An Analysis of China’s “Go Global Strategy”:
China’s Economic Transformation in the 21
stCentury
鄭又平（Cheng, You-Ping） 林彥志（Lin, Yen-Chi） 國立臺北大學公共行政暨政策學系副教授 國立政治大學東亞研究所碩士研究生
摘要
中國的崛起衝擊全球的經濟秩序，早期的中國改革開放策略著重在「引進來」 的策略，跨世紀之交中國開始著眼於「走出去』戰略。本文針對中國的國家角色、 「走出去」戰略本身與中國對外直接投資行為，三者作一連結與解釋。透過國際政 治經濟學的理論模式與中國推動「走出去戰略」的背景、過程、內容對照分析，我 們發現中國政府的戰略思維較符合「新重商主義」的邏輯。即便在全球的經濟整合 程度有增無減的背景下，政治上各個國家依然保持獨立與自主，亦即「本國利益的 追求」仍是國家總體政策與戰略的首要目標。「走出去」戰略與中國對外直接投資 行為之間，不能僅單純的將其視為是中國企業自發性的市場行為。「走出去」戰略 是中國政府有策略地透過企業為中介，追求實現、提升其國家利益的國家行為。 關 鍵 詞 ： 走 出 去 、 海 外 投 資 、 跨 國 企 業 、 新 重 商 主 義 、 十 六 大 、 十 一 五 規 劃壹、前言
中國的崛起對全世界的影響不論是國家、企業、勞工、消費者都已經形成 了一個無可避免的重大衝擊，在如此一個新的經濟秩序中，中國經濟的發展所中國「走出去戰略」之分析：
跨世紀中國經濟的轉變
專 題 研 究K 造成的全球經濟變遷並不是一個短暫的週期性現象。中國崛起的經濟意義，是 全球經濟體系的重新改組，由世界的工廠到世界的市場，中國的經濟崛起影響 所及是由勞力密集到技術密集的各種產業結構完全包含在內，早期的中國改革 開放策略著重在「引進來」的策略，跨世紀之交中國開始著眼於「走出去」戰 略，而中國企業走出去的戰略與中國的國家總體戰略之間，究竟有多少關聯又 如何連結？是一個至為重要的議題。 中 國 的 經 濟 不 僅 面 臨 著 由 計 畫 經 濟 轉 軌 到 市 場 經 濟 的 過 程 中 所 出 現 的 各 種矛盾與轉型的挑戰，它更面對著全球化經濟浪潮的衝擊以及主要工業國家的 反彈，究竟中國企業走出去的戰略是植基於自由主義的比較利益或動態比較利 益，以追求企業利潤的極大化為終極目標，或者是有國家機器的推手在幕後細 心的為中國企業的國際化鋪設出恰當的舞臺，有如經濟民族主義者所主張的國 家權力與財富兩者之間密合的關係。正如 Jacob Viner 所言：「不管什麼時期、 什麼國家或何種特殊場合，所有的重商主義者均持有下列主張：首先，財富是 權力的絕對基本因素，無論是為了防衛還是為了侵略；其次，權力是獲取並保 持財富的必要且有價值的手段；再者，財富與權力是國家政策的兩個極端；最 後，這兩個極端從長遠觀點來看是協調一致的，儘管在某些特殊場合下，為了 軍事防衛的需要，也為了長遠經濟繁榮的利益，有必要做出某種經濟犧牲。」1 換言之，如果中國企業走出去的戰略不是植基於自由主義的理念而是根源 於經濟民族主義的價值，那麼中國政府如何界定相關的「國家利益」，如何形塑 中國企業走出去戰略的總體方針，乃至於中國的國家機器介入企業海外經營的 方法、形態、策略都是值得我們透過嚴謹的研究來加以釐清。 要探究中國企業「走出去」的戰略，是否符合中國這個國家當前發展階段 的需求？就必須先了解這整個「走出去」戰略，是否符合當代國際經濟發展趨 勢。 從現今國際經濟發展趨勢來看，不論是貿易活動、資本流動與跨國企業的 擴展，都是推動經濟全球化的力量，這些現象更進一步強化了國際間經濟上相 互依存的程度。但是，即便在經濟和技術領域，全球的整合程度有增無減，政 治上各個國家卻依然保持其獨立與自主，亦即「本國利益的追求」仍是該國家
