「外籍勞工人權之保障」研究計畫期末報告

(1)

「外籍勞工人權之保障」研究計畫期末報告

計畫摘要

本計畫之目的，首先在藉由系統性的檢視國內外文獻，參考國際勞工組織(ILO)要求會員國自我檢視核心公約程序，並依據有關之勞動剝削及人口販運的國際勞動標準作為基礎，針對我國外籍勞工保護有關法制及措施現況進行評估。其次，針對我國目前本屬短期雇用措施下的外籍勞工，宜否回應外勞人權團體訴求而准予在台工作期間自由轉換雇主之課題，透過田野訪談與焦點座談等方法，彙整政勞資學意見並提出具體建議。最後，再透過問卷調查方法，以了解外籍勞工對政府辦理的外勞權益保護措施與服務之使用情形，並參酌德國、韓國、新加坡、香港等國家地區之相關保護措施，對於政府未來如何強化外勞工作權益保護措施提出如下具體建議。

針對我國重要勞動法令適用國勞核心公約與人口販運國際法源之評估，

家事工作者迄今未受勞動法律之保護，漁工雖屬勞基法之適用範圍，

但因工作條件與環境特殊，無法具體落實保護。此外，外籍勞工結社權因現行工會法之限制，仍無法自行組織工會。至於聘僱過程中如何加強監督仲介與雇主間之利益輸送，以及仲介服務費機制之透明與定期檢視，凡此皆為適用國勞公約與打擊人口販運工作之持續挑戰。

建議對於適用國勞公約之修法部分，應針對外籍勞工之結社權、強迫勞動與平等待遇等核心公約加強修法；如工會法對於以移工為成員之工會限制、家事服務法對於家事工作者工作時間、休息、休假等之具體規範、外籍漁工不分境外與境內僱用均應受國內勞動法令之保障以及落實特定職種如漁工與家事工作之勞動檢查。

國勞公約本於不分本國與外籍勞工，均應享有同等待遇之基本原則，

無論外籍勞工受僱於本國任何地區或者經濟特區，均應與本國勞工同想基本工資之保障。

最後，為避免外籍勞工因受限於定期契約不得轉換雇主與工作年限，

(2)

致使外籍勞工必須完全依賴雇主，容易導致勞動剝削與強迫勞動之人權剝奪，建議應可參照國勞公約對於定期契約以兩年為限及自由就業之原則，令國際修法趨勢亦強調勞工於適當工作期限後應可自由受僱之趨勢，逐步放寬轉換雇主之限制。

關鍵字：人口販運、人權、外籍勞工、國際勞動標準、勞動力短缺。

(3)

二、放寬轉換雇主之制度應適用各業外籍勞工，但社福類外勞應有配套 142 三、於目前原則禁止前提下，放寬因雇主違反勞動契約或勞工自認身心無法勝認工作需求之轉換模式 143 四、放寬外籍勞工自由轉換應強化轉換平台及簡化行政程序之服務 143 五、放寬自由轉換雇主及跨業轉換仍無共識 ... 143

六、自由轉換雇主與移工的社會融合應整體思考 ... 144

第七章、結論與建議 ... 145

第一節、結論 ... 145

一、我國外籍勞工權利保障之國際比較 ... 145

二、我國重要勞動法令適用國勞核心公約與人口販運國際法源之評估 147 三、從多元利益相關角度看外籍勞工人權之保護 ... 151

第二節、建議 ... 153

一、關於適用國勞核心公約之推動 ... 153

二、關於防制人口販運與強迫勞動之政策方向 ... 154

三、關於放寬外籍勞工自由轉換雇主之政策方向 ... 154

參考資料 ... 155

一、外文部分 ... 155

二、中文部分 ... 156

三、資料庫及網站 ... 157

附件一、外籍受雇者工作權益維護意見調查問卷 ... 159

附件二、雇主對外籍勞工有關政策、法規及措施的意見調查問卷 ... 164

附件三、「外籍勞工人權之保障」研究計畫外籍勞工問卷統計圖表 ... 167

附件四、「外籍勞工人權之保障」研究計畫雇主問卷統計圖表 ... 169

附件五、「外籍勞工人權之保障」文獻討論專家會議題綱 ... 175

附件六、「外籍勞工人權之保障」專家文獻檢視工作坊會議記錄 ... 177

附件七、「外籍勞工人權之保障」焦點團體會議記錄 ... 188

附件八、「外籍勞工人權之保障」政策討論專家會議題綱 (台北、台中場次).... 201

附件九、「外籍勞工人權之保障」政策討論專家會議台北場會議記錄 ... 207

附件十、「外籍勞工人權之保障」政策討論專家會議台中場會議記錄 ... 230

附件十一、「外籍勞工人權之保障」研究計畫期中審查意見對照表 ... 247

附件十二、「外籍勞工人權之保障」研究計畫期末審查意見對照表 ... 250

(7)

表目錄

表 1、重要資料庫與網站 ... 11

表 2、田野訪談標的與訪談重點 ... 12

表 3、問卷訪談標的與樣本數 ... 13

表 4、國際勞工組織對於移民勞工保護之相關公約、建議書與非拘束性指導文件 ... 22

表 5、德國之基本統計資料 ... 28

表 6、德國近十年的移民與融合政策變革 ... 31

表 7、加拿大之基本統計資料 ... 36

表 8、韓國之基本統計資料 ... 44

表 9、韓國對於外藉勞工的社會保險 ... 46

表 10、新加坡之基本統計資料 ... 50

表 11、香港之基本統計資料 ... 55

表 12、外勞總人數及行蹤不明外勞人數統計表 ... 76

表 13、行方不明外勞人數統計表（截至 101 年 6 月 30 日） ... 77

表 14、外籍勞工受訪者性別統計 ... 107

表 15、外籍勞工受訪者年齡統計 ... 107

表 16、外籍勞工受訪者國別統計 ... 107

表 17、外籍勞工受訪者婚姻狀態統計 ... 108

表 18、外籍勞工受訪者專業證照統計 ... 108

表 19、外籍勞工受訪者工作類別統計 ... 108

表 20、外籍勞工受訪來源統計 ... 109

表 21、外籍勞工受訪者平均薪資 ... 120

表 22、雇主受訪者職稱統計 ... 125

表 23、雇主受訪者聘雇外籍勞工平均人數 ... 126

表 24、雇主受訪者產業別統計 ... 126

表 25、外籍勞工權利保障之國際比較表 ... 145

(8)

