論難民之最低生存保障—以難民法草案第七條為中心

論難民之最低生存保障—以難民法草案第七

條為中心

(Subsistence minimum for Refugees in Taiwan — Focus

on Article 7 of the Draft Refugee Act)

蔡雅竹

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(Tsai, Ya-Chu)

摘要 立法院於 2016 年通過一讀之難民法草案第七條規定，難民申請人在主管機關審查期 間得享有法律諮詢、醫療照顧及維持基本生活權利，其目的既在確認難民申請人之基礎生 活水準應受保障，則醫療照顧及維持基本生活權利之具體內涵為何，即有加以探究之必 要，此外，該條文僅規定難民申請人於審查期間得享有維持基本生活之權利，致使最低生 存保障之範圍遭到限縮，就此部分是否符合憲法要求，亦有必要進行檢討。 本文首先將探討難民是否在台灣得依憲法十五條主張生存權之保障，進一步將討論生 存權得相應於現行社會救助法及難民法草案之何種給付內涵；其次，考量到外國人或無國 籍人向台灣申請難民庇護之過程，而其居留之法律地位亦依程序之進行而各有所不同，故 將針對難民法草案規定區分不同程序來分別討論；最後，本文將分別探討外國人或無國籍 人士在庇護之申請期間、主管機關許可或駁回難民申請的階段，是否能從我國獲得保障基 礎生存水準之社會給付以及可能之給付內涵。 關鍵詞：難民、難民申請人、難民法草案、最低生存保障。 ∗ _{德國慕尼黑大學社會法博士生。本文感謝兩位匿名審查委員對於架構及內容所提之許多寶貴修正意見，惟} 文責由作者自負。

Subsistence minimum for Refugees in Taiwan —

Focus on Article 7 of the Draft Refugee Act

Tsai, Ya-Chu

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Abstract

According to Article 7 of the Draft Refugee Act in Taiwan, asylum seekers enjoy the right to legal aid services, healthcare and subsistence minimum during the review period of their applications. The concrete rights to health care and the subsistence minimum are therefore the main focus of this research. Another question is that this article aims to guarantee the subsistence minimum of the asylum seekers during the review of their applications, whereas the scope of this guarantee of their subsistence minimum is restrained. Therefore, this paper will firstly discuss whether refugees are under protection of Article 15 of the Taiwanese constitution and investigate how this fundamental right corresponds to the social benefits of the Social Assistance Act and the Draft Refugee Act. Second, the process during which foreigners or stateless apply for asylum in Taiwan can be observed in different procedures, and therefore the legal status of the asylum seekers which differs from the procedure will be considered. Finally, this research will discuss the concrete social benefits to health care and the subsistence minimum of asylum seekers and the refugees at different stages.

