教育研究集刊
第五十五輯第三期 2009年9月 頁29-65
美國羅德島州公立學校教育體系的 源起與H. Barnard的教育作為
（1800-1849）
彭 煥 勝 摘 要
本文以美國羅德島州為例，觀察其特殊的歷史文化背景對公立學校體系發展 的影響，探討美國首次以州公款每年定期補助各地方公立學校教育發展之《免費 學校法》（1800 年）的源起、挫敗經過。1828 年《學校法》再度頒布，奠定州議 會教育經費補助地方公立學校教育發展之制度。1843 年州政府延攬 H. Barnard 主 持羅德島州的公共教育事務，經過 Barnard 的努力，開創羅德島首次強迫各地方 徵收教育稅，以及解除各鎮自行徵收教育稅上限的規定，在州的教育補助經費、
校舍建築與設備、教師素質與成長團體、教育視導制度等方面，皆有顯著的成效，
建立起羅德島州的公立學校教育體系。
關鍵詞：羅德島、公立學校史、H. Barnard
彭煥勝，國立新竹教育大學教育學系副教授 電子郵件為：[email protected]
投稿日期：2009 年 4 月 9 日；修改日期：2009 年 7 月 1 日；接受日期：2009 年 8 月 11 日
Bulletin of Educational Research
September, 2009, Vol. 55 No. 3 pp. 29-65
The Origin of Public School System of Rhode Island and the Accomplishments of H.
Barnard (1800-1849)
Huan-Sheng Peng Abstract
Taking the public school system of Rhode Island as an example, this research examines the influence of Rhode Island’s unique history and culture on the development of its public school system. It also examines the origin and setback of Free School Law in 1800, which first enacted periodical subsidies of every local public school. The School Act of 1828 was finally implemented, so that state assembly could found public schools. H. Barnard became the Commissioner of Public Schools in 1843. Under his administration, Rhode Island first mandated local governments to levy a tax on education and removed the upper limits of educational taxes collected by every town. In addition to funds, school buildings and facilities, the quality of teachers and their associating, and the educational supervision system had also developed and made a great deal of progress. The contribution of Barnard to the establishment of Rhode Island’s public school system has been marked ever since.
Keywords: Rhode Island, history of public schools, H. Barnard
Huang-Sheng Peng, Associate Professor, Department of Education, National Hsinchu University of Education
E-mail: [email protected]
Manuscript received: Apr. 9, 2009; Modified: July 1, 2009; Accepted: Aug. 11, 2009
每個人類真正和完整的教育目標，不論其出身貧窮或富貴，都值得我們盡 全力付出金錢、時間及精力去投入普及教育的發展。（Barnard, 1856: 735）
壹、前言
美國教育史學者認為，公立學校體系的源起與清教徒、產業革命、國家主義 的興起具有密切關聯（Cubberley, 1948: 506-529; Glenn, 1988: 5-12; Kaestle, 1983: x;
Monroe, 1970: 729-739）。美國殖民時期，麻州率先在 1642 年與 1647 年先後訂定 公共學校教育法令，1在 1837 年設立州教育委委員會（State Board of Education），
1839年創辦全美首座州立師範學校，在 H. Mann（1796-1859）擔任州教育委員 會執行長（Secretary）任內積極推動公共學校（Common School）2教育事務，麻
1 1642 年麻州議會規定每鎮要選出「委員代表」（selectmen），視察該區的家長與師 傅是否關心其兒童與學徒的職業與工作，特別是他們需要有能力閱讀及了解宗教 的原則與這個社會的重要法規；倘違者，罰鍰 20 先令（Filler, 1965: 100）。1647 年法令規定：凡達 50 戶人口之鄉鎮，需雇用教師教導兒童寫字與閱讀，教師的薪 資由家長或一般居民贊助，不足處由鄉鎮支應；凡達 100 戶人口之鄉鎮，需設置 文法學校，做為升入大學之預科。倘鄉鎮漠視拖延設置上述學校超過 1 年，該鄉 鎮將罰鍰 5 英鎊，直至其成立學校，遵守此項規定為止（Cremin, 1970: 181-182）。
2 殖民時期麻州在 1630 年代使用「免費學校」（Free School）名稱，運用當地公有土 地與地方熱心人士捐資興學，招收地方學童，具有公共學校教育的色彩。事實上，
這個「免費學校」並非讓學童免費入學，只是比起私塾繳交的學雜費較低而已。
Cremin（1966: 8）指出，Mann 推動“Common School”的目的不是像傳統歐洲給予 一般人（common people）所讀的學校，而是給所有人就讀的學校（a school common to all people）；其目的在於解除社會階級與宗教派別的限制，讓所有兒童不分貧富 與宗教皆能入學，以培養具有品德、智識與政治認同的國民。Kaestle（1983: xi-xii）
認為，“Common School”不同於“Free School”意義，後者屬於基於慈善立場對於窮 童的教育，而前者屬於招收所有社會階層的學童；他所界定的“Common School”為 小學階段的學校教育，開始具有由州興起對地方教育事務的關心，允許各地方以 公共稅收發展公共學校教育。在 Mann 的教育報告書與所發行的相關官方出版品，
均使用“Common School”一詞做為正式的用語，但在 Mann 的著作中亦用“public