圖目錄

圖 1、歷年外籍勞工在台人數 ... 3

圖 2、本研究章節分配圖 ... 6

圖 3、計畫進度及查核點甘特圖 ... 15

圖 4、1998 至 2011 年台灣外籍勞工人數變化趨勢 ... 69

圖 5、2001-2011 女性外籍勞工人數成長趨勢 ... 70

圖 6、2001-2011 男性外籍勞工人數成長趨勢 ... 71

圖 7、來台灣之前，您是否知道「工作契約」中的下列訊息 ... 110

圖 8、來台灣之前，您有無和仲介公司簽訂一份載明「仲介費項目與金額」的切結書 ... 111

圖 9、前述之切結書由誰保管 ... 111

圖 10、來台灣之前，您有無和仲介公司簽訂一份「外國人切實了解就業服務法規定切結書」 ... 112

圖 11、前一題所指的切結書由誰保管 ... 112

圖 12、您在來台灣之前是否有接受過相關的職業訓練？ ... 113

圖 13、您認為來台灣之前所接受的職業訓練，是否符合您目前實際工作上的需要？ ... 113

圖 14、政府在機場有服務人員，會以您的母語協助您入境通關 ... 114

圖 15、 ... 114

圖 16、1955 專線 ... 115

圖 17、外勞諮詢服務中心 ... 115

圖 18、廣播 ... 116

圖 19、活動 ... 116

圖 20、語言 ... 116

圖 21、 ... 117

圖 22、 ... 117

圖 23、當您想知道工作權益的相關訊息時，您最可能會向誰詢問 ... 118

圖 24、在台灣的工作與生活環境，是否跟當初仲介公司所承諾或契約上面所簽訂的內容一樣 ... 119

圖 25、 ... 119

圖 26、 ... 120

圖 27、是否擁有通訊自由 ... 120

圖 28、在台工作期間，身上是否持有居留證正本 ... 121

圖 29、請問您的雇主有無要求您從事工作契約沒有約定的事 ... 122

圖 30、請問您若工作權益受到損害時，您會向誰尋求協助 ... 122

圖 31、依台灣的〈工會法〉規定，外國籍勞工可以加入工會。請問您有意願加入嗎 ... 123

(9)

圖 32、您認為本地政府應該規定在哪些情況下，准許外國籍勞工「轉換雇主」 ... 123 圖 33、假如本地政府修法並規定准許外國籍勞工「有條件的轉換雇主」，

您會希望轉換雇主嗎 ... 124 圖 34、請問貴企業一般會使用哪些管道，來獲取外勞聘僱與管理的資訊

... 127 圖 35、請問貴企業在決定僱用外籍勞工之後，有沒有徵詢過「別人的意

見」 ... 127 圖 36、政府規定適用勞基法的行業，外籍勞工應和本國勞工享有相同的

基本工資保障，請問您的看法？ ... 128 圖 37、我國已批准聯合國經濟、社會與文化公約，其中第 7 條規定，外

籍勞工應和本國勞工享有「同工同酬」的待遇，請問您的看法？

... 128 圖 38、政府規定適用勞基法的行業，外籍勞工應和本國勞工享有相同的

勞工保險與健康保險，請問您的看法？ ... 129 圖 39、政府規定，外籍勞工必須經由雇主申請聘僱許可之後才能工作，

並且不得任意轉換雇主，請問您認為這樣的規定適當嗎 ... 130 圖 40、我國批准聯合國經濟、社會與文化公約，其中第 6 條強調人人有

自由選擇及接受工作的權利。勞委會目前正研議，在兼顧勞雇雙方權益以及不增加外勞總數的原則下，放寬規定，准許「外勞可以自由轉換雇主」，請問您支持這樣的修法方向嗎？ ... 130 圖 41、您認為政府應該規定，在哪些情況下，准許外國籍勞工「轉換雇

主」 ... 131 圖 42、〈就業服務法〉第 57 條 8 款規定，雇主不得扣留外籍勞工的護照、

居留證或財物；但是，外籍勞工由於害怕遭遣返，而非自願的簽下由雇主或仲介公司代為保管的同意書。勞委會目前正研議，直接以明文規定，禁止雇主或仲介公司代外籍勞工保管身份證件與財物，

請問您支持這樣的修法方向嗎？ ... 131 圖 43、勞委會為降低外籍勞工的高額仲介費負擔，自今年起，不論初次

招募或重新招募，雇主可以申請「直接聘僱服務」，不必再透過仲介。

請問您知道這項服務嗎？ ... 132 圖 44、〈工會法〉第 4 條規定，外國籍勞工也可以組織或加入工會。請

問您支持所聘僱的外籍勞工加入工會嗎？ ... 132 圖 45、假如貴單位的外籍勞工未來組織或加入工會，工會協助其會員入

境後的工作與生活上的適應，工會也協助與雇主溝通、爭議調處與離境等手續，請問您支持您所聘僱的外籍勞工加入這類型的工會?

... 133 圖 46、〈就業保險法〉規定，外籍勞工不能請領失業給付。請問您是否

支持現行規定？ ... 133

(10)

(11)

第一章、前言 第一節、研究背景

21 世紀將會是一個人口跨國遷移 (cross-national migration) 現象持續加劇的世紀。受到全球化所導致不同國家及地區之間貧富差距愈形擴大等因素的影響，並且在推力與拉力的交互作用下，促使許多經濟發展程度較低、資源較匱乏國家的大量勞工，前往海外較富裕的國家及地區追求個人較佳的工作與生活；甚至有一些國家因無力提振國內經濟，卻鼓勵大量的青壯勞動力輸出海外以賺取外匯。由於勞動力的國際性遷移，乃至在目的國提供勞務的過程，涉及龐大的經濟利益，

再加上國際間尚未有任何專責國際遷移 (international migration) 之政府間組織，能夠針對國際遷移進行有效的規範，因此跨國遷移仍屬各國政府依個自主權加以治理的國內事務。勞動力遷移與赴海外從事工作過程中是否能夠安全並得到目的國適當的對待，高度賴各國的政治意願以及行政機構的執行力。

聯合國於 2003 年召開國際遷移全球大會 (Global Commission on International Migration, GCIM) 並於 2005 年提出報告(GCIM, 2005)。根據該報告指出，促使勞動力國際遷移的背後驅策力量主要來自於 3Ｄ，

亦即發展(Development)、人口特徵(Demography)以及民主(Democracy)，

而且它已成為全球的主要經社政策議題。該報告強調『世界各國均已瞭解到國際遷移的經濟、社會與文化利益，唯賴有效的措施方能獲得實現，而跨國家遷移所產生的負面結果，更應妥善的處理。』(Tratchman, 2009) 該報告提出六項國家制定國際遷移政策的原則性建議：(1)勞動力跨國遷移應該是一種基於選擇下的決定，而非必要；但兩者之間通常相互影響，並且貧窮常會迫使人們作出遷移的選擇。(2)遷移必須是經由國家規劃之下政策的一環；(3)國家之間應合作共同打擊非法遷移；

(4)應致力使移民融合於接受國的社會；(5)遷移者的權利應該予以尊重與強化；(6)應促進國際遷移的治理效益，並使政策間更趨整合（GCIM, 2005）。儘管論者批評該報告陳意過高，缺乏國際之間的政府具體作為，

但無可否認的，國際遷移已成為國際間亟待合作與整合的政策議題

（Newland, 2005）。

尤有甚者，跨國遷移過程所可能產生的高經濟利益，也可能使人口販運不僅成為一項商機，更是誘發人性貪婪的罪惡淵藪。聯合國於 2000 年正式將人口販運視為有組織的跨國犯罪行為，在『聯合國打擊跨國有組織犯罪公約及其議定書』內，前秘書長安南將人口販運視為

(12)