Keywords: asylum seeker, draft refugee act, refugee, subsistence minimum

壹、問題提出 立法院於 2016 年通過一讀之難民法草案，此草案第七條規定「難民申請人」 在主管機關「審查期間」得享有法律諮詢、醫療照顧及維持基本生活權利，則此 「醫療照顧及維持基本生活權利」之具體內涵為何，即為本文欲討論之一大重點。 另一重要問題為，難民法草案第七條僅提及「難民申請人」在「審查期間」之社 會保障，然而對於申請人獲得難民身分後則未加規定，此是否意味申請人於難民 身分獲得確認後，其即得依現行相關社會法制獲得給付，而無須另外加以規範？ 又依草案第十五條，難民申請遭拒者應在一定期限內離開台灣，僅有符合例外情 形者得暫留台灣，惟無論其有無符合例外情形，凡在申請遭拒到真正離開台灣之 期間內，其均仍在我國境內而在我國憲法第十五條生存權之保障範圍內，然而難 民法草案中亦無相關規定，就此亦有加以探究之必要。 因此，本文欲從我國憲法第十五條保障人民之生存權出發，分別針對難民申 請人於審查期間、經許可難民或是難民申請遭拒絕者於審查決定後之兩階段，對 其是否享有最低生存保障以及保障之內涵進行探討。 貳、我國現行法制下之最低生存保障 一、憲法之生存權 （一）憲法第十五條 憲法第十五條規定「人民」之生存權、工作權及財產權，應予保障，由於憲 法第二章除第七條外，各基本權之主體均使用「人民」之文字，得主張生存權之 主體僅限於本國人抑或包含外國人，即涉及對「人民」一詞之解釋，考量外國人 得為我國基本權之主體，「人民」之語意範圍則包含在我國憲法有效施行領域中 之人民 1_{，故外國人或無國籍者自亦得為生存權之主體。而如從生存權之性質出} 發，學者2_{指出，我國憲法之基本權可分為人權、公民權及國民權，基本權屬人權} 者，則每個人不分國籍均有資格享受，國民權則因涉及國家經濟及資源分配而以 本國人優先，工作權及財產權即屬之，惟「生存權」之性質為何即值探究。人性 尊嚴在現代已為普世性之價值，而為各國憲法之最高指導原則及核心價值3_，亦受 我國大法官之肯認4_{，從而人人於各面向之自主決定權應受憲法保障，而此自主決} 1 李震山，論移民制度與外國人基本權利，台灣本土法學雜誌，48 期，2003 年 7 月，55–56 頁。 2 陳春生，談外國人的基本權利，月旦法學教室，16 期，2004 年 2 月，131 頁；廖元豪，移民--基本人權的化 外之民：檢視批判「移民無人權」的憲法論述與實務，收錄於：夏曉鹃/陳信行/黃德北主編，跨界流離：全 球化下的移民與移工(上)，台灣社會研究雜誌社，2008 年，216–217 頁。 3 詹鎮榮，社會國原則－起源、內涵及規範效力，月旦法學教室，41 期，2006 年 3 月，35 頁。 4 釋字第四八五號解釋理由書：「國家應提供各種給付，以保障人民得維持合乎人性尊嚴之基本生活需求， 扶助並照顧經濟上弱勢之人民」；鍾秉正，社會法與基本權保障，元照，2010 年，166 頁。

定之可能性，則係以個人之最低生活水準受保障為前提5_{，基於對人民最低生存條} 件之保障，即不應因其所屬國籍不同而有所區別，而應認我國憲法第十五條之生 存權屬人權，無論本國人、外國人或無國籍人士均在其保障範圍之列。 就憲法第十五條之生存權內涵而言，人民受保障之基礎生存包含消極與積極 兩面向，國家一方面不得侵犯個人為自由發展之生存基礎，另一方面在人民無力 維持生存時則應加以保護6_{，從而生存權可作為人民請求國家積極保障最低生活水} 準之依據，此業已受我國學說及實務所肯定7_{，而在人民之最低生存保障無法透過} 法律實現時，生存權即得例外作為人民直接請求給付之基礎8_{，而我國立法者已透} 過社會救助之立法，來呼應憲法第十五條生存權之積極受益面向9_{、基本國策第一} 五五條後段以及增修條文第十條第八項之對於人民最低生存保障之任務。 綜合上述對於憲法第十五條生存權之主體、性質及內涵之闡釋，應肯認難民 得為基本權主體向我國請求最低生存之積極保障。 （二）國際條約做為對難民生存權積極內涵之補充 由前開對於我國憲法第十五條生存權之分析可確認，難民為外國人或無國籍 人士者，其生存權亦受我國憲法之保障，而縱使我國非難民地位公約之締約國， 惟難民地位公約之相關條文仍得於解釋憲法生存權內涵時，做為加強難民生存權 在台灣應受國家積極保障的論述基礎。依難民地位公約 (Convention relating to the Status of Refugees) 第七條第一項10_{規定，除該公約有對難民更優惠之規定外，締}

約國原則上應給予難民等同外國人之保障，難民地位公約第二十一條跟第二十四 條特別針對難民之住所 (Housing) 以及社會保障 (Social security) 加以規定，第二 十三條 11_{則針對公共救濟及救助之服務，規定難民應與本國人享有同等待遇，其} 用意在確保難民在未滿足各國所要求之居留要件時，仍可獲得締約國之社會救助 給付12_。 5 孫迺翊，社會救助制度中受救助者的人性尊嚴保障－一個憲政國家興起前後的比較觀察，月旦法學雜誌， 136 期，2006 年 8 月，66 頁。 6 蔡維音，社會國之法理基礎，成陽，2001 年，48–50 頁。 7 孫迺翊，同註 5，68 頁；孫迺翊，社會國的憲法基礎，收錄於：臺灣社會法與社會政策學會主編，社會法， 元照，2016 年，2 版，77-78 頁；張桐銳，論憲法上之最低生存保障請求權，政大法學評論，123 期，2011 年 10 月，126–127 頁；黃書芃，社會權在我國憲法中的保障，中原財經法學，16 期，2006 年 6 月，6–8 頁；詹鎮榮，同註 3，39–40 頁。 8 孫迺翊，同註 5，68 頁；張桐銳，同前註，134、161–163 頁；黃書芃，同前註，36 頁。 9 蔡維音，最低生存基礎之界定--從社會救助與個人綜合所得稅進行之交互考察，月旦法學雜誌， 212 期，2013 年 1 月，111 頁。 10