州可以說是在美國公立學校發展史上有著火車頭般的地位。麻州公共學校的起源 和清教徒的支持大有關係，31830年代輝格（Whig）黨掌權時期，開始於立法實 施由公共稅收支付公共學校，州政府有責任推展公共學校。4輝格黨教育政策支 持者代表之一是 Mann，Mann 主張世俗教育體制的公共學校，可以促進社會安定 與經濟繁榮、鞏固美國的民主共和政體，和消弭社會階級衝突（Cremin, 1966:
94-97; Mann, 1849: 58-82, 1969a: 143-151）。5Mann所代表的輝格黨教育政策，藉 由州教育委員會的調查、宣傳與視導功能，期望推動州內普及與優質的公共學校 教育；然而，公共學校的設立干預了傳統以來地方自主管轄公共教育事務之特性，
school”一詞來表示“Common School”的非私立教育型態（Cremin, 1966: 62）。另外，
在羅德島的例子而言，1800 年的《免費學校法》（Free School Law）用的是「免費 學校」字詞，其意義如同麻州殖民時期所用的意義；1843 年羅德島州設置「公立學 校教育監督」（Commissioner of Public Schools）使用「公立學校」字詞，因此不管 是「免費學校」或是「公共學校」都可稱作是「公立學校」，這三種字詞在當時有 混用的情況。至二十世紀初期，美國各州已逐漸發展出公立初中、高中、小學三 級制學校體系，且各州發展公立學校體系已完成，運用公共稅收補助公立學校教 育與不分社會階級者皆可進入公立學校已成共識，使用“public school”來涵蓋這種 公立學校制度，「公共學校」或「免費學校」的字詞用法便走進歷史。
3 麻州的開發與清教徒關係密切，清教徒在殖民初期人口佔多數，影響麻州典章制 度的建立。清教徒重視教育的功能，支持公共學校的建立（Cremin, 1970: 50-57;
Cubberley, 1948: 360）。
4 1834 年麻州通過法令用「公積盈餘」（Surplus Revenue）出售緬因（Maine）地的 處分利益；以及聯邦補償 1812 年戰債的償金，提撥 100 萬美元供建立公共學校的 基金。麻州各市鎮需提高教育經費的稽徵，使 4 至 16 歲的學童，每人能有 1 美元 的教育成本。另外，麻州投資「西北鐵路」（Western Railroad）的股利，亦提撥部 分比例支付公共學校教育經費。1836 年輝格黨 E. Everette（1794-1865）當選州長，
有利於 1837 年麻州設置州教育委員會推動公共學校教育事務（Culver, 1969: 29;
Williams, 1937: 112）。
5 Mann主張公共學校為世俗教育，應去除宗教教派的干預，引發清教徒正統教派的 強力反彈輿論戰，最後 Mann 妥協至以聖經為學校可教授之內容，並強調他並非無 神論的觀點（Culver, 1969: 56-68; McClusky, 1958: 68-89; Messerli, 1972: 310-326）。
因此引發輝格黨與民主黨在此方面的教育政策辯論（彭煥勝，1997：154-160）。
公共學校教育經費的提升，師資素質與教學環境之改善，州教育視導制度的逐步 建立，均代表了州擴大了對地方公共學校教育的影響力，且聯邦政府甚至於 1867 年設置教育主管機關，6彰顯國家主義對公立學校教育普及推展的影響。雖然州與 聯邦政府對公立學校教育的關心與經費挹注，但公立學校教育基本上仍由地方控 制，這可以從麻州的州教育委員會與聯邦政府的教育主管機關設置波折與工作執 掌，略見一斑。
在敘述十九世紀美國公立學校發展的起源與過程時，都會提及麻州經驗所帶 來的示範影響，但美國各州差異性大，麻州的公立學校教育發展經驗並不能概括 推論至其他州，不同的州或許會有不同的作法。麻州為美國推動公立學校教育的 火車頭，探討此課題的相關著作甚多，惟其他各州是否依循著麻州以清教徒為主 軸的發展模式？頗值得深思。羅德島與麻州同處於新英格蘭地區，為何羅德島在 殖民時期尚未發展公立學校教育體系，直至十九世紀初期才開始漸次發展？探討 此課題不僅正好可以做為與麻州在此方面的參考對照範例，同時也可了解羅德島 特殊的歷史文化背景對公立學校教育發展的影響因素。藉由探究羅德島或麻州公 立學校教育的起源與發展，可以了解美國在發展公立學校體系時地方與中央在教 育控制權的辯證，突顯出美國教育發展的歷史特性。國內教育學者對此課題多為
6 1867年美國聯邦政府設置「教育部」（Department of Education）的部會層級教育行 政機關，首長頭銜為教育監督（Commissioner），若將之譯成「教育部長」或「教 育總長」似乎不妥。因為彼時此職務負責蒐集全國教育事務情資、每年向國會提 出教育報告書、宣傳與促進全國公共教育事務等工作（United States Department of Education, 1868: IX），未有對各州教育事務的干涉與影響權力，且隔年「教育部」
被國會降階為內政部下轄的「教育司」（Office of Education），1869 年再更名為「教 育處」（Bureau of Education），其首長頭銜仍為「教育監督」（Commissioner），1953 年聯邦政府設置「健康、教育暨福利部」（Department of Health, Education, and Welfare, HEW），雖將教育行政組織提升為部會層級，但業務包含健康、教育暨福 利三個事務，並非教育獨立的部會，直到 1980 年才升格獨立為「教育部」，首長 頭銜為「教育部長」（Secretary），具有教育決策與教育經費分配的權力。
西洋教育史通論中簡略提到，7僅彭煥勝（1997）曾對麻州公立學校教育的起源與 發展爭論做過專題探討。本研究探討羅德島州在公立學校教育發展背景的特殊 性、公立學校教育行政體系的形成與功能、首任羅德島州公立學校教育監督
（Commissioner）H. Barnard（1811-1901）的作為，8從這三個面向了解羅德島州 在發展公立學校體系的特別經驗，做為深入探討美國教育史專題研究的基礎。本 研究在敘述與分析羅德島公立學校體系的形成過程，限於原始史料取得不易，比 較偏向州政府官方的角度立論，9因此在推論上會有所限制，在此提出說明。
貳、十九世紀初期以前羅德島州的公立學校 發展背景
一、尚未建立公立學校教育相關法規與體系
相較於麻州在 1642 年和 1647 年建立公立學校教育法規，康乃狄克州於 1650 年也建立此方面的教育法規，羅德島在殖民時期卻完全未有任何官方所頒布的教 育法規文獻，羅德島何以會對公立學校教育漠視，而未建立此方面的相關法規與 制度呢？這其中的原因主要可從三方面來探討：
（一）羅德島早期移民者的宗教自由與反教士專斷的文化
1636年 6 月 R. Williams（1603-1683）與 5 位同行者成為羅德島最早的移民。
Williams 從麻州離開至羅德島，主要原因在於避開清教徒的規範干預，而希望能
7 請參閱林玉体（2003：295-311，2008：405-414）、徐宗林（1991：432-441）。
8 羅德島從 1800 年發展公立學校教育，1843 年正式成立州層級的公立學校教育行政 機關，Barnard 納為首任公立學校教育監督（1843-1849），本研究以十九世紀前半 葉（1800-1849）為斷代的範圍，旨在觀察羅德島發展公立學校體系的重要形成階
9 1843 年 Barnard 擔任羅德島首任公立學校教育監督，以他的教育報告書或教育期段。
刊做為立論依據，因為他是推動此時期羅德島公立學校教育的重要推手，雖不能 將他的作為等同於此時期羅德島所有的公立學校教育發展，但礙於原始史料難覓 的限制，研究者了解這在推論上會有所影響。