最嚴重的人權侵犯現象，尤其是涉及婦女與兒童的強迫勞動及性剝削情事。安南進一步呼籲國際社會透過國際合作，打擊人口販運。

聯合國人口署（United Nations Population Division, UNPD）於 2010 年估計全世界居住於非出生地的公民或人民約達 2 億 1 千 4 百萬人。

以亞洲區域而言，2000 年因工作而遷移的人口有 2 千 5 百萬人，2010 年估計有 3000 萬人。亞洲的勞動遷移人口約占全世界遷移人數的 29%。

全球化經濟分工的結構底下，人口流動頻繁。臺灣基於既有殖民歷史與地理脈絡，所呈現者為多元且活力十足的典型移民社會文化，亦是亞洲地區極為重要的移工接受國。除勞動市場的有限制開放外，通婚亦成為東南亞國籍人士來台工作與定居管道之一。對於渴望於海外獲得就業或發展機會之移工或移民而言，無論係經由仲介服務以取得工作許可，亦或透由婚姻媒合之管道，跨國遷移的過程就是一項未知風險的承擔與挑戰。為了取得目的國有限的工作機會，移工勢必要透過中間人與仲介公司之協助，甚至付出昂貴的經濟代價。尤有甚者，由於獲取目的國資訊之管道只能透由中介管道，因此極可能成為人口販運過程之覬覦標的或受害者。

我國自 1989 決定開放外籍勞工來台工作，於 1991 年正式開放六大行業中 15 職種引進外籍勞工。為使外籍勞動力的管理有適當法源，

於 1992 年 5 月制定就業服務法。此後，外籍勞工人數的成長遂與我國經濟成長及家庭照顧需求增加而逐年上升。2011 年 10 月份外籍勞工在台總人數已超過 42 萬 931 人，占國內勞動力之 3.9％，占國內基層勞工（技藝有關工作人員、機械設備操作及勞力工）之 12.5％。有關外籍勞工的引進與人數的持續增加，於國內引起各種正負面不同的觀點。

企業為求提升競爭力，往往從降低勞動成本作為主要競爭策略，而針對外籍幫傭與看護工部分，移工關懷團體與自主團體則從維護基本人權觀點倡議家事服務勞工應予立法保障。儘管政府依舊強調外籍勞工為補充性人力，儘管政府提出了十年長照計劃，寄望透過國家長照制度之建立，發展長照產業，降低對外籍移工之依賴，然而台灣對於外籍勞工的對待與保障議題依舊是國際人權組織質疑的焦點，而美國國務院每年所發布的國際人口販運報告也持續關切家事工作者的立法保護。

(13)

總人數

製造業

社會服務

營建業農林漁牧

註：:取自陳志柔與陳柏甫依職訓局外勞在台人數所自製統計圖（TSCpedia, 2011）

我國外籍勞工人數除 2000 年至 2003 年因台灣面臨經濟轉型，許多製造業外移至大陸，導致本國勞工失業壓力提高，政府亦於 2000 年直接停止重大工程的外勞引進，對於當時的營造業形成衝擊（單驥,1998, 陳志柔與陳柏甫,2011）。但反觀社會服務類之外勞則直線上升，近日勞委會更研議將參考年齡與巴氏量表而放寬申請家庭監護工之申請資格，

預期外籍家庭監護工數將再創新高。

由於外籍勞工的引進、聘僱、適應乃至返回原居地是非常複雜且充滿危險（與風險）的國際遷移旅程，而移工政策又具有非常高的敏感度，因此必須從多方角度切入，並從遷移的起點（來源國）到目的國（接受國）的相關政策、立法、文化、經濟及發展等面向思考，方能有較周全的思維與對策。

事實上，外籍勞工來台就業還涉及工作相關權益之保障如何落實﹔諸如合約履行、薪資、超時與加班費、休假以及勞資糾紛的有效處理等。因此於制訂外籍勞工政策時，一方面須確保外籍勞工工作基本權，另方面須衡平經濟與社會發展。然而，全球化競爭趨勢以及亞洲區域內跨國勞動供需的失調，又促使各國必須採取合作策略，才能有效達成政策中立意保護外籍勞工的目標。

尤有甚者，國際勞動力的遷徙因工作訊息的不透明、工作機會的競爭性以及勞動過程因剝削而導致的龐大利潤，因此人力的遷徙會涉

圖 1、歷年外籍勞工在台人數

(14)

及到強迫勞動與人口販運等最惡劣的人權剝奪。如何能夠於外勞聘僱過程中提出預防與保護措施，而對於勞動剝削與販運人口行為有效遏止並提供受害者保護，則是現代人權保護議題中非常重要的課題。國際勞工組織（以下簡稱國勞組織或 ILO）於 1998 年提出四項工作中的勞動基準與基本原則，強迫勞動就是重要原則之一。此外，ILO 亦針對外籍勞工或移工制定公約與建議書，讓會員國於立法與政策作為有適當的參考規範。總合而言，外籍勞工的聘雇、管理與保護涉及政策的多面向與多元利益相關者的權益，又受到跨國勞動遷移、全球經濟分工與國際外交的高度影響。其政策的複雜性必須有賴勞工行政、經濟、外交、內政與衛生等部會共同合作，並非單一部會的努力可以竟全功。本研究期能透過我國外勞人權保障政策與立法的檢視，參酌國勞基準與國際間作為之比較，提出我國的較佳作法與仍待努力之處，

並據以提出較具整合性的政策與立法建議，供勞工行政主管機關之參考。

委託單位所提出之需求，應包含以下四大工作面向，分別為：

一、針對我國現行外勞人權保障相關規定、作法與措施，進行資料蒐集與效益分析，提供分析建議與具體可行之作法。

二、比較德國、南韓、新加坡、香港、加拿大等國對於外籍勞工人權保障、行蹤不明問題及人口販運防制等權益保障最新規定、

作法及措施，提出我國適用之可行性分析與建議。

三、針對在不妨礙雇主聘僱外籍勞工安定性原則下，研究分析外勞自由轉換雇主制度之可行性，並提供相關建議。

四、針對現行外勞政策及法規與 ILO 核心公約進行檢視、研究、分析及提供相關建議。

本研究所對應之章節安排如下：

第一章為緒論；分別從研究背景、研究目標及方法以及計劃執行策略加以闡述。首先透過我國引進外籍勞工之現狀描述，歸納國內文獻對於外籍勞工人權保護之觀察。其次則具體說明研究目標，釐清本計畫所使用重要名詞之定義與研究範疇。最後則提出研究途徑與方法，

以量性之問卷調查評估外籍勞工在台工作期間所認知之人權保障措施與政策觀點，並以質性之焦點團體與個案分析方式，探討外籍勞工於其工作期間尋求自由轉換雇主之衡平作法。

第二章為外籍勞工人權保障之國際勞工組織(ILO)規範與政策框架；

首先說明國際勞工組織之治理架構以及如何透過公約與建議書之制定督促各會員國落實對移民勞工的保護;其次則是彙總國勞組織自 1919

(15)

年成立迄今對於移民勞工保護相關之公約與建議書。最後則說明聯合國自 1945 年成立後，對於移民勞工保護之相關法律規範。

第三章為重要國家於外籍勞工法規範與政策措施之經驗比較；本章將逐節介紹主要國家如德國、加拿大、新加坡、香港及韓國對於外籍移工之法源規範以及相關保護政策與措施。尤強調前述國家於適用國際勞工核心公約之評估，以及對於防制人口販運之相關規範措施。

