一九五0年代美國與台灣關係之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學臺灣史研究所碩士論文. 指導教授：陳文賢教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 一九五○年代美國與臺灣關係之探討. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. 研究生：張加昇. 2011 年 7 月. v.

(2) 摘. 要. 1949 年，中國國民黨在與中國共產黨的內戰中失利，國民黨失去中國的大片江山。面對中國內戰局勢的變化，美國政府公佈中美關係白皮書，將國共內戰失利的責任歸責於國民黨的腐敗，並採取等待塵埃落定的袖手旁觀政策，避免被捲入中國內戰的漩渦當中。但 1950 年 6 月 25 日韓戰的爆發，改變了美國對台的政策，杜魯門總統派遣第七艦隊巡防台灣海峽，讓國民黨與中國共產黨隔海分治的局勢成形。美國政府. 治政大韓戰的爆發加速了對日和平條約的簽訂的時程，美國也居中促使日本與國民黨政立. 也對台灣進行軍事、經濟上的援助，改變了國民黨政權岌岌可危的情勢。同時，. 府簽訂中日和約。. ‧ 國. 學. 1954 年以及 1958 年，中國共產黨發動兩次對外島炮擊的軍事行動，引起台. ‧. 灣海峽的危機。美國為支持國民黨政權，保衛台灣、澎湖的安全，與國民黨政府. sit. y. Nat. 簽訂中美共同防禦條約，並經由國會通過台灣決議案。同時，美國與中國共產黨. n. al. er. io. 在華沙藉由大使級的會談，展開了外交的對話。. i n U. v. 在第二次台海危機結束之後，中國共產黨為避免「兩個中國」或「一中一台」. Ch. engchi. 的情況產生，放棄攻下外島的計畫，台灣海峽情勢因此趨於緩和。國民黨與中國共產黨相隔台灣海峽分治的情勢也確告定型，形成今日美國、台灣、中國三方關係的樣貌。.

(3) 目. 錄. 章次第一章緒論第一節研究動機. …………………………………………………… 1. 第二節研究回顧. …………………………………………………… 2. 第三節章節架構與內容安排 ……………………………………… 8. 第二章. 一九五○年代初期美國對臺政策. 治政 …………………………………… 12 大. 第一節美援與美國對臺政策. 立. 第二節韓戰與美國對臺政策. …………………………………… 18. ‧ 國. 學. 第三節對日和平條約之締結. …………………………………… 29. ‧. 第三章一九五四年第一次臺灣海峽危機. y. Nat. 第一節聯合國安理會停火案. n. a. 第三節外島政策的演變 l. Ch. ……………………………… 49. er. io. 第二節中美共同防禦條約之締結. sit. …………………………………… 42. iv ………………………………………… 59. n U engchi. 第四章一九五八年第二次臺灣海峽危機第一節八二三炮戰之起源與經過第二節美國與中國大使級會談第三節危機解除與美臺聯合聲明第五章結論. ……………………………… 70 ………………………………… 82 ……………………………… 89. ……………………………………………………… 98. I.

(4) 附錄. 附錄一中華民國與日本國間和平條約全文 ……………………… 103 附錄二中華民國與美利堅合眾國間共同防禦條約全文 ………… 106 附錄三美國國務卿杜勒斯新港聲明全文 ………………………… 108 附錄四蔣介石與杜勒斯聯合公報全文. 治政 ……………………………………………………………… 112 大立學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考書目. ………………………… 110. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 第一章. 緒論. 第一節研究動機 1950 年代是中華民國與中華人民共和國相隔台灣海峽形成分治狀態的一個重要時刻，也是探究現今台灣、美國、中國三方關係起源重要的時代。美國在此時期對台灣的政策，是形成此狀態的重要因素，故本文以 1950 年代的美國與台灣的關係進行探討。 1949 年，中國國民黨(以下簡稱，國民黨)與中國共產黨之間的中國內戰情勢發展大事底定，1中國共產黨佔有中國大陸的多數省份，國民黨失去中國的大片江山。. 政治大. 對於國共內戰的情勢，1949 年 8 月 5 日，美國杜魯門政府發布「美國與中國之關係：. 立. 特別著重 1944 年至 1949 年之時期」之白皮書 (United States Relations with China,. ‧ 國. 學. with Special Reference to the Period 1944-1949)，將國共內戰失利的責任歸責於國民黨的腐敗，美國政府採取等待塵埃落定的袖手旁觀政策。2. ‧. 1949 年 12 月，國民黨政府撤退至台灣，與中國共產黨隔著台灣海峽，形成中. y. Nat. 華民國與中華人民共和國相對抗的局面，因此雙方都視彼此為叛軍、匪軍，也各自. n. al. er. io. 的因子。. sit. 提出「反攻大陸」與「解放台灣」的口號，這也正是 1950 年代台海間戰爭一觸即發. Ch. i n U. v. 在 1950 年初，美國對於台海的情勢依舊採取袖手旁觀政策，避免被捲入中國內. engchi. 戰的漩渦當中，1950 年 1 月 5 日杜魯門(Harry Truman)總統發表的不干涉宣言，即是美國政府在此時政策的明證。3但隨著 1950 年 6 月 25 日韓戰的爆發，也改變美國. 1. 2. 3. 在 1950 年代，中國國民黨及中國共產黨都自稱是中國的唯一代表，因此本文多以「中華民國」或「國民黨政府」來表示在台灣的政權，而以「中華人民共和國」或「中國共產黨」來表示在中國上的政權。但對於條約上的名稱還是依簽訂條約時名稱表示，如「中日和約」、「中美共同防禦條約」所指的即是中華民國與日本、美國所簽訂的條約。美國國務院編，中華民國外交部譯，《美國與中國之關係─特別著重 1944 年至 1949 年之一時期》 (廣州：中華民國外交部，1949)，頁 1-9。杜魯門總統於 1950 年 1 月 5 日，表示：美國目前不考慮在台灣取得特別權利，或設置軍事基地，亦不考慮使用武裝部隊干涉現狀，美國政府不希望捲入中國的國內紛爭。U.S. Department of State, Department of State Bulletin, January 16, 1950, p.79. 1.

(6) 對台的政策，杜魯門總統宣佈台海中立化之政策，影響原先國民黨政權在台灣岌岌可危的情勢，國民黨與中國共產黨隔海分治的情勢也較為確立。4 同時美國也開始對台灣進行軍事、經濟的援助，美國在 1950 年代對台灣所提供的援助以及相關的政策協助，幫助了國民黨政府度過其所面臨的政權危機，同時，也替國民黨政權件裡統治台灣的外部正當性，並讓國民黨政權得以在台灣確立內部統治的正當性，形成黨國體制。5 1954 年以及 1958 年，中國共產黨發動兩次對外島炮擊的軍事行動，引起台海的危機。美國為支持國民黨政權，保衛台灣、澎湖的安全，鞏固其反共防線的完整，對於中國共產黨發動的軍事行動，必須有所回應，但在冷戰思維下，又不願與中國. 政治大情勢趨於緩和，國民黨與中國共產黨隔海分治的情勢也確告定型，也形成現今美國、立共產黨發生戰事，以免事態擴大至世界戰爭。在第二次台海危機結束之後，台海的. ‧ 國. 學. 台灣、中國三方關係的樣貌。. 因此，透過研究 1950 年代美國與台灣的關係，可以了解美國、中國、台灣三者. ‧. 間關係的歷史演變，並可知悉從第二次世界大戰之後的冷戰發展對台灣的影響，美國在國際社會中扮演何種角色，國民黨政府在冷戰情勢之下，又是如何藉由美援的. y. Nat. sit. 幫助，度過其在經濟、軍事以及政權的危機，並因為美國在政策上的協助，在國際. er. io. 社會、組織之中，仍然保有一席之地，擁有發聲的權力。故以韓戰到兩次台海危機. al. n. v i n Ch 以及國民黨政府與中國共產黨政府依其自身的立場來面對美國政策時的回應。 engchi U. 期間的美國與台灣關係之研究作為本文的研究，並從中論述美國對台政策的模式，. 第二節. 研究回顧. 對於台美或中美關係之研究，由於美國官方檔案資訊開放程度較多，美國學者對於美國對外政策研究也較早發展，從 50 年代至 90 年代，美國學者對台海危機之. 4. 5. 杜魯門總統於 1950 年 6 月 27 日，表示：已命令第七艦隊阻止任何對台灣的攻擊；同時，也要求在台灣的中國政府停止對中國大陸的海空攻擊。Statement Issued by the President, June 27, 1950, FRUS 1950, vol.7, pp.202-203. 若林正丈著，洪金珠、許佩賢譯，《台灣：分裂國家與民主化》(台北：新自然主義，2004)，頁 81-90。 2.