享有自由意志。從印地安人手裡買下土地，Williams 和同伴開闢「普羅維登斯開 墾區」（Providence Plantations）。隔年，一群從麻州被迫流放的人民到羅德島北部 定居，1838 年在領袖 A. Hutchinson（1591-1643）的領導下，向印地安人買下土 地，後來命名為樸茲茅斯（Portsmouth）。1639 年在樸茲茅斯一群信仰不同者到南 邊另闢墾區，成為新港（Newport）拓墾區。由於主張宗教自由開放的觀念，羅德 島並無設定既定宗教（established religion）的合法地位，許多人秉持個人主義和 反社會束縛的性格，散居各地（Arnold, 1859: 20-71）。
因此，羅德島早期移民者異質性高，不像麻州殖民者主要是清教徒，有相似 的宗教信仰與政治主張。康乃狄克州的情況也與麻州相同，因此主流人士能控制 教育的發展。但是，羅德島卻相反地有不同的宗教信仰或者無宗教信仰。教友派、
浸信會、法國胡格諾教派（French Huguenots）等都曾有被宗教迫害的經驗，而選 擇到羅德島移民，甚至許多無宗教信仰者來此是因為這裡有美麗的海灣，且宗教 自由，無任何法律壓迫宗教方面的信仰，因此具充滿野性或自由奔放的精神。所 以羅德島無既定宗教的法定地位，也沒有任何法律來規範宗教信仰，羅德島可以 說是非常特別的地方，甚至要比西部州來得更多元與開放。移民者中，有來自不 同國家的、不同的移民時間、不同的宗教信仰、無宗教信仰者的野性奔放氣息，
都可以在羅德島上落腳。麻州的教士是具有影響力的階級，麻州的法律或公共管 理措施很多為教士所制訂，教士在公共領域扮演重要角色。羅德島有很濃的反教 士情結，這種觀點一直延續到十九世紀初期（Stockwell, 1876: 1-2）。所以，也 因為這種緣由，羅德島才沒有具影響力的人士來推展公共教育體系。
（二）羅德島處於內憂外患的不穩定狀態
1643年在 Williams 的倡導下，幾個開墾區聯合成為「新英格蘭納拉更斯特灣 之普羅維登斯墾區公司」（Incorporation of Providence Plantations in the Narragansett Bay in New England）的組織型態，但這個組織因為利益互相矛盾而陷入分裂。直 到 1654 年再由 Williams 斡旋調停，Williams 因而成為重組聯盟的理事長。1663 年 7 月 8 日，羅德島獲得英格蘭國王查理二世准予成立殖民地州政府的特許狀。
羅德島在殖民初期，面臨與麻州和康乃狄克州領土的爭議，由於尚未建立自己的 司法體系來有效管轄這些地方，使其與麻州或康乃狄克州產生領土爭議，以近乎
內戰的方式，被迫失去邊境的領土控制權（Carroll, 1918: 12-13）。
1676年印地安戰爭時，羅德島受到的傷害最大，因為羅德島向來對印地安人 採取友善同情的態度，但因其他州的侵略挑釁，以致於發生戰爭。殖民地聯軍並 未強力保護羅德島，此地因此慘遭戰火荼毒，損失較大。印地安戰役結束後，康 乃狄克州宣告勝利，因而要求許多應得的權利，而羅德島卻要承受戰爭負擔。直 到 1728 年，將近是 Williams 率先抵達羅德島移民的百年後，羅德島的領地才告 底定，正式擁有納拉更斯特（Narragansett）灣的管轄權。10羅德島一方面持友善 態度與印地安人相處，另一方面又要防禦鄰近州視他們為異教徒的敵意與競爭，
這實在是不容易的事，此為羅德島在殖民初期所面臨的危機與麻煩（Porter, 1851:
8-9）。在殖民初期的一百年，羅德島尚無餘力可以真正建立完整典章制度的公共 管理部門，故此階段要期望羅德島能設立學校或大學，能有發展藝術文化層次的 產物是不可能的。由於印地安戰役和邊境管轄權之爭的歷史因素，加上麻州和康 州對羅德島的敵對狀況，使得羅德島不願意學習兩州設置公共學校組織的措 施。
（三）羅德島彼時人口散居各地與人口數不多
不包含印地安人，1680 年羅德島人口不超過 7,000 人，1700 年約 10,000 人，
1730年為 17,935 人（Stockwell, 1876: 4）。從人口數來看，由於人數不多，且散居 各地，除非極少數的人口集中地能發展公共學校教育外，其餘並無發展的可能。
受到上述背景原因的影響，羅德島未能建立公立學校教育相關法規或體系，
但並不代表此時期羅德島皆無任何公立學校教育措施。在非常侷限的史料中，記 載了羅德島少數幾處的相關教育活動紀錄，11可惜文獻過於欠缺，以致於無法論
10 先前康州一直宣稱擁有這個地方的管轄權。
11 首先，在羅德島發展學校教育的先驅處──新港地區，Rev. R. Lenthal（1529-1658）
曾在麻州傳教，後來到羅德島的新港，根據記載，他在 1640 年 8 月 20 日被選為 公立學校的校長，負責創辦一所學校，當地撥出一百畝地做為校地，另外撥一百 畝地的收入做為窮人子弟入學的基金。1774 年校舍因大火而燒毀，之後的半世紀 沒有學產基金挹注來興建任何新校舍，導致失去羅德島公共教育的領導地位
（ Stockwell, 1876: 5-7 ）。 其 他 地 區 如 密 斗 城 （ Middletown ）、 普 羅 維 登 斯
斷是否有良好的公立學校教育。12
二、公立學校教育法規的出現
羅德島公立學校的發展與普羅維登斯鎮13有相當密切的關係，十八世紀末，
羅德島公立學校教育法規與體系的建立即從普羅維登斯這個地區發源與倡導。而 普羅維登斯在此時期積極倡導公立學校教育，則與 J. Howland（1599-1673）14與
「技工學社」關係密切。
1789年「技工學社」成立，Howland 參與這個組織，發現成員大多未受過正 規良好的教育，以致於在書寫方面能力不佳。感受到他們這一代未有機會受良好 教育，故希望下一代能有機會受正規良好的教育，因此，激發他們創辦學校的動 機。Howland 開始在報章雜誌投稿宣傳設置公立學校的重要性，鼓吹民眾支持。
他們決定以技工學社的組織做為推展公共學校教育的機構，並成立一個委員會來 專司此職，Howland 被選為成員之一，他們決定採取向州議會請願成立公立學校，
（Providence）、巴靈頓（Barrington）、布里斯托（Bristol）等地區皆有記載公立學 校的相關文獻（Barnard, 1849: 145, 157; Stone, 1874a: 4-5, 1874b: 9）。
12 Carroll（1918: 15-16）認為，有幾種原因，包括：資料沒有被保存，或僅是口頭報 告，或者大部分的地區都沒有實施公立學校教育。婦媼學校（dame schools）、私塾、
家庭教育等私人性質的教育是有的，但未能普遍發現公共支出於校舍、教師薪資 等資料可以佐證公共教育的性質。
13 羅德島的行政層級，區分為州－郡（county）－市（city）、鄉鎮（town）－區（district）
層級；普羅維登斯在 1831 年升格為市，之前為鄉鎮。
14 Howland於 1757 年在新港出生，13 歲到普羅維登斯做美髮學徒，18 歲加入革命獨 立戰爭，曾在華盛頓將軍麾下效力，從軍約 1 年半後返回普羅維登斯繼續從事美 髮工作，常為高階軍事將領理髮。之後他獨自開設美髮店，成為鎮上時尚人士經 常光顧的理髮店，甚至有遠從麻州慕名而來剪髮的法官。Howland 逐漸成為家喻戶 曉的傳奇人物，之後擔任普羅維登斯首家銀行的財務長，也擔任羅德島歷史協會
（Rhode Island Historical Society）主席，由於他對獨立戰爭經歷，也時常講授一些 親身經歷的戰爭故事，所以他也被推舉為和平協會（Peace Society）的主席。他同 時也加入「技工學社」（Mechanics’ Association）的組織，成為會員，藉由這個組 織讓他推展公共學校事業。