第四章為我國外籍勞工聘僱與管理之問題面向；本章首先探討我國外籍移工政策之歷史發展，以及面臨區域與國內人口、經濟與勞動需求所遭遇之挑戰。其次則針對招募外籍家事勞工所產生之跨國照顧勞動市場私有化與代理制度，評析對於來源國與目的國之影響。第三部分為外籍勞工管理之現狀分析，主要探討外籍移工管理責任之分工與歸屬，以及外籍勞工逃逸問題。

第五章為我國主要相關法律適用國勞核心公約之評估；本章將從國勞核心公約之四大領域與八項核心公約逐一領域進行評析；分別為(1) 結社自由與有效承認集體協商；(2)去除所有形式的強迫與義務勞動；

(3)有效廢止童工勞動；(4)去除就業及職業歧視。

第六章為利益相關者對於我國外籍勞工保護相關政策與措施之瞭解以及看法，尤強調如何放寬外籍勞工轉換雇主之作法討論。本章首先呈現外籍移工政策之利益相關者對於移工自由轉換雇主之基本態度，

其次則是以個案之深入分析，探討目前聘僱原則下家庭雇主與外籍勞工對於放寬自由轉換雇主之主觀認知與待解決之困境。最後則是參考第三章之各國作法以及焦點團體觀點，提出試擬之方案措施。

第七章為結論與建議。

(16)

第一章、緒論

第二章、國際勞工組織 (ILO)規範與政策框架

第三章、國際比較（德、加拿大、韓國、新加坡、香港、

中東）

第四章、我國聘僱與管理問題面向

第五章、我國適用國勞核心公約與防制人口販運評估

第六章、外籍勞工和雇主對外勞保護政策與措施觀點分析：尤以自由轉換雇主為例

第七章、結論與建議 圖 2、本研究章節分配圖

(17)

第二節、計畫目標、研究方法與限制

一、計劃目標

本計畫旨在針對我國對於外籍勞工保護之現行政策、法規與措施進行檢視評估，藉由國際勞動基準與相關公約的法規範檢視，參考其他國家之相關作法與因應，並以本國實證研究所得之結果據以論述，

透過專家與利益相關者參與討論，提出有助於改善我國外籍勞工人權保障之相關作法，期能呈現我國人權立國之核心價值，並能兼顧國內經社發展與就業。

二、特定名詞與定義

（一）外籍勞工或移民勞工：本報告所指之外籍勞工，係指非本國籍人士來台從事就業服務法所指定行業中從事製造業、營造業、

海員以及家事服務之藍領工作者，不含高薪酬之技術顧問或特殊專長之白領工作¹。所謂外籍移工則特別強調其來台從事定期或短期契約之勞力工作者。本研究中將外籍勞工與移工交互使用，強調其來台後從事勞務交換報酬之低階勞力工作者，無論其來台動機或出國採取之管道究係合法或非法，都屬於本研究所稱之勞工。另，國際勞工公約所指的「移民勞工（migrant workers）」則涵蓋之範圍更廣；舉凡外國人離開出生地至他國工作，無論所從事的行職業，甚至包括難民與政治庇護者，除非該公約有排除說明，否則均應受國勞公約之保護（參第二章第一節）。因此移民勞工實涵蓋本研究之外籍勞工，而不論其來台工作時間之長短，無論其工作契約結束後是否過其他如婚姻管道而取得永久居留，或者於工作約滿後回國，均是移民勞工之範疇。

（二）無照外籍勞工獲逃逸外勞：指缺乏合法工作證明或因任何理由無法履行勞動契約而離開原受僱單位，但仍自行於台灣工作或謀職之外籍勞工。

（三）仲介業者：泛指私立就業服務機構辦理仲介外國人至我國境內工作，並依就服法第 38 條規定須以公司型態組織之營利單位。

所謂仲介人員除了私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員外，凡受僱於引介外國人來台者，均稱

1 所謂低階勞力工作，泛指我國就業服務法第 46 條 8-11 項之男女性勞工。

(18)

之為仲介人員。此外，台商至海外開設人力訓練公司，協助台商招募並訓練外籍勞工者，亦稱之為仲介業者。

（四）牛頭或掮客或中間人：係指任何自然人或法人自行從事招募當地勞工赴國外工作，但並未依規定取得經營證照之中間人，俗稱牛頭。

（五）短期移工：國際勞工組織與聯合國相關規範中對於外籍國民至目的國從事短期、低薪、辛苦的工作，稱之為 ”temporary migration”，本研究稱為短期移工。

（六）循環性移工：根據歐洲大學研究所許曼高等研究中心對於歐盟區域各種遷移勞動的研究，對於所謂的”circular migration”有特定的意涵，認為該種類型的勞動具有短期、可更新契約、有循環性、合法、尊重移工權利以及可透過管理措施以活化來源國與目的國的勞動市場(Farques, 2008)。

三、研究方法

（一）文獻探討

本研究將針對以下問題，以系統性之文獻檢視，界定研究問題之範疇、問題之現象、利益相關者對問題之觀點以及是否有實證基礎檢視政策成果。文獻探索之重點問題如下：

1. 現行外籍勞工人權保障相關作法之利弊如何評估？其結果如何？

2. 對於行蹤不明外勞之因應對策為何？

3. 對於防制勞動剝削與人口販運之有效作法為何？有無實證結果佐證？

4. 我國的立法、政策與措施是否適用國際勞工組織之相關公約與建議書？

5. 針對我國所採取的短期性外勞聘僱與管理政策以及保護措施，

其他國家如德國、韓國、新加坡與香港的作法有哪些類似性？

有哪些值得借鏡之處？有無實證結果？與各國的以及人口販運及各國比較檢視國內外相關部門及組織所出版之研究、報告、

統計資料，分析，並提供外籍勞工人權保障之相關建議。

受限於經費與時間，本研究無法以大規模的系統文獻探討，但將盡可能採取系統性的檢視作法，搜尋國際勞工組織之資料庫；包

(19)

含公約資料庫（ILOLEX）、統計資料庫(Labordoc)、會員國法令資料庫（Natlex）以及國際勞工組織圖書館國際檢索服務。其次則是搜尋網路電子資料庫、國內外學術期刊與論文、國內外政府出版品以及外籍勞工人權相關非營利組織網站所提供之出版品。

（二）專家焦點座談

本研究將舉辦一場文獻探討專家工作坊以及兩場專家焦點團體會議。文獻探討工作坊目的為透過同儕討論方式，共同檢視文獻搜尋結果，俾便提供研究團隊進一步分析文獻資料。

專家焦點團體會議採取多元利益相關者觀點，邀請相關政府部門官員、實務專家、學者、外勞人權工作者、外籍勞工、雇主與仲介團體等共同參與。預計於研究調查結果產出後（詳甘特圖），由研究團隊報告相關議題之資料分析結果，徵詢參與者之意見與對策建議，彙總並歸納作為研究報告之部份成果。專家焦點會議預計於台北及高雄各舉辦一場次。