(7) 研究，歷經傳統學派、修正學派、再修正學派的發展。6 在中美關係研究的議題上， 1949 年是為重要的時間點，這一年國民黨政府失去中國大陸的大片江山，中國共產黨政權正式成立，因而中美關係的發展，也轉變成美國、中國與台灣的三方的關係。對於 1949 年中國大陸局勢的轉變，美國杜魯門政府發表「中國白皮書」，將國民黨政府失去中國的責任，歸責於國民黨政府本身。在 50 至 60 年代，冷戰高漲的氣氛之下，傳統學派學者質疑美國政府的這套說詞，並歸咎美國政府沒有盡全力援助國民黨政府，導致中國大陸落入中國共產黨政權之手，因此出現了「失去中國」的議題。如顧貝克(Anthony Kubek)認為國民黨政府在美國的支援下，應該可以維持. 政治大成立。鄒讜(Tang Tsou)也批評了美國政府未能確保國民黨政權在中國大陸的延續，立在中國大陸的統治，但是因為美國政府的決策錯誤，反而讓中國共產黨的政權得以 7. ‧ 國. 學. 因此國民黨政府在中國大陸的失敗，美國也必須負擔部分責任。8 到了 60 至 70 年代時期，因為蘇聯與中國共產黨之間的衝突表面化，加上美國. ‧. 與中國共產黨關係的改善，以及美國對於陷入越戰泥淖的省思。美國學者修正原先對中國共產黨看法，並認同「中國白皮書」將失去中國歸責於國民黨政府的見解。. y. Nat. sit. 因此，修正派學者提出「失去機會」的議題，並批評美國政府對中國局勢認識不清，. er. io. 援助國民政府而未支持中國共產黨，失去了一個與中國共產黨和解或建立關係的機. al. n. v i n Ch 則是認為杜魯門政府一直都有朝向與中國共產黨改善關係的方向努力，但是因為美 engchi U. 會。首先是認為杜魯門政府對中國共產黨的敵視，錯過改善雙方關係的機會，後來. 國國內政治因素以及韓戰的爆發，使得這個機會消失。此時期學者的研究，如薛勒(Michael Schaller)批評國民黨政府的失敗，不僅浪費美國提供的軍事資源，也與中國人民疏離，一切不符合民心的作為，讓中國共產黨得以在內戰中得利。9費正清(John Fairbank)認為美國政府未認清國民黨政權已失去 6. 7. 8 9. 對於美國學者研究 1950 年代美國對外關係研究成果，在中美關係的議題上，可詳閱莊榮輝，〈美國學者對中美關係發展(1949-1958)的看法〉(台北：中國文化大學史學研究所博士論文，2000)；在台海危機議題上，可詳閱戴超武，《敵對與危機的年代 : 1954-1958 年的中美關係》(北京：社會科學文獻出版社，2003)，頁 3-45。 Anthony Kubek, How the Far East Was Lost: American Policy and the Creation of Communist China, 1941-1949, (New York: Twin Circle Publishing Co., Inc., 1972) Tang Tsou, America’s Failure in China, 1941-1950, (Chicago: University of Chicago Press, 1963) Michael Schaller, The United States and China in the Twentieth Century, (New York: Oxford University 3.

(8) 中國的民心，並讓中國共產黨政權成為美國的敵人。10 到了 80 年代至 90 年代，由於中國共產黨開放相關資料，修正學派的觀點遭到挑戰，從這些資料當中，推翻了修正學派的基本假設。因為即使杜魯門政府有意與中國共產黨改善關係，蘇聯與中國共產黨的關係是相當緊密的，中國共產黨基於意識形態，並不會放棄與蘇聯的關係，向與美國表示友好。因此，美國與中國共產黨沒有建立關係的機會，也就不會有失去機會的問題。如張少書(Gordon Chang)認為就意識形態以及實質支持來說，中國共產黨不可能拒絕蘇聯而求助美國，而美國也無意以和解作為籌碼，故雙方並無失去及早和解機會的問題。11 在美國學者探究台海危機的研究方面，50 年代至 70 年代是研究的第一時期，. 政治大著手研究。此時期學者強調美國國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)在美國政府決策中立美國學者從冷戰時期美國的東亞政策、對台政策的基本實質，以及砲擊金門的原因. ‧ 國. 學. 的主導地位。如狄恩、大衛(Deane Heller & David Heller)即認為杜勒斯堅決主張防衛外島，並主導台海危機的決策12，摩根索(Morgenthau)亦是認為杜勒斯主導美國的外. ‧. 交政策，並強調其在行政體系的影響力。13. 70 年代是美國學者研究台海危機的重要階段，由於中美關係的緩和，也使得連. y. Nat. sit. 結美國、台灣、中國三方關係的台海危機成為重要的研究主題。也由於艾森豪總統. n. al. er. io. (Dwight Eisenhower)的回憶錄、美國駐中華民國大使藍欽(Karl Rankin)的回憶錄，以. i n U. v. 及杜勒斯相關文件的解密，同時，使得學者對危機起源、危機過程中美國對外島政. Ch. engchi. 策，以及危機的影響做進一步的探討。. 在此時也因得以閱讀艾森豪與杜勒斯的相關資料，學者開始修正以往過度強調杜勒斯的重要性，逐漸著重艾森豪在危機中決策的角色。如杜勒斯(Foster Rhea Dulles) 注意到艾森豪反對美國進行對中國共產黨提高敵意的動作，因此不想承擔協防外島. Press, 1990) John Fairbank, The United Stated and China, (Cambridge: Harvard University Press, 1983) 11 Gordon Chang, Friend and Enemies: The United States, China, and the Soviet Union, 1948-1972, (Stanford, California: Stanford University Press,1990) 12 Deane Heller & David Heller, John Foster Dulles: Soldier for Peace, (New York: Holt, Rinehart, and Winston, 1960) 13 Hans Morgenthau, “John Foster Dulles, 1953-1959”, in Norman A. Graebner, ed., An Uncertain Tradition: American Secretaries in the Twentieth Century, (New York: McGraw-Hill Book Company, 1961), pp.289-308. 10. 4.

(9) 的義務，但國內外的情勢讓美國必須支持國民黨政府協防外島。14 80 年代美國外交文件 Foreign Relations of United States 的解密出版，艾森豪總統圖書館也公開艾森豪總統檔案，使得美國學者有一手史料而重新改寫艾森豪總統在台海危機的決策地位，學者開始重視艾森豪的決策技巧，認為杜勒斯只是總統的執行者，其採用模糊嚇阻的策略，既不強調外島的重要性，也嚇阻中國共產黨不得使用武力，使中國共產黨無法了解美國的意圖。如狄凡(Robert Divine)認為艾森豪在危機中主導美國政策的發展，採取模糊、猜不透的策略，並適度運用核武威脅，又避免核戰的發生。15梅爾斯(David Mayers)指出美國採取模稜兩可的態度，保持對外島的決策彈性，一方面美國認為外島對於防禦台灣、澎湖不具重要性，另一方面向. 政治大在 90 年代，學者對台海危機的研究提出許多新的角度，如美國國會、國內外的立. 中國共產黨表示，美國可能採取軍事行動保衛外島。16. ‧ 國. 學. 輿論，對艾森豪決策的影響，以及危機對美國與中蘇關係的影響等，都對台海危機的研究提供多元的觀點。同時學者以美國兩個中國政策做為研究，探討美國與國民. ‧. 黨政府簽訂中美共同防禦條約、推動外島撤軍政策的源由。如唐耐心(Nancy Tucker) 以及阿西那里(Robert Accinelli)對美國政府面對台海危機時，所採取的「兩個中國」. sit. y. Nat. 政策之研究。17. er. io. 台灣學者在美國與台灣關係的研究成果方面，早先有李榮秋以第一次台海危機. al. n. v i n C h年台海危機期間美國對華政策》一書。第二次台海危機為題，寫成《1958 engchi U. 為主題發表了〈第一次台海危機期間的美國對華政策〉的文章；18而林正義則是以 19. 兩人的. 文章為 1950 年代兩次台海危機早期的研究成果，因為其成書時間較早，故尚未引用美國國務院的外交檔案，而是以國務院公報(Department of State Bulletin)、美國國會紀錄(Congressional Record)資料，以及國外學者的相關研究為材料。在美國的外交 14. Foster Rhea Dulles, American Policy toward Communist China, 1949-1969, (New York: Thomas Y. Crowell Company, 1972) 15 Robert Divine, Eisenhower and the Cold War,(New York: Oxford University Press, 1981) 16 David Mayers, Cracking the Monolith: U.S. policy against the Sino-soviet Alliance, 1949-1955, (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1986) 17 Nancy Tucker, “John Foster Dulles and Taiwan Roots of the ‘Two China Policy’”, in Richard Immerman, ed., John Foster Dulles and the Diplomacy of the Cold War, (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1990), pp.235-262 ; Robert Accinelli, Crisis and Commitment: United Stated Policy toward Taiwan, 1950-1955, (Chapel Hill: University of North Carolina Press,1996) 18 李榮秋，〈第一次台海危機期間的美國對華政策〉，《政治學報》，第 9 期(台北，1981.12)，頁 195-237。 19 林正義，《1958 年台海危機期間美國對華政策》(台北：台灣商務，1985)。 5.