並決定由 Howland 撰寫請願書，這份請願書送到議會後獲得討論，並責成一個委 員會來負責草擬學校組織運作草案。當這個草案送到州議會進行表決時，州議會 擔心各地反應，所以將此草案分送各鎮大會去討論是否通過，再由州議會來做最 後決定，這似乎把皮球踢回到地方去。普羅維登斯經過 Howland 等人的努力，終 於經由鎮大會通過此項草案，新港在 Howland 的奔走下也經由鎮大會通過此項草 案。1799 年秋天，州眾議會通過此項草案表決，州參議院對此項草案既不敢通過 也不敢反對，只好擱置到下會期再議。後來在 Howland 的努力奔走下，再加上州 長的支持，州參議院在 1800 年 2 月通過此項《免費學校法》（Free School Law）
（Stone, 1857: 138-143）。
1800 年的《免費學校法》，成為羅德島首次由州議會決議通過的教育法，讓 羅德島公立學校教育的發展有了法源基礎。此教育法規的重要意義在於，不僅是 羅德島在公立學校事務方面首次頒訂州層級的教育法，同時也是全美國首次以州 明文規定每年對地方公立學校提供教育補助款的創舉。羅德島雖然在公立學校教 育的時間發展上相較麻州與康乃狄克州慢了許多，但是在這個教育法規上，卻有 後來居上的意義。可惜此教育法規通過後不久，遭到許多地方強烈反彈，迫使州 議會在 1803 年 2 月的會期決議廢止此法規，15僅有普羅維登斯鎮將此法規繼續落 實。這項立法失敗的主因，除了沒有設置良好的州教育長官16來到各地宣傳溝通，
讓大眾得以了解公共教育的益處，亦未能夠適度地廣納雅言來修訂之外，或交代
15 MacMullen（1991: 108-109）認為，公立學校制度遭到反對的主因有幾點：首先，
個人主義與公民自主文化的傳統觀，反對官方對教育事務的干預。其次，對宗教 自由的主張，不贊同在公立學校培養基督宗教的價值觀。第三，在政治傳統上主 張地方自主權的控制，反對州政府對地方的干預。最後，羅德島此時沒有像康州 有西部土地做為公立學校發展的基金本錢，要地方支付公立學校的經費在財政上 是有困難的。
16 麻州在 1837 年州議會通過教育法規成立公共學校教育委員會執行長（Mann 為首 任長官），康乃狄克州在 1838 年也成立相同功能的州公共學校教育監督（Barnard 為首任長官）。兩人的重要工作之一即在對各地民眾疏通對公共教育的支持，但他 們都遭遇相當的阻撓與反彈。羅德島此時未成立專職的州教育長官來運作，必然 更加不利此制度的順利推展。
清楚公立學校教育經費如何每年穩定籌措而又不擠壓原來財務支出預算的問 題，17這不僅需要州層級的財源每年固定編列教育補助款，在地方層級方面，除 了少數幾個較富有的地區，或許有教育經費的支應外，其他多數較貧窮之地區對 於教育財源之籌措都有較大困難（Barnard, 1846: 99-100）。
1800年的《免費學校法》事實上是被普羅維登斯鎮與 Howland 所催逼出來的 產物，而且在州議會尚未立法通過此項法規之前，普羅維登斯鎮在 1799 年就已經 在鎮大會先行通過此方面的教育法規。該鎮大會通過成立 4 所公立學校，3 所在 東邊，1 所在西邊，Howland 被推舉為鎮的學校委員會主席。經過一番購地波折，
逐漸找到校地來興建學校。18鎮議會通過以 6,000 美元做為興校的經費，普羅維登 斯鎮這些舉動堅定表示要推動公共教育事務的決心，因此有將鎮議會對此法案趕 鴨子上架的意味。1800 年 4 月 16 日，鎮通過的公共學校籌劃委員有 7 位，負責 推展公共學校建設，由 Howland 來撰寫草案。1800 年 8 月，普羅維登斯鎮依法成 立首屆學校委員會，委員共有 10 位，再從中選出 3 人為執行小組。19但有關公立 學校的行政事務主要由 Howland 來負責，由他草擬學校各項規章與教科書之書 單，在同年 10 月 16 日經過學校委員會與鎮大會通過（Stone, 1857: 147）。
1800年 10 月 16 日，普羅維登斯鎮大會通過的免費學校教育規則，強調有教 無類，鎮裡所有居民不分男女、性別或宗教派別都可以來就學；教育目的不僅在 知識上學習有用之事務，更重要的是道德品格的學習；課程內容主要有拼音、腔
17 麻州和康乃狄克州在 1837 年和 1838 年相繼成立主管公立學校事務的州教育長 官，在教育經費財源上主要受到聯邦政府在 1836 年對各州公共教育補助款的挹 注，以及兩州有公立學校基金的專款投資與管理，使得教育經費有固定的來源，
方可對此立法制度有配套的行動做為後盾。反觀羅德島此時並無聯邦政府的教育 補助款，也尚未有公立學校基金制度的運作，所以這項立法未有經費上配套措施 的實質意義，因此遭到廢止也能理解其背後的原因。
18 原來學校周邊的住戶還反對學校，經過 Howland 親自邀請這些有敵意的鄰居來校 訪問，經過他們親眼所見聞，了解學校循規蹈矩的運作之後，也就對此釋懷，並 於日後成為支持公立學校的人士（Stone, 1857: 144）。
19 三人執行小組成員為 J. Maxcy、Rev. Dr. E. Hitchcock 與 J. Howland。
調與閱讀、英文文法與作文、書法、算術、聖經、地理，還有教科書的使用規範、
教師管教與學生上課義務等規定（Barnard, 1849: 41）。普羅維登斯鎮不僅訂定上 述教育規則，還制定公立學校管理規則，顯見一方面重視教育法規的依據，另一 方面對教師管教方式有所重視，並且以教育專業的角度來看待教師管教問題。20
1803 年州議會廢止《免費學校法》，但普羅維登斯鎮仍舊繼續實施公立學校 教育制度。新港鎮則在 1814 年有紀錄顯示，將發行彩券的部分盈餘用在公立學校 的校舍建築上，但尚未有公立學校體系的行政運作發展。1820 年州議會調查各地 方的公立學校發展情況，普羅維登斯鎮回報有 5 所學校，共 840 名學生；新港鎮 則有 1 所公立學校，有 20 名學生；其餘地方則未有公立學校教育，僅有私立學校 或主日學校教育（Stockwell, 1876: 37-38）。1822 年左右，新港鎮大會討論是否建 立鎮的公立學校教育體系，用稅收來支持公立學校，並請 Howland 來報告普羅維 登斯鎮的公共教育發展情況，供新港鎮做參考（Stone, 1857: 150-155）。經過一番 辯論後，決議送交州議會授權新港鎮大會制定公共學校教育相關法規，1825 年獲 得州議會的決議通過（Stockwell, 1876: 42）。新港鎮成為繼普羅維登斯鎮之後，第 二個自行發展公立學校教育的地區。
綜合上述所言，羅德島早期移民到此地，主要是為了避免清教徒的宗教宰制 或宗教信仰的自由，故相較於麻州與康乃狄克州在移民初期發展上異質性較高。
羅德島這種文化異質性，相對地較難有強大的勢力團體可以如麻州或康乃狄克州 般，制定全州性的公共管理典章規約，加上面臨麻州與康乃狄克州在邊境管轄權 爭議和印地安戰爭的內憂外患夾雜，以及人口散居各地未能集中等因素，不利公
20 禁止教師使用體罰，教師要秉持愛心與關懷態度，多用獎勵或讚賞方式，教導基 督宗教德行（Barnard, 1849: 41）。雖然前面曾提及殖民時期羅德島各宗教派別皆 有，並無清教徒獨大的情況，但十九世紀公立學校要教授道德價值，仍需在各宗 教派別找出能共同接受的最大公約數──聖經，因此此處所謂：教導基督宗教德 行，指的是聖經裡的道德觀。這個部分在麻州推動公立學校教育時成為重要的爭 議焦點，Mann 原本要在公立學校推行世俗價值，但為基督宗教強力反對，後來妥 協以教授聖經內容做為基督宗教派別所能接受的共識（彭煥勝，1997；Culver, 1969）。
立學校教育整體性的推動。雖然全州性的公立學校教育相關典章制度沒有形成，
但並不意味著地區性全然沒有公立學校教育事務的發展。在少數地區仍有片段文 獻記載某種公立學校雛形的事實，只不過欠缺充分的史料來論證。十八世紀末，