（三）田野訪談與個案分析

針對前述之研究問題中有關短期雇用原則下轉換雇主之自由及相關面向議題，採取多元利益相關者觀點，進行深度訪談。預計訪談對象包括我國勞工與移民行政事務主管機關、外勞來源國駐台辦事處代表、司法警察、外勞查察員、外勞人權團體代表、具合法身分之外勞、喪失合法身份外勞、仲介公司業者以及製造業與家庭雇主。

由於自由轉換雇主之議題歷來屢致爭議，利益相關團體之態度與立場差異甚大，任何政策之修正對於聘僱社服類家事勞工之個別雇主與勞工之影響均非常深遠。為求取議題觀點之深度，本研究試從訪談過程中選擇一個家庭外籍看護工進行家庭生命史個案分析，

試圖從家中不同照顧成員與外籍看護工等照顧網絡探討自由轉換雇主對於個別家庭與勞工究須面臨何種風險與負擔。

（四）問卷調查與分析

針對委辦單位期望「對外籍勞工及雇主進行現行外籍勞工保障措施相關意見進行問卷調查，並能有效回收問卷至少需 200 份」。考量議題之廣度、外籍家事勞工與雇主受訪的可近性、通譯能力、研究時間與經費等諸多因素，本研究預計選擇特定對象及特定調查主題，並以從事製造業、養護機構看護以及勞委會所協助收容之外籍

(20)

勞工為受訪對象。問卷共分為六大項；包括 1.外籍移工來台前的訊息透明程度；2. 來台前職前訓練情形；3. 我國政府對外籍移工所提供之相關服務；4. 工作權益訊息獲取來源與管道；5. 個人工作權益狀況；6. 相關重要政策推動之態度以及 7. 受訪者之個人資料。詳細之問卷樣本分配詳如本章三節問卷調查說明。

（五）相關國勞公約適用情形檢視

由本計畫聘請之國際勞工組織前任官員 Dr. Lee Swepston 及 Mr.

Roger Plant 透過電郵與網路會議提供諮詢，並參照國勞組織會員國公約適用檢視程序，參酌我國政府與民間針對外籍勞工權益與人口販運防制等相關報告，進行八項核心公約之客觀檢視，並請兩位國外專家參考會員國之監督程序，提供具體改善意見。

(21)

第三節、計畫執行策略及方法

一、文獻分析之系統性作法

本研究雖受限於時間與經費而無法完全採取文獻系統檢視法 (Petticrew and Roberts,2006)，但將透過以下步驟，盡可能蒐集具有高度相關性之資料，透過同儕工作坊的討論與篩選，進行有效資料之進一步檢視與分析(Bimrose, 2005)。

（一）仔細界定問題範疇：針對本章二之 1 所提出之文獻探索問題，

搜尋與前述問題範疇具有高度相關性之資料。

（二）研究議題之定義釐清：例如外籍勞工、客工、行蹤不明外勞、

勞動保障、勞動剝削、人口販運等均應參考國內外文獻，設定本研究之操作定義。

（三）重要資料庫與網站搜尋：茲將部分重要之資料庫列舉如下，計劃執行時將再予以更新；

表 1、重要資料庫與網站 國際勞工組織之公約資料庫(ILOLEX)

會員國法規資料庫（NATLEX）

國際勞工組織統計資料庫(Labordoc) 國際勞工組織相關部門出版品

（含官方報告、研究與地區性研究調查成果）

國際遷移、統合與社會融合研究機構（IMISCOE）

國際移民組織（International Organization for Migration,IOM）

People on the move: handbook of selected terms and concepts Migrant Rights International

Bureau of Population, Refugees and Migration (USA) Centre for Comparative Immigration Studies

Centre for Mobilities Studies Asian Migrant Centre

Coalition to Abolish Slavery and Trafficking Centre on Migration Policy and Society SAGE Journals online

行政院勞工委員會職業訓練局統計資料內政部移民署統計資料

(22)

國家圖書館國內碩博士論文檢索資料庫思博網

（四）建立搜尋策略：以關鍵字及關鍵字串之不同組合方式進行搜尋；

例如以關鍵字 A 加關鍵字 B，以及以關鍵字 A 加不同之關鍵字串 B,C 與 D 之方式搜尋。

（五）設定篩選原則：(1)選擇研究者可閱讀之中、英及法文資料;(2) 設定參考年份為 1992 年及以後之時間；(3)資料包含國際組織與國內外官方出版與未出版之資料、期刊論文、民間機構調查報告、新聞資料；(4)資料內容需與文獻探索問題具有相關性。

（六）專家文獻工作坊：將初篩選之資料向受邀之專家報告，透過討論確定進階篩選原則，並由研究團隊進行資料分析。

二、田野訪談

本研究預計針對短期性雇用外勞原則下轉換雇主自由及其相關面向議題進行田野訪談，訪談對象與重點規劃如下：

表 2、田野訪談標的與訪談重點 標的受訪者（30 位）訪談重點勞工與移民行政事務主管機

關：3 位

司法警察：3 位

外勞來源國駐台辦事處代表：2 位

外勞人權團體代表：5 位工會團體：3 位

外勞查察員：3 位仲介公司代表：5 位製造業雇主：3 位家庭雇主：3 位

1.短期雇用外勞原則下工作年限的問題；

2.外籍勞工自由轉換雇主的考量指標；

3.外籍勞工自由轉換雇主的配套措施；

4.外籍勞工無法自由轉換雇主情形下保障外勞的政策與措施。

訪談時間以不少於一個小時為原則，如有助於資訊提供之豐富性亦可採取小團體（如 3 人以下）之方式進行訪談。訪談過程應於徵求受訪者同意下進行錄音，並作成詳細之記錄。

(23)

三、問卷調查

本研究將依委託單位希望針對外勞對於政府現行外勞保護措施之觀感與理解程度進行調查之需求，衡酌研究現實，提出針對製造業外勞及養護機構看護工為調查對象，並以招募、聘雇、來台工作、爭議處理以及保護收容等涉及權益面向，探詢受訪者對於相關權益保護之法規與措施之資訊管道、措施內容、施行情形以及相關措施之迫切與重要性進行瞭解。

訪談方式受限於時間與經費，不採取隨機抽樣而是立意取向；根據外勞聚集地、休閒時間、社會網絡密集點等指標，招募外勞來源國之學生、通譯員以及非營利組織聘用之雙語社工，經過問卷解說與演練，進行田野問卷調查。初步將依據外勞的宗教、群聚文化與地點，

選擇諸如台北火車站、台北中山北路聖多福教堂、桃園中壢清真寺、

桃園後火車站周圍、新北市鄰近工業區之捷運站，利用週末外勞休息時間，進行問卷訪談。

問卷規劃之重點有三大部分：第一部分為了解外籍勞工來台前以及在工作期間對於權益訊息之透明度、獲取管道以及訊息來源。第二部份為對於政府提供相關措施服務之認知與理解情形。第三部分為在台期間工作權益保障之現狀。針對勞委會現行勞動保護之相關作法，

