%。自此，
短工津貼制度人數佔失業總人口之比例逐月下降至
2010 年 11 月的 7.3%。
圖 3：德國短工津貼制度之參與人數佔失業人數之比例（2005-2010）
42.6% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0% 35.0% 40.0% 45.0% Ja nua r Fe br ua r Mä rz Apr ilMai Juni Juli
August Se ptembe r Oktobe r Nove mber De ze mber Janua r Fe br ua r Mä rz Apr il
Mai Juni Juli
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August Se ptembe r Oktobe r Nove mber 2005 2006 2007 2008 2009 2010
資料來源： 本研究以 Statistisches Bundesamt Deutschland (www.destatis.de)之數據自行計 算。
雖然德國的短工津貼制度有效降低就業波動，使其在國內以及國際社會受到
高度肯定，但國內之負面評價則在於短工津貼制度的昂貴。
2009 年與 2010 年德
國政府在短工津貼之總支出達
41 與 75 億歐元，分別佔 GDP 約 0.2% 與 0.3%。
儘管如此，據相關研究估計，該制度之支出實際上刺激德國總體經濟分別約
0.8%
（
2009）與 1.0%（2010）之成長。更有相關研究指出，自 2008 年年底的金融海
嘯開始至
2010 年底，政府釋放出兩次以短工津貼制度為核心的就業促進政策，
使整體社會共投入約
1,050 億歐元刺激經濟，並獲得顯著之成效（Shelburne 2012:
13-16）。
（二）法國：部分失業制度（Chômage partiel）
法國用以因應自
2008 年年底開始的金融海嘯危機的積極性勞動力市場措施
為 部 分 失 業 給 付 制 度 ， 規 範 於 勞 動 法 （
Le code du travail ） 第 五 章 雇 用
（L’emploi）相關法規底下雇用維持與安全（Aides au maintien et à la sauvegarde
de l’emploi）的第二部分：工時縮短的協助（Aides aux salariés en chômage
partiel；§L5122-1 & §L5122-2）（Askenazy 2013; Calavrezo and Lodin 2012; Gautié
2011）。
一、給付要件
5根據
§L5122-1 之規定，凡符合下面兩項規定之一且遭受所得損失的勞工即可
獲得部分失業制度之補貼，而其財源來自於政府的預算：
1. 其所得損失導因於部分或全部廠房設備或業務暫時停止；或
2. 其所得損失導因於事業單位在減少部分或全部產出或縮短部分或全部工時
之後的工時低於法定工時。
上述所謂的要件，基本上只要符合下述情形之一，即可獲得部分失業之薪資
補貼：
1. 企業的經濟條件惡化。
2. 企業難以獲得生產原料或能源之供應。
3. 企業由於支付索賠款項或其他突發狀況（如突然流失大量的顧客群），而
迫使其部分或全部終止營業或減少部分或全部產出。
4. 企業因轉型、重組或廠房設備現代化而造成業務量或產出部分或全部縮
減。
而下列三種情況則不適用部分失業措施：
1. 因為勞資爭議所導致的工時縮短或失業。
2. 季節性失業。
3. 暫時性歇業之期間超過 6 週以上（此適用於長期部分失業制度，即後面將
提及的
APLD）。
除了個別企業外，部分失業制度亦適用於面臨§L5122-1 所規定的兩情況之一
且透過團體協約立案的集體勞工。個別企業以及集體勞工在適用部分失業制度的
期間，在
6 週以內的勞僱契約仍按照以往的方式執行。但在 6 週之後企業仍繼續
採用部分失業制度時，勞工與雇主之間的雇用契約形同中止，且政府視勞工能夠
自由尋找工作。此時，除了部分失業給付的工資補貼外，政府亦給予覓職方面的
5 請 參 照 法 國 勞 動 法 第 §L5122-1 與 §L5122-2 條 之 規 定 http://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode.do;jsessionid=9E820799DF4E123C6954DCED9E5C442E.tpdjo04v_3?cidTexte=LE「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