普羅威登斯鎮的 Howland 與技工學社在推動羅德島公立學校教育事務上有重要影 響性，催生 1800 年羅德島《免費學校法》的通過，雖然在 1803 年遭到州議會的 廢止，但也展現此教育法在羅德島與美國教育史的特殊意義。更特別的是，普羅 威登斯和新港鎮仍相繼執行此項教育法，形成有趣的「一州兩制」特色。
參、羅德島州公立學校教育行政組織的成立與功能
一、成立的背景
1827 年來自普羅維登斯鎮的州議員 J. L. Tillinghast（1791-1844）和沃威克
（Warwick）鎮的 J. R. Waterman 倡導免費學校制度，並提出教育法案，經過一番 激烈的論辯，在 1828 年終於獲得參眾兩院的通過，讓公立學校教育再度復活。21 此教育法規的重點有幾項（Barnard, 1846: 101-102）：
（一）州教育補助款經費從彩券盈餘支付，按照各地方 16 歲以下人口數來進 行比例分配。這筆教育補助款專款用在公共學校教育事務上，每年州政府最高補 助地方上限為 1 萬美元。
（二）各鎮依法可以授權徵收教育稅，但必須經過鎮大會的法定程序決議通 過之，教育稅每年最高上限不得超過州教育補助款的兩倍。
（三）各鎮可以成立學校委員會來負責公共教育事務，選出 5 至 21 位委員，
為無給職，再從中推舉 1 位執行長，1 位財務長，負責相關事宜。學校委員會每 3 個月定期召開會議一次。
（四）學校委員會的權責在於制定鎮內公共學校的各項管理準則，負責聘任 學校教師，並且定期檢核教師是否適任，一旦教師有不適任情況發生，經過調查
21 羅德島此刻再度發展公立學校，主要受到新英格蘭地區在 1826 至 1830 年之間鼓 吹公共教育的重要呼聲所影響（Barnard, 1847: 38-48）。
屬實，則予以撤職。學校委員會委員有責任到各地區的公共學校視察，每 3 個月 定期視察一次，務必注意學校教學與管理是否恰當。
（五）各鎮財務部門必須將教育經費獨立設置帳戶，經費來源與帳目支出明 細需要詳實記錄，每年向州議會呈報帳目資料備查。
（六）各鎮教育經費明細帳目呈報給州議會，並經過州財政部門的查核確認 後，才可繼續獲得州政府下年度的教育補助款。
（七）州財政局編列 5,000 美元經費做為公共學校發展基金，經由州長批准，
可以選擇風險性低的股票或銀行做投資。這筆基金的紅利所得，以及私人的教育 捐款等經費，可以挹注當年度州教育補助款不足 1 萬美元時的補貼。
（八）若當年度州教育補助款仍不足 1 萬美元時，州財政局應該要設法解 決。
經過多年的爭論，州議會在 1828 年通過《學校法》（School Act），22確立州 政府教育補助款的經費來源，以及最高上限額度，同時也成立教育基金來孳息挹 注教育補助款。對於地方而言，賦予各鎮徵收教育稅的規定與上限，並且依法可 以組織學校委員會來負責地方的公立學校教育事務。此法對於鄉鎮而言，教育經 費該如何籌措？以及這個教育法該如何執行？都是從來未有的經驗。然而，此法 對於普羅維登斯鎮的 Howland 而言，他覺得州教育補助款比例分配下來所剩不 多，而且還限制各地方徵收教育稅的上限，這些舉措會將公共教育僅指向於貧窮 人的教育，而不是為了發展所有兒童的教育。普羅維登斯鎮過去以來，不論有錢 階級或是一般階層都非常支持公共教育，要發展所有兒童的公共教育，就必須要 有充足的教育經費（Stone, 1857: 156）。有關於此法限制地方徵收教育稅的額度，
普羅維登斯鎮向州議會請願要求放寬這項規定，同年獲得州議會同意普羅維登斯 鎮可以無限度地經由該地方法定程序決議後徵收教育稅。新港鎮也隨後向州議會 請願跟進這項特別法規，也獲得州議會的認可（Barnard, 1846: 103）。
1839年，州議會通過的《學校法》（School Law），有以下幾項特點（Barnard, 1846: 105-107）：
22 規範公立學校。
（一）1836 年聯邦政府編列教育補助款給各州，此項經費需專款專用在公共 教育事務上，並且直接補助給各鎮在發展公立學校教育上。
（二）州政府每年教育補助款上限為 25,000 美元，這筆補助款項主要來自彩 券、法拍所得，並成立學校基金來確保公共教育經費的運用。州教育補助款依各 鎮白人 15 歲以下學童數、黑人 10 歲以下學童數、黑人 10 至 24 歲之十四分之五 的人數來進行比例分配，而印地安人則被排除在外。
（三）各地方接受州的教育補助款必須專用在教職員人事經費上，不得用在 校舍租金、燃料費或其他用途上。
（四）州財政局必須設置教育專款帳戶，並且將彩券或法拍所得挹注在教育 經費的來源，以及補貼各地方教育補助款，兩者明細皆需彙整詳實，每年 5 月在 州議會會期時提報備查。
（五）各鎮的學校委員會每年必須向州財政局提報教育經費使用明細報告，
經過州財政局查核屬實後，方得獲得下年度的州教育補助款。
（六）幾個鎮可以聯合各鎮的財務部門來負責管理教育經費，並且限定用在 公共學校教育上。
（七）學校委員會執掌，包括選擇學校教科書、制定學校管理與運作相關規 章、設校事宜、頑劣學生可以停止其上學或開除的懲罰決定。這些規定的制定不 可與州的學校法相互牴觸或違背。
（八）學校委員會有權聘任教師，注意教師的德性、人格特質，以及在教學 方面的專業知識能力，若教師有不適任的情況發生，學校委員會得有權解聘之。
學校委員會分派委員每 3 個月定期至該地區學校視導，確保教學品質的良好。
（九）各鎮可經鎮代表大會或學校委員會依法定程序劃分學區，但必須將劃 分學區的相關資料記錄存檔。基本上，每個學區設置 1 所學校，除非學校委員會 有特別的規定。各鎮地區的自由鎮民身分，可經過法定程序要求鎮劃分學區規模 大小，任何學區劃分可以隨時修正，但必須依法定程序進行之。每個學區是個組 織單位，可利用組織學區委員會來管理該區學校教育事務。
（十）任何鎮的學校委員會可以自行決定鎮民學童是否可以到鄰近鎮學區就 讀，若雙方鎮學校委員會同意，則該鎮需付給另外一鎮相當比例的學童教育經費。
（十一）各鎮的學校經費必須按照學童數比例撥至各學區學校。
（十二）各鎮或普羅維登斯市在每年 5 月的第一個週三以前，必須將該市鎮 相關教育資訊呈報給州務卿。
（十三）州政府每年編列 100 美元給查里士鎮（Charlestown）做為該地區印 地安人教育與印地安學童書籍費用等事務，該鎮財政部門每年要向州財政局回報 教育經費使用狀況。
（十四）鄰近幾個學區若經法定程序通過，可以合併成為一個較大的學區，
而學校委員會的視導區也隨之做調整與合併。
1839年的《學校法》，界定聯邦政府教育補助款專用在公立學校事務上，州的 教育補助款增加為 25,000 美元，運用彩券、法拍所得之特別籌措款以成立公立學 校基金，奠定公立學校教育發展的重要經濟後盾。在計算教育補助款的分配問題，
有一套特別的白人、黑人與印地安人學齡學生教育補助款的比例分配計算公式，
反映當時種族因素仍是教育機會不均等的障礙因素。23對於各項教育經費的補助 款使用皆有所規範，並且需要接受州議會的稽核，顯示教育經費的運用有一套法 規機制。學區可以徵收教育稅和學區整併或劃分的機制、鎮的學校委員會執掌與 功能的界定，以及定期派員視導學校，顯現公立學校教育的控制權仍在地方的學 校委員會。各地方需要定期回報州政府各項教育資訊或數據等規範，這項措施顯 示，州政府運用教育補助款以掌握地方教育的資訊，建立地方層級的公立學校教 育行政體系，只不過尚未有州層級的專責教育行政組織建立而已。
1843年 W. Updike 議員提議設置州的公立學校委員會的視導機構，以推展全 州的公共教育事務。他提出教育法案，希望獲得議會的支持。Updike 的教育法案 在兩院議會無異議獲得通過，除了與 Updike 在議會有很強的政治影響力之外，主
23 美國要到 1954 年 5 月 17 日，聯邦最高法院宣判「布朗對教育局案」（Brown v.