(10) 檔案公開之後，使學者有更多史料從事此方面的研究，這些探究多以探索美國的決策模式為主。陳志奇《美國對華政策 30 年》一書，20從第二次世界大戰後，美國與國民黨政府在中國大陸時期的關係開始敘述，到 1979 年美國與中華民國斷交，轉而與中華人民共和國建交為止，此書詳細的描述戰後美國對中國、亦或對台灣政策的演變，而此書所採取的觀點多以國民黨政府的視角，來看待此一時期的與美國之關係，是早期所謂「中美」關係的研究成果。王景弘《採訪歷史─從華府檔案看台灣》一書，21 則是引用美國國務院的外交檔案，從台灣與美國簽署中美共同防禦條約的開始，從台灣的角度出發探討 1950 年到 1973 年間的美國與台灣之間的關係發展。. 政治大用這些美國外交檔案對 1950 立年代美國對台灣的政策上作出了不少研究成果，尤以面在美國國務院外交檔案公佈之後，中央研究院近代史研究所張淑雅研究員，利. ‧ 國. 學. 對台海危機時的危機處理及政策演變上有詳盡的描述，如〈安理會停火案：美國應付台海危機策略之一〉22；〈中美共同防禦條約的簽訂：1950 年代中美結盟過程之. ‧. 探討〉23；〈台海危機前美國對外島的政策，1953-1954〉24；〈金馬撤軍？美國應付第一次台海危機策略之二〉25；〈文攻武嚇下的退縮：美國決定與中華人民共和. Nat. sit. y. 國舉行大使級談判的過程分析，1954-1955〉26；〈藍欽大使與 1950 年代的美國對台. al. er. io. 政策〉27；〈台海危機與美國對「反攻大陸」政策的轉變〉28；〈1950 年代美國對. n. 台決策模式分析〉29等論文。. 20. Ch. engchi. i n U. v. 陳志奇，《美國對華政策 30 年》(台北：中華書局，1981)。 21 王景弘，《採訪歷史：從華府檔案看台灣》(台北：遠流，2000)。 22 張淑雅，〈安理會停火案：美國應付台海危機策略之一〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 22 期下(台北，1993.06)，頁 63-106。 23 張淑雅，〈中美共同防禦條約的簽訂：1950 年代中美結盟過程之探討〉，《歐美研究》，第 23 卷第 3 期(台北，1993.09)，頁 51-99。 24 張淑雅，〈台海危機前美國對外島的政策，1953-1954〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 23 期下(台北，1994.06)，頁 295-330。 25 張淑雅，〈金馬撤軍？美國應付第一次台海危機策略之二〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 24 期上(台北，1995.06)，頁 413-472。 26 張淑雅，〈文攻武嚇下的退縮：美國決定與中華人民共和國舉行大使級談判的過程分析， 1954-1955〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 25 期(台北，1996.06)，頁 381-424。 27 張淑雅，〈藍欽大使與 1950 年代的美國對台政策〉，《歐美研究》，第 28 卷第 1 期(台北，1998.03)，頁 193-262。 28 張淑雅，〈台海危機與美國對「反攻大陸」政策的轉變〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 36 期(台北，2001.12)，頁 235-297。 29 張淑雅，〈1950 年代美國對台決策模式分析〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 40 期 6.

(11) 其文章在論述關於美國處理影響台海危機的外島問題時，認為影響美國對外島的考量因素，主要為反共戰略與恐戰因素兩者相互抗衡，這些因素在處理外島問題上所佔份量，因評估者的地位與外島局勢的變化而異。因此，其從研究美國在韓戰期間對台灣的政策出發，挑戰傳統對美關係的論述，其認為必須對美國與中華民國傳統的友誼，這種口號式觀念背後的實質，有進一步的認識，才不致對於「盟友」有過度的期望或不必要的失望。中國對於台海危機之研究，早期並無專題性的研究，是依附在中美關係的研究之下。因中國共產黨重視對美國的政策，在中美關係研究成果上，彙編一些中美關係的資料，如《中美關係資料彙編》，30以及《中美關係：文件和資料選編》，31這些. 政治大韓念龍主編《當代中國外交史》一書，為中國共產黨在對外關係研究上重要立. 資料彙編成為早期中國學者研究美國政策的重要書籍。 32. ‧ 國. 學. 的官方史觀書籍，本書不認為中國共產黨是台海危機的挑釁者，並表示中國共產黨一直表達和平談判的意願，是因為美國的敵對與圍堵，才使危機延宕許久。之後出. ‧. 版的謝益顯《中國外交史》33、裴堅章《中華人民共和國外交史》34等書籍，延續了官方史觀的書寫方式。. y. Nat. sit. 之後，台海危機的探討逐漸成為一個重要課題，也逐漸獨立於中美關係的研究，. er. io. 成為中國學者在國際關係研究上的重要課題。同時，中國官方逐步開放 50 年代的部. al. n. v i n Ch 策與台灣問題》一書，利用美國解密檔案來為中國共產黨在台海危機的立場作一說 engchi U 分文獻，使得中國學者在台海危機的研究，有不少研究著作，如蘇格《美國對華政. 明；35陶文釗《中美關係史(1949-1972)》以專章探討兩次台海危機，並引述中美雙. 方重要的史料；36鄭永平〈台灣海峽危機期間的美台關係〉一文，37探討台海危機的史實；戴超武，《敵對與危機的年代：1954-1958 年的中美關係》一書，從美國政府. 30 31 32 33 34 35 36 37. (台北，2003.06)，頁 1-54。世界知識出版社編，《中美關係資料匯編》第二輯，(北京：世界知識出版社，1960)。北京人民出版社，《中美關係：文件和資料選編》(北京：人民出版社，1971)。韓念龍主編，《當代中國外交史》(北京：中國社會科學出版社，1990)。謝益顯主編，《中國外交史：中華人民共和國時期，1949-1979》(開封：河南人民出版社，1984)。裴堅章主編，《中華人民共和國外交史》(北京：世界知識出版社，1994)。蘇格，《美國對華政策與台灣問題》(北京：世界知識出版社，1999)。陶文釗，《中美關係：1949-1972》(上海：人民出版社，1999 年)。鄭永平，〈台灣海峽危機期間的美台關係〉，收入資中筠、何迪編《美台關係 40 年，1949-1989》 (北京：人民出版社，1991)，頁 120-166。 7.

(12) 與中國共產黨的資料進行兩次台海危機的比對分析，是中國學者研究台海危機議題的總結性著作。38 中國學者對台海危機的研究著重在中國共產黨炮擊外島的原因、危機期間中美的決策過程、美國與台灣共同防禦條約的簽訂，在討論炮擊外島原因之時，多著重在國民黨政府對中國大陸的騷擾、美國的圍堵政策迫使中國共產黨必須維護主權，此一政治主觀的看法，幾乎貫穿所有中國學者的研究，這一維護中國共產黨政治立場的觀點，多少會刻意忽略部分史料，使得在歷史事件詮釋上或有所偏頗。除前述的美國、台灣、中國學者研究成果之外，對於 1950 年代美國與台灣關係之研究，亦有日本學者前田直樹，對於此議題作了深入的研究，並發表了不少的研. 政治大〈第二次台湾海峡危機をあぐる米台關係─大陸武力反攻とショーケース化〉、立. 39. 究文章，其中以〈第一次台湾海峡危機とアイゼンハワー政権─危機理米台摩擦〉、 40. 41. ‧ 國. 學. 〈1958 年米中ワルシヤワ会談と米國によ台湾単独行動の抑制〉三篇文章，探討美國艾森豪政權對台灣的政策以及兩次台海危機，尤其著重在美國對於外島政策和. ‧. 武力反攻大陸的議題。外島防禦的議題一向是美國與國民黨政府之間不斷討論的事情，也因兩次台海危機讓外島問題浮出檯面，美國艾森豪政府不得不與國民黨政府. Nat. sit. y. 進行協商，並透過中美共同防禦條約之簽訂以及共同聲明的發佈，限制國民黨政府. n. al. er. io. 對中國大陸的武力行動。. 第三節. Ch. 章節架構與內容安排. engchi. i n U. v. 除第一章為緒言，說明本文研究之動機、目的，並回顧前人之研究成果；以及第五章為本文之總結，論述美國在 1950 年代對台的之政策演變之過程及其因素，以及外在的變動因素，如韓戰的爆發、中華人民共和國發動台海的兩次砲戰所引發的危機，從中分析美國的對台政策。 38. 戴超武，《敵對與危機的年代 : 1954-1958 年的中美關係》(北京：社會科學文獻出版社，2003)。前田直樹，〈第一次台湾海峡危機とアイゼンハワー政権─危機理米台摩擦〉，《広島法學》18：4 (広島，1995.03)，頁 149-180。 40 前田直樹，〈第二次台湾海峡危機をあぐる米台關係─大陸武力反攻とショーケース化〉，《現代台湾研究》23(大阪府吹田市，2002.07)，頁 137-152。 41 前田直樹，〈1958 年米中ワルシヤワ会談と米國によ台湾単独行動の抑制〉，《広島法學》27：2 (広島，2003.11)，頁 331-348。. 39. 8.

