研究生：陳吉隆

國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務管理碩士在職專班碩士論文

指導教授：李玉芬 博士

臺東縣廢棄物處理方式的演變

研究生：陳吉隆 撰

中華民國一Ｏ三年六月

謝 誌

求學這條路，一路走來跌跌撞撞的，正式學歷陸軍官校78年專科班畢業 的我，在相隔18年後重返校門，99年完成臺北商業技術學院二技學業，101 年又為了達成自己願望，鼓起勇氣報考臺東大學公共與事務學系公共事務管 理碩士在職專班，利用公餘之暇在職進修。

首先我要感謝奶奶、父母以及家人對我的鼓勵與期許。讓我一個退伍軍 人能從新開始一路參加86年退除役丙等特考、88年監獄官薦任升等考，在激 烈競爭中脫穎而出，覓得一份穩定的公職工作。

時光飛逝、歲月如梭，任軍、公職二十餘年，常自我思索「學如逆水行 舟，不進則退」、「保持現狀，就是落伍」。光陰匆匆一瞬而逝，能夠有這 個機會再回到校園重溫學習生活，內心充滿無限感激。

自從考取臺東大學公共與文化事務學系公共事務管理碩專班後在系上各 位教授指導下獲益良多。但是本論文能夠順利在學校規劃兩年期間準時完 成，指導教授 李玉芬博士居功厥偉，李老師在擔任學生指導論文期間雖然 兼附學校行政、教學及研究工作事務繁忙，可是對於學生所需的各項資料、

論文撰寫及生活上均給予剴切指導可謂是充滿耐心及愛心的諄諄教誨，對於 論文內容引導學生從不同角度尋思及深入分析，對於論文走向或內容繆誤，

老師總是不厭其煩的加以導正，促使論文內容與實務能緊密結合，更具可行 及參考性質。

對於此篇論文能夠順利完成，除了學校老師無私地教導與協助，以及工 作上長官的體諒與支持關懷，謹在此感謝卑南鄉公所各級長官、大甲高中張 淑慧導師、東大101年度公事班同學間相互的鼓勵（志明、斐君及玉敏）以 及學長、姊（尚勳及素妤）的協助，在在都是推動論文完成之助力，因為有 大家的關心與鼓勵，終使本篇論文得以順利完成。

最後，感謝我的家人在我背後全力的支持與包容，奶奶、爸媽、內人芸、

品慈、致豪與俊豪。感謝你們在這兩年來的支持、體恤、犧牲、乖巧與懂事，

今日學業完成，謹以此論文獻給我生命中最重要的家人。

陳 吉 隆 謹誌 103 年 6 月

I

臺東縣廢棄物處理方式的演變

陳吉隆

國立臺東大學公共與文化事務學系公共事務管理碩士專班

摘 要

在強調資源永續循環利用的環境下，臺東縣政府對廢棄物管理應 該有新的思維，是否真能藉由跨域焚化轉運政策合作模式之型塑，打 破地域觀念，採取合夥措施或府際合作方式，共同處理一般廢棄物以 解決臺東縣各鄉鎮市垃圾掩埋場飽和的困境和臺東縣焚化廠無法運轉 的問題？

此外，為達到「垃圾全分類、零廢棄」的目標，以務實的角度探 討臺東縣廢棄物處理的政策與建設、廢棄物處理方式與成效、廢棄物 處理的問題與原因及廢棄物處理的改善策略為本文研究主要目的。

本研究透過歸納與分析收集我國廢棄物處理政策、臺東縣一般廢 棄物處理方式及各鄉鎮市垃圾處理場等研究，透過臺東縣環保局廢棄 物管理科技士、相關環保業務工作人員及鄉鎮市清潔隊長做深度訪 談，以了解臺東一般廢棄物的處理方式的演變。經調查分析結果，臺 東縣目前計有臺東市等十一鄉鎮市辦理跨域焚化處理廢棄物，成效良 好，並提升鄰近縣市焚化廠使用效率。

臺東縣一般廢棄物處理的政策與建設從簡陋的設施與機具設備、

衛生掩埋場設置、實施資源回收政策、推動垃圾強制分類、垃圾零廢

棄及垃圾不落地政策至興建焚化廠。一般廢棄物處理方式與成效包括

延長垃圾場年限、資源回收的成效顯著、強制分類處理的成效良好及

跨域焚化處理的比率提高。一般廢棄物處理的問題包含衛生掩埋廠長

年使用多已飽和、民眾分類不確實且舉發不易而難以執行、臺東縣垃

圾量不足應避免臺東焚化廠成為蚊子館及消除縣市間自我利益及本位

主義。一般廢棄物處理的改善策略如避免資源物質進入掩埋場、規劃

II

政策配套措施及落實稽查執行成效、持續維持焚化廠堪用狀態，活化 運用及配合環保署辦理跨域轉運焚化處理政策等。

由此歸納跨域焚化方式處理一般廢棄物，可解決現階段臺東縣面 臨掩埋場飽和及外縣市廢棄物焚化量不足問題，將可營造臺東縣一般 廢棄物焚化政策方向，並避免其他縣市廢棄物處理設施之重複投資。

關鍵詞：廢棄物處理、資源回收、垃圾焚化廠、跨域治理、鄰避情結。

III

The Evolution of the Process of Litters in Taitung County

Chen Ji-long

Abstract

On condition of the emphasis on the sustainable and cycling use of resources, the government should give a new thought to the process of waste. Advanced countries have gradually abandoned the old traditional measures, not adopting the measures of incinerating or burying the litters; instead, they’ve started to work on the reduction in the consumption of resources, the control over the source of litters production, and more efforts to recycle and reuse the litters, hoping to maximize the reuse of resources and minimize the production of litters to zero, which is expected to be achieved with green production, green consumption, source reduction, and resource recycling and reuse.

In addition, to achieve the goal “ all trash categorized and no litters ,” one of the specific practices is to force people to categorize their trash. One of the research goals of this thesis is to probe into the effect of Taitung County Government’s policy to force Taitung’s citizens to categorize trash. The result shows a great effect on the reduction of litters, and the increase in the quantity of recycled items and in the rate of recycling.

This research aims to realize how Taitung’s litters have been processed and the related problems through inducing and analyzing how Taitung’s litters have been collected and how local refuse process plants work, and interviewing in depth the technicians in Taitung County Environmental Protection Bureau, a few environmental-protection-related personnels, and the chiefs of the cleaning units in all regions in Taitung. This study reveals that besides the compulsion of the policies, the effect of the policy is also highly related to the actual action of the authorities and the intentions and attitudes of the performers. The present problems faced while performing the policy are as following: people haven’t really made it into a habit to categorize the trash; there are not enough manpower for this project so that it’s been difficult to do the inspection. Based on the result, it is suggested that the government should enhance the public awareness and education and lay more emphasis on the concept of reducing the sources of litters. The shortage of manpower, moreover can be improved by making

IV

adjustment in the schedules of the cleaning units. According to the results of my investigation and analysis, totally 11 regions, including Daren Township, Taimali Township, Lyudao Township, Lanyu Township, Taitung City, Changbin Township, Chenggong Township, Donghe Township, Chihshang Township, Guanshan Township, and Haiduan Township, are shipping out their litters to other counties or cities nearby to get them incinerated; the effects are remarkable, which has raised the utility rate of the incineration plants in those counties. Hence, it is concluded that the measures mentioned above can solve the problems with both the saturation of the landfills in Taitung and the lack of the litters for the incineration plants in other counties; that not only offers a direction to the policies of Taitung County to cope with local litters, but allows other counties to avoid unnecessary duplicate investment in the facilities for litter process.