補貼與就業服務。據此，勞工可在工時以外的時間參與職業訓練課程。而當企業
使用部分失業制度超過
2 個月時，則開始給予額外的部分失業給付。
250 人以上集體勞工的部分失業制度適用則規範於§L5122-2。該制度規定之
主要因素，主要為防止因為大規模裁員所造成之勞動力市場失衡，而給予勞僱雙
方有權協調是否採用部分失業制度以及在固定期間內施行或長期實施。其啟動的
要件與
§L5122-1 之規定類似，亦為當產出減少或業務量縮減導致勞工之工時低於
法定之標準時適用。此類部分失業制度之適用需由勞資政三方共同協調，並達成
協議，而其資金則來自企業、政府與失業保險之管理單位。在部分失業制度的實
施期間，在雇主提撥相關的費用之後，即可免除支付薪水與社會保險費的責任。
二、給付水準
6在部分失業期間的工資補償將直接支付給雇主，而雇主則以一般薪資的形式
支付給員工。依據規定，在決定該事業單位平均一位勞工所縮減的工時後，相關
單位將以該年度的時薪補償水準乘以平均縮減之工時以及影響所及的員工人數計
算出工資補償總額，並以定額方式支付給雇主。補償時薪的水準是以企業規模
250 人為界，2012 年的水準如下：
1. 雇用 250 人以下的事業單位，每小時之工時損失補償€4.84。
2. 雇用 251 人以上的事業單位，每小時之工時損失補償€4.33。
平均而言，該給付水準需至少等於縮減之稅前所得水準的
60%。
基本上，部分失業給付之期間為
6 週，並視狀況延長。然而，依照現行規
定，每位勞工每年所能獲得的工時縮減補貼上限為
1,000 小時。換言之，以目前
法國法定工時
35 小時而言，最多能夠保障 28 週的工資法定工時。若是因為企業
設備現代化而暫時部分或全部歇業，補助上限則為
100 小時。在此應特別提及之
處在於，該制度主要補貼因為工時縮減而低於法定工時的部分。對於因為特殊產
業型態而常態性的超過法定工時的產業而言，仍只補助工時低於
35 小時的部
分。所以，儘管其該產業勞工被迫縮短工時且每週工時仍超過
35 小時，並無法
獲得部分失業制度的薪資補貼。
依據長期部分失業制度（
Activité partielle de longue durée；APLD）之規定，
當部分失業措施的使用期間超過
2 個月，且經過政府相關單位、企業單位與勞工
團體協商後，認為應該繼續延長薪資補助之期間，將給予額外之給付。其給付之
總額，以不低於
75% 的替代率為基本原則，給付水準如下所述：
1. 前 50 個小時的工時縮減，每小時給予額外的€1.90。
2. 自第 51 小時以後的工時縮減，每小時給予額外的€3.90。
APLD 制度每 2 個月審查一次，其使用期間最長可長達 12 個月。雇主在部分
失業制度實施期間，應與勞工諮商，以瞭解其職業訓練之需求，並協助其維持與
增進工作技能。再者，雇主應在一定之期間內保留員工之職位，而該期間之長度
等於該企業使用部分失業制度之期間的兩倍。
此外，如上所述，雖然雇主在該期間並無支付社會保險費之義務，但仍須支
付一般社會提撥制度（contribution sociale généralisée；CSG）以及社會債務返還
制度（
contribution au remboursement de la dette sociale；CRDS）等兩種費用。
三、實施成效
由法國官方統計可知（圖
4），獲得部分失業制度給付的人數由 2006 年第四
季的
55,000 人大幅成長至 2007 年第四季的 188,000 人，之後逐年下降，至 2010
年第四季的
49,000 人。目前預估，2011 年第四季的人數將上升至 69,000。由該
數據可知，法國的經濟情勢自
2007 年變逐漸惡化，故使該年使用部分失業制度
的人數迅速成長逾三倍。在
2008 年年底開始的金融風暴過後，其使用人數於
2010 年降至谷底，但又在 2011 年的逐漸進入白熱化的歐債危機時期緩步上升。
同時期的失業率，則由
2006 年的 8.4% 微幅下降至 2007 年的 7.5%，隨後升高至
2009 年的 9.6%。依據法國國家統計與經濟研究院預估，2011 年第四季的失業率
應維持在
9.4%。
圖 4：法國接受部分失業制度給付者人數（千人）與失業率，
2006-2011 年 Q4
6 請參照http://vosdroits.service-public.fr/pme/F23503.xhtml。（2012 年 5 月 21 日查詢）「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會 55 188 158 123 49 69 8.4 7.5 7.7 9.4 9.3 9.6 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 2 4 6 8 10 12 Participants Unem %