Article 7 Paragraph 1: “ Except where this Convention contains more favourable provisions, a Contracting State shall accord to refugees the same treatment as is accorded to aliens generally.“

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Article 23:” The Contracting States shall accord to refugees lawfully staying in their territory the same treatment with respect to public relief and assistance as is accorded to their nationals.”

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經濟社會文化權利國際公約 (International Covenant on Economic Social and Cultural Rights)13 第九條確認人人有權享受社會保障、第十一條確認人人有權享受 所需之適當生活程度而包含適當之衣食住所、第十二條第二項第四款規定應確保 人人患病時能享受醫藥服務與醫藥護理。本公約對於人民之社會保障規定，已透 過我國施行法而具有內國法效力，儘管在社會給付方面因涉及國家資源分配而無 實際上之拘束效力，但仍對於立法者在具體形成社會相關立法時存在指示作用。 （三）小結 對於難民最低生存之保障，除了對於我國憲法第十五條生存權進行分析外， 尚得以國際條約做為補充解釋其內涵之基礎，經由上述討論可知，難民雖為外國 人或無國籍人士，然其與本國人相同而均受我國憲法第十五條之生存權保障，況 社會救助給付即為難民地位公約第二十三條所指之救助服務，而更應與本國人享 有相同程度之待遇，而此最低生存保障之具體內涵則包含衣食住所以及醫療服務 之面向。 考量有關生存權保障之具體實現，涉及國家資源分配及財政負擔能力，縱透 過憲法增修條文第十條第八項要求應優先編列社會救助之預算，而可推得出社會 救助制度代表國家對個人生存保障的最後一道防線，在國家任務中具有優先性之 地位 14_{，惟此社會救助任務之實踐首要有賴於立法者將對人民之憲法保障始得加} 以具體化15_{，而由於我國係藉由社會救助法來實現對於人民最低生存之保障}16_，兩 者具有直接對應之關係 17_{，故以下將進入法律層次之社會救助法，對於台灣現行} 法制下具體提供人民最低生存保障之給付內涵進行討論。 二、社會救助法之最低生存保障給付 依社會救助法第二條規定，社會救助之內涵包含常態性之生活扶助以及依個 別需求提供之醫療補助、急難救助及災害救助 18_{，以下將以前述所討論最低生存} 保障之內涵，亦即衣食、住所以及醫療服務相關之給付內容進行討論。 （一）生活扶助 History, Contents and Interpretation: A Commentary, 1953, republished by UNHCR, Geneva, 1997, p. 104.

13 經濟社會文化權利國際公約經台灣於 2009 年公布施行法後，依該施行法第二條之規定，其有關人權之規定 具有國內法律之效力，而拘束國內各級機關。 14 蔡維音，同註 9，104 頁。 15 見釋字第四八五號解釋理由書，詹鎮榮，社會國原則－責任主體、類型及界限，月旦法學教室，42 期，2006 年 4 月，51 頁；蔡維音，同註 6，86 頁。 16 孫迺翊，同註 5，67 頁；張桐銳，同註 7，168 頁；詹鎮榮，同註 3，34 頁；蔡維音，社會救助，收錄於： 臺灣社會法與社會政策學會主編，社會法，元照，2016 年，2 版，425 頁。 17 蔡維音，同註 9，105 頁。 18 蔡維音，同註 16，443 頁。