(13) 從第二章開始論述 1950 年代美國對台最重要的政策，也是貫徹整個 1950 年代關鍵因素─對台灣提供軍事以及經濟的援助，美援是美國在第二次世界大戰之後對外關係中重要的一項政策，從杜魯門主義、歐洲復興的馬歇爾計劃到對東亞、中南美洲的援助，其一貫的政策即是為了防堵共產主義勢力的擴張，亦是第二次世界大戰後冷戰的開端。42 1949 年中國國民黨政府撤退至台灣，美國政府採取等待塵埃落定的袖手旁觀政策，因為韓戰的爆發，使得美國又轉而支持國民黨政府，提供軍事及經濟之援助，同時藉由美援的幫助，穩固國民黨政府在台灣的統治，也因為美援的挹注讓台灣的經濟從戰後的衰敗情況中復甦，成為台灣 1960 年代的經濟成長的因素之一。. 政治大讓美國改變對中國國民黨政權原先從 1949 年的中美關係白皮書的低盪點，轉而支持立. 同時第二章也同時探討了轉變台灣危急情勢的關鍵─韓戰，因為韓戰的發生，. ‧ 國. 學. 國民黨政權在台灣的延續，派遣第七艦隊進入台灣海峽，維持台海情勢的穩定，此台海中立化的政策，讓國共隔海分治的情勢大致底定。台海中立化所揭櫫的台灣未. ‧. 定論、交付聯合國託管的方向，成為由美國主導的舊金山對日和約以及中日和約的重要原則，同時藉由對日和約的簽訂，確立了國民黨政府統治台灣的地位，也是 1950. Nat. sit. y. 年代美國對台政策中重要的一環。. er. io. 第三章則是以探討第一次台海危機的爆發，雖然在韓戰發生之後，美國即派遣. al. n. v i n Ch 政府對中國大陸的軍事行動，被視為解除台海中立。此時國民黨政府所佔有的外島， engchi U 第七艦隊在台灣海峽巡弋，艾森豪總統在就任之初，亦下令第七艦隊不阻止國民黨. 被視為是具有對中國大陸進行游擊行動，以及情報收集的基地。國民黨軍隊在中國大陸沿海的騷擾行動，以及中國共產黨「解放台灣」的目標等因素，中國共產黨發動了 1954 年的九三砲戰，隔年初更進一步攻下大陳島、一江山。美國面對第一次台海危機的政策則是不願為了沿海幾個島嶼，進而與中華人民共和國發生戰爭，故試圖以聯合國安理會的停火案來解決危機，同時也以簽訂中美 42. 冷戰起因於第二次世界大戰之後，蘇聯在東歐地區建立親蘇政權之後嘗試進一步在中東地區延伸其影響力，造成與西方資本主義世界的意識形態對立所引起。1946 年起伊朗事件、土耳其事件、希臘危機的爆發，加上英國已無法再扮演傳統維護西方利益的角色，1947 年美國杜魯門主義的產生，開啟美國冷戰時期圍堵政策的序幕。關於冷戰以及美國圍堵政策的起源，可參照約翰‧史班尼爾(John Spanier)著，方海鶯譯，《當代美國外交史》(台北：桂冠圖書公司，1991)；肯楠(George Kennan)著，鄭緯民譯，《美國圍堵政策回顧檢討：肯楠回憶錄》(台北：世界文物，1973)。 9.

(14) 防禦條約來誘使國民黨政府答應配合通過，並以美國國會通過台灣決議案表示其對外島的防禦的決心。因而此時期美國對台之政策集中在對於外島政策的討論，試圖說服國民黨政府放棄外島，但國民黨政府認為此會影響士氣、為製造兩個中國的陰謀，拒絕接受，正當美國為外島的情勢陷入兩難時，中華人民共和國外長周恩來在萬隆會議宣布願意與美國進行會談，和緩遠東、台灣的緊張局勢，因而第一次台海危機得以落幕。第四章則是探討 1950 年代台海最重要的一場戰爭─八二三砲戰，也是確認國共隔海分治台澎金馬與中國大陸之情勢的一場戰役。中國共產黨主席毛澤東之所以發動八二三戰役，一來是延續先前九三砲戰的政策，二來是為其解放台灣的目標做準. 政治大. 備。同時為因應美國政策，國民黨政府第一次在公開之文件中，表達不以武力做為. 立. 反攻大陸的唯一手段。. ‧ 國. 學. 美國政府則是延續先前對於外島政策的態度，希望國民黨政府放棄外島，不希望為這些沿海島嶼引發全面性的戰爭，同時也與中華人民共和國在華沙進行大使級. ‧. 的會談，希望藉此解決台海的紛爭，但彼此並未達到共識。之後，毛澤東改變政策，認為若將金門、馬祖與台灣分離，將會落入「兩個中國」或「一中一台」的局面，. Nat. sit. y. 故宣布減少對金門的砲擊，僅剩零星的砲擊行動。在美國國務卿杜勒斯與蔣介石發. al. n. 成為政令宣傳之形式。. er. io. 表共同聲明之後，第二次台海危機即得以解除，國民黨政府的反攻大陸政策也逐漸. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(15) 第二章. 1950 年代初期美國對台政策. 戰後美國對台灣的援助，是美國全球反共戰略的一環，但對於剛從中國內戰中敗退到台灣的國民黨政府而言，卻是其在台灣穩定政權的關鍵之一，美援不僅是為國民黨政府帶來軍事經濟資源以維持在台灣與中國共產黨在台灣海峽兩端的分立，亦對戰後經濟低迷的台灣注入一股力量，美國以軍事援助主逐步轉向經濟援助的美援，對台灣的經濟帶來助益的影響，為台灣 1960 年代的經濟發展立下基礎。 1951~1965 年的援助中，對於台灣的經濟、工業成長有所助益，因此一般研究多偏向從經濟資源的利用來討論美援。但美援的運作，不單單只是經濟現象，同時也涉及政治、軍事、社會甚至文化等層面。此外，美援一方面將美國國內的軍事、. 政治大. 經濟資源在國際間移轉，並進行重新分配之外，也帶動受援國的政治權力的變遷，. 立. 國民黨政府即是運用美國援助的支持，穩固在台灣的發展，成為國民黨政府在台灣. ‧ 國. 學. 形成黨國體制的外在因素之一。43. 美援重要的分界點，即是 1950 年 6 月 25 日所爆發的韓戰，原先美國已經停止. ‧. 對國民黨政府的援助，以等待國共內戰的塵埃落定。但是韓戰的爆發，讓美國改變. y. Nat. 原先的政策，轉而支持在台灣的國民黨政權，宣佈台海中立化政策，派遣第七艦隊. io. sit. 巡防台灣海峽。同時在中國共產黨軍隊加入朝鮮半島的戰場，正式與美國進行軍事. n. al. er. 對抗之後，因而也延遲美國與中華人民共和國建立關係的時間點。同時，為確保日. i n U. v. 本的安全，美國政府加速了對日和約的簽定的時程，因而也推動日本政府與國民黨政府簽署中日和約。. Ch. engchi. 美國從韓戰爆發之後恢復對國民黨政府的軍事、經濟援助，幫助國民黨政府扭轉國共內戰中戰敗撤退至台灣的危機，而在 1950 年代初期，國民黨政府藉由美援穩定了其在台灣的政權正當性，對外則是藉由對日和約的簽訂確保了中華民國政權在台灣的正當性，並亦美國的支持維護了其在國際組織的中國代表權。因此本章先從美援在 1950 年代對台灣之影響探討，接著討論韓戰爆發與美國對台政策之演變，到對日和約之締結與中華民國在台灣的政權影響。. 43. 若林正丈著，洪金珠、許佩賢譯，《台灣：分裂國家與民主化》，頁 81-90。 11.

(16) 第一節. 美援與美國對台政策. 第二次世界大戰結束後，美援在世界經濟的復興與開發過程中扮演極為重要的角色，而這段台灣接受美援的時期，不僅是台灣在戰後歷史發展上一個關鍵的時期，這時期的發展對台灣戰後的政治、經濟發展方向上，有著舉足輕重的影響。在這時期也是台灣與美國之間關係發展轉變的重要時刻，美援的開始與結束，揭示著台美關係的變化，也代表著美國對台灣經濟發展方向影響的轉變。美援之淵源，可溯及第二次世界大戰結束後，美國與蘇聯間對抗以及東西陣營冷戰的發展而衍生之政策，是美國戰後對外政策重要的一環，美國政府透過其所設立的援外機構與計畫，進行與他國政府之間的軍事與經濟援助，以協助受援國穩定. 政治大. 經濟情勢，避免受到共產黨勢力的入侵。. 立. 1947 年美國為了援助希臘、土耳其避免被共產黨奪權，以及共產黨勢力在歐洲. ‧ 國. 學. 的擴張，先後發表了「杜魯門主義」（Truman Doctrine）以及「馬歇爾計畫」（Marshall Plan），這些美國為防止共產勢力擴張所採取的援助行動，正是踏出強化資本主義、. ‧. 圍堵共產主義的第一步。1948 年美國通過「經濟合作法」（Economic Cooperation Act. sit. y. Nat. of 1948），此為馬歇爾計畫的母法，援助歐洲參加共同計畫之國家，並設立經濟合. io. 方機構。44. er. 作署（Economic Cooperation Administration），為美國政府為援外所設立的第一個官. al. n. v i n 根據上述之經濟合作法第四章─「1948 年援華法案」，1948 年 7 月 3 日美國與 Ch U i e h n gc 中華民國政府簽訂「中華民國與美利堅合眾國政府間關於經濟援助之協定」（中美經濟援助協定），45美國政府提供國民黨政府經濟援助以安定中國大陸經濟，試圖穩住國民黨政府在中國大陸的政權。其中在 1948 年度的美援經費中，在台灣省交通處長兼美援會委員嚴家淦的建議之下，由分配到工業部門的援款 7500 萬美元中，劃撥一部分用於台灣，當年 9 月 1 日，台灣糖業公司、台灣電力公司、台灣鐵路局先後獲得第一批援款，該款項核配. 44. 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後─台灣美援經驗的政經分析（1951~1965）》(台北：自立晚報社，1990)，頁 45-46。 45 行政院美援運用委員會，《中美合作經援概要》（台北：行政院美援運用委員會，1960 年），頁 1。 12.