分為外勞來台前、入國後以及離台前之相關措施；包含︰

◆來台前：

（1）外勞來源國辦理職前講習或訓練。

（2）外勞、雇主及仲介 3 方簽署外勞工作費用及工資切結書，載明收費項目及金額。

◆入國後：

（1）機場服務；（2）查察諮詢；（3）庇護安置；（4）法令宣導;（5）

外勞諮詢熱線 1955。

◆離台前：

(1)機場現場申訴與專線服務；

(2)庇護安置。

以半結構問卷方式詢問受訪者是否了解前述勞動保護措施，其理解程度以及前述措施之重要性。

表 3、問卷訪談標的與樣本數

樣本數 200（外籍勞工）訪談作法

(24)

製造業 75 位

養護機構外籍勞工 15 位家庭看護類 60

營造、船員及其他藍領工作 20 無合法身份者則訪談勞委會委託 NGO 提供收容之中心以及透過外勞管道且目前獨自居住之勞工共 30 位

1.選擇週六或週日外籍勞工較常聚集之地點如台北火車站、桃園後火車站、清真寺、泰國四面佛寺以及外籍勞工聚餐地點進行訪談。

2.透過勞委會協助，訪談非營利組織經營之收容所。

3.透過外勞人權團體以及外勞互助團體，訪談無合法身分之外勞。

樣本數 50（雇主）訪談作法

製造業 30 位養護機構 10 位漁船船東 10 位

1.採取電話訪談或面訪方式。

2.以初次招聘外籍勞工之廠商為原則，探討初召企業雇主對於勞委會外勞權益保障措施之理解程度。

3.製造業部分透過勞委會協助取得桃園地區廠商樣本，以隨機抽樣方式進行電話訪談。

4.養護機構與漁船船東以立意取樣法取得樣本。

四、專家焦點座談與專案顧問諮詢

本研究透過前三項方法所獲得之資料，針對研究問題提出初步成果，並透過外聘專家以網路討論方式提供意見與建議，並彙總國外專家意見後與國內專家進行焦點討論，針對研究成果提出具體與務實之建議，作為委辦單位之參考。

五、計畫進度及查核點

(自 2012 年 2 月 15 日至 2012 年 8 月 31 日止，計有 9 個工作項目，

其進度如下列甘特圖所示。)

(25)

工作項目／月份第一月第二月第三月第四月第五月第六月第七月文獻探討

專家文獻檢視工作坊

進階文獻分析

田野訪談

期中報告

問卷調查

資料分析

專家焦點座談

期末報告撰寫

核銷

圖 3、計畫進度及查核點甘特圖

(26)

第二章、外籍勞工人權保障之國際勞動規範與政策框架 第一節、國際勞工組織與外籍勞工人權保護

國際勞工組織²之成立係依據一次大戰之後的凡爾賽和平條約，於 1919 年由十個國家之³代表組成的勞動委員會研擬章程而成立之政府間組織。由於當時正逢工業急速發展時代，勞工的生產力為經濟發展不可或缺之要素，但也因為工作環境與條件面臨劇烈變革而爭議不斷，

因此為求取長期的社會和平，與會者因此提出應成立一個具有捍衛社會正義，認同社會財富應由全體社會成員共同分享的普世價值，並決定參與成員應由勞動市場中的主要角色包括政勞資三方共同組成。自國際勞動組織成立迄今，其三方架構成為所有聯合國專門機構中的獨特設計，倡議政府與非政府組織等成員得以運用民主方式享有公平與平等的發言權與治能分享。這也是國際勞動組織成立迄今將屆九十年，

一直被國際各界稱為聯合國良心的原因⁴。

國際勞工組織的組成共分為三大體系；包括一年一度的國勞大會 (International Labour Conference, 簡稱 ILC)、治理委員會(Governing Body，簡稱 GB)以及國際勞動局(International Labour Office，簡稱國勞局)。國勞大會為國際勞工組織的最高治理會議，每年六月上旬舉行，

每個會員國推派四名代表包括兩名政府官員、政府推薦之具有全國代表性勞雇團體代表各一名，各國的代表得有顧問專家同行，並於開會期間根據憲章所賦予之權利發言並投票。會議的目的為討論並議决與勞動及社會問題相關之國際性議題、通過國勞大會之年度計畫與預算、

議決國際勞工公約與建議書並選舉每三年輪替之治理委員會(GB)代表成員。

儘管國勞大會的政勞資組成比例為 2:1:1；亦即政府的票數占了百分之五十，但由於會議期間各國利益權衡的複雜糾結，政府與勞資等三方為了各自權益，必須不斷進行溝通與協調，儘管某些大國（如歐盟、美、日與中國）具有國際政治上的影響力，但由於三方角色的權利相互制衡，所以無形中讓勞雇兩方的地位可以更加鞏固，某些活動

2 International Labour Organisation 若以其組織架構、憲章以及功能而言，應如實譯成國際勞動組織。

但因該組織之官方翻譯為國際勞工組織，由於該譯名已普為大眾所接受，因此本報告尊重原譯。

3 這十個國家分別為比利時、古巴、捷克、法國、義大利、日本、波蘭、英國和美國。該委員會的領銜人物為當時的美國總工會代表 Samuel Gompers（American Federaton of Labour, AFL），且係國際組織中唯一採取政勞資三方架構的委員會。

4 參考 Victor-Yves Ghebali，2007, “An Overview of the History of the ‘Social Conscience’ of the UN System”, ILO 內部會議資料。

(27)

力強的國際與各國勞雇團體發言尤其動見觀瞻，使得社會夥伴的議政實力於 ILC 的場合得以發揮得淋漓盡致。目前國際勞工組織共有 182 個會員國，另有教廷（梵地崗）與巴勒斯坦解放組織為觀察員。

至於治理委員會（GB），係由 28 名政府代表、勞雇團體等各 14 名具投票權之代表組成。28 席之政府代表中，有 10 席因其經濟影響力而獲得常任代表資格，無須參與每三年一次之選舉⁵。除前述正式代表之外，另有政府代表 28 席，勞雇團體各 19 席為候補委員或副委員

（deputy members），這些代表得享有發言權但不能參與投票。

國際勞工組織之策略目標依據其歷任局長之視野與領導力而有議題輕重緩急之分，但基本的目標包括：捍衛勞動基本權、創造就業、

社會保障與社會對話。國際勞動組織即依據這四個基本策略性目標，

努力落實相關之規範，以及為提升會員國執行能力而進行技術合作、

訓練、資訊傳播與研究。

國勞大會(ILC)為貫徹前述四大目標，最基本的行動工具就是國際勞工公約（或可稱國際勞動公約）、建議書以及大會的相關決議。國際勞工公約與建議書也因此成為國際勞動法的主要法源依據。各會員國必須針對其批准之公約善盡遵守義務，並接受國際勞工組織的監督機制之相關規範。公約相關之建議書雖非會員國之遵守義務，但各國仍可參考建議書之相關指引，藉以積極落實公約載明之義務。多數的公約中均規定各批准國政府對於公約的落實須由權責相符的機關負責，

一旦政府批准某項公約，該國的政府就必須接受國際勞工組織的監督。

國際勞工組織自其成立之初，即確定以推動國際勞工公約作為其主要的規範工具，為了推動前述 4 大策略性目標，截至 2012 年 6 月底該組織共計通過 189 項公約以及 202 項建議書，有超過 7,500 次的批准紀錄。尤値得重視的是，由於國際勞工公約對於批准公約的會員國有實質監督機制，因此這些國際勞動法源對於各國內法與政策有實質且具體的影響力。更難能可貴的是，國際勞工公約的監督機制運作也是採取三方架構，促使勞雇團體有具體管道參與國際勞動政治與事務，