社會救助法第二章有關生活扶助之給付內涵，可對應於難民法草案第七條第 二項之「維持基本生活權利」。 依社會救助法第十一條規定，生活扶助之給付乃係以現金方式提供 19_，特殊 規定例如第十二條第一項，如有符合該項列舉三項情形之一者，主管機關得增加 現金給付之補助，或如第十六條特別針對特殊項目提供救助服務，例如提供產婦 及嬰兒營養補助、教育補助或生育補助等；而依社會救助法第十一條之但書規定， 生活扶助之給付得因實際需要，由社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以 收容，在此狀況下，則構成社會給付之三角關係，國家將生活扶助之給付委由私 人提供，由於國家與私人履行者間之契約內容無法一概而論，本文在此僅欲指出， 如人民之生活扶助需求無法依該契約完全獲得滿足，國家仍負有最終保障人民生 存條件之義務。 除常態性之生活扶助給付外，人民尚有申請急難救助之可能，如因意外或重 病、無法工作、已申請福利給付但尚未核准或其他原因陷入生活困境者，得依社 會救助法第二十一條規定，向戶籍所在地之主管機關申請急難救助。 （二）住所 如前（一）部分所述，依社會救助法第十一條之但書規定，國家得依實際需 要委由私人收容低收入戶，以滿足其住所需求。另為確保低收入戶及中低收入戶 能得到適宜之居所及居住環境，社會救助法第十六之一條規定各級住宅主管機關 得採取不同面向之住宅補貼措施，其面向包含社會住宅之提供、租金費用補貼、 修繕住宅費用或是自用住宅之優惠貸款等，此類與住所相關之給付亦可歸屬於難 民法草案所指涉之「維持基本生活權利」。 （三）醫療照顧 依社會救助法第十九條規定，低收入戶參加全民健保之保費由政府全額負 擔，中低收入戶之健保費得受補助二分之一，可知我國對於低收入戶或中低收入 戶之醫療照顧需求是藉由補助全民健保費之方式，而由健保提供醫療之服務或實 物給付，此外針對低收入戶就醫時應自行負擔之費用，依全民健康保險法第四十 九條規定則由中央主管機關加以補助。 而針對無法經由參加全民健保所獲得之醫療給付，社會救助法第十八條第一 項規定具有低收入戶身分之傷病患者或是患嚴重傷、病，所需醫療費用非其本人 或扶養義務人所能負擔者，凡符合列舉情形之一者，得向國家申請醫療補助。 19 符合社會救助法第十二條第一項列舉三項情形之一者，主管機關增加現金給付之補助。

參、難民之定義、申請與法律地位 一、 難民之定義 依難民法草案第三條第一、二項規定，外國人或無國籍者因戰爭或大規模自 然災害被迫離開原國籍國或原居住國，或是因種族、宗教、國籍、屬於特定社會 團體或持特定政治意見離開原國籍國或原居住國，且有充份正當理由恐懼受迫 害，致不能受該國之保護或因該恐懼而不願返回該國，得向我國申請難民認定。

該條第二項規定基本上與難民地位公約 (Convention Relating to the Status of Refugees) 之 Article 1 A(2)之定義相同，其中要件之一「屬於特定社會團體」 (membership of particular social group)，依聯合國難民署 (Office of the UN High Commissioner for Refugees，UNHCR) 之解釋20，凡共同具有內在固有(innate)、無 法 改 變 (unchangeable) 或 是 對 於 人 格 、 道 德 良 知 或 於 行 使 人 權 具 有 重 要 性 (fundamental to identity, conscience or exercise of one’s human rights) 之特徵者，即 可認定屬於特定社會團體，基於性傾向或性別認同受迫害而申請難民庇護之情 形，亦受聯合國難民署所肯認 21_{，故得認「屬於特定社會團體」之定義包含因性} 別、性傾向或性別認同而受迫害之難民。 二、 難民之申請及認定 （一）申請主體 得向我國申請難民庇護者，依難民法草案第二、四條為外國人或無國籍人。 由於台灣特殊之政治情勢，使得在此規定之下仍有無法將之歸類者，例如具有中 華人民共和國國籍之大陸地區或港、澳地區人民，抑或是當年二次世界大戰後退 居泰國或緬甸之國軍後代，前者之問題在於應將之歸類為本國人或外國人 22_，後 者則在於得否認定未獲泰國或緬甸國籍者具有我國國籍等問題23_。 上開兩種類別在我國法制上難以歸類，導致能否適用難民法成為一大問題， 如其無法依據難民法向我國申請庇護，則此法律漏洞是否能夠透過臺灣地區與大 陸地區人民關係條例、香港澳門關係條例 24_{或其他法律修補，值得立法者加以思} 20

“Membership of a particular social group” within the context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees.