1 Viner, Jacob, The Long View and the Short: Studies in Economic Theory and Policy （Glencoe: Free Press,
總體政策與戰略的首要目標。「國家自主性」依然是每個政府領導菁英念茲在茲 的政治信念。 本論文中將進行三個核心問題的探討：首先，中國「走出去」戰略為何？ 其提出背景、形成過程、主要內容？再者，中國企業「走出去」的動機為何？ 該如何解釋此一「企業行為」？最後，在中國走出去戰略的背後，國家介入企 業走出去的動機為何？該如何解釋此一國家行為？
貳、由「引進來」到「走出去」的轉變
對 外 開 放 與 經 濟 發 展 是 中 國 大 陸 經 濟 改 革 政 策 的 基 本 方 向、 重 要 目 標。 1979 年，中國大陸推動改革開放後，積極「吸引外資直接投資」藉以促進國家 整體經濟發展，始終是中國政府當局經濟施政的主軸之一。 2 前中共國家主席、中共總書記江澤民就分別於 1997 年中國共產黨第 15 次 全 國 代 表 大 會、1998 年中國共產黨第 15 屆中央委員會第 2 次全體會議上，正 式開始關注中國對外直接投資、跨國經營之可行性， 就已然為中國「走出去戰 略 」 埋 下 了 伏 筆。 江 澤 民 接 著 於 1999 年 9 月 在 上 海 舉 行 的「 財 富 全 球 論 壇 」 （Fortune Forum）上表示： 「中國是一個發展中的社會主義大國，它的未來發展，不僅直接關係到中 國人民的前途，而且對亞洲和世界的發展與進步也會產生重要影響……。世界 是豐富多彩的，我們主張，世界上存在的社會制度差異和不同政治信仰，不應 該被人為地用來阻礙各種正常的經濟技術合作和交流。我希望，中國的企業要 學習外國企業的先進經驗，走出去在經濟全球化的浪潮中經風雨、見世面，增 強自身的競爭力……」 隨著總體經濟水平的提升，加上經濟全球化發展的趨勢，中國執政當局認 為對外開放戰略也需「與時俱進」，以符合 21 世紀的發展趨勢。 5事實上，中國 2 王太，「中共實施『走出去』戰略之發展與成效」，中共研究（臺北），第6卷第7期（2002年7月）， 頁2。 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，私立淡江大學大陸研究所碩士論文 （2005年7月），頁2。 「江澤民在九九《財富》全球論壇上海開幕晚宴上的講話」，人民網，http://past.people.com.cn/GB/jinji /222/5151/515/2001029/55857.html。 5 王太，「中共實施『走出去』戰略之發展與成效」，頁2。K 的領導人也觀察到整體世界經濟發展趨勢與客觀經濟、技術的條件是有利於中 國企業開始推動向外發展擴張的路線。 中國國家領導人對於中國企業應積極提升國際競爭力，以適應未來經濟全 球化發展的這段談話，被外界普遍視為是繼鄧小平改革開放之後，中國另一階 段的新全球經濟戰略選擇。 6隔年 10 月召開中國共產黨第 15 屆中央委員會第 5 次全體會議上，在「中共中央關於制訂國民經濟和社會發展第 10 個 5 年計畫的 建議」中，江澤民首次明確提出「走出去戰略」，至此中國正式確立了「鼓勵中 國具有比較優勢企業進行對外直接投資」的戰略方針。 7 再 加 上 近 幾 年 來， 中 國 企 業 大 動 作 地 進 行 海 外 併 購， 如 2005 年 月 中 國 聯 想 公 司（Lenovo）成功併購美國 IBM 個人電腦部門、2005 年 6 月海爾集團 （Haier）出價併購美國美泰格集團（Maytag），以及 2005 年 8 月中國海洋石油 公司（Cnooc Ltd.）