(17) 46. 給台糖 100 萬美元，台鐵 150 萬美元，台電獲得 250 萬美元。. 1949 年隨著國共內戰日趨白熱化，國民黨政府在中國大陸徹底失敗並撤退至台灣，美國對撤退至台灣的國民黨政府的態度也由支持轉為放棄，1950 年度美國對外援助款項內並未列有對其之援助款項，美援的撥款也為之中止。47 1949 年 8 月 5 日，美國國務院公布「美國與中國之關係：特別著重 1944 年至 1949 年之時期」白皮書，辯解國民黨政府之失敗係自取其辱，而非美國的援助不足：「中國國民政府失敗之原因，在本白皮書所附記錄中敘述頗詳。此等原因，並非由於美援之不足。據我方軍事觀察人員報告，國府在 1948 年此一重要年份內，無一次失利是由於缺乏裝備或軍火。實則我方觀察人員，早在戰事初期，已於重慶發. 政治大. 現腐敗現象；此一腐敗現象，已將國民黨之抵抗力量，斲喪殆盡。其領袖不能應變，. 立. 其軍隊喪失鬥志，其政府不為人民所支持。反之，中共則經由嚴酷之紀律訓練，並. ‧ 國. 學. 有瘋狂之熱忱，用能自居於人民保護者及解放者之地位，以求售於人民。故國府軍無須被擊敗，而即已自行解體。凡一政權缺乏自信心，凡一軍隊無戰鬥意志，一經. ‧. 戰鬥考驗，立見崩潰，此故歷史所一再昭示吾人者也。……. y. Nat. 中國內戰所造成之總結果，係在美國政府控制能力範圍之外。此乃一不幸而不. io. sit. 可避免之事實。此一結果，絕非美國政府在其能力之合理範圍以內所已採取或可能. n. al. er. 採取之措施所能予以變更，而此一結果之造成，亦非由於美國政府未採某項措施之. i n U. v. 所致。此一結局乃中國若干內政力量所造成。美國曾就該力量，力謀予以左右而無. Ch. engchi. 成。中國已在其國境內自作決定，縱使此項決定係屬繆誤，亦無如之何也。」48 到了這個階段美國杜魯門政府已是準備放棄國民黨政權，等待國共內戰的結果，國務卿艾奇遜(Dean Acheson)發表了所謂的「等待塵埃落定」(wait until the dust settles)的看法，即森林裡的一棵大樹倒下時，須等待塵埃落定，才能看清其造成的結果，49美國政府放棄對國民黨政府的軍事、經濟支援。1950 年 1 月 12 日國務卿艾奇遜更在演講中表示，國民黨政府並不是為軍事優勢所擊敗，而是為中國人民所拋 46. 周琇環編，《台灣光復後美援史料第三冊技術協助計畫》(台北：國史館，1998)，頁 1。趙既昌，《美援的運用》（台北：聯經出版，1985），頁 11。 48 美國國務院編，中華民國外交部譯，《美國與中國之關係─特別著重 1944 年至 1949 年之一時期》，頁 7-9。 49 Dean Acheson, Present at the creation: my years in the State Department, (New York: Norton, 1969), p.306.. 47. 13.

(18) 棄；美國在西太平洋的防線是從阿留申群島經日本、琉球到菲律賓，50艾奇遜演說中並未提及台灣與韓國在此防線之內，易言之台灣、韓國是被劃在美國的防線之外。但 1950 年韓戰爆發後，美國總統杜魯門以「共產黨軍隊之佔領台灣，勢將直接威脅太平洋區域安全，並威脅在該區域履行合法且必要的活動之美國部隊」的考量宣布了「台海中立化」之聲明，51美國第七艦隊進入台灣海峽，防止解放軍對台灣的侵略及國民黨政府軍隊對中國大陸的攻擊，此一轉變，為國民黨政府在 1949 年以來危急情勢的一次轉機。自此之後美援開始來台，但因在 1950 年的年度預算並無對台之援款，將 1949 年度未用援款之餘額延長至 1950 年 6 月底，52並自 1951 年開始對台灣進行軍事及經濟之援助，而這也是美國對台灣援助的開始，後來一直持續到. 政治大. 1965 年為止，計 15 年的時間，在這期間美國政府對台灣的經濟援助平均一年約有. 立. 一億美元。. ‧ 國. 學. 在美援的內容中，軍事援助高於經濟援助，這與 1950 年代台灣海峽局勢不穩定有一定的關聯，沒有軍事援助維持西太平洋戰略平衡，無法達成台灣的經濟發展，. ‧. 沒有穩定的經濟，軍事不一定能成防衛目標，因此從美援實際用途來看，美國援台是以軍事為主，經援為輔。. y. Nat. sit. 台灣成為美國對外援助之一員，其一是因為台灣的戰略位置被美國視為反共圍. er. io. 堵陣線之一環，是所謂的「前哨基地」；而其次是因為中華人民共和國的「抗美援朝」. al. n. v i n Ch 被共產黨勢力入侵的台灣，這是因為韓戰的爆發促使美國與國民黨政權之間找到一 engchi U 及「解放台灣」的政策，促使美國由原先放棄在台灣的國民黨政權，轉而支持尚未. 個共同的利益與戰略目標 ─「反共」。韓戰爆發之後，改變美國對外援助的模式，美國於 1951 年通過「共同安全法」（Mutual Security Act of 1951），將經援外負責機構區分為新設立之共同安全署（Mutual Security Agency，之後又歷經更改為國外業務署、國際合作署）負責經濟援助之事務。. 50 51 52. U.S. Department of State, Department of State Bulletin, January 23, 1950, pp.111-118. U.S. Department of State, Department of State Bulletin, July 3, 1950, p.5. 趙既昌，《美援的運用》（台北：聯經出版，1985），頁 11。 14.

(19) 美國共同安全署(Mutual Security Agency)在 1953 年向美國國會提出對台經援計畫報告中，也提到援台目標即為：一、控制通貨膨脹，維持經濟安定；二、提供美軍顧問團所建議的當地軍事設施之資金，以相對基金彌補因軍事而發生的政府預算赤字，融通中美共同軍事設施之資金；三、改善台灣自給自足的能力，藉計畫援助促成經濟發展使減少或停止援助成為可能。53此是因為基於過去的經驗，美國已知受援國的軍事力量的強弱，與當地美軍作戰能力是否能持久，均取決於受援國的經濟之發展。而由於國際局勢、美援政策和台灣經濟條件的改變，除以軍事援助繼續扮演支持台灣防衛的角色外，美援在經濟援助方面，亦促成國民黨政府進行經濟的改革，成為 1960 年代台灣經濟發展的基石，如 1959 年公佈「十九點改革財經措施」. 政治大在此時期的美援規劃可分為直接軍援、軍協援助、防衛支助、技術合作，以及立. 等相關措施即為一例。. 剩餘農產品。54直接軍援加強了台灣軍事部隊的武力，其援助之數量及價值為最高. ‧ 國. 學. 機密。其中軍協援助是協助保持適當之武力，其內容包括若干軍民通用物資及半製成品加工後可用者、一些消耗品及保養器材，此為軍方專用。防衛支助是協助復興. ‧. 經濟建設，改進人民之經濟能力，從而加強軍事防衛能力，其內容包含建築交通建. sit. y. Nat. 設、基礎建設、開發天然資源，供應農工業所需之原料及製品。技術合作是提供各. io. er. 種技術之知識及技能，以有效發展經濟，提高生活水準，其包括了增加農工生產、土地改革、文化交流、改善教育及衛生、開發森林、改進漁業及畜牧等。而美國所. n. al. Ch. i n U. v. 提供之剩餘農產品，是美國除了為配合對外援助計畫之需要，及可使受援國獲得所. engchi. 需之物資外，也是為美國尋求其國內剩餘農產品之出路。55 為配合美國的援助政策，國民黨政府從 1953 年開始實施了一系列為期四年的經濟建設計畫，同時 1954 年也與美國與簽訂了「中美共同防禦條約」，而此條約不僅在軍事上有重大的意義，在經濟上由於簽訂防約後，美援得以繼續獲得保障，同時台灣的安全亦獲得保障，具有安定發展之意義，外資才有流入台灣之可能性。. 53. Neil H. Jacoby, U.S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, Self-Help, and Development (New York: Frederick A Praeger, 1966), p.31. 54 羅敦偉，《美援運用在各方面所發生效果之研究》（台北：中央委員會設計考核委員會，1960），頁 2-3。 55 羅敦偉，《美援運用在各方面所發生效果之研究》，頁 2-3。 15.