Keywords: waste process, recycling, refuse incineration plant, cross-border

governance, not in my back yard (NIMBY)

V

目次

摘 要 ...I Abstract...III 目次...V 表目次...VII 圖目次...VIII 第一章 緒論

第一節 研究背景 ... 1

第二節 研究動機 ... 3

第三節 研究目的與問題 ... 5

第四節 研究範圍與限制 ... 7

第五節 相關名詞解釋 ... 9

第二章 文獻探討 第一節 我國廢棄物處理政策的發展演變 ... 13

第二節 廢棄物處理的相關理論與研究 ... 26

第三章 研究設計 第一節 研究架構與流程 ... 36

第二節 研究方法與訪談對象 ... 38

第三節 研究工具 ... 41

第四節 資料分析與結果呈現方式 ... 43

第四章 研究結果 第一節 臺東縣廢棄物處理的政策與建設 ... 45

第二節 臺東縣廢棄物處理方式與成效 ... 52

第三節 臺東縣廢棄物處理的問題與原因 ... 66

第四節 臺東縣廢棄物處理的改善策略 ... 71

第五章 結論與建議 第一節 研究發現 ... 77

第二節 建議 ... 81

第三節 後續研究重點方向 ... 83

參考文獻 中文部分 ... 85

英文部分 ... 88

附錄一 垃圾滿載 臺東拉警報 ... 90

附錄二 產權移轉縣府 臺東焚化廠息爭 ... 91

附錄三 臺東焚化廠爭議案圓滿落幕 ... 94

VI

附錄四 垃圾未分類臺東將破袋稽查 開罰 ... 95

附錄五 訪談大綱 ... 96

附錄六 受訪者訪談記錄 ... 97

受訪紀錄受訪者 A ... 97

受訪紀錄受訪者 B ... 101

受訪紀錄受訪者 C ... 105

受訪紀錄受訪者 D ... 107

受訪紀錄受訪者 E ... 111

受訪紀錄受訪者 F ... 114

受訪紀錄受訪者 G ... 117

受訪紀錄受訪者 H ... 121

受訪紀錄受訪者 I ... 123

受訪紀錄受訪者 J ... 125

受訪紀錄受訪者 K ... 127

受訪紀錄受訪者 L ... 129

VII

表目次

表 2-1-1 行政院環境保護署公告廢棄物回收項目 ... 13

表 2-1-2 臺灣地區垃圾焚化廠現況一覽表 ... 17

表 2-1-3 臺灣目前已完成興建之「民有民營」ＢＯＴ/ＢＯＯ鼓勵公民營機構 興建營運焚化廠各廠資料表 ... 20

表 2-2-1 高屏地區垃圾處理區域合作現況 ... 33

表 3-2-1 深度訪談對象及訪談重點 ... 40

表 4-1-1 臺東縣公有垃圾掩埋場的面積與容量 ... 48

表 4-2-1 臺東縣歷年執行機關資源回收統計表 ... 57

表 4-2-2 臺東縣歷年垃圾產生量統計表(公噸/日) ... 60

表 4-2-3 臺東縣歷年垃圾妥善處理率概況 ... 62

表 4-2-4 臺東縣歷年廚餘再利用方式 ... 63

表 4-2-5 臺東縣歷年巨大廢棄物回收統計表 ... 65

表 4-2-6 臺東縣歷年垃圾處理方式占清運量結構比 ... 66

表 4-4-1 一Ｏ三年度臺東縣本島垃圾辦理跨域轉運處理九鄉鎮市垃圾量及轉 運量處理費用一覽表 ... 75

表 4-4-2 屏東縣崁頂垃圾焚化廠操作營運情形 ... 76

VIII

圖目次

圖 1-4-1 臺東縣行政區域圖 ... 8

圖 1-5-1 廢棄物管理體系各功能單元相互關係之簡圖 ... 10

圖 2-1-1 臺灣大型垃圾焚化廠分佈圖 ... 19

圖 2-1-2 資源回收四合一計畫 ... 22

圖 2-1-3 廢棄物清理架構 ... 23

圖 2-1-4 「垃圾零廢棄」政策簡圖 ... 25

圖 3-1-1 研究架構 ... 36

圖 3-1-2 研究流程圖 ... 37

圖 4-1-1 臺東縣行政轄區及各鄉鎮市垃圾掩埋場分布圖 ... 46

圖 4-2-1 臺東縣歷年整體資源回收執行成效 ... 55

圖 4-2-2 臺東縣歷年垃圾清運狀況 ... 61

圖 4-2-3 臺東縣歷年廚餘回收執行成效 ... 64

1

第一章 緒論

第一節 研究背景

二十一世紀是一個創造資源永續循環利用的社會，對廢棄物管理應該有新的 思維，在原料→產品→消費→廢棄物的流程中，以減量為首務，配以推廣重複使 用、資源回收再生、有機物堆肥化處理、有毒物質的處理等(鄭益明，2004：6)。

因此先進國家已紛紛摒棄傳統廢棄物管理方法，不但不再強調焚化與掩埋等 管末理，而朝向減少資源消耗、抑制源頭廢棄物產生，並強調回收再生利用之前 端管理，期望能達到資源再利用最大化，與廢棄物最小化之「零廢棄」遠景。

一、我國廢棄物處理方式政策方向背景

廢棄物減量及資源回收循環利用是近二十幾年來才逐漸受到重視，以往則較 關心廢棄物清理問題；近年來，全球廢棄物管理政策的趨勢更是以「垃圾全分類、

零廢棄」為理想，藉由逐步改變過去拋棄型的消費型態，進入到資源永續利用的 循環型社會。我國廢棄物管理政策之調整與改變，民國六十三年「廢棄物清理法」

實施後，從「掩埋為主」的廢棄物處理政策方向，漸進至民國七十三年「焚化為 主，掩埋為輔」的廢棄物處理政策方向之歷程，再至民國八十改變政策以「回收 為主，焚化為輔」推動，繼而環保署於民國九十三年擬定並推動「垃圾全分類零 廢棄」政策，冀望預期在民國一Ｏ九年達成「零垃圾」的政策方向，本研究則將 廢棄物管理政策分為四個時期階段，並予以簡要說明，如下述所述：

（一）民國六十三至七十二年為制度化時期

2.六十三年「廢棄物清理法」正式立法，目的為清除處理廢棄物，改善公 共衛生，促進全民健康。

3.垃圾處理方式多以掩埋及填低窪地、棄置方式處理。

4.提高垃圾清除率為重要之績效指標。

（二）民國七十三至七十九年為垃圾戰時期

1.現行垃圾處理方式，未能妥善處理垃圾，引起環保抗爭。

2.民國七十三年「都市垃圾處理計畫」為重要建設計劃，廢棄物政策以掩 埋為主，以期妥善處理垃圾。

3.民國七十五年，行政院科技會提出「焚化為主，掩埋為輔」的廢棄物處 理政策方向歷程。

4.民國七十六年，行政院環境保護署成立。

5.掩埋場用地取得困難，垃圾問題無法有效解決。

2

（三）民國八十至九十一年為焚化及回收推動時期

1.民國八十年訂定「垃圾處理方案」，確立「焚化為主，掩埋為輔」之政 策方針。

2.民國八十六年推動「資源回收四合一計畫」，建立開放式回收體系。

3.推動焚化與資源回收為政策主軸。

4.配合都會區發展，未來廢棄物以焚化為主，並設置中、大型垃圾焚化廠 為原則。

5.民國九十一年通過「資源回收再利用法」，推動源頭減量及再利用工作。

（四）民國九十二年至迄今為推動循環型社會時期

2.廢棄物管理政策以「資源節約使用」與「物質循環利用」為目標，推動 臺灣成為資源循環型的社會。

3.民國九十三年為「垃圾全分類、零廢棄行動年」推動零廢棄行動計畫。

4.民國九十四年第一階段推動垃圾強制分類計畫，至九十五年起全國性推 動。

5.九十六年推動「垃圾零廢棄政策」。

6.九十七年推動「垃圾不落地政策」。

二、臺東縣廢棄物管理政策演進方式

臺東縣七十三年以前廢棄物大多任意棄置，廢棄物處理設施亦較為簡陋，不 符合現代化標準。七十三年配合「都市垃圾處理方案」設置垃圾掩埋場，以掩埋 為主，以妥善處理各鄉鎮市廢棄物。臺東縣政府為解決臺東縣未來掩埋場飽和後 將導致廢棄物無處去的困境。當時配合行政院於民國八十五年核定「鼓勵公民營 機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」推動民有民營焚化廠興建。以「建設－營運

－擁有」（Build－Operate－Own，簡稱 BOO）模式，列入鼓勵公民營機構興建營 運垃圾焚化廠試辦計畫。以處理臺東縣境內十六個鄉鎮市每日產生三ＯＯ噸之垃 圾（一般廢棄物）。八十五年五月八日臺東縣政府召開「為籌設臺東縣乙座三○○