21 翁燕菁，國門前的難民－不遣返原則與難民法，月旦法學雜誌，250 期，2016 年 3 月，162–163 頁。 22 我國學說有基於臺灣地區與大陸地區人民關係條例或香港澳門關係條例，將之歸為特殊外國人，見李震山， 同註 1，55 頁；陳春生，同註 2，131 頁。亦有認為得將其視為一般外國人者，許宗力，基本權主體，月旦 法學教室，4 期，2003 年 2 月，82 頁。 23 四方報，「他們不曉得，他們處理的是我們的人生」一個「孤軍」後代在台灣被踢皮球當黑戶的五年，The News Lens 關鍵評論網，https://www.thenewslens.com/article/30688 （瀏覽日期：2018 年 1 月 19 日）。 24

例如香港澳門關係條例第十八條：「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得 提供必要之援助。」

考，惟此並非本文討論重心，以下將不再深究。 （二）申請及認定程序 依草案第四條第一項之規定，應以書面敘明理由向主管機關提出申請，受理 申請者依難民申請人在國外、尚未入國但在台灣國境線或是已入國等情形各異其 處理方式，其中針對已入國後始提出申請者，同條第二項特別規定其應提出申請 之期限，除有特殊情形外，逾期者即不受理申請。 主管機關在接獲難民申請後，依草案第五條將針對通過初步審查後之申請召 開審查會，審查會原則上將在六個月內作成決定，例外得延長一次，故可知在我 國申請難民庇護將經過兩個審查程序，由主管機關進行之初次審查以及由審查會 進行難民審查。審查會對於個別難民申請案件所作成之許可或不予許可之決定， 將引發申請人後續得依草案第十三條獲得難民身分認可或須依草案第十五條限期 離台之法律效果，故得認此難民審查決定為行政處分。 有疑義者為初次審查之性質，主管機關決定開啓審查會程序時，將進一步由 審查會進行難民申請之審查，由於該審查決定為行政處分，申請人對於該行政處 分之決定有不服時，自得對其提起行政救濟，惟如主管機關在初次審查階段即作 出將申請駁回之決定，而不繼續開啟下階段之審查會審查，由於申請在初次審查 階段被駁回後，將同樣連結到草案第十五條之限期離台義務，而直接對申請人發 生法律上之拘束力，在此情形下應將此初次審查決定認定為行政處分，使申請人 有進行行政救濟之機會。 三、 難民申請人於各階段之法律地位 主管機關於審查期間將依草案第七條第一項規定給予申請人停留許可。 外國人或無國籍人之難民身份經認定者，主管機關依草案第十三條第一項將 發給難民證明文件，難民依同條第二項得據以申請外僑居留證及難民旅行文件， 或進一步申請永久居留或歸化。未獲難民許可之外國人或無國籍人，依草案第十 五條規定原則上應在一定期限內離台，惟如有符合該條規定例外三種情形之一 者，得暫緩執行限期或強制驅除出國之措施。 以是否已在我國國境線或以進入我國境內區分，已入境者在申請難民庇護期 間得依主管機關發給之「停留」許可，至獲得難民身分後，則據以申請外僑居留 證以在台居留；尚未入境者在申請通過後，將獲得難民旅行文件以入境台灣，而 其入境後同樣得申請外僑居留證以在台居留。 值得注意的是，依入出國及移民法第二十二條第三項規定，外僑居留證之有