這是所有聯合國專門機構中絕無僅有的一項「典範」，也是國際勞工組織足以擔當聯合國社會良心的具體例證。

國際勞工組織於其憲章前言中即提到「…對於外國移入勞工給與適當保護…」另於第三段中載明「任何國家若不提供勞工人道待遇，

5 這十個會員國包括德國、巴西、中國、美國、法國、印度、義大利、日本、英國與俄羅斯。而這十國常任代表亦不得參與另 18 個席次之選舉投票。

(28)

將造成其他國家追求改善勞動條件之障礙。」由此可見，讓各國勞工均享有人道待遇，已經是 20 世紀初政府間的共識。由於憲章中所提到的是指以就業為前提的勞工，有論者以為不包含非經濟目的而遷移的非國民，如難民或有庇護需求的政治犯。但 1949 年通過的國勞公約第 97 號移民就業公約(Migration for Employment Convention, No. 97)以及第 86 號建議書則不僅包括因經濟因素而遷移的非國民，同時也包括目地國成為永久移民的非移民、難民與移徙的人民等（Bohning, 2009）。

即使國勞組織於其憲章中已提到對經濟性移民的關注，但當初國際移民的議題之所以成為國勞組織的焦點，並非來自經濟學理上經濟性移民對於經濟發展與就業的功能觀點，而是移民國家的政治性決策使然。這些國家考量外交取向、人口發展、國內工會立場、人民觀感以及企業投資意願等，這些或許才是國際遷移決策過程中的主要決策因素。唯因此，長時期於國勞組織負責國際遷移政策的官員 Roger Bohning 認為國際遷移勞動不同於功能整合的政治學思考；認為能夠透過各方功能整合而作成決策。如果從國際遷移勞動至今仍缺乏一個專屬的政府間組織或整合性的治理機構，就可以理解各方觀點的多元，

甚至各國間政治利益相左，各國政府基本上不願意有一個超國家的組織來主導國際遷移的政策，而是堅持將國際遷移適為各國內部主權所轄的議題（Bohning, 2009）。國際間對於國際遷移事務的政策整合如此困難，似乎也反映各國內部對於移民勞工政策的多元與分歧，即使政府的部會之間，也會因主管業務的考量而對於移民勞工有不同的政策取向；在公平與效率的光譜上，產生不同的移動與傾斜。關於國內外籍勞工政策的矛盾，將於後續章節中有更多具體的討論。

(29)

第二節、國際勞工公約與其他主要原則性規範

國勞組織的公約與建議書一般而言均適用於所有勞工，並未因為非國民而應採取不相同的對待（ILO, 2010:120）。透過批准過程，各國政府必須致力推動公約之落實，使國家法令與政策措施符合公約規範。

若會員國批准相關公約但未據以落實，該國最具代表性的勞資團體可以向國勞局提出申訴。基本上，國勞組織適用於外籍勞工的公約可以區分為三大類：首先為核心勞動基準或基本公約，這 8 項基本公約適用於所有勞工，外籍勞工也包含在內；其次為適用於工作場所所有勞工的公約，這些公約也含蓋外籍勞工；第三類則以外籍勞工為特定對象的公約(Wickramasekara, 2007c)。

一、工作中基本原則與權利宣言以及四項主要領域

國勞組織於 1998 年大會期間通過工作中基本原則與權利宣言，該宣言將國勞公約的推動聚焦於 4 大主要範疇，每項範疇各提出兩項核心公約。這 8 項核心公約為國勞大會透過三方治理機制所通過，且足以涵蓋工作中基本權利的公約。此項宣言並非僅只於宣示性的作用，

國勞組織仍須定期針對宣言中所推動的 8 項核心公約的落實情形提供觀察報告，對於各會員國仍有其監督作用。宣言中尤其強調對於有特殊社會需求的工作者尤應予以關注，尤其強調失業者與移民勞工。國勞組織於今年 6 月份舉行的國勞大會發表最新的評估報告，檢視各國對於核心公約之批准與適用情形。

宣言中強調工作中的 4 大基本原則與 8 項核心公約為：1. 結社自由與有效承認集體協商；包括第 87 號結社自由及組織權之保障公約和第 98 號組織權及團體協商權公約。2. 去除所有形式的強迫與義務勞動；

包括第 29 號強迫勞動公約和第 105 號廢止強迫勞動公約。3. 有效廢止童工勞動；包括第 138 號最低年齡公約和第 182 號最惡劣形式兒童勞動公約。4. 去除與就業及職業相關的歧視；包括第 100 號公平報酬公約和第 111 號歧視（就業與職業）公約。

吾人特別要指出的是，我國政府自 1919 年成為 ILO 創始會員國迄 1971 年失去中國席次代表的期間共批准 37 項國勞公約，其中有 4 項為核心公約，分別為第 98 號組織權與集體協商權利原則的實施公約、第 100 號公平報酬公約、第 105 號廢除強迫勞動公約以及第 111 號歧視（就業與職業）公約6。只要我國國名不改，國家體制不變，我國政府就有

6 焦興鎧、劉黃麗娟，2008，台灣參與歐洲地區勞動相關國際組織之研究,勞委會委託研究。

(30)

義務持續履行所批准之國勞公約，而對於前述的核心公約，尤應加強落實推動。

二、與移民勞工相關之公約

儘管 ILO 之公約普遍適用於所有勞工而不分國籍，但與移民勞工相關之公約係指涉及移工就業之某些內容以及移工所集中的某些產業而有具體規範者；如第 81 號勞動檢查公約(1947)、第 129 號勞動檢查

（農業）公約（1969）、第 95 號保護工資公約（1949）、第 131 號最低工資定訂公約（1970）、第 110 號農場公約（1958）、第 155 號職業安全與衛生公約(1981)、第 161 號職業衛生設施公約(1985)、第 167 號營造業安全與衛生公約(1988)、第 176 號礦場安全與衛生公約（1995）、

第 184 號農業安全與衛生公約（2001）、第 172 號旅館與餐館工作條件公約（1991）、第 19 號外國人與本國人災害賠償應受同等待遇公約

（1925）、第 149 號護理人員公約（1977）、第 183 號母性保護公約（2000）

以及第 144 號三方諮商公約（國際勞動基準）(1976)。

有關社會安全與保險方面的權益，外籍勞工多因其工作期間與身分而受到限制，但移工出國期間既無法持續於其母國得到保障，於目的國又因短期工作性質而受到若干限制，其保障幾被雙重剝奪。對於移工應與本國勞工同享社會安全權利之公約為第 118 號同等待遇(社會保障)公約（1962）、第 157 號維持社會安全福利公約（1982）以及伴隨前項公約之建議書第 167 號(1983)。尤應提及的是，第 19 號外國人與本國人災害賠償應受同等待遇公約（1925）規定外國人與目的國國民之工作災害補償應該採取平等對待原則，而我國亦於 1934 年批准該項公約（邱致閔，2008）。