噸一般廢棄物焚化廠」研商各鄉鎮市廢棄物委託焚化處理事宜會議。八十八年一 月正式公開招標，八十九年一月至七月，四次的環境影響評估審查會皆相當的順 利，同意本案有條件通過環境影響說明書審查，同年九月二十二日假縣政府發包 中心辦理達和環保股份有限公司價格投標書開標作業，由該公司取得興建營運 權，九十三年間試運轉通過，廠商陳報完工、準備營運。臺東縣政府經現場查核，

發現有不符合約營運條件的問題，縣府未同意完工營運；廠商不服，經過九十六 年一月十五日及一ＯＯ年三月三十一日二次仲裁結果，臺東縣政府皆敗訴。一Ｏ

3

Ｏ年四月三十日在法院提起撤銷仲裁之訴的截止日。縣府內部經過審慎評估，決 定不提撤仲選擇不提撤仲，臺東縣接受仲裁結果。一Ｏ一年二月十八日正式接收 焚化廠。臺東縣焚化廠一Ｏ一年經行政院環保署同意臺東焚化廠維持堪用狀態，

作為區域緊急焚化或天然災害處理備用設施。至民國一一六年將維持備用的狀 態，並由中央逐年補助共約二十一億元整，因此短期內該座焚化廠要啟用有其執 行上的困難。

臺東縣執行環保署民國八十六年「資源回收四合一計畫」建立開放式回收體 系，確保資源有效循環再利用。九十五年推動「垃圾強制分類政策」，臺東縣屬 於第二階段於九十五年一月一日實施，並配合行政院環境保護署政策執行第一階 段垃圾強制分類。臺東縣自九十五年一月一日起至目前為止，全縣全面實施「垃 圾強制分類政策」，無論垃圾產生量顯著遞減、資源回收量顯著增加、廚餘回收 量因養豬及堆肥再利用、巨大廢棄物多元再利用多元化、垃圾清運量逐年大幅下 降等，皆有顯著成效。

民國九十六年推動「垃圾零廢棄政策」，鼓勵臺東地區廠商參與再生產業、

設置資源化設施等，並配合垃圾減量及資源回收工作，以期達成我國「垃圾零廢 棄」之目標。

民國九十七年推動「垃圾不落地政策」，主要是避免民眾將廢棄物隨意棄置 於地面而導致環境髒亂與污染情形。

民國九十八年臺東縣環保局招商試辦太麻里鄉及達仁鄉廢棄物跨域轉運至屏 東崁頂焚化廠焚化處理，成效良好。

民國一ＯＯ年至一Ｏ二年辦理太麻里鄉、達仁鄉、蘭嶼鄉、綠島鄉及臺東市 等五鄉鎮市廢棄物跨域轉運焚化處理。

民國一Ｏ三年臺東縣預計有十一個鄉鎮市加入廢棄物跨域轉運焚化政策。

第二節 研究動機

民國七十年代，由於經濟快速成長，人口持續不斷地增加，並且向都市集中，

因此廢棄物處理問題便接踵而至，爾後亦成為了各縣市難以解決的嚴重問題。而 民眾對於自身生活水準的要求日漸提高，加上土地高度利用及本位主義心理影 響，要尋找一處最終處理的場地日漸困難，原有之廢棄物處理方法與設備亦不合 時宜，不敷使用，而為了解決廢棄物問題，因此行政院環保署便於民國七十三年 到七十九年間執行第一階段計畫，此計畫又稱為「都市垃圾處理計畫」¹，亦稱為

1行政院於七十三年頒定「都市垃圾處理方案」初期以掩埋為主，中長程以焚化為主政策，由中央

補助經費，積極推動地方政府興建垃圾掩埋場或焚化廠，期望解決垃圾處理問題。

由於垃圾掩埋場用地取得日趨困難，及生活上殊多用過一次即丟之產品，所含不易腐化而熱值

4

臺灣省垃圾處理第一期計畫，計畫於全臺灣各地區興建焚化廠，以改善日趨嚴重 之廢棄物問題。

然而中央政府的一番美意，卻造成了資源與金錢的浪費。由於政府在推動垃 圾處理計畫之時（如：「臺灣省垃圾處理第二期計畫」、「臺灣省垃圾處理第三 期計畫」），除了持續興建焚化廠外，亦持續進行「垃圾減量、資源回收」，在 這一來一往之間，便從廢棄物無處燒，變成了廢棄物不夠燒的情形（陳聯平，

2002）。由於臺灣地狹人稠，資源有限，因此各地方政府間，應該要充分了解，

積極互助，打破地域觀念，藉由跨域治理及區域合作，採取合夥措施或合作的方 式，在互惠原則之下，共同合作設立區域性垃圾焚化處理廠，以發揮垃圾焚化廠 最高的經濟效益，此種作為也避免地方政府各自為政，各自設置垃圾焚化廠所造 成的資源與金錢的浪費。

目前我國行政轄區過小的單一縣市已不足以成為一個有效率運作的單元經 濟體，也不符合區域獨立治理的規模，包括產業的佈局、水土的治理、都會的發 展等都面臨相當的困境，故必頇設法將縣市透過「合併」或「合作」的方式提升 為區域治理的單元，以使地方縣市能在全球化（Globalization）的浪潮中，形成可 與全球城市競爭的經濟體（經建會都市及住宅發展處，2011）。

現今社會上的許多問題早已不是單一地方政府可以解決的，許多皆是跨區域 的問題，如：河川管理、環保問題與廢棄物處理等，皆是如此，亦是許多縣市進 行跨區域合作的範圍，而本研究的發想，便是希望藉由此研究來了解地方政府之 間，在跨區域治理上的各種問題，是以臺灣目前垃圾焚化廠相關合作縣市為主，

討論在區域合作上實際運作的情形與問題，探討地方政府之間的合作模式，以解 決在合作中所遭遇當的困境，並給予地方政府相關部門建議，使未來的廢棄物處 理區域合作能更為熱絡、活躍，並使資源能做一個更有效的分配。（龔意琇，2002）。

在地方政府分權治理、自主性逐漸提高的時代，地方政府間整合的需求亦不 可忽視，畢竟民主政治以地方自治為基石，地方自治乃以區域合作為出路（吳英 明，2000）。

高的廢棄物大幅增加，垃圾熱值提高至適合以焚化處理垃圾，環保署於八十年訂定「垃圾處理方 案」，明定垃圾以「焚化為主、掩埋為輔」之政策，為使垃圾焚化廠之順利興建，於八十年六月特 訂定「臺灣地區垃圾資源回收(焚化)廠興建計畫」，由政府興建二十一座焚化廠，其中計畫在臺灣 省興建之焚化廠由環保署成立「垃圾焚化廠興建工程處」負責興建。後因焚化廠興建經費龐大，為 避免影響政府財政調度困難，遂於八十五年再訂定「鼓勵公民營機構(BOO/BOT)興建營運垃圾焚化 廠推動方案」，計畫再興建十五座垃圾焚化廠。

垃圾焚化廠興建以來，迭遭民眾抗爭、土地取得困難、地方首長選舉壓力等因素，影響興建進 度，以及隨著資源回收的發展趨勢與八十七年全面推動「資源回收四合一計畫」後，資源垃圾大幅 回收，各縣市需焚化處理之垃圾量已逐年減少。嗣經環保署檢討垃圾焚化建廠容量及整體資源統合 運用，刪減十座焚化廠之興建，修正興建焚化廠數為二十六座，日處理有效容量 2 萬 5,550 公噸。

5

廢棄物處理屬於跨區域事務，觀諸國內、外，皆有廢棄物跨區域處理之實例。

就我國而言，從民國七十年代發生第一起垃圾大戰至今，許多地方陸續發生垃圾 廢棄物無處倒之窘境。中央政府為了協助解決地方之廢棄物問題，便廣興垃圾焚 化廠，然而又發生部分焚化廠垃圾量未達焚燒標準之情形。上述廢棄物無處倒與 垃圾不夠燒的矛盾景象，顯示我國廢棄物處理設施配置不當。學者亦指出，臺灣 土地資源有限，地方政府間應藉由跨區域合作模式之型塑，打破地域觀念，採取 合夥措施或府際合作的方式，共同處理廢棄物。在合作原則下設立區域性垃圾處 理場（廠），將使土地利用發揮較高效益，並能避免地方政府各自設置垃圾處理 場（廠）所造成的資源浪費。各級政府針對垃圾處理事項已推動不少政策與方案，