Board of Education）所涉及的「隔離但平等」（segregation but equal）主張和措施 違憲，才開展美國族群教育機會均等在形式上符合公平正義的里程碑（彭煥勝，
2006）。
要與 1842 年羅德島發生首次州內的「多爾戰爭」（Dorr War）24造成政治上的騷 亂，以及此事件所造成的影響有關，讓州議會各黨派議員都一致形成共識──建 立有效率與普及的公共學校教育，以消弭州內階級的矛盾衝突與培育具公民素養 的選民（Warren, 1992: 175-192）。
二、羅德島州公立學校教育行政的組織與功能
1843年 Updike 的《學校法》（School Law），25有幾項重點（Barnard, 1846: 3）：
（一）州長可以依法聘任適當人選做為推動全州公立學校教育的專責人員，
付以合理的薪資待遇。
（二）這個專職負責推動全州公立學校教育者，其主要執掌為：訪視與檢核 公共學校的狀況、確認每個學區一年的上課時間長度與何季節上課、調查教師的 素質能力、教師的教學模式、掌握學校的狀況及其缺失、了解其他普及教育的狀 況、到各地區做公共普及教育的宣導與溝通，務期使各地民眾了解公共教育的重 要、推展良好的教學方法與學校管理模式、定期向州議會提出教育報告書，分析 州內公共教育的利弊得失，並提出建言與改進措施。
（三）各地區的視導（preceptor）必須落實其執掌，有效地提供當地公立學
24 T. W. Dorr（1805-1854）天資聰穎，14 歲進入哈佛學院，以優秀成績畢業，23 歲 通過律師資格，29 歲獲選為州眾議員，主張政治民主和實施公立學校教育。他曾 任普羅維登斯市學校委員會委員和主席，推展該市的新式中學（high school）學制，
主張透過基礎和中學公共教育讓未來主人翁獲得民主價值觀，藉由公共教育消弭 社會階級衝突。因感到羅德島當時在投票權方面未開放給無財產的公民，以及政 治制度多為上層階級宰制，因此在 1842 年制定比較具有自由民主的新州憲，經由 公民投票方式表決通過，成立新政府，Dorr 獲選為州長。原有的州政府與參眾兩 院反對此公民投票的新州憲，要求聯邦政府必須對此「叛亂」問題進行處理，但 當時的聯邦政府表示不介入地方政治爭議，雙方僵持，形成一州兩政府的對峙狀 態。最後訴諸武力手段，Dorr 戰敗後逃亡。1843 年原來的州政府與議會經過此事 件也深切檢討，制訂新州憲，部分立法採用 Dorr 當時的主張（King, 1859; Mowry, 1901）。
25 此法主要為 Barnard 所捉刀。
校教育的各項情資，以利州掌握各地確實的教育資訊。
這個《學校法》確立設置州層級的公立學校教育長官，專責在蒐集州內各地 區公立學校教育現況與各項資訊，至各地方宣傳與溝通公共教育的重要與最新教 育發展趨向，彙整各地方教育的意見與分析州內教育發展的利弊，以呈報州議會 做為決策的參考依據，落實各地區的視導功能，有效掌握各地的教育發展狀況。
這是羅德島首次建立州層級的教育行政組織，此為州初步掌控地方教育之機制。
1843年 12 月 6 日，J. Fenner 州長任命 Barnard 為羅德島首任的州公立學校教 育監督（Barnard, 1846: 3-4）。1844 年 5 月，Barnard 提出他的教育法草案，6 月此 法在兩院通過，但是隔年又有一些反對的雜音，而遭到重新審議此法的結果，後 經 Updike 議員的折衝與強力支持，於 1845 年 6 月 27 日州議會正式通過 Barnard 的《學校法》（School Law）。此法有下列幾項重點（Barnard, 1846: 137-146）：
（一）以教育行政組織運作而言，有州公立學校教育監督－鎮的學校委員會
－學區委員會這三種層級的教育行政組織。州教育監督主要功能在蒐集、宣傳溝 通、分析與建議等行政功能。此法特別強調州公立學校教育監督不受黨派意見的 干擾，能依據教育專業來獨立行使職權，免除政治干擾教育的自主發展，可說是 具有特殊意義。26雖然各地方的教育控制權仍在於鎮和學區，維繫傳統地方自主 控制的精神，但是當地方有公立學校教育事務的爭論時，州教育監督具有仲裁權，27 這顯示出州教育監督擁有教育行政事務的仲裁權，不同於 Barnard 在康乃狄克州 擔任教育執行長僅有資料彙整和宣傳溝通的有限權力。Barnard 的教育法賦予鎮和 學區各自擁有的教育行政實權，應該是考量到現實問題，否則這兩方面若無法協 調，可能引發爭議。28
26 這與 Dorr 的影響有關。選擇 Barnard 擔任羅德島州教育監督，一方面在於他有此 方面的教育行政經驗，另一方面考量他是外州人沒有政治黨派的包袱或恩怨，可 以將教育導向專業獨立自主性。
27 若地方不服州教育監督的仲裁，可以再上訴至高等法院做最後的裁決。
28 Carroll（1918: 169）認為，Barnard 教育法對於鎮和學區之間的權力衝突，界定並 未清楚，例如，鎮是否可以解散學區？鎮是否可以自行興學而不需要在興建學區？
直接控制？這些問題在 Barnard 的《學校法》中並未明白地界定清楚。
（二）在教育視導功能方面，要求各校教師必須每日填報教育相關資料，學 區委員要定期視導各校，鎮的學校委員會委員也需要定期視導轄區學校，各郡設 有督學亦需定期視導該區學校。由教師－學區委員－鎮學校委員會委員－郡督學
－州教育監督官，至各個層級的教育資訊回報系統，地方或州都能有效掌握教育 發展的狀況，發揮教育視導的功能。
（三）學校經費來源分為幾個途徑：首先，州教育補助款，主要補助地方的 教師人事費用，一半視 15 歲以下兒童人數的比例分配，一半視地方學生上學出席 率的比例分配。其次，要求鎮必須編列至少三分之一州教育補助款的教育配合款。
第三，授權各學區或鎮自行徵收教育稅，無上限金額。第四，若各級政府教育經 費仍不足支出時，可向每位學生徵收學費，但每季不得超過 1 美元。這幾項教育 經費來源的確立，可以確保公立學校體系的穩定發展，州的教育補助款除了依學 齡兒童比例分配外，仍有依各地方學生上學出席率的比例分配，可以促進這方面 的落實。此教育法也確定各鎮必須至少編列三分之一州教育補助款的配合款，以 發展公立學校，有強迫興學的實質意味。各鎮可以自行依法徵收教育稅，沒有上 限額度，解決過去一州兩制或多制的各鎮教育稅收的弊病。同時，也限定向家長 收取學費的最高上限，進一步邁向免費教育的實質精神。