直接以移民勞工為適用對象之公約為第 97 號移民就業（已修正）

（1949）以及所屬第 86 號建議書，另外還有第 143 號移民濫用限制及平等機會與待遇促進公約(1975)及其於同年通過之第 151 號建議書。前項第 97 號公約之適用對象為受目的國雇主僱用之勞工，而非自行遷移至他國從事自營工作者。其規範包括移出、轉運與移入等過程，且對於短期以及長期或永久居留之移工均一體適用。尤值得注意的是該項公約並未強調互惠原則，且只要具有受僱事實的難民與無身分的勞工均適用。至於第 143 號公約則強調對於非正常受僱移民勞工的關注以及應打擊人口販運。

另與移民勞工直接相關者為第 181 號私營就業服務機構公約 (1997)。由於私營就服機構或我國俗稱的仲介公司，無論於來源國或目

(31)

的國，對於引介與管理移工有相當重要的涉入程度，因此國勞組織制定該項公約，對私立就服機構進行規範。該公約旨在強調個會員國應透過證照管理方式管理私營就服機構。公約提及私營就服機構須承認移工的團結與協商權利、不得有歧視行為以及不得以直接或間接方式向移工收取費用。會員國對於移工應確保提供適當保護，避免移工於聘僱與僱用過程遭受剝削。會員國應透過雙邊協定，避免移工於使用仲介服務過程因受騙而權利受損。此外，對於移工的工作條件如最低工資、工時、社會福利與職業安全等須提供適當措施。

三、國際勞工組織移民勞工多邊框架賦予移民勞工以權利為基本途徑 的非約束性原則和指導方針

即使該項指導方針對於會員國並未具備約束性，但卻是經過 2004 年國勞大會三方成員一致同意制訂，該項框架提供 9 大向度以及相應的 15 項標準與相關政策指引，俾便提供各會員國政府與勞資團體於制訂、加強與貫徹各國與國際間有關移民勞工政策的實際指導策略。未來該項框架原則與方針將會成為國勞局觀察各會員國於國際遷移勞動立法與措施的重要參考原則。

該框架的 15 項原則為：

(一)、所有處於工作年齡的男性與女性，包括移民勞工均應於自由、平等、安全和人類尊嚴的條件下，獲得合宜（尊嚴）

與生產性的工作機會。

(二)、各國政府應基於勞雇諮商之前提，進行國際合作，促進以就業為目的之移民勞工管理。

(三)、強化制訂、執行與評估移民勞工政策與實作之所需知識與訊息非常重要，應優先蒐集運用。

(四)、各國應善用國勞基準與其他國際規範，確保各國移民勞工政策管理之持續、有效與公正。

(五)、應思考擴大合法移民勞工之管道，考量勞動力市場需求以及人口發展趨勢。

(六)、應加強運用社會對話機制以制訂及推動移民勞工管理政策。

(七)、政府與勞資社會夥伴應擴大與民間團體協商移民勞工政策。

(八)、移民勞工不論其地位為何，其人權均應得到改善與保護，

尤強調國勞組織於 1998 年工作中基本原則和權利宣言中所提出的 8 項核心公約以及相關聯合國人權公約。

(九)、各國移民勞工政策均應受到國際勞動基準與其他國際與

(32)

地區相關基準的指導。此外，會員國應積極批准國勞公約第 97 號移民就業公約、第 143 號移民勞工（補充條款）

公約，而聯合國 1990 年保護所有移民勞工及其家庭成員權利之國際公約所包含之原則應予以重視。最後，各國針對就業、勞動檢查、社會保障、母性保護、工資保障、職業安全與衛生以及農業、營建和飯店餐旅行業等應接受相關國勞基準的指導。

(十)、有關移民勞工權利之保護應受到國家法律和法規之有效執行。

(十一)、透過政勞資社會對話與協商，制訂防止虐待行為、打擊人口販運以及非法移工。

(十二)、建立有秩序且公平的勞務移民程序。

(十三)、參照第 181 號私立就服機構公約及建議書之規定，對民間就服機構進行有效管理與監督。

(十四)、透過政勞資社會對話協商程序，制訂社會融合與具包容性的政策措施。

(十五)、承認移民勞工於就業、經濟成長與助貧的貢獻，讓移工母國與目的國均能獲得最大利益。

綜觀前述 15 項政策原則，主要是建立在國民待遇與無歧視的核心價值之上。尤指得注意的是，第 8 項原則強調的是移民勞工的人權，而非單指工作權。因此於政策指引建議各國應確保國家促進與保護人權的法律與實務應適用於所有移民勞工，而與移工相關之各界亦應尊重。其次則是思考如何提供移工關於人權的相關訊息，

同時協助移工捍衛其權利。至於政府應如何落實保護移工人權之執行機制，並讓所有與移工事務相關之政府官員接受教育，則是另一項重要政策。

移工人權保護除仰賴政府所有法律的一體適用之外，尤應落實移民勞工的結社自由。該指引特別強調當移民勞工加入工會，應使其擁有移工的辦公室，且其工會活動不應受到歧視。該指引並要求政府應去除所有關於就業與職業方面歧視移工的各種形式。

四、國際勞工組織對於移民勞工保護之相關公約、建議書與非拘束性 指導文件表列

表 4、國際勞工組織對於移民勞工保護之相關公約、建議書與非拘束性指導文件

ILO 規範性質 名稱 ^{批准之會員}

國數量（會備註

(33)

員國家數共 182）

宣言

1998 年工作中基本原則與權利宣言

全體遵守

本(2012)年國勞大會將由國勞局提觀察報告

核心公約

No.87 結社自由及組織權

保障公約 151 我國批准第 98 、 100 、 105 及 111 等 4 項核心公約

No.98 組織權及團體協商

公約 161

No.29 強迫勞動公約 175 No.105 廢止強迫勞動公約 172 No.138 最低年齡公約 163 No.182 最惡劣形式兒童勞

動公約 175

No.100 公平報酬公約 169 No.111 歧視（就業與職業）

公約 170

以移工為特定對象公約

No.97 移民就業（已修正）

公約 47

No.86 移民就業建議書 No.143 移民濫用限制及平等機會與待遇促進公約

23 No.151 移民濫用限制及平

等機會與待遇促進建議書

社會安全相關公約

No.19 外國人與本國人災害賠償應該採取平等對待公約

119

我國批准第 19 項公約

No.118 同等待遇（社會保

障）公約 38

No.157 維持社會福利公約 4 No.167 維持社會福利建議

書與移工就業內容或集中之產業相關公約

No.81 勞動檢查公約 142 No.129 勞動檢查（農業）公

約 52

(34)

No.161 職業衛生設施公約 31 No.167 營造業安全與衛生

公約 24

No.176 礦場安全與衛生公

約 25

No.184 農業安全與衛生公

約 14

No.172 旅館與餐館工作條件公約

15 No.149 護理人員公約 40 No.183 母性保護公約 23 No.144 三方面諮商（國際

勞動基準）公約 132 No.181 私營就業服務機構

公約 23

非拘束性框架綱領與決議

移民勞工多邊框架賦與移工以權利為基本途徑的非拘束性原則與指導方針

全體遵守