(20) 在簽訂防約之後，美援的軍事目標失去緊急性，台灣物價水準趨於穩定，經濟也逐漸恢復戰前的水準，因此美援重心即由軍事轉為促成經濟自立。56此由兩點可以看出改變的方向，其一美援中計畫性援助和資本財提高，顯示經援由過去救濟性物資轉為建設性質，其二則為貸款比例提高，顯示美國對台經援已由無償贈與模式轉向需償還的貸款模式。57 1958 年在共同安全法的援款中，增列開發貸款基金，對於原來由防衛支助下所供應用以發展工礦建設之各項計畫，其可以改用貸款方式辦理者，則盡量以開發貸款基金以貸款方式辦理。此開發貸款基金之目的，在協助開發經濟資源、促進自由企業制度之推行，排除美國私人資本對外投資之困難，保障私人資金對外投資之安. 政治大此開發貸款基金雖然也是美援的方式之一，但與其他方是相比又些許不同，其一，立全，提高生產能力，使自由地區之集體安全，由於落後地區經濟之安定得以穩固。. 為受援對象，而開發貸款基金則是以企業機構為對象。58. 學. ‧ 國. 美援多以贈與方式辦理，而此則需以貸款方式辦理；其次，美國一般多以國家政府. ‧. 在此時期美援對台灣發展由軍事依賴轉至經濟依賴有相當程度的影響，也對台灣經濟成長有相當的助益，尤是此時東西方陣營冷戰趨緩，美國私人資本急於尋求. Nat. sit er. io. 本及出口擴張。. y. 新的海外投資機會，成為一個轉捩點，經援重點由基本設施及工業建設轉向私人資. al. n. v i n Ch U 濟政策的改革，便成為了重要的議題。1959 e n g c年h12i 月，美國國際合作總署駐華分署藉由 1958 年台海危機落幕的契機，加上有美援即將結束之消息，因此，對於經. 署長郝樂遜（Wesley Haraldson）提出「加速經濟計畫綱要」，內含八項財經措施建議，建議取消管制、獎勵民營企業，有效利用美援以達成自給自足。之後，行政院美援運用委員會將此八項改革建議增修為「十九點財經改革措施」，由尹仲容等人擬定，並於 1960 年 1 月公布實施，李國鼎等人更據此制定了「獎勵投資條例」，以落實推動出口導向的經濟發展。59. 56 57 58 59. Neil H. Jacoby, U.S. Aid to Taiwan: A Study of Foreign Aid, Self-Help, and Development, pp.32-33. 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後─台灣美援經驗的政經分析（1951~1965）》，頁 97。行政院美援運用委員會，《中美合作經援概要》，頁 6-10。趙既昌，《美援的運用》，頁 17-21；康綠島，《李國鼎口述歷史：話說台灣經驗》(台北：卓越世界文化，2001)，頁 134-150。 16.

(21) 美援演變至 1960 年代，受到東西陣營和解趨勢影響，由軍事援助轉向開發經濟的發展， 1961 年，美國國會同年通過了國際開發法（ Act for International Development），新設國際開發署（Agency for International Development），援助方式修改為以促進落後國家經濟與安定政治為目的之支持援款，及延續過去經援方式的開發貸款和開發贈與，美援的目的，就不在只是為了應付一時的共產主義危機，更是為了促進受援國的自主開發。60 當 1964 年美國國會為援外預算引發爭議，使當時負責的國際開發署提出「台灣為美援成功的典範」，然既已成功即無須繼續援助的必要，因此美國國務院於 1964 年 5 月 28 日宣布將終止對中華民國之援助計畫，正式將美援劃下句點。. 政治大在 1965 年 6 月下一會計年度終止時結束該署在台灣的援助計畫。美國國務院發表聲立美國國務院宣佈由於中華民國健全的經濟成長的理由，國際開發總署計畫在下. ‧ 國. 學. 明表示：. 「自從 1949 年以來，美國已對中華民國的軍事與經濟援助共計 36 億美元的，. ‧. 其中軍援佔 22 億元美元，開發總署與其以前各機構的援助 12 億美元，以及 480 號公法農產品 2 億 5 百萬美元。」、「美國政府注意到工業和金融機構、私人資金市場、. y. Nat. sit. 以及外國私人投資家有興趣並樂於對台灣提供更多的開發資金，美國政府將繼續鼓. n. al. er. io. 勵這一趨勢。對台灣的援助計畫雖將終止，根據 480 號公法，美國仍將繼續對台灣. i n U. v. 提供軍援及售予剩餘農產品。同時，開法貸款雖停止，在今後數年中台灣仍將受前. Ch. 幾年承諾的開發計畫的好處。」61. engchi. 對於美國宣佈將終止美援之事，擔任行政院國際經濟合作發展委員會副主任委員李國鼎表示：「美國對中華民國的經濟援助，在停止之後，將不會影響台灣的經濟發展。美國逐漸減少對台灣的經濟援助的情勢，數年前，即已瞭解這個趨勢。對於美國國務院的聲明，將從明年年中停止對中華民國的經濟援助，中華民國政府事前已經知道這件事情。」. 60 61 62. 62. 周琇環編，《台灣光復後美援史料第一冊軍援計畫(一)》(台北：國史館，1995)，頁 4。「中央社華盛頓廿八日專電」，《中央日報》，1964 年 5 月 30 日，第一版。〈李國鼎昨對記者分析美經援明年停止後不影響我經濟發展我已自其他途徑獲取經建資金〉， 17.

(22) 從國共內戰到韓戰的援台背景，以及從軍事到經濟的依賴模式變遷，台灣經濟與生產能力之恢復，首先以協助日治時代原有工廠之復原工作為主，而特別注重扶持基本工業、交通和居台灣外銷首位之砂糖生產事業，而不做消費性物資的採購。其次則對若干重要輕工業，提供美援外匯，採購其必須的原料，使台灣民生日用品達到自給自足，並圖發展外銷能力；最後擴大到協助全面的經濟建設。所以美國終止對台經援的意義，除了美國自身的因素外，美國對台灣的經濟援助加上台灣對美日的依賴體系已可自行運運作。而且台灣的經濟以達自立與成長，美援的效用在 1960 年代之後已逐漸走向盡頭，改由美國民間的對外投資和台灣對美國出口的貿易出超所形成的經濟依賴，來取代原本台灣對美國經援的依賴模式。. 立. 韓戰與美國對台政策. 學. ‧ 國. 第二節. 政治大. 韓戰之前，美國對台的政策，受到國民黨政府在中國大陸失敗之因素以及國務. ‧. 院發布白皮書之觀點，對於台灣的國民黨政府是採取了袖手旁觀的立場，等待國共對峙的發展有一個塵埃落定的時刻，再決定要與哪一方建立關係。但是，基於考量. y. Nat. sit. 台灣在西太平洋的戰略地位，因此，在韓戰爆發之前，美國政府內部仍是不斷地對. n. al. er. io. 台灣的情況以及戰略提出評估。. i n U. v. 1948 年 12 月 NSC37 文件，根據 11 月 24 日國參謀總長聯席會議(The Joint Chiefs. Ch. engchi. of Staff )給國防部長佛萊斯特(James Forrestal)的備忘錄，提出對台戰略評估，其分析認為台灣的戰略地位相當重要，鑒於目前中國的形勢及顯而易見的趨勢，如果能採取適當的外交及經濟措施阻止中國共產黨佔領台灣，並確保一個對美國友好的台灣政權，將對美國的國家安全權利益相當重要。63 1949 年 2 月 3 日，美國國家安全會議在台灣議題上，確認美國不應該放任中國共產黨接收台灣，並應採取下列措施以達到目的：第一，要求台灣當局改善台灣統治現狀；第二，防止國民黨政府勢力進入台灣；第三，認定一個獨立於中國共產黨以外的台灣，較符合美國利益，應在謹慎的基礎上支持台灣朝向自立、自足的經濟. 63. 《中央日報》，1964 年 5 月 30 日，第一版。 Note by Executive Secretary of NSC (Souers) to the Council, December 1, 1948, Foreign Relations of the United States(以下簡稱 FRUS) 1949, vol.9, pp.261-262. 18.

(23) 實體發展。64 1949 年 2 月 10 日，參謀首長聯席會議向國家安全會議提出建言，為確保台灣的安全，美國政府可以考慮對台灣當局提供軍事援助，以及派遣一小型艦隊進駐台灣港口。65國務卿艾奇遜則反對這項建議，並在 3 月 3 日的報告中指出，美國必須有以軍事介入台灣的準備，否則將無法有效地達成保衛台灣的目的。而派遣小型艦隊駐防台灣不僅無法達到軍事上防衛台灣的效果，反而會增加國際社會對美國的不滿。美國若欲保衛台灣，應考慮借重聯合國的名義。66 由此可知代表軍方的參謀首長聯席會議，其立場是採取保衛台灣的態度，但是主導外交事務的國務院，則是採放棄保衛台灣的立場，此亦展現在美國發表中國白. 政治大上的報告指出：「台灣可能即將落入中國共產黨手中，一切外交上或經濟上的援助，立皮書之前的國務卿艾奇遜報告之中。1949 年 8 月 4 日國務卿艾奇遜在國家安全會議. ‧ 國. 學. 已無濟於事。」67在此時期，國務院的對台灣採取袖手旁觀的立場，是美國對台政策的主流意見。. ‧. 1949 年 10 月 6 日，NSC37/8 文件，國家安全會議討論「美國對台灣的立場─ 當今情勢下台灣及澎湖群島現行政策的調整」(The position of the United Stated with. y. Nat. sit. respect to Formosa)問題，分析指出依據中央情報局的評估報告顯示，如果沒有美國. n. al. er. io. 的軍事協助，台灣將於 1950 年底落入共產黨的控制，因此建議應採用擴大經濟援助. i n U. v. 計畫以及不動用美國軍隊的軍事援助計畫，盡力保持台灣免於共產黨的控制，同時. Ch. engchi. 美國亦不反對經由聯合國採取任何行動。68. 綜上所述，在 1949 年中國共產黨在國共內戰中逐漸取得優勢之際，美國對台灣的關心逐漸地升高。美國政府內部主管外交事務的國務院，與軍方的參謀首長聯席會議對於美國的台灣政策雖有不同看法，但是皆不願意台灣落入中國共產黨政權的. 64. Report by the NSC on Current Position of the United Stated with Respect on Formosa, February 3, 1949, FRUS 1949, vol.9, pp.281-282. 65 Memorandum by JCS to the Secretary of Defense (Forrestal), February 10, 1949, FRUS 1949, vol.9, pp.284-286. 66 Statement by the Secretary of State at the 35th Meeting of NSC on the Formosan Problem, March 3, FRUS 1949, vol.9, pp.294-296 67 Memorandum by the Department of State to Executive Secretary of NSC (Souers), August 4, 1949,FRUS 1949, vol.9, p369. 68 Note by Executive Secretary of NSC (Souers) to the Council, October 6, 1949,FRUS 1949, vol.9, pp.392-397. 19.