（四）在教師資格的建立與證照層級方面，為了落實教師資格能力的適任與 否，此法建立三方面層級的教師證照：學區委員會或鎮學校委員會頒發的教師證 照、郡督學頒發的教師證照、州教育監督頒發的教師證照。不同層級的教師證照 適用不同範圍、層級學校與證照年限的差別，建立起某種程度的教師專業地位。29
29 十九世紀中葉以前，美國的教師專業地位尚未建立，教師的薪資待遇低，低於銀 行行員、保險公司的秘書、鐵路工程師、工廠管理人員、海關官員（Mann, 1843: 31, 1848: 97）。雖然麻州在 1839 年率先建立美國首座州立師範學校，但麻州在 1900 年只有 40%的公立學校教師來自師範學校畢業生；密西根州在 1860 年全州的小學 教師不到 5%為來自師範學校的畢業生（Kaestle, 1983: 131）。在當時小學教師專業 地位受到輕忽之際，Barnard 的作為對提升教師專業證照有所貢獻。
肆、Barnard 在羅德島州的教育作為
1843年羅德島州政府設置公立學校教育行政組織，Barnard 為首任教育監督，
開展羅德島公立學校體系運作的起始，茲從激發社會大眾對公立學校的興趣與支 持、關注學生上學出席率的問題、注意城鄉差距與因地制宜的措施、整合學區與 推動學級學制系統化措施、改善學校教學環境五方面來討論 Barnard 此時期在羅 德島州的教育作為。
一、激發社會大眾對公立學校的興趣與支持
州教育長官的重要工作項目之一，在於對各地民眾宣傳與溝通公立學校教育 的重要性，希望獲得各地民眾對公共學校的支持。這不僅是要避免 1803 年廢止《免 費學校法》首次所欲推行的公立學校制度遭遇挫敗的歷史殷鑑，也因為羅德島的 公立學校制度仍舊屬於地方控制的精神，州政府必須要對各地方進行疏通和宣 傳，才能確切落實公立學校制度的建立與品質提升。Barnard 不是在地人，如何化 解各地方對於外地人身分的疑慮？Barnard 透過與各地民眾、學校教師座談，教育 通訊與書信，官方教育資料回報和報告書等溝通聯繫的途徑，向大眾宣傳公立學 校教育的重要與價值（Barnard, 1846: 6-7）。
另一方面，Barnard 非常鼓勵各地教師成立教師團體，發展教師專業能力，
以提升教師的素質。在 Barnard 鼓勵下，1844 年 9 月 7 日「華盛頓郡教師會」
（Washington County Teacher’s Institute）和 1845 年 1 月 24 日「羅德島教學會」（Rhode Island Institute of Instruction）分別成立。Barnard 與教師團體互動良好，成為推動 教育改革的夥伴。1845 年羅德島教學會的領 W. S. Baker 協助 Barnard 到各地演 講，與當地居民溝通宣講校舍建築的重要性，獲得許多成果（Barnard, 1846: 86-89;
Stone, 1874b: 32）。Barnard 鼓勵成立各種教育團體，特別是婦女教育團體，尤其 是女性家長應該要更加鼓勵，因為母親對小孩的愛是天性，可以有效監督學校在 軟硬體建設上更加進步，激起社區公眾對公共教育的支持（Barnard, 1846: 10）。
Stone（1874b: 33-34）認為，在 Barnard 任內，舉行超過 1,100 場次的教育會
議、1,500 次的講演及 200 場次的親師座談，討論教學方法與學校的成果、有資深 且優良教師到各校去演講或教學示範，並與家長會談分享教養小孩的觀念和作 法、每三英里範圍地區，至少舉行一場教育座談、有 16,000 本教育文集供教師或 家長購買，受到熱烈的歡迎；全州 32 鎮，已有 29 個鎮的圖書館藏書至少有 500 冊。這些宣傳與溝通的途徑及措施，讓羅德島自傳統以來，排斥麻州或康乃狄克 州公立學校制度以及地方反對徵收教育稅的觀念，在 Barnard 任內完全消失，這 與 Barnard 積極奔走各地宣傳，以及多管齊下的溝通管道有密切關聯（Anonymous, 1855: 65-67）。1849 年，Barnard 卸任羅德島州教育監督，「羅德島教學會」代表各 地教師團體為 Barnard 舉辦歡送會，致贈他一只銀手套，表彰他對羅德島的卓越 教育貢獻（Stone, 1874b: 32-33）。Barnard 在羅德島推動教育事務非常順利，他與 州議會關係融洽和諧，贏得各地民眾與教師團體的肯定與支持。
二、關注學生上學出席率的問題
Barnard非常關注學生上學出席率的問題，這也是普及公共教育要能落實的重 要關鍵因素之一，如果無法有效地提升學生的上學出席率，則公立學校要達到其 教育目的就很難普遍落實。Barnard 在 1845 年的教育報告書中，對於州內學生就 學的情況提出分析，羅德島就讀公私立學校的比例為 87.5%：12.5%，顯示就讀公 立學校者佔多數比例。4 至 16 歲學齡兒童就讀公立學校的比例為 60%，平均每天 上學出席率不到 75%，或者有不到 50%學童正常上下學。公立學校不到 27.8%學 童每年上課時間為一整學年，超過 33.3%學童每年上課未滿 3 個月。公立小學階 段，女童總數不到 50%；10 歲以上學生男女學童比例為 4：1（Barnard, 1846:
35-36）。這些數據顯示，公立學校學齡學生的上學出席率與正常上下學率仍有待 提升的空間。
Barnard針對上述數據，分析造成學生上學率不高或不正常上下學情況，他認 為多數的原因在於，童工要工作負擔家計無法上學、學校上課時間長度過短，以 致無法讓學生能完整而有效地學習、學生中輟缺席問題，以致學習進度跟不上，
而愈加不想上學。對於家長和學校委員會而言，學生上課缺席造成教師教學進度 無法正常運作，大部分學生學習受到少部分人的干擾而不利學習成效，家長和學
校委員會都會有所抱怨，對教師也會造成壓力影響。對於社區，從學區、鎮到州 而言，學生上課缺席會造成資源的浪費，進而造成公眾對公立學校教育成效不彰 的信心危機（Barnard, 1846: 36-43）。
診斷上述問題，Barnard 提出對於學生上學出席率問題的因應之道（Barnard, 1846: 43-50）：
（一）所有各級學校行政機關都應該正視與面對這個問題，共同來解決之。