資料來源：計算自國家統計與經濟研究院資料庫（Institut national de la statistique et des études économiques）所提供之資料。
如圖
5 所示，在 2006 至 2011 年之間，獲得部分失業給付者之人數佔失業人
數之比例由
2006 年的 3.0% 緩降至 2007 年底的 2.4%，其後在 2008 年的第四季
大幅攀升至
5.7%，並在 2010 年第四季到達 7.2% 的高峰。此外，由統計數據可
知，獲得給付者佔受雇者之比例僅介於
0.2% 至 0.7%。
圖 5：法國接受部分失業給付者佔失業與就業之百分比，
2006-2011 年第四季
2.4 7.2 2.1 0.3 0.2 0.5 0.6 0.7 0.2 3.0 5.8 5.7 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 % of Employed % of Unemployed
資料來源：計算自法國國家統計與經濟研究院資料庫（Institut national de la statistique et des études économiques）所提供之資料。
此外，相關研究報告顯示，在
2008 年底的金融危機發生以來，法國部分失
業給付制度之採用人數與企業數明顯成長。
2009 年年底，該制度的年度總支出亦
提高到
1 億 5,000 萬歐元，然僅約佔該年 GDP 的 0.01%
7。法國的部分失業制度目
前仍存在兩大問題：第一，無法將工資補償制度與在職或工時以外的職業訓練制
度妥善結合；第二，部分失業給付制度充其量只是延遲解雇的時間，而無法充分
達到減少失業的目標。第一點問題主要在於應加強政府在該環節的角色，而非由
雇主之諮商為主。如此一來，部分失業制度與職業訓練制度之結合將流於形式，
而無法實際發揮效用。第二個問題的癥結在於，當前制度主要著眼於讓企業在非
經濟不景氣時期減少使用部分失業制度，而其執行方式在於將勞工留在企業內保
存其生產力，甚或是以此作為延後解雇的替代方案。換言之，除未將之視為常態
性的積極性勞動力市場政策外，亦未考量到個別產業之景氣循環情況存在差異。
因此，在
2008 年底開始的金融危機中，法國的部分失業給付制度並無法有效提
供雇主保留勞工於事業單位內之誘因，而未能發揮其預期之效果（
Calavrezo, et
al. 2009; Calavrezo, et al. 2010; Calavrezo and Lodin 2012; Gonthier 2012）。
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
（三）義大利：薪資保障基金（Cassa integrazione guadagni；CIG）
義大利的解雇基金制度最早於
1947 年引進其勞動保障法制之中，並於 1951
年進行第一次修正。1975 年的修法主要為因應當時停滯性通貨膨脹所致之大量失
業問題，主要適用範圍有二：第一，由於不可歸諸於雇主或勞工之因素以及暫時
性的經濟局勢導致工廠之產出以及事業之業務必須暫時性的部分或全部停止，致
使勞工面臨所得中斷之風險；第二，由於大規模的經濟不景氣、企業重組、企業
改組或企業經營權轉換所導致的工廠產出以及事業之業務必須暫時性的部分或全
部停止。就其適用範圍觀之，其所補償的工時損失最高可達
100%，亦即在該期
間完全停工或停止營業之企業亦可申請該基金之給付。1991 年為最近的大規模改
革，主要內容為修正給付計算之參數，使需要進行暫時性解雇或工時縮短的企業
與勞工能充分獲得保障，進而減少其損失（
Rangone and Solari 2012; Sacchi, et al.
2011）。
就當前的制度而言，
CIG 為該系列制度的統稱，主要的制度有二：一般性的
薪資保障基金給付制度（
Cassa integrazione guadagni ordinaria；CIGO）以及額外
的薪資保障基金給付制度（
Cassa integrazione guadagni straordinaria；CIGS）。除
此之外，尚有團結協約制度（
Contratti di solidarietà；CS），亦即透過勞資雙方協
商之方式，協調
CIGO 與 CIGS 兩制度之使用期間與比例，使 CIG 制度能夠發揮
最大之功效。
一、給付要件與給付水準
（
1）一般性的薪資保障基金給付制度（CIGO）