(24) 掌控之中。 1949 年 12 月 23 日，美國國務院以特令第 28 號通告駐外單位，關於台灣的政策宣傳指示，擬定宣傳政策以減少美國的威望或其他國家的士氣因為中國共產黨可能攻下台灣而遭到的損害，文件中表示在國民黨的統治下，台灣的情況已趨惡化，台灣的陷落是在預料中的，台灣的安全是中國政府的責任，並且沒有特別的重要性。美國對台灣的經濟援助是為了經濟與社會的目的，是符合美國對一般人民的幸福所表示的關切，並沒有為美國取得特權的想法，台灣的地位尚待對日和約予以決定。69 美國合眾通訊社公佈國務院的這項特令，並引起美國以及國際上的討論，因此，杜魯門與艾奇遜決定發佈聲明，以杜絕進一步的揣測和宣傳，因此杜魯門總統於. 政治大. 1950 年 1 月 5 日發表了不干涉宣言：. 立. 「美國無意掠奪台灣或其他任何中國的土地，美國目前無意在台灣取得特別的. ‧ 國. 學. 權利、或設置軍事基地。美國亦不考慮使用武裝部隊干涉現狀，美國政府將不遵循足以使美國捲入中國的國內紛爭的途徑。. ‧. 相同地，美國政府亦不打算提供軍事援助或建議給在台灣的中國軍隊。在美國. y. Nat. 政府看來，台灣的資源已足能使中國軍隊獲得他們認為是保衛台灣所必需的物資。. er. io. sit. 美國政府擬依照現有的法律授權繼續實施經濟合作署的經濟援助計畫。」70 此一聲明代表美國國務院的主流意見，認為不應干涉中國內戰，即使蔣介石所. n. al. Ch. i n U. v. 領導的中華民國政府無力防衛台灣，美國也應該接受中國共產黨佔領台灣的可能，. engchi. 但是美國軍方從圍堵共產主義的角度，反對美國勢力從台灣撤退。71 1950 年 2 月 14 日，在毛澤東與史達林的出席下，中華人民共和國外長周恩來與蘇聯的外長維辛斯基(Andrei Vishinsky)，簽署了「中蘇友好同盟條約」，72中國共產黨對蘇聯採取了「一面倒」73的政策，讓杜魯門政府原先對中國共產黨政權抱持. 69. 梅孜主編，《美台關係重要資料選編》(北京：時事出版社，1996)，頁 65-68。 U.S. Department of State, Department of State Bulletin, January 16, 1950, p.79. 71 黃自進，〈戰後台灣主權爭議與中日和平條約〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，第 54 期(台北： 2006.12)，頁 65。 72 雙方簽署了包含中蘇友好同盟條約、關於中國長春鐵路、旅順口及大連協定，以及關於蘇聯貸款給中華人民共和國協定等三項條約。 73 1949 年 6 月 30 日，毛澤東發表〈論人民民主專政〉，表示：「我們在國際上是屬於蘇聯為首的反帝國主義戰線一方面的，真正的友誼援助只能向這一方面去找，而不能向帝國主義戰線一方面去 70. 20.

(25) 狄托主義的想法徹底失敗。同時，中蘇友好同盟條約代表了中華人民共和國與蘇聯正式的結盟，在此之後，美國在與中國共產黨的武力對抗當中，即擔心因為中蘇友好同盟之因素，會引起其與蘇聯之間的戰爭。 1950 年 6 月 14 日，麥克阿瑟 Douglas MacArthur)就台灣的戰略地位，向美國國務院提出的備忘錄，其指出：「台灣的地理位置相當重要，等於目前在日本、沖繩和菲律賓地區的中心，存在一個明顯的敵人。……由於台灣所處的地理位置，如果台灣被敵對的軍事武力利用，那會抵消或減弱美國在亞洲前線戰場和側翼的戰略重要性。台灣一旦落入共產黨的手中，就可以比作一艘不沉的航空母艦和潛艦的供給鑑。……台灣最終的命運. 政治大將來，總有一天必須劃出阻止共產主義擴張的一條線。為了美國在東方重新獲得適立. 主要掌握在美國的手中，除非美國放棄其在遠東的政治軍事戰略地位。在可預見的. ‧ 國. 學. 當的地位，美國顯然應該主動採取措施，阻止共產黨勢力佔領台灣」74 就在美國政府對於該支持國民黨政權，或者中國共產黨政權採取觀望的態度之. ‧. 時，朝鮮半島的戰事，改變了美國政府的政策，也幫助了原本情勢危機的國民黨政府，同時也因為日後中國共產黨加入戰局，讓美國因此與中華人民共和國建立關係. y. Nat. io. sit. 的時間，往後延遲了二十幾年之久。. n. al. er. 1950 年 6 月 25 日，北韓金日成政權派遣軍隊越過北緯 38 度線向南韓發動攻擊，. i n U. v. 韓戰因而就此展開，面對韓戰的爆發美國政府認為事情並不單純，杜魯門總統相信. Ch. engchi. 發動戰爭的北韓背後是蘇聯，進攻是蘇聯發動、支持和慫恿的，非武力不能加以制止。韓戰爆發之原因是為了測試美國政府防衛南韓的決心，也是讓美國同時應付歐洲、中國以及朝鮮的棘手難題。面對韓戰的問題，杜魯門政府必須做出決定，這個決定不僅是針對朝鮮半島的問題，更是有關美國西太平洋防線的圍堵政策，特別是日本的安全問題，一旦朝鮮半島失守，則美國在遠東最重要的重鎮將會不保。倘若美國不回應北韓的侵略，則杜魯門主義將在韓戰中受到考驗，美國能否向其歐洲盟邦保證，一但歐洲被蘇聯侵. 74. 找。」《毛澤東選集》，北京：人民出版社，1964 年。 Memorandum on Formosa, by General of the Army Douglas MacArthur, Commander in Chief, Far East, and Supreme Commander, Allied Powers, Japan, June 14, 1950, FRUS 1950, vol.7, pp.161-165. 21.

(26) 略時，美國將不惜一戰以保護他們，尤其是北大西洋公約組織的盟邦。因此，美國對於韓戰爆發的因應，便成為美國能否維持其領導地位的關鍵政策。75 在韓戰爆發之後，美國國務卿艾奇遜立即向杜魯門總統報告，並建議立即召集聯合國安理會的緊急會議，杜魯門同意此項建議並由艾奇遜向安理會提案。6 月 25 日下午，安理會即召開會議討論南韓被侵略案，美國駐聯合國大使提議譴責北韓此未經挑釁的侵略行為，美國的提議經修正之後，安理會通過「譴責對大韓民國的武裝攻擊」，以及要求立即停止敵對，和北韓撤回 38 度線以北。蘇聯代表因為先前主張聯合國中國代表權應由中華人民共和國繼承，並杯葛中華民國駐聯合國代表之因素，拒絕參加安理會，因而讓美國的提議在安理會中順利獲得通過。76. 政治大總統命令在菲律賓的第七艦隊開往台灣海峽，以阻止中華人民共和國和台灣之間可立. 美國政府在經過評估之後，決定先行穩住台灣海峽的情勢，6 月 27 日，杜魯門. ‧ 國. 學. 能發生的衝突，發表稱為「台海中立化」之宣言：. 「對韓國的攻擊已毫無疑問地表明，共產黨集團已經不限於使用顛覆的手段來. ‧. 征服獨立國家，他們現在將會使用武裝侵略和戰爭的手段。這是違背聯合國安理會為維護國際和平與安全所作的決議。在這種情況下，共產黨軍隊對台灣的占領，將. y. Nat. io. sit. 直接威脅太平洋地區安全，以及在該地區執行合法與必要行動的美國軍隊。. n. al. er. 因此，我已經命令第七艦隊阻止對台灣的任何攻擊。同時，我也要求在台灣的. i n U. v. 中國政府停止一切對中國大陸的海空攻擊。第七艦隊將監督這項行動的執行。台灣. Ch. engchi. 的未來地位必須等待太平洋安全恢復，與日本簽訂和平條約，或聯合國的考量之後行之。」77 此一宣言，不僅表達美國對台灣主權看法的轉變，也將台灣主權歸屬問題交由對日和約的媾和，或聯合國大會中討論。而美國此時以台灣地位未定論做為其對台政策，是為了凍結台灣的主權地位，惟有強調台灣主權還未塵埃落定，美國才可保衛台灣，否則美國派遣第七艦隊防衛台灣海峽，就成為一種對中國主權挑釁的軍事 75. 李明，〈韓戰期間美國對華政策〉《國際關係學報》，第 23 期(台北：2007.01)，頁 66-67。 Harry Truman, Memoirs by Harry Truman, (New York: Doubleday, 1956), pp.378-379; Resolution Adopted by UNSC, June 27, 1950, FRUS 1950, vol.7, pp.155-161. 77 Statement Issued by the President, June 27, 1950, FRUS 1950, vol.7, pp.202-203. 第七艦隊擔任巡弋台灣海峽之工作，至 1969 年 12 月 24 日尼克森總統下令縮小巡邏規模，1970 年 7 月 15 日巡弋台灣海峽完全停止。 76. 22.