效期間係自許可之翌日起算，最長不得逾三年，依同法第三十一條第一、二項規 定得向移民署申請延期，然而延期最長亦不得逾三年。如依同法第二十五條第一 項規定，欲在我國申請永久居留者須符合在我國合法居留五年以上之要件，理想 上在獲得延期一次外僑居留證的情況下應得滿足此要件，惟此涉及移民署在決定 是否給予難民外僑居留證延期許可之決定權限，如造成難民向我國申請庇護之原 因或情況並未改變，則此時是否應限縮移民署之裁量權限，致使其須作成延長難 民外僑居留證期限之決定，主管機關有必要跟移民署就外僑居留證延期之問題進 行協調，以免造成屆時難民因無法延期外僑居留證而須被迫離開台灣之情況。 肆、難民於各階段之最低生存保障 由於依草案第四條規定向我國提出難民申請者未必人已在臺灣，考量到社會 保障輸出之複雜問題以及對外國人基本權之保障應以在我國境內為限 25_，本文以 下僅就難民申請人本人已在我國境內的情況下，討論其依難民法草案、社會救助 法以及其他相關法制下之法律地位及得享有之社會權內涵。 一、提出申請後之審查期間 （一）維持基本生活權利 由於我國對於人民最低生存之保障，係由立法者以社會救助法之相關規定加 以具體化，故難民申請人依難民法草案第七條第二項所享有之「維持基本生活權 利」內涵，即得參考社會救助法中之相關給付內容。 依社會救助法相關生活扶助之給付內容，我國原則上是以提供現金給付之方 式來確保人民最低生活水準，而由受領給付者自行購買日常所需物品，有特殊需 要者（例如孕婦或育有子女者）得申請另外補助，就此部分之給付內涵，難民法 草案第七條第二項應可考慮同以現金方式給付，以滿足難民申請人維持基本生活 之需求。 難民法草案第八條規定，主管機關得於審查難民申請期間，對申請人暫予指 定住居所或安置，就此規定則與社會救助法第十一條之但書相似，主管機關得委 由私人，例如社會福利機構或其他家庭等收容難民申請人，然而除了住所之問題 外，如日常生活需求無法由收容難民申請人之一方完全滿足時，國家須加以補足。 另外跟難民之住所保障相關者，應為社會救助法之社會住宅之提供或租金補貼， 如提供社會住宅，則將可免去難民或難民申請人自行在台灣房屋市場找尋租屋之 困難，而如採用租金費用之補貼方式，主管機關或應考量如何以配套措施輔助難 民或難民申請人找到適當之居所。 25 許宗力，同註 22，81 頁。

（二）醫療照顧 依社會救助法有關醫療給付之規定可知，我國乃是以全民健康保險之模式提 供人民醫療照顧，而由社會救助法補助健保費。 然而，依全民健保法第九條規定，得參加全民健保而為被保險人者，須在台 灣領有居留證明文件且在台居留滿六個月，是以難民申請人首先面臨的問題為， 主管機關依難民法草案第七條第一項發給難民申請人之「停留許可」，是否屬於 該條之「居留證明文件」。此停留許可雖非屬全民健康保險法施行細則第八條第 一項 26_{所列舉認可之文件，但仍得可經保險主管機關認可後、承認其為在我國長} 期居留之證明文件； 而縱使停留許可經主管機關認可為居留證明文件，難民申請人仍將面臨居留 滿六個月始得加入全民健康保險之期限要求。依難民法第五條規定，難民在提出 庇護申請後即進入審查期間，審查會原則上將在六個月內作出決定，審查期間最 長不會超過一年，實則無論審查會何時作成決定，依照全民健保法第九條之規定， 難民均無法在提出申請後之六個月期間內加入健保，以享有健保所提供之給付， 因此為能確實達到對於難民申請人醫療保障之目的，難民法草案之第七條第二項 規定應作為全民健康保險法之特別規定看待，允許難民在台未居留滿六個月之期 限內，仍得加入全民健保以獲得醫療照顧。 二、審查決定 我國難民法草案中有關難民最低生存保障之規定，僅以第七條第二項對於「難 民申請人」於「審查期間」加以規定，對於難民申請之審查決定後，無論是獲得 許可或申請遭駁回之情形均未進一步規定，惟其既在我國境內，則國家依憲法即 應保障其生存權，是以雖難民法草案未加規範，但如其他社會法規得以發揮填補 作用者，則仍符合憲法保障人民生存權之意旨，否則立法者即應思考如何填補漏 洞。 以下將分別針對審查決定許可及不予許可之情形進行討論。 （一）許可 由於難民法草案對於難民申請獲主管機關許可後之社會保障未加規定，外國 人是否得依我國社會救助法請求最低生存保障之給付，不僅涉及社會救助法所提 供之給付，其更與其他相關社會給付連結，例如低收入戶之身份須經社會救助法 26 全民健康保險法施行細則第八條第一項：「本法第九條所稱居留證明文件，指臺灣地區居留證、臺灣地區 居留入出境證、外僑居留證、外僑永久居留證及其他經本保險主管機關認定得在臺灣地區長期居留之證明文 件。」