從中可看出我國廢棄物處理政策已朝向跨區域處理之目標邁進。臺東縣政府是否 真能藉由跨域轉運政策解決臺東縣各鄉鎮市廢棄物困境，以解決臺東焚化廠無法 運轉的問題？

第三節 研究目的與問題

一、研究目的

垃圾焚化廠是「嫌惡性公共財」，臺東市大豐地區焚化廠址附近民眾的鄰避 心態主要源於焚化廠所產生的公眾利益由廣大其他地區的民眾來享受，但焚化廠 產生如空氣污染等的負面成本，則由廠址附近民眾獨自承擔。嫌惡性公共財(Public Goods with NIMBY)的最終地點，常常呈現出「環境種族主義」(environmental racism) 或「環境階級主義」(environmental classism)，因為具有嫌惡性的公共財最終地點 經常是落於較落後或是政治勢力較薄弱的地區。同樣的環境種族主義似乎也發生 在臺東縣垃圾焚化廠址附近民眾的身上，該座焚化廠所產生的負面成本似乎由大 豐地區附近社經地位較為弱勢的民眾來承擔，垃圾焚化廠對臺東縣廢棄物處理事 務的利多卻可廣被其他廣大居民。因此，廠址附近民眾對興建垃圾焚化廠的反彈 是可以理解的，另一方面，政府推動廢棄物焚化政策的決心來自於合法性與公權 力，也應該被尊重（邱鴻慶，2004）。

廢棄物問題為重要的環境問題，行政院環境保護署為減少環境負荷及朝加強 環境資源永續利用發展，全力推動「垃圾減量」、「資源回收」政策及「垃圾全分 類零廢棄」，以達資源永續循環利用，期與先進國家同步建立「零廢棄社會」。行 政院環境保護署民國九十六年起除偏遠地區外，不補助各縣市興建垃圾掩埋場，

且近年來民眾環保意識提高，垃圾衛生掩埋場址難尋，無法找到足夠土地掩埋垃 圾。因臺東縣各鄉鎮垃圾掩埋場陸續飽和，將會發生廢棄物無法妥善處理之窘境

（聯合報，2010.09.17）。

6

隨著都會化發展，各級行政建制雖各有專轄之行政區域，但彼此居民就業與 交通往來頻繁，早已互融為共同生活圈，面對此發展態勢，對若干公共問題也成 為該等生活圈之共同問題，若仍各自為政的處理方式勢必無法因應快速發展的都 會生活現狀，而廢棄物處理問題更是此類公共問題中最為切身且具有迫切性與持 續性而急需快速處理的公共議題，但因國家整體財力有限，又行政區域的調整並 非旦夕可成，為求節約處理成本，並跨區域合作治理²公共問題之資源以及強化其 組織職能，跨越既有行政區域而透過不同行政主體間的合作以達妥善處理公共問 題的目標，遂成為在處理公共問題的主要途徑。

行政院環境保護署從各項數據中認為臺灣地區垃圾量成長已趨緩和，可見在 推動垃圾減量、資源回收等多項工作已見成效。然而，經務實面參與資源回收工 作後，發現尚有改善之空間。臺東縣過去推動資源回收或廚餘回收的工作，由於 民眾習慣不易養成，以至於成效不彰。而資源回收率不高也是臺東縣廢棄物問題 無法改善的原因之一，再加上垃圾衛生掩埋場面臨飽和，因此，臺東縣的廢棄物 處理問題更是急迫。為配合行政院環境保護署「垃圾零廢棄」的目標，「垃圾強 制分類政策」的實施成效是一項重要的指標，能否藉由強制性的政策，提升臺東 縣的資源回收率及讓民眾養成資源物回收的習慣，而地方政府在推動政策上是否 有其困難之處（張尚勳，2010）。

本文研究參考廢棄物處理的相關理論及文獻，以務實的角度探討下列目的：

（一）探討臺東縣廢棄物處理的政策與建設。

（二）分析臺東縣廢棄物處理方式與成效。

（三）分析臺東縣廢棄物處理的問題與原因。

（四）研擬臺東縣廢棄物處理的改善策略。

二、研究問題

基於上述研究目的，本研究主要欲透過深度訪談的方法，藉由臺東「垃圾強 制分類」執行之相關人員的觀點，以回答及探究下述相關的問題：

（一）臺東縣處理廢棄物政策與方式有那些演變？

（二）臺東縣推動環保署廢棄物處理政策採何種策略進行？

（三）臺東縣未來擬定廢棄物相關政策需考量優先執行順序為何？

（四）臺東縣目前實施「垃圾強制分類政策」執行上是否面臨困難或問題？

2跨區域合作治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能

和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發生時，藉由地方政府、

私人企業、社區團體以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合夥或行政契約等聯合方 式，以解決棘手難以處理的問題（李長晏，2007：228；林水波、李長晏，2005：3；李長晏、詹立 煒 2004：6）。換句話說，跨域合作、區域合作便是一種以協力、互助合作的方式，以解決跨領域、

跨區域及跨部門問題的治理模式。

7

（五）臺東縣政府及各鄉鎮市公所如何結合社區、村里、部落及各種組織落 實推動「垃圾強制分類政策」以達成「垃圾全分類、零廢棄」之目標？

（六）臺東縣如何加強廢棄物處理的執行成效？

（七）臺東縣目前全面辦理廢棄物跨縣轉運焚化政策是否可行？

（八）臺東縣如何營造跨域處理的合作關係及建立彼此間互信互惠，以避免 衝突與誤會？

第四節 研究範圍與限制

一、研究範圍

我國廢棄物處理層面廣泛，隨著廢棄物管理思維的改變，逐漸朝向源頭減量 與資源再利用的發展，研究者以我國資源回收制度與跨域焚化的政策發展為重 點，因此未能就廢棄物政策作全面性的探討。

本研究係以臺東縣所轄十六鄉鎮(圖1-4-1)為主要研究範圍，並將可與臺東縣 合作處理廢棄物之鄰近縣納入次要研究相關縣市，並以各種可能之廢棄物處理方 式，及環保署與臺東縣環保政策未來走向作為研究對象。

8

圖 1-4-1 臺東縣行政區域圖 資料來源：行政院環境保護署，102年。

9

二、研究限制

（一）訪談資料真實性之限制

本研究主要探討臺東縣未來廢棄物處理之內容過程，在執行廢棄物改善策略 的成效上，研究者必須藉由訪談環保局及各鄉鎮市公所在此相關領域的負責人或 業務承辦人，以藉此進行深入研究探析，但是由於受訪者可能會對於訪談內容有 所顧慮，或是其他因素影響，進而導致受訪者的回應，出現避重就輕、失真等情 事，此為研究者無法控制之事項，由於政策執行的全面性，僅就數據資料與訪談 紀錄做分析，無法實際對於當地民眾對於該政策認知或政策實施後行為影響作判 斷。此為本研究的研究限制之一。

（二）訪談對象之限制

本研究期望能對臺東縣廢棄物處理演變過程的內容、成果等方向進行探討，

而為了要能夠確實了解處理的相關過程成效，因此必須針對環保局之相關課室業 務負責人員，以及各鄉鎮市公所清潔隊人員進行訪談，而由於各鄉鎮市公所受訪 者的工作項目內容及業務執掌多是雷同，因此可能會造成訪談結果及其內容有著 同質性過高之問題，亦可能間接影響到本研究的結果，此為本研究的限制之二。

第五節 相關名詞解釋

一、廢棄物（Litter）

廢棄物，為人類社會活動，如生產或消費過程中所產生的、無用的，不要或 丟棄的物質，其中又包括：氣態、液態及固態的物質（臺灣省政府教育廳，1993：

63）。廢棄物，廣義的解釋，係指人類社會活動，如生產或消費過程所產生的無 用（Unless）、不要（Unwanted）或丟棄（Discarded）的物質，包括：氣態、易態 及固態廢棄物。而狹義之解釋乃指氣態（廢氣）、液態（廢水）以外之固態廢棄 物質。或直稱「固體廢棄物」，簡稱「廢棄物」。然而事實上，前述所稱之固體 廢棄物並不一定侷限於固態物質，舉凡廢酸、廢鹼、廢油、汙泥、水肥等需與固 態廢棄物質併同之收集、運輸及處理者，亦均屬固體廢棄物（謝錦松、黃正義，