(27) 行動，而任何防衛台灣的軍事舉動，即會被視為干涉他國內政。面對美國對台政策的轉變，中華民國外交部長葉公超發布一項聲明表示：「中國政府對於本月 27 日美國政府關於台灣防衛之提議，原則上已予接受，並命令中國海空軍暫行停止攻擊行動。 (一) 在對日和約未訂立前，美國政府對台灣之保衛，自可與中國政府共同負擔其責任。 (二) 台灣作為中國領土的一部分已為一切有關國家所公認。美國政府在其備忘錄中所提之建議，應不影響中國對台灣主權，或開羅會議關於台灣未來地位之決定。 (三) 上述提議以及杜魯門總統本月 27 日之政策宣言，係針對亞洲大陸及太平. 政治大略或其威脅。美國所採之措施，倘能使此種侵略或威脅於短期內歸於消除，自為中立. 洋區域之現存局勢所採之緊急措施，在該兩區中有若干國家已受國際共產主義之侵. ‧ 國. 之共同責任。. 學. 國政府所期望者。否則中國及其友邦自仍有採取其他步驟以抵抗此種侵略或其威脅. 國政府領土完整之立場。」. ‧. (四) 中國政府之接受此項提議，自不影響中國反抗國際共產主義侵略及維護中 78. y. Nat. io. sit. 中華人民共和國外交部長周恩來也發出聲明表示：. n. al. er. 「杜魯門 27 日的聲明和美國海軍的行動，乃是對於中國領土的武裝侵略，對於. i n U. v. 聯合國憲章的徹底破壞。美國政府這種暴力掠奪的行為，並未出乎中國人民的意料，. Ch. engchi. 只更增加中國人民的憤慨，因為中國人民許久以來即不斷揭穿美國帝國主義侵略中國、霸佔亞洲的全部陰謀計畫，而杜魯門這次聲明不過將其預定計劃公開暴露並付之實施而已。……不管美國帝國主義採取任何阻擾行動，台灣屬於中國的事實，永遠不能改變，這不僅是歷史的事實，且已為開羅宣言、波茨坦公告及日本投降後的現狀所肯定。我國全體人民必將萬眾一心，為從美國侵略者手中解放台灣而奮鬥到底。」79 毛澤東則在中共中央人民政府委員會第 8 次會議上，發表談話表示：. 78 79. 〈葉外長聲明〉，《中央日報》，1950 年 6 月 29 日，第一版。世界知識出版社，《中華人民共和國對外關係文件集》第一集(北京：世界知識社出版社，1957)，頁 130-131；中央文獻研究室，《周恩來外交文選》(北京：中央文獻出版社，1990)，頁 18-19。 23.

(28) 「中國人民早已聲明，全世界各國事務應由各國人民自己來管，亞洲事務應由亞洲人民自己來管，而不應由美國來管。美國對亞洲的侵略，只能引起亞洲人民廣泛和堅決的反抗。杜魯門在今年 1 月 5 日還聲明表說美國不干涉台灣，現在他自己證明了那是假的，並且同時撕毀美國關於不干涉中國內政的一切國際協議。」80 在韓戰發生之初，國民黨政府亦曾向美國表達願意出兵 3 萬 3 千人支援韓戰，杜魯門總統一開始傾向接受這項提議，但國務卿艾奇遜表示台灣是最有可能遭到攻擊的地區之一，這也是美國派遣第七艦隊協防台灣的原因，若一方面派遣美國軍隊保護台灣，一方面應保衛台灣的國民政府軍隊卻跑到別的地方，這樣做多少有一些矛盾。同時，艾奇遜亦認為若國民黨政府軍隊投入朝鮮的戰事，可能會使中國共產. 政治大隊不夠精良，缺少現代化裝備，對朝鮮戰事的幫助不大。最終，杜魯門政府婉拒了立黨決定參戰，以削弱國民黨政府的軍事力量。另外，美國軍方亦認為國民黨政府軍. ‧ 國. 學. 國民黨政府派兵支援韓戰的提議。81. 杜魯門政府派遣第七艦隊巡弋台海的決定，固然為岌岌可危的台灣當局提供安. ‧. 全保障，但美國的考量，還是本身在韓戰期間能全力避免在台海另開一個戰場。其. y. Nat. 次，杜魯門也可安撫美國國內對美國失去中國不滿的聲浪，使其認可杜魯門並未漠. io. sit. 視台灣的安全，美國政府也將不會放棄台灣。因此美國的政策，明顯只是維持台海. er. 現狀，既不希望中國共產黨出兵解放台灣，也不願國民黨政府進行反攻大陸的行動。. al. n. v i n Ch 在這美國所建構的台海中立化的形勢中，中華人民共和國與國民黨政府的得失 engchi U 是互見的，固然中華人民共和國的解放軍無法進行解放台灣的軍事行動，但國民黨. 政府的軍隊也無法進行軍事的反攻行動，而國民黨政府軍隊不能對中華人民共和國施加軍事牽制，或在軍事上創造機會進行反攻，蔣介石政府明白長久之後將對其反攻大陸的目標不利。中華人民共和國固然無法進行攻打台灣的軍事行動，但也因為美國牽制國民黨政府對大陸反攻的行動，可以調動部隊肅清反抗勢力，和投入朝鮮半島的戰事，中華人民共和國與國民黨政府均不願受限於台海中立化的政策，但也因為台海中立化從中得到一些實質利益。. 80 81. 中央文獻研究室，《毛澤東外交文選》(北京：中央文獻出版社，1994)，頁 137-138。 Harry Truman, Memoirs by Harry Truman, pp.389-391. 24.

(29) 關於美國的台海中立化政策，美國主管遠東事務的助理國務卿魯斯克(Dean Rusk)在一場會議中，指出當時國際共產黨的勢力已經決定對自由世界發動全面戰爭，美國當時遭遇相當的困難。為了讓戰場上的聯合國部隊避免受到重大的側面(意指中華人民共和國)攻擊，且在危機階段不使台灣的地位突然改變，杜魯門總統乃命令第七艦隊保證台灣中立化，並保護在朝鮮半島的美國軍隊。82 美國對於台灣的地位問題有更多主張，而針對美國對台灣的政策，魯斯克指出兩點：第一、當韓戰進行之際，台灣必須在軍事上中立化，美國不容許台灣被攫取或被用以反對聯合國安理會的政策及行動；第二、不管大家如何看待台灣，台灣問題必須以和平方式解決，不能讓台灣問題變成大戰的引線，也不能讓它威脅太平洋. 政治大台灣問題以和平方式解決，為一重要的事情。立. 地區的和平與安全。因此，要求聯合國考慮台灣的議題，是因為聯合國介入，確保 83. ‧ 國. 學. 正如杜勒斯向駐美大使顧維鈞所表達的，美國之所以要提倡台灣主權未定論，以及將台灣問題交由聯合國處理，無非是為了暫時凍結台灣地位，因為美國期望世. ‧. 界大戰不再爆發，亦不願台灣落入反美國勢力的統治，尤不願為蘇聯利用。美國對太平洋防務，只能利用海空軍樹立強固防線，若一但有事，美國能控制亞洲沿海大. Nat. sit. y. 陸，而台灣正在此防線之內，凍結台灣地位，即是維持國民黨政府地位。84. er. io. 因韓戰爆發之情勢轉變，麥克阿瑟決定到台灣考察台灣的軍備狀態，1950 年 7. al. n. v i n Ch 京飛抵台灣與蔣介石以及國防部、參謀本部等進行軍事會談，麥克阿瑟於隔日即返 engchi U. 月 31 日，麥克阿瑟以及若干美國軍方人員，在駐日本代表團團長何世禮陪同下由東. 回日本。85. 麥克阿瑟於離台前，發表聲明表示：「余訪台之主要目的，為對於台灣應付可能攻擊的防禦力量，做短時間之考察。關於台灣本島，包括澎湖在內，在目前情況下，不得遭受攻擊之政策，業經宣佈。是項決策之執行，即為余之責任與堅決之目的。. 82. U.S. Department of State, American Foreign Policy 1950-1955: Basic Documents, vol.2, p.2469. U.S. Department of State, American Foreign Policy 1950-1955: Basic Documents, vol.2, p.2468. 84 中華民國外交問題研究會，《金山和約與中日和約的關係》(台北：中華民國外交問題研究會， 1966)，頁 6。 85 〈麥帥昨午飛蒞台灣訪蔣總統商討軍事〉，《中央日報》，1950 年 8 月 1 日，第一版 83. 25.