CIGO 為一般性的部分失業給付制度，申請要件為該企業因為暫時性的經濟
困頓或季節性的氣候條件不利等不可抗力因素，而需暫時性的縮減部分或全部工
時。該制度可同時適用於雇主與勞工，但以雇主身份申請該給付時，主要僅適用
於製造業與建築業。
其給付水準約等於
80% 的縮短工時之工資，而給付期間為連續的 13 個禮
拜，最多可延長至
12 個月。其給付水準之範圍，以 2011 年而言，介於€906.80
與
€1,089.89 之間。就縮減工時之前之月薪超過€1,961.80 者，其給付上限即為
€1,089.89。其給付水準，每年皆依照消費者物價指數（CPI）調整。
CIGO 的 主 要 由 國 家 社 會 安 全 局 （ L’Istituto Nazionale della Previdenza
Sociale；INPS）的社會保險基金支付，而財源主要為由雇主單獨支付的相關保險
費。義大利官方最為主要的社會保險基金管理機構。因此，雇主所提撥之保險費
為該給付之主要來源。勞工在縮短工時期間無須繳交社會保險費，而完全由
INPS
支付，但其保險費之計算以縮減後的工資為基礎。應予一提的是，由於勞工在工
時縮短期間與雇主之間的勞僱契約形同中止，故勞工在該期間不受相關的解雇法
令所保障。亦即，當雇主需要解雇勞工時，勞工即失去工作，並轉而領取失業保
險給付。
關於職業訓練之規定，此一系列的
CIG 制度（包括 CIGO 以及接下來將介紹
的
CIGS 與 CS）皆課以雇主進行員工在職訓練或其他工時以外的職業訓練之責
任，否則將暫停補貼薪資。雇主在進行在職訓練的期間，需給予勞工全薪，亦即
與工時縮減之前之薪資水準相等。此部分之薪資補貼由雇主支付，而職訓期間所
產生的訓練成本，則由中央與地方政府之預算以及歐洲社會基金（
European
Social Fund）共同支付。
（
2）額外的薪資保障基金給付制度（CIGS）
CIGS 制度的財源來自福利部（Ministero del Welfare），而主要的適用對象為
企業因為下述情形而陷入經濟困境，進而必須暫時性的縮短勞工部分或全部工
時：
1. 企業重整。
2. 企業重組。
3. 營業內容改變。
4. 企業財務或其他影響運作之危機。
5. 企業破產。
雇主或勞工皆可獲得
CIGS 的薪資補貼。其勞工的定義，在於受該企業雇用
逾
90 天的所有員工，而雇主則限於三類：
1. 雇用 15 名員工以上之製造業、營建業、營建業材料供應商、手工業、餐
飲業與服務業公司。
2. 雇用 200 名員工以上之貿易公司。
3. 出版業。
獲得縮短工時之薪資補助的企業，依照其申請時之原因而有不同的試用期
間。以重組、重整或營業內容改變申請補貼之企業而言，最長的補助期間為兩
年，於補助期間需一年審核一次。在大規模的經濟不景氣時期，該補助需逐年審
查，最高不得超過
36 個月。以破產為由申請 CIGS 之企業，其上限為 12 個月。
但可視其需求延長，最多為
6 個月。就其整體規定而言，CIGS 制度的補助期
間，在
5 年內不得超過 36 個月。若有特殊情況，則應報請政府相關單位核定。
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
其給付水準與調整機制、社會安全提撥規定以及解雇勞工之規範皆與上述的
CIGO 相同。
此外，由於上述之
CIGO 僅適用於工業部門與服務業部門依照不定期勞動契
約雇用之勞工，且當時亦允許將依照定期契約雇用以及從事部分工時之勞工於工
時縮減之期間解雇，不只使過半甫畢業於學校但僅能獲得部分工時工作青年受害
最深外，亦使以農業部門為主的南義大利各省知雇主與勞工礙難啟用該制度。據
此，除引進
CIGS 以擴大涵蓋至農業部門外，2009 年開始實施之 CIGD（Cassa
Integrazione Guadagni in Deroga）甚至將保障範圍擴至定期契約工作者、部分工時
工作者以及其他非典型就業之勞工（
Higgins 2011）。
（
3）團結協約制度（CS）
CS 制度於 1984 年引進義大利之勞動法規，編號 L. 863。其適用範圍，主要
為面臨工時縮短（亦即工資縮減）之勞工。欲使用
CS 制度之雇主，需先透過勞
資協商達成協議，並由雇主向
INPS 遞交申請文件，而 INPS 將於 30 日內回覆其
決定。其主要的財源來自雇主提撥之相關社會安全費，而部分來自勞工所提撥的
社會安全費。
CS 制度所規範的團體協約形式有兩種。第一為保護式的協約（Contratto
Difensivo），為大規模經濟衰退時期常被使用之制度，主要之目的為因應暫時性
的工時縮減。另一者則為擴張性的協約（
Contratto Espansivo），多用於非大規模