1991：3、4）。由此可見，垃圾（Refuse）與廢棄物（Waste）兩者所指涉的方面 是相類似的，但是廢棄物涵蓋的範圍則又比垃圾所涵蓋的範圍，更加廣泛。

而依據我國的廢棄物清理法（中華民國95年5月30日總統華總一義字第 09500075791號令修正公布）第二條之定義，所謂的廢棄物，分成一般廢棄物與事 業廢棄物二種，其中事業廢棄物，又再進一步的區分為二，分別是有害事業廢棄 物與一般事業廢棄物，分述如下：

10

（一）一般廢棄物：

（二）事業廢棄物：

1.有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量 足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。

2.一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前 項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會 商中央目的事業主管機關定之。游離輻射之放射 性廢棄物之清理，依原子能相關法令之規定。

本研究對廢棄物的定義如上所述為廢棄物清理法第二條所稱一般廢棄物。

二、廢棄物處理（Waste）

我國的廢棄物清理法第一條，即說明了廢棄物處理之宗旨，即是：「依據為 有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規 定者，適用其他有關法律之規定。」

前述說明了廢棄物處理的宗旨，而為了要達成此一宗旨，則最重要的便是要 依瞭解棄物管理體系各功能單元相互關係圖（圖1-5-1）

圖 1-5-1 廢棄物管理體系各功能單元相互關係之簡圖

資料來源：李王水泉、施明倫（譯）（1998：7）

廢棄物產生

轉運與運輸 分類、處理

與轉化 收 集

產源之搬運、分 類、儲存與處理

最終處理

11

，以完成廢棄物處理的完整體系步驟，並且循序漸進的達成下述「減量化」、「安 定化」、「資源化」、「無害化」四大廢棄物處理之目標（臺灣省政府教育廳，

1993：91、92；謝錦松、黃正義，1991：11、12）。

（一）減量化

廢棄物一般多疏鬆膨脹、體積龐大，不但徒增搬運費用，且縮短掩埋處置 場之使用年限。廢棄物處理即在於將其減量化。

（二）安定化

廢棄物中，所含之有機物質，每會繼續腐化分解，產生臭味或衍生有害微 生物。故廢棄物處理之最終目標在使此等有機質能安定化，不再起變化。

（三）資源化

一般廢棄物中， 如有可再用性之物料， 可加以回收再利用（Refuse）。

有時廢棄物中含有廢紙、廢金屬、玻璃等亦可回收重新煉治而予以再利 用。又廢棄物在焚化處理過程中，產生高熱能供發電，可做能源回收（Energy recovery）。

（四）無害化

廢棄物內常有許多生物性或化學性的有害物質。廢棄物處理的目標，即在 於以各種處理方法，將此等有害物質安全化或無害化。

三、資源回收（Recycling）

臺灣地區廢棄物中可回收資源包括：紙類、塑膠類、金屬類、玻璃類等。過 去這些資源常被視為一般廢棄物丟棄，不但造成資源的極度浪費，也為廢棄物處 理上的一大負擔，為達到廢棄物減量以及降低掩埋、焚化之處理成本，環境保護 署推動資源回收政策，並修正廢棄物清理法，積極推動「資源四合一」回收計畫，

全面結合社區民眾、回收商、地方政府及回收基金進行資源回收，以期達到垃圾 減量與永續發展。

四、垃圾焚化廠（Refuse Incineration Plant）

垃圾焚化處理是為達到減量化、資源化、無害化、及安全化四大原則。垃圾 焚化廠是我國目前處理廢棄物積極推動的最重要政策，但焚化廠是一典型鄰避型 環境問題，往往遭到民眾抗爭，此種鄰避效應產生的抗爭如處理不當，常導致激 烈流血衝突。雖對大多數的人有利，但成本卻須由少數人承擔，顯然違背「風險 承擔公平原則」民眾在心態上就希望自己不是風險的承擔者。

五、跨域治理（Cross－border governance）

所謂跨域治理，最簡要的意涵係指跨越轄區、跨越機關組織藩籬的整合性作 為（孫本初，2009：211）。然而，更深入了解之，便可發現「跨域治理」係指針

12

對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界 相接（interface）及重疊而逐漸模糊（blurred），導致權責不明、無人管理與跨部 門的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過社區參與、

公司合夥或簽訂契約等「協力」運作模式，以處理牽涉廣泛、複雜度高的問題（林 水波、李長晏，2005；李長晏、詹立煒2004：6）。此外，跨域治理是屬於多層次 及多面向的一種治理方式，因此除了地方政府之間的合作協調外，其也包括了中 央政府與地方政府之間的跨部門合作。

六、鄰避情結(Not In My Back Yard,NIMBY)

鄰避情結(Not In My Back Yard, NIMBY)「指的是一種「不要建在我家後院」

的心理情結和政策訴求。意指標地人口對於可能會危害其健康權、生存權的政府 重大公共工程或政策所表達的全面拒斥價值與態度。基本上它是情緒性的、價值 判斷的反應。就公共政策運作而言，具有相當負面影響的因素，它所產生的各種 問題均非常棘手，也非常難以處理。

13

第二章 文獻探討

第一節 我國廢棄物處理政策的發展演變

一、廢棄物處理政策與法規

依行政院環境保護署民國九十八年度《垃圾全分類零廢棄執行成效查核專案 工作計畫》正式報告中指出，為妥善管理廢棄物及善用資源，已制定八項相關辦 法，以期建立資源循環之社會，辦法包括：1.一般廢棄物-廚餘再利用管理方式 (92.04.24)；2.一般廢棄物-水肥再利用管理方式(93.12.17)；3.促進民間機構參與巨 大垃圾資源回收要點(95.01.06)；4.廢棄物清理法(95.05.30)；5.一般廢棄物回收清除 處 理 辦 法 (96.05.28) ； 6. 一 般 廢 棄 物 - 垃 圾 焚 化 廠 焚 化 底 渣 再 利 用 管 埋 方 式 (96.07.26)；7.執行機關一般廢棄物應回收項目(97.10.30)；8.資源回收再利用法 (98.01.21)；相關辦法主要依據法規為「廢棄物清理法」及「資源回收再利用法」。

(一)訂定「廢棄物清理法」

於民國六十三年訂定「廢棄物清理法」，臺灣廢棄物清理法第一條 即開宗明義地敘述廢棄物處理之宗旨：「處理廢棄物、改善環境衛生、

維護國民健康」。為了達成上述廢棄物處理之宗旨，廢棄物處理之具體 目標為「減量化」、「資源化」、「無害化」、「安定化」，符合永續發展的 政策。

(二) 訂定「資源回收再利用法」

於民國九十一年訂定「資源回收再利用法」，立法目的為揭示建立

「資源持續利用之社會」目標，符合「循環型社會」之世界潮流。在此 法中，廢棄物管理基本原則與順序為廢棄物抑制與減量(reduction)，再使 用(reuse)，再利用(recycle)，能源回收(energy recovery)，最終處置(disposal)。

為加強資源有效利用，減少廢棄物產生，環保署依據廢棄物清理法第十 五條第二項規定，公告應回收廢棄物項目分為容器與物品兩大類，細分 十四類三十三項。分為廢鐵類、廢鋁類、廢玻璃類、廢紙類、廢塑膠類、