認可後，才能進一步連結到全民健保提供之醫療給付。 儘管我國社會救助法並未採取以國籍作為區分標準而將外國人自始排除在申 請適格者外 27_{，然而實際上外國人或無國籍人並無法基於社會救助法向我國申請} 社會給付。依社會救助法第四條及第四條之一規定，低收入戶或中低收入戶應向 戶籍所在地直轄市、縣 (市) 主管機關申請認定，進而依同法第十條第一項規定， 低收入戶「得」向「戶籍所在地」直轄市、縣（市）政府主管機關申請扶助，實 則此項規定並非允許低收入戶「得」自由選擇向戶籍所在地或非戶籍所在地申請 扶助，立法者僅在指示其應依「戶籍所在地」向主管機關提出扶助申請。 上開社會救助法之規定以「戶籍」做為程序要件，固然對於我國國民不構成 申請障礙，然而，難民之身分為外國人或無國籍人士，其尚無法依戶籍法第十五 條於我國為戶籍登記 28_{，從而更無法向戶籍所在地政府之主管機關申請低收入戶} 認定，在難民法未加以規定、難民又無法依社會救助法請求給付之情形下，如果 難民亦無法在台灣工作（此涉及工作許可問題）而自食其力，可以預見必將陷入 生活困境，是以在難民法草案尚未通過前，立法者實應考慮如何規範以彌補難民 法與社會救助法兩部法律間之保障漏洞，例如在難民法新增針對獲得難民許可者 提供社會給付之規定，抑或是考量修正社會救助法給付主體之範圍、以達到保障 合法居留台灣外國人之最低生存權的目的，均為可思考之方向。 （二）不予許可 在難民申請被主管機關駁回後，原則上難民申請人即應限期離台，例外於符 合難民法草案第十五條例外情形者始得暫緩離國。 難民申請遭駁回、且未符合草案第十五條例外情形者，負有限期離台之義務， 自申請遭駁回後至離開台灣之此段期間僅為過渡階段，惟其所持有之居留名義僅 為主管機關於審查期間所發給之停留許可，將不再獲得換發居留許可之機會，然 而該停留許可未必能完全涵蓋此過渡期間，故主管機關應視個別情形考量延長該 停留許可期限之必要；而例外得暫緩離台之外國人或無國籍人士，則可預期其仍 會在台灣停留相當期間，故應給予此類難民申請人合法於我國居留之名義，就此 情形而言，難民法草案第十五條即得做為發給停留或居留許可之特殊規定，使此 類人士依暫緩離國 (temporary suspension of deportation) 名義在台灣居留。

如前開所述，無論是應限期離台者或是得暫緩離台者，其亦無法直接依社會 27 社會救助法並無如國民年金法第七條第一項將保險對象限於未滿六十五歲「國民」之明文規定。 28 戶籍法第十五條第二、三款：「在國內未曾設有戶籍，且有下列情形之一者，應為初設戶籍登記：二、外 國人或無國籍人歸化或回復國籍後，經核准定居。」，可知外國人或無國籍人在未取得我國國籍前，並無法 在我國申請定居，從而為初設戶籍登記。

救助法向我國請求上述社會給付，在此情形下，立法者應考量使難民法做為外國 人或無國籍人在此過渡階段向我國請求保障基本生活需求之請求依據，尤其是難 民法草案第十五條所規定之三項例外情形（姙娠、疾病或遭遇天災等重大事變）， 與其首要相關者即為醫療服務之提供，其次針對醫療照顧外之生活扶助需求亦應 納入考慮，參考社會救助法之第十六條規定，針對生產或流產之婦女或新生兒亦 有增加補助之必要。 伍、結論 儘管難民法草案第七條第二項規定難民申請人得享有醫療照顧及維持生活基 本生活權利，然而該項規定除未規範具體給付內容外，亦無法發揮引介至社會救 助法或全民健康保險法之功能，將可能導致對難民申請人之保障落空；而針對審 查決定後之階段，由於難民法草案僅對難民申請人之最低生存保障有明文規定， 在難民法漏未規定之情況下，縱使難民之庇護申請獲得我國許可，亦無法依社會 救助法請求給付，更遑論對於申請遭駁回者之保障。 綜上可知，無論是在難民申請審查期間因法律漏洞所造成難民申請人可獲得 之社會給付落空，抑或是難民法草案未將經認可難民或遭拒絕之難民納入考量， 均顯示我國難民法草案對於相關群體之社會保障規定仍存在銜接問題，立法者應 考量難民法所得發揮之特別法橋樑作用，對難民法草案中與社會保障相關之規範 進行修改，使之得與現行台灣社會法之制度結合，以落實憲法、難民地位公約對 於難民生存權之保障意旨。

參考文獻

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外文文獻

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