經濟衰退時期的工時縮減。
根據
CS 制度所獲得的 CIG 工資補貼可同時適用於雇主與勞工，在 2009 年
的修法後，甚至可適用於學徒。其適用範圍與申請工時縮短制度之事由的相關規
定，大致上與上述
CIGS 所規範的內容相同。其主要之不同大致如下。第一，其
工時縮短之上限為
60%。第二，就一般狀況而言，其工資補貼之上限為縮減工資
的
60%，在大規模經濟不景氣的時期可達 80%。第三，在啟用 CS 制度後，CIGO
與
CIGS 兩者之使用期間共計為 48 個月（CIGO 與 CIGS 各為 24 個月），而義大
利南部省分之使用期間則長達
60 個月（CIGO：24 個月；CIGS：36 個月）。第
四，勞工在工時縮減時期的社會安全費仍由
INPS 支付，而不同之處則在於政府
給予由雇主在社會安全費繳納上的稅賦誘因，以鼓勵其透過
CS 制度進行工時縮
減。依據規定，在工時縮短期間，雇主可節省
25% 到 40% 的社會安全費用支
出，而其水準主要決定於該企業所減少的工時比例。舉例而言，當勞資之間協議
減少
25% 的工作時間時，雇主可以獲得 25% 的社會安全費用減免。
二、實施成效
義大利國家社會安全局之統計年報指出，自
2008 年年底的金融海嘯以來，
獲得
CIG 各項制度之給付的勞工人數大幅成長。一直到 2010 年年底，獲得 CIG
各項給付的人數仍佔總受雇人數的
11.6%，而 2011 年年底則下降至 10.7%
（
INPS, 2011: 362）。圖 6 之統計數據進一步指出，在金融海嘯開始之前（即
2006 至 2008 年之間），INPS 所核准的縮短工時總額，每年僅約 2 億小時。在金
融海嘯發生之後，
2009 年全年所核准的縮短工時突破 9 億小時（CIG 各項給付制
度之支出總額達
€15.83 億元，約佔 0.13% 的 GDP
8），而隔（
2010）年更接近 12
億小時。在義大利各產業漸漸從金融海嘯復甦後，又面臨歐債風暴，故
2011 年
縮減之總工時數僅降至約
10 億小時。從其核准的種類觀之，2009 年多為一般性
的縮短工時（
CIGO），而額外的縮短工時（CIGS）以及特准延長該制度適用期
間的總縮短工時共佔約三分之一。然而，2010 年的結構則轉以 CIGS 與特准延長
的部分大幅增加，而
CIGO 的部分則僅剩 2009 年水準的一半。就 2011 年的數據
而言，
CIGS 與特准延長的部分仍約維持 2010 年的水準，而 CIGO 的部分則繼續
下降。由此一趨勢可知，相當部分的勞工仍處於工時縮減的期間，而原先使用
CIGO 者或已回覆正常工時，或有部分繼續停留在該制度中。
8 義大利 2009 年的 GDP 為 1.22 兆歐元。請參照義大利國家統計局 2012 年年報。圖 6：通過 INPS 審核的縮減工時總額，2006-2011
0 200,000,000 400,000,000 600,000,000 800,000,000 1,000,000,000 1,200,000,000 1,400,000,000 2006 2007 2008 2009 2010 2011CIGO CIGS Derogation
資料來源： 整理自義大利國家統計局（Istituto nazionale di statistica）所提供之統計數 據。
「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會
（四）荷蘭：部分失業給付制度（Deeltijd WW）
荷蘭的縮短工時給付制度（
werktijdverkorting WTV）自 1946 年便引入，成
為勞動條件保障之一環。然而，一直到
2008 年年底的金融海嘯發生之前，該制
度並不被用以因應景氣循環所導致之工時縮減問題，而是用於因為無法預知的事
件（諸如火災、煙霧或罷工等事件）所導致的暫時性經濟困頓，並因此需要縮短
勞工之工時。儘管
2008 年年底，荷蘭政府將該縮短工時給付制度之規定放寬適
用於所有預期在
2 個月內將解雇 30% 以上勞工的企業，該制度仍無法有效因應
該期間的大量失業或大規模工時縮減等問題。荷蘭政府當時不考慮另訂新政策以
為因應，主要的考量在於使用該制度的企業在渡過該金融風暴後若無法存續，則
該制度的實施反而會成為干擾荷蘭勞動力市場以及整體經濟之不利因素。因此，
荷蘭政府延至
2009 年 3 月底才通過部分失業給付制度（Deeltijd WW），並於同
年
4 月 1 日才開始實施，以期有效解決失業與企業存續之問題。根據該制度之設
計，主要給予需要暫時性的補貼並預期在長期之下具備經濟復原能力之企業足夠