廢乾電池、廢機動車輛、廢輪胎、廢鉛蓄電池、廢電器、廢資訊物品、

廢照明光源、廢光碟片與廢行動電話等十四類（表 2-1-1）。 表 2-1-1 行政院環境保護署公告廢棄物回收項目

類 別 公告項目 類 別 公告項目 容

器 1 （1）廢鐵容器 物

品 8 （15）廢汽車

（16）廢機車

14

2 （2）廢鋁容器 9 （17）廢輪胎 3 （3）廢玻璃容器 10 （18）廢鉛蓄電池 4 （4）廢鋁箔包、紙盒包

（5）廢紙餐具 11 （19）廢潤滑油

5

廢塑膠容器

（6）PET

（7）PVC

（8）PE

（9）PP

（10）PS 發泡

（11）PS 未發泡

（12）其他塑膠

12

廢資訊物品

（20）廢筆記型電腦

（21）廢機殼

（22）廢主機板

（23）廢監視器

（24）廢硬式磁碟機

（25）廢印表機

（26）廢電源器

（27）廢鍵盤

6 （13）農藥廢容器 13

廢電子電器

（28）廢電視機

（29）廢洗衣機

（30）廢電冰箱

（31）廢冷暖氣機

（32）廢電風扇 類

7 （14）乾電池

類

14 （33）廢照明光源 資料來源：廢棄物清理法第 15 條第 2 項規定

二、一般廢棄物處理方式的變化

廢棄物處理工作，係政府長期性推動之業務，執行過程需動員相當多人力、

物力始能完成。臺灣一般廢棄物清理從民國七十三年以後，才由任意棄置，逐步 訂定相關辦法，而往廢棄物零廢棄的政策發展。廢棄物處理政策於民國七十三 年、民國八十年、民九十二年，共計有三階段的策略：（陳重信，2008：Ⅱ-1-6~

Ⅱ-1-17；陳聯平，2002：1~16）

(一)民國七十三年以前任意棄置

民國七十三年以前，臺灣廢棄物大多為任意棄置，不符合衛生，廢 棄物處理設施亦較為簡陋，中央政府於民國七十三年才訂定「都市垃圾 處理方案」以掩埋為主，協助地方政府興設衛生掩埋場，以妥善處理廢 棄物。為推動廢棄物處理工作，依「都市垃圾處理方案」規定，擬定「臺 灣省都市垃圾處理計畫」，並自民國七十四年以後開始實施。

15

(二)民國七十三年至七十九年實施廢棄物清理管制並設置垃圾 掩埋場

為有效解決臺灣廢棄物問題，行政院於民國七十三年核定「都市垃 圾處理方案」，對於廢棄物處理方式，短期是以掩埋為主，中長期方面 則以焚化為主要方向，推動臺北市、高雄市、臺灣省分別訂定「垃圾處 理六年計劃」，第一期垃圾處理六年計劃的期程自民國七十四年起至民 國七十九年止，並擬定六項基本政策：

1、廢棄物基本資料之取樣分析、記錄建檔，應為長期性、經常性工作。

各級主管機關應定期觀測廢棄物質與量之變化，做為處理規劃與設 計之參考依據。

2、廢棄物處理應以區域性綜合規劃為原則，已達到廢棄物處理安全、

衛生、經濟及資源利用之目標。

3、垃圾處理場之設備，宜由政府負擔，廢棄物之收集、運輸及處理廠 之操作、維護等費用，宜以使用人（住戶）負擔為原則。

4、廢棄物處理除對現有堆肥及焚化設備改良修護外，其他地區應以衛 生掩埋優先考慮；惟在都市化地區，人口已達三十萬以上者，宜設 置焚化廠。在非都市化地區或土地容易取得者，宜設置衛生掩埋場，

並均以能防治二次公害為標準。

5、焚化廠之能量，應考慮經濟規模及能源利用等問題，並以服務性為 主。

6、廢棄物處理需要相當技術與專業人才，研訂「長期研究發展計畫」

及技術轉移制度，以提高廢棄物處理規劃、設計、製造、修護及創 新之能力。

(三)民國八十年至九十一年執行廢棄物減量與資源回收政策

市垃圾處理六年計劃」執行完成之後，政府為了要更有效的處理廢棄 物問題，因此參考先前「都市垃圾處理方案」，並依據行政院環境保 護小組，歷次會議之相關決議，訂定「垃圾處理方案」，基本政策大 致有下列四點：

c廢棄物處理應以區域性綜合規劃為原則，並考慮廢棄物減量與資源 回收利用。

d垃圾處理場之固定設置費，宜由政府負擔；廢棄物之收集、清運及 處理廠之操作管理費，宜由使用人（用戶）負擔。

16

e配合都會區之發展，未來廢棄物處理應以焚化為主。垃圾焚化廠之 處理能量，應考慮經濟規模及能源利用等問題，並以設置中、大型 垃圾焚化廠為原則。

f廢棄物清運及垃圾處理廠之操作營運應視為公共事業，並鼓勵公民 營機構辦法，以解決人員編制及經費負擔之問題。

1.民國八十一年至九十七年各縣市興建垃圾焚化場

垃圾焚化廠興建政策大抵是民國七十九年十二月年由中央環保署 依照行政院院長所做決議，「由上而下」推行全國各縣市的環保政策。

環保署垃圾焚化廠興建計畫工程第一階段預計興建二十一座垃圾焚化 廠，為加速推動垃圾焚化處理，行政院環境保護署於八十五年三月一 日核定「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，復於八十 五年十二月十一日頒佈「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠作業辦 法」，供各縣（市）政府據以推動民有民營垃圾焚化廠興建營運工作。

環保署垃圾焚化廠興建計畫工程第二階段共興計十五座。預計興建三 十六座大型垃圾焚化廠。

九十年三月至九十三年十月郝龍斌任環保署署長期間，提出了「一 縣市一垃圾焚化廠」的政策，預計興建三十六座大型垃圾焚化廠，但 因各地抗爭及廢棄物量不足而只興建二十六座（圖2-1-1），設計處理 容量高達25,550噸/日(表2-1-2)，足以有效解決臺灣地區廢棄物處理之問 題（許忠正，2012）。

目前已完成興建之「公有公營」焚化廠五座、「公有民營」焚化 廠十六座及「民有民營」焚化廠五座包括臺中市烏日廠及苗栗縣廠（BOT 廠）³二座；桃園縣南區廠、臺東縣廠及雲林縣廠（BOO廠）⁴三座合計 共五座（表2-1-3）。

3BOT(建設－營運－轉移) Build-Operate-Transfer：

本方式為政府提供設施土地，民間出資興建，由民間營運若干年後再由政府無償收回產權，在產權 轉移後之經營，可由原投資公司或其他公司以契約關係承續，或由政府單位自行經營。在興建垃圾 焚化廠之案例中，依據行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，由主辦機 關（直轄市及臺灣省各縣市政府）負責取得土地，依法以設定地上權方式交由得標之公民營機構成 立興建營運公司、籌措建設費興建中大型垃圾焚化廠，完成後由該公司營運二十年，期滿時將設備 及建物產權無償轉移主辦機關。建設費則於建廠完成營運後，由主辦機關依營運或折舊年期分年支 付，其設施之折舊及償付原則由行政院環境保護署訂定。

4BOO(建設－營運－擁有) Build-Operate-Own：

為一種由民間出資興建並擁有設施之財產權之民有民享之方式。在興建垃圾焚化廠之案例中，依據 行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」，由得標之公民營機構自行備妥土 地，並成立興建營運公司、籌措建設費興建中大型垃圾焚化廠，完成後由該公司營運二十年，期滿 時產權歸該公司所有。建設費則於建廠完成營運後，由主辦機關依營運或折舊年期分年支付，其設 施之折舊及償付原則由行政院環境保護署訂定。

17

表 2-1-2 臺灣地區垃圾焚化廠現況一覽表 廠 名 垃圾焚化量能

（噸/日） 完工日期 營運方式 營運狀態 臺北市內湖垃圾焚化廠 900 1992.01.16 公有公營 運轉中 臺北市木柵垃圾焚化廠 1,500 1994.07.21 公有公營 運轉中 臺北市北投垃圾焚化廠 1,800 1999.05.26 公有公營 運轉中 高雄市中區垃圾焚化廠 800 1999.02.12 公有公營 運轉中 高雄市南區垃圾焚化廠 1,800 1999.10.06 公有公營 運轉中 臺北縣新店垃圾焚化廠 900 1994.09.27 公有民營 運轉中 臺北縣樹林垃圾焚化廠 1,350 1995.06.11 公有民營 運轉中 臺北縣八里垃圾焚化廠 1,350 2001.04.18 公有民營 運轉中 新竹市垃圾焚化廠 900 2000.08.31 公有民營 運轉中 臺中市后里垃圾焚化廠 900 2000.04.13 公有民營 運轉中 臺南市城西垃圾焚化廠 900 1999.02.16 公有民營 運轉中 臺中市南屯垃圾焚化廠 900 1995.05.01 公有民營 運轉中 嘉義市東區垃圾焚化廠 300 1998.11.08 公有民營 運轉中 彰化縣溪州垃圾焚化廠 900 2000.09.14 公有民營 運轉中 高雄縣仁武垃圾焚化廠 1,350 2000.02.19 公有民營 運轉中 高雄縣岡山垃圾焚化廠 1,350 2001.02.16 公有民營 運轉中 屏東縣崁頂垃圾焚化廠 900 2000.08.26 公有民營 運轉中 嘉義縣鹿草垃圾焚化廠 900 2001.11.30 公有民營 運轉中 臺南縣永康垃圾焚化廠 900 2007.03.29 公有民營 運轉中