（二）目前的學校法已經將州教育補助款的一半，視學生的出席率狀況來予 以補助，目的在要求地方能提升學生的出席率、要求教師每日按時登錄學生的出 缺席狀況；鎮學校委員會的教育報告書要能詳實呈報此項資料，並且要訂定一套 辦法來提升學生出席率問題。
（三）各鎮應該進行 3 至 16 歲的人口普查，將這個年齡層的兒童是否就學和 正常上學的數據調查詳實，以利該鎮在校舍修建、學校分級學制的規劃，使教育 經費的分配運用上能有效地發揮效應，以此來誘導學生正常上學。各鎮思考藉由 延長學校上課時間到 1 年、聘請優質教師、建立良好校舍等措施來吸引學生上學。
（四）改進各學區學校軟硬體的建設，計算一般家長可以接受的學費，來提 高學生上學的興趣。
（五）學校教師對於學生缺席狀況應該要有因應措施：1.學期開學和結束時 間可以針對多數學生的可行時間來做因地制宜的調整；2.學生缺席需要家長的書 面請假通知，除非生病或家中有重大事故，否則不該予以連續性缺席請假；3.學 校或教室大門對於遲到者應給予寬容，不要時間一到就馬上上鎖，教師並對遲到 者予以規勸；4.教師應將一週上課活動進度予以事先公告，讓家長或學生可以掌 握進度；5.夏季和冬季上課作息時間可以依節令做彈性調整。
（六）家長必須重視學生正常上學的權利和義務，認知到缺席將造成學生學 習上的損失，同時也干擾到教師和同儕的教學或學習進度。公共學校是個大家共 同維護與遵守的規範，不能因為個人的好惡，而干擾到其正常的運作。
（七）教師可以運用學生出缺席紀錄簿、教育基本資料紀錄簿等詳實填載資 料，運用教育獎勵品（educational incentives）等吸引學生上學，若學生缺席，也 該指派家庭作業使其跟上進度。教師每週將學生的學習進度和成果、出缺席記錄
通知家長，讓家長了解自己小孩的學習狀況，並督導之。教師要經常對個人、班 級和整個學校宣導按時上下課的責任和觀念，使他們養成這方面的行為習慣。教 師可以運用學生喜愛上的科目做為獎勵他們按時上下課的誘因，亦可用心布置教 室環境，建立良好的師生關係，讓學生感到比家裡還溫馨的氣氛，讓學生喜歡上 學。教師與家長建立和諧與良好的互動關係，讓家庭教育與學校教育可以攜手並 進、互相合作。
（八）慈善者關注孤兒和流浪兒的教育狀況，藉由宗教性學校讓這群兒童能 有宗教的性格與良好的品行，去除其不良習性與學壞的可能，例如，安息日學校、
主日學校都是很好的途徑。藉由宗教慈善的教育，讓這群小孩成為上帝的子女。
此外，「農場學校」（Farm School）、「感化院」（Reform School）、「工藝學校」
（Schools of Industry）等機構也能對這群小孩發揮矯正或給予一技之長的教育作 用。
Barnard對於學生上學出席率問題的成因和影響，以及如何因應之道，分析的 非常透徹與周全。此問題的成因方面，歸納有：（一）公立學校教育品質不佳，使 學生流失至私校；（二）公立學校上課時數太短，難吸引家長讓小孩來就讀；
（三）童工與行為偏差者問題。前兩項有關公立學校教育品質問題，正是 Barnard 認為需要好好解決、改進之處，從師資素質、教育經費支援、硬體建設與教育行 政體系的建立等層面著手，其中又以教育經費為核心問題。雖然這不是可以立竿 見影，但是可以看出 Barnard 都朝這些方向來進行改革。至於行為偏差者的問題，
Barnard所提出的因應之道是，建立相關收容所或職業學習所，可以逐步獲得改 善，但是有關童工問題，則牽涉頗為複雜的政治經濟問題，在羅德島不易解決。
因此他雖然倡導學生上學出席率的改進，但是實質上在其短短 5 年任內，卻未有顯 著的提升。30
30 羅德島到 1854 年才立法限制 15 歲以下童工每年至少要有 3 個月的上學時間，在 Barnard 任內至 1850 年代，羅德島的公立學校學生就學率與上學出席率皆未有顯 著提升的進展（Carroll, 1918: 154-157）。
三、注意城鄉差距與因地制宜的措施
Barnard到羅德島各地考察教育狀況，發現這裡的工業區和農村地區在教育資 源方面比較弱勢，屬於文化發展不利的地區。因此他在羅德島任內也注意到城鄉 差距所造成教育機會不均等的現象，他同時也提出這些地區需要因地制宜的教育 配套措施，以解決其教育發展方面的困境。
Barnard發現羅德島比康乃狄克州更加工業化，一些工業區裡的父母和小孩都 是受雇於工廠，父母親對小孩的教育有很大的影響力，但是因為在工業區工作的 壓力，父母親沒有太多時間花在教養小孩身上，因此工業區的兒童比較難有自我 成就動機。工業區帶來正面效果，31但也帶來負面效應，在新英格蘭地區，特別 是羅德島引發這方面的弊端最為明顯（Barnard, 1845: 72-73）。工業區的問題要比 農村來得複雜且容易使人墮落，許多童工、女工的招聘，不僅造成學齡兒童就學 率和出席率較低的情況，更容易讓青少年在工廠制度的斲傷中影響身心的健康和 發育。目前全州 5 個工業區，只有設置 1 所公立學校，一年上學不到 4 個月，僅 靠安息日學校的宗教性教學來輔助。Barnard 認為，不要讓工業區僅成為搖錢樹、
或使其成為道德沉淪與文化沙漠的代名詞，要讓工業區洗刷過去的污名，使之成 為知識和道德的發光處，成為羅德島的光彩、力量與榮耀之處（Barnard, 1846:
72-73）。Barnard 針對工業區教育問題提出改革計畫，從增設校舍、充實硬體設備，
重視演講廳、圖書室、休閒娛樂、宗教教化等社教機構的支援體系，希望扭轉過 去對工業區心靈墮落的刻板印象和污名化，從根本的教育文化方面著手；另一方 面，他也因地制宜調整課程、師資和上學時間長度，使之適合工業區學校的設計，
31 在此 Barnard 並未明示工業區的正面意義，研究者另外考察 Barnard（1842: 13-14, 48-52）談論〈有關童工與教育法規問題〉（Legal provision respecting the education and employment of children in factories, & C.: With examples of improvement in manufacturing districts）一文，他對麻州羅威爾（Lowell）市工業城的發展，肯定 其帶來地方經濟的繁榮與勞工物質生活的改善，同時也注意教育與醫療福利制 度，為美國當時工業都市發展的示範城市。羅德島在工業區的發展較麻州與康州 落後，需要向麻州羅威爾市學習取經。