的誘因申請該制度之使用。由於決策者認為此等制度有可能影響勞動力市場之配
置，故附上
2009 年 12 月 31 日終止的落日條款。然而，因為不景氣之程度超過
預期，故又延長該制度之使用期間至
2011 年 7 月 1 日（Salverda 2011; Yerkes and
Van der Veen 2011）。
一、給付要件
荷蘭所實施的部分失業給付制度適用於雇主與勞工。該制度並未規定雇主的
條件，亦即適用所有雇主；而勞工方面，只適用在該制度實施之前
36 週之內至
少受雇
26 週者。其工時縮減的程度，則訂於平均縮減該企業 20%至 50%之正常
工時。該制度之實施期間則介於
26 到 65 週，依各企業使用該制度之勞工人數比
例為準，而每間企業只限申請一次。其規定如下：
1) 影響 60% 至 100% 之勞工，最高可實施 39 週。
2) 影響 30% 至 60% 之勞工，最高可實施 52 週。
3) 影響 0% 至 30% 之勞工，最高可實施 65 週。
由該規定觀之，該制度基本上給予各企業之預算固定，是以各企業必須考量
是否在短時間之內大規模減少企業內員工之工時，抑或是否在長時間之下小規模
減少企業員工之工時。若企業在該制度的有效期間或該制度終止之後的
3 個月內
解雇員工，則雇主需返還
50% 的薪資補貼。此外，職業訓練之實施為部分失業
給付制度核定時的必備要件。根據相關規定，職業訓練之規劃與預算皆由雇主負
責。
有關社會安全提撥之繳費規定，基本上應由雇主與勞工共同分攤，但
40 歲
以上勞工的社會安全費則由一般稅收支付。值得一提的是，部分失業給付制度之
使用將影響失業給付之領取。亦即，若勞工在領取部分失業給付之後仍被企業解
雇，則失業保險之給付水準將按其所獲得之部分失業給付總額扣減。
二、給付水準
其給付水準之規定頗為簡單明瞭。在該制度實施的前兩個月，其給付補貼勞
工所損失的薪資的
75%，之後則降為 70%。其薪資補貼之額度，每日不得超過
€185.46。而補貼之期間長度，如前所述，最少為 26 週，最長為 65 週，可由勞資
雙方進行協調。
三、實施成效
部分失業給付制度自
2009 年 4 月開始運作，2010 年 6 月底之數據顯示約
27,000 人使用該措施。至 2011 年六月底（即該制度結束時），使用者人數則大
幅降為
1,600 人
9。以
2010 年而言，該制度之使用人數僅佔同期受雇人數的
0.31%
10。就領取失業保險之人數觀之（圖
7 下方之折線），在 2008 年年底的金
融海嘯之後，荷蘭的失業給付領取人數由
2008 年的 170,830 人大幅上升至 2009
年的
269,860 人，並於 2009 至 2011 年之間維持該水準。圖 7 之數據亦指出，荷
蘭的總失業人口（上方之折線）自
2005 年的 482,000 高峰以來，在 2008 年年底
降至
300,000。後來，由於受金融海嘯的影響，總失業人口數再次攀升，至 2010
年底達到
426,000 人，並於 2011 年底稍稍降至 419,000 人。若以獲得部分失業給
付之人數與失業者總數相比，
2010 年與 2011 年 6 月之比例分別為 6.1% 與
0.4%
11。
圖 7：荷蘭領取失業給付與總失業人數，2000-2012
9 請參照荷蘭中央統計局於 2012 年 5 月 24 日所發之新聞稿：http://www.cbs.nl/nl-nl/menu/ themas/arbeid-sociale-zekerheid/publicaties/arbeidsmarkt-vogelvlucht/korte-termijn-ontw/2006-arbeidsmarkt-vv-werkloosheid-art.htm。（2012 年 5 月 27 日查詢） 10 按照荷蘭中央統計局之資料（statline.cbs.nl），2010 年的受雇者人數為 8,644,000。 11 依據荷蘭中央統計局資料庫之數據，2010 與 2011 年 6 月底之總失業人數分別為 441,000 與400,000 人。「勞動市場變遷與社會安全制度—兩岸勞動法與社會法的比較」學術研討會 295570 269900 269860 170830 166010 323400 419000 426000 300000 482000 476000 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
資料來源： 整理自荷蘭中央統計局（Centraal Bureau voor de Statistiek）所提供之數據。 2000 至 2011 年之數據皆為 12 月底之資料，2012 年則為 3 月底之數據。