18

宜蘭縣利澤垃圾焚化廠 600 2005.08.30 公有民營 運轉中 基隆市天外天垃圾焚化廠 600 2005.07.29 公有民營 運轉中 桃園縣中壢垃圾焚化廠 1,350 2001.10.09 民有民營 運轉中 臺中縣烏日垃圾焚化廠 900 2004.07.29 民有民營 運轉中 苗栗縣竹南垃圾焚化廠 500 2008.02.29 民有民營 運轉中 雲林縣雲林垃圾焚化廠 600 2006.08.09 民有民營 未營運 臺東縣臺東垃圾焚化廠 300 2006.08.09 民有民營 未營運

公有公營 5 廠 公有民營16廠 小 計 25,550

民有民營 5 廠

24 廠運轉中 2 廠未營運

資料來源：行政院環境保護署，102年。

19

圖 2-1-1 臺灣大型垃圾焚化廠分佈圖 資料來源：行政院環境保護署焚化廠營運管理資訊系統，102年。

20

表 2-1-3 臺灣目前已完成興建之「民有民營」ＢＯＴ/ＢＯＯ鼓勵公民營機構興建 營運焚化廠各廠資料表

廠名 核定補助噸數

(公噸/日)

得標廠商

（決標日期）

X 每公噸攤提

建設費

（元/公噸）

Y 售電收入 抵費前每 公噸操作 維護費

（元/公噸）

Z 每公噸廢棄物

平均運輸費

（元/公噸）

W 每公噸售

電收入

（元/公噸）

建造費 總價

（億元）

P Σ(X,Y,Z) 比價金額

（元）

桃園縣 南區廠

（1,200）

長榮重工/

新宇汽電

（87/8/12）

1,443

35（ Y－

W）

448.13 本標案

無此項 45.73 4,576,995,661

臺中市 烏日廠

（600）

中鼎工程

（89/4/6） 1,150 229 （ＢOT） 100 18.20 1,488,097,587

臺東縣廠

（300）

達和投標 組合

（89/9/22）

2,306 607 421.00 200 18.27 1,565,813,597

雲林縣廠

（600）

達和投標 組合

（90/8/20）

2,171 684 1733.28 300 24.71 3,234,198,131

苗栗縣廠 (500)

中鼎工程

(91/08/23) 1,946 474 （ＢOT）

未提供 130 22.25 尚未提報

資料來源：行政院環境保護署，102 年。

21

2.民國八十六年推動「資源回收四合一計畫」

「資源回收四合一計畫」⁵（圖2-1-2）的資源回收制度是透過回收 獎勵金及市場機制，提高民眾回收意願、擴大回收層面與績效，推動 此資源回收四合一計畫有三個目的：c消弭假造資源回收率之弊病；d 公告回收之資源物質得百分之百價購回收；e逐步實施廢棄物與資源 物質分車收集。據此，環境保護署推動由「社區民眾」透過家戶垃圾 分類，將各類自家戶產出的小型資源廢棄物，結合「地方政府清潔隊」、

「回收商」及「回收基金」之力量予以回收再利用。透過此四者合一，

建立完整回收網路，確保資源垃圾確實回收再利用或妥善處理，並使 參與民眾、清潔隊及回收商獲得合理利潤或獎勵，確保回收體系之完 整循環。

5環保署自民國 86 年 1 月起推動「資源回收四合一計畫」，主要是由「社區民眾」透過家戶垃圾分 類，將各類自家戶產出之小型資源物品，結合「地方政府清潔隊」、「回收商」及「回收基金」之 力量予以回收再利用。透過此四者合一，建立完整回收網路，確保資源物品確實回收再利用或妥善 處理，並使參與民眾、清潔隊及回收商獲得合理利潤或獎勵，以確保回收體系之完整循環。社區民 眾方面：(1)透過社區民眾自發成立回收組織。(2)推廣家戶垃圾分類資源回收。地方政府清潔隊方 面：(1)將資源垃圾與一般垃圾分開收集清運。(2)變賣後之所得依一定比例回饋參與之單位及人員。

回收商方面：(1)鼓勵民間企業發展。(2)向民眾、社區及清潔隊收購資源物質。回收基金方面：(1) 督導責任業者繳交回收清除處理費，成立基金。(2)運用獎助及補貼機制，推動資源回收處理體系。

(3)建立有效回收制度，暢通回收處理管道。

22

圖 2-1-2 資源回收四合一計畫

(四)民國九十二年至今推動垃圾強分類、垃圾零廢棄、垃圾不落 地等政策

1.民國九十二年行政院環保署檢討垃圾處理方案，並訂定「臺灣地區垃圾 處理後續計畫」。

（1）廢棄物處理方案的檢討

過去臺灣廢棄物多於末端進行處理，垃圾量及廢棄物處理成本皆 是非常高，但現今許多先進國家，多半提出了「零廢棄」的觀念，也 就是透過源頭減量與資源回收的方式，來達成「零廢棄」的目標。在 行政院環保署民國九十二年擬定「垃圾處理方案之檢討與展望」中，

倡導綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用、及再生資 源等政策，以解決臺灣的的廢棄物問題，並藉此達成「垃圾零廢棄」

的目標。主要作法有下列幾個項目；c實施資源回收再利用法d加強廢 資料來源：行政院環境保護署，102 年。

23 垃 圾 零 廢 棄

目 標 實 施 策 略

最 終 處 置 處

理 清

除 再

利 用 回

收 減

量 資

源 回 收 再 利 用 法

再 生 產 業

綠 色 採 購 與 消 費

綠 色 生 產

隨 袋 收 費

強 制 分 類

環 保 科 技 園 區

公 告 新 回 收 項 目

垃 圾 資 源 分 選

巨 大 垃 圾

廚 餘

衛 生 掩 埋 場 灰

渣 掩 埋 場

滲 出 水

︵ 水 肥

︶ 掩 埋 場 復 育 焚

化 廠 先

進 垃 圾 處 理 設 施

區 域 聯 合 處 理

灰 渣 資 源 化 清

運 民 營 化

棄物減量e增加資源回收項目f推動回收再利用g提升廢棄物清運效 率h提升廢棄物處理技術i規劃最終處置措施。

為配合「垃圾零廢棄」目標，環保署規劃配合資源回收再利用，

以源頭減量、資源回收為主，搭配中間處理及最終處置為未來廢棄物 處理執行之方向。其減量、回收與廢棄物清理的主要架構如（圖 2-1-3）

所示。

圖 2-1-3 廢棄物清理架構 資料來源：行政院環境保護署，102 年。

（2）臺灣地區廢棄物處理的計畫

此一計畫包括三項子計畫：垃圾處理計畫、已封閉掩埋場垃圾移 除及土地再生復育計畫、垃圾掩埋場滲出水（含水肥）區域集中處理 廠興建計畫等，實施期程自民國九十二年起至民國九十五年止，擬定 基本政策如下：

c設置合乎環保衛生之區域一般廢棄物處理設施及執行掩埋場封閉改 善綠美化，並進行最終土地資源利用，建立土地資源永續利用。d 設置合乎環保規定之衛生掩埋場滲出水及中央處理廠，以妥善處理 垃圾滲出水。e加速推動已封閉掩埋場移除工作，進行土地復育再

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生利用。f加速推動廢棄物委託民間辦理清理工作，以紓解政府辦 理廢棄物清理壓力及財政負擔。g加強廢棄物處理相關技術及專業 人才之培育，提升廢棄物處理規畫、設計、操作維護及創新之能力。

2.九十四年推動「垃圾強制分類政策」

環保署推動「垃圾強制分類」政策分為兩階段，第一階段民國九 十四年一月一日開始實施，實施對象為臺北市、高雄市、基隆市、新 竹市、臺中市、臺中縣、嘉義市、臺南市、高雄縣、宜蘭縣共十個縣 市。第二階段則於民國九十五年一月一日開始實施，對象為全國各縣 市。臺東縣屬於第二階段實施，並配合行政院環境保護署政策執行垃 圾強制分類。

「垃圾強制分類政策」為一項全國性的政策，臺東縣政府所扮演 的角色是如何有效執行政策來達到既定的目標與成效，從歷年數據資 料的整理發現臺東縣在廢棄物強制分類工作推動之後，不但資源回收 率、資源回收量有顯著的提升，垃圾量也大幅下降，緩和了垃圾掩埋 場的負荷，才能讓民眾在政策推動初期不至於因為不了解政策內容而 降低配合的意願。自民國九十五年一月一日起實施強制回收，即規範 要求民眾須依規定完成分類工作後，才能交付垃圾車或資源回車回 收、清除、處理。而為了積極執行中央「垃圾強制分類政策」，充分建 立民眾廢棄物減量及再利用的觀念與習慣，配合實施垃圾不落地及垃 圾強制分類政策行政院環境保護署廢棄物處理政策，係以「源頭減量、

資源回收」為主要方向，冀以逐步達成「垃圾全分類、零廢棄」之目 標。

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3.民國九十六年推動「垃圾零廢棄政策」（圖 2-1-4）

圖 2-1-4「垃圾零廢棄」政策簡圖 資料來源：看守臺灣電子報：http：//wwwtaiwanwatchorgtw/

上網日期：2013.03.23

「零廢棄」意指產品在設計與管理程序時，減少廢棄資源的產生並保存與 回收所有資源。零廢棄的實施，將能消除所有排放到大地、水與空氣中，可能 會破壞環境的物質。依據零廢棄的概念，任何廢棄資源都有其可以再使用、修 理與回收再利用的去處，以阻斷廢棄的迴路；因此在廢棄物管理計畫中，包含 了將廢棄資源再利用之流程。行政院環境保護署於九十二年十二月核定「垃圾 處理方案之檢討與展望」，訂定我國「垃圾零廢棄」政策目標，同時配合資源 回收再利用之規定，全面推動「垃圾零廢棄」之總體垃圾減量及資源回收等政 策，提倡以綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等 方式，將資源有效循環利用。另於九十六年三月核定「一般廢棄物資源循環推 動計畫」，積極推動「垃圾零廢棄」相關工作，包括c垃圾強制分類d廚餘多

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元再利用e巨大廢棄物多元再利用f裝潢修繕廢棄物再利用g垃圾零廢棄h設 置水肥處理相關設施i汰換老舊垃圾清運機具等。同時鼓勵民間參與再生產 業、設置資源化設施等，並配合垃圾減量及資源回收，以期達成我國「垃圾零 廢棄」之目標。

4.民國九十七年推動「垃圾不落地政策」

民國九十七年度行政院環境保護署推動垃圾不落地(Keep Trash Off the Ground,KTOG)政策，係指在一般居家廢棄物排出過程中，於特定地 點與特定時間採集中清運方式，由民眾即時將產生之一般廢棄物直接 棄置於清運車輛中，而在民眾排出至清運點(或清運車輛)中未發生廢棄 物棄置於地面而導致環境髒亂污染的情形。

臺北市在民國七十四年時，從較繁華熱鬧的延平區，開始試辦「垃 圾不落地」措施，直至民國八十六年四月一日起，才開始全面推動「垃 圾不落地」與「資源回收合一計畫」成效良好。臺北市是臺灣首先試 辦垃圾不落地的地區，此後才在全臺灣省推動實施。

基於環境清潔的維護與提升廢棄物清運效率的需求，「垃圾不落地 措施」可視為東南亞人口密集與地處亞熱帶氣候下特有措施，具可行 性與兼顧環境衛生的一般廢棄物清運作業方式，並且做為後續推動垃 圾強制分類、資源回收與其他一般廢棄物管理工作執行基礎。

第二節 廢棄物處理的相關理論與研究

國內關於廢棄物管理與資源回收及跨域治理政策的研究甚多，在廢棄物處理 部分多屬事業廢棄物方面的研究。由於筆者研究範圍為一般廢棄物處理，因此只 選擇與筆者研究內容相關的作整理。

一、資源回收制度相關研究

（一）資源回收制度的目的與功能

廢棄物中有很多用過的、用壞的舊品或丟棄的物質，如能予以適當的整理或 回收再製，仍可再行利用。因此，將廢棄物中之此等物質加以適當地分類收集，

將可成為工業的原料、動力的燃料、新生地的填料。從廢棄物中回收可用物質可 以達到廢棄物減量化的目的，在回收資源的同時，又可節省能源、減輕污染量，

是為一舉數得的辦法，尤其在能源危機與資源短缺之際，資源之回收與再利用，

更成為廢棄物處理的重要推展工作。

早 期 環 境 政 策 皆 偏 重 「 管 末 處 理 」 (end-of-pipe treatment) 及 「 走 後 門 」 ( out-the-back-door)，近年來各界瞭解資源消耗的限制性，逐漸走向永續發展為綱領

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的預防污染及資源管理策略，我國訂定「資源回收再利法」、美國有「資源保育與 回收法」、德國訂有「循環經濟與廢棄物管理法」、韓國為「資源節約及再生使用 促進法」、而日本訂有「促進循環型社會基本法」。這些法規都是為了達到減少廢 棄物產量，節約自然資源耗損，擴大資源回收市場，延長廢棄物處理設施如焚化 廠、掩埋場的使用年限等目標。

為達永續社會，環保署訂定「零廢棄政策」，將過去著重廢棄物管末處理方式，

轉變成源頭減量與回收再利用的管理方式，朝向減少資源消耗、抑制源頭廢棄物 產生，並強調推動源頭減量等作為。

（二）資源回收制度的相關研究

李坤陸(2001)在「我國與世界主要國家資源回收制度之比較研究」中，主要就 世界先進國家之資源回收制度與其執行經驗，加以整合評析，以作為我國進行資 源回收制度立法與執行時之參考依據。研究發現，我國與世界先進國家資源回收 制度最大之相異點為責任主體是否明確化，此相異點亦為我國目前資源回收制度 最大之缺失。另世界先進國家對於資源回收之推動方向則稍有不同，美國對於資 源回收工作之推行，首重資源廢棄物二次原料市場之開發，並輔以訂定法律強制 執行。而相對於美國，歐洲等國及日本皆以立法強制業者執行資源回收之工作。

目前世界各國對於廢棄物管理策略之趨勢已由廢棄物產源減量、再使用、再利用 及能源回收之方式取代傳統之處理與處置，未來之經濟社會體系亦將由過去之「拋 棄型社會」朝「循環型社會」之趨勢發展。

吳澤欣(2003)在「資源回收管理制度評析」中，指出我國資源回收制度在政府 完全介入後，由於利益團體逐利問題及代理問題等原因，呈現嚴重的政府失靈現 象，導致基金餘絀過大、環境效果不明顯、回收組織缺乏彈性、基金使用浮濫等 缺失。在研究中提出創新之資源回收管理制度，主張資源回收工作應由權益相關 者(責任業者)組成共同回收組織，實際負責回收工作之執行，共同組織之組成型態 應採貢獻與權利相符合原則，使其有誘因相互監督並監督考核代理人，以有效避 免代理問題及逐利問題；此外，政府應該逐漸淡出現行主導資源回收體系之情形，

而將重點置於策略的訂定以及監督管理之工作上，以總量管制取代現行價格政策 並嚴格執法，以確保環境目標之達成。

李麗華(2005)在「臺灣地區推行資源回收成效之評估」中，分析政策實行後全 國性地區、高雄市、臺南市及高雄縣境內歷年來資源回收量與資源回收廠營運細 項間的相關性及影響程度作為臺灣地區推行資源回收成效的探討。現行臺灣地區 運轉中之垃圾資源回收廠，由於各縣市生活型態之不同，其營運的各項數據亦有 所差異，特別是清運人口數、垃圾產生量、垃圾清運量、焚化處理量、焚化處理