併購美國優尼科石油（UnoCal. Corp）失敗等事件的發展過 程，一再吸引國際觀察家對於中國「走出去戰略」與「對外直接投資行為」兩 者間的關係產生高度關注。 近年中國企業「走出去」海外投資的產業案例如下表： 表 一 中 國 企 業 「 走 出 去 」 海 外 投 資 的 產 業 案 例 8 產業別 案 例 第一級產業 能源（石油、天然氣） 中石化、中海油、中石油、長聯石油、博隆集團 礦產（煤炭） 華能集團 礦產（有色金屬） 中國五礦集團、中國有色礦業集團 農業（境外農牧） 東方希望集團、雲南鴻宇集團 農業（境外森林） 海南錦興集團、煙臺西北林業 第二級產業 家電製造業 海爾集團、TCL 集團、青島海信集團、 四川長虹電子集團 汽車製造業 萬向集團、南京汽車集團、上海汽車集團 6 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁26；張維倫，「中國推動企業走 出去發展戰略之研究-以新制度主義觀點之分析」，東華大學公共行政研究所碩士論文（2005年7月）， 頁2。 7 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁2。 8 王志樂主編，2007走向世界的中國跨國公司（北京：中國經濟出版社，2007年2月），頁11-2。
第三級產業 高新科技產業 聯想集團、華為技術、阿里巴巴 金融服務業 中國銀行、中國建設銀行、中國交通銀行、 中國工商銀行、中國開發銀行、中國進出口銀行 電信投資 中國電信、中國移動、中國網通、華為通訊、 中興通訊 境外商業連鎖 安徽外經建設集團（連鎖超市） 北京同仁堂集團（中藥專賣） 康奈集團（皮革專賣） 文獻資料顯示，到目前為止，國內的研究學者對於中國「走出去戰略」與 其「對外直接投資行為」的研究，多數是聚焦在「中國企業自發性的市場行為 分析」，例如：一、投資動機、投資地區、投資產業別、投資進入方式、優劣勢 分析、個案研究……等論述；二、中國政府對於企業在進行對外直接投資時所 提供的各項配套政策協助措施的論述。 但「 如 何 從 中 國 國 家 角 色 的 高 度 來 解 析『 走 出 去 戰 略 』 本 身 」， 並 在 此 一 基礎上進行對中國對外直接投資行為或動機的深入研究，卻是寥寥無幾。換言 之，過去的研究成果並沒有真正將中國國家角色、中國「走出去戰略」本身與 中國對外直接投資行為，三者之間作一完整的連結與解釋。 因此，中國「走出去戰略」與其「對外直接投資行為」之間，不能僅單純 的將其視為是中國企業自發性的市場行為而已。我們認為應將兩者之間的互動 視為是某種程度上的國家意志的展現，亦即「國家有意識地透過企業為中介， 間 接 追 求 實 現 或 提 升 其 國 家 利 益 的 國 家 行 為 」。 換 言 之， 中 國 企 業「 走 出 去 戰 略」應該是與中國國家利益有密不可分的關係才是。
參、甚麼是「走出去」戰略？
一、中國「走出去」戰略提出的國際背景 （一）經濟全球化 在 文 化 大 革 命 下 的 中 國， 採 行 閉 關 自 守 政 策， 進 而 導 致 國 內 經 濟 倒 退 十 年的浩劫。經此痛苦經驗，中國國家領導人重新體認到中國與世界接軌的重要 性。1978 年中國共產黨第 11 屆中央委員會第 次全體會議上，確立了以經濟建K 設為中心的基本改革方向之後，國內總體經濟水平與日俱增。但該如何面對 21 世紀經濟全球化的浪潮，維持國內經濟成長的勢頭，同時解決內部發展過程中 浮現出的各類社會矛盾與緊張？則是中國國家領導人的下一個重要課題。 江澤民在中國共產黨第 16 次全國代表大會，針對中國「對外開放」的談話 得知，中國必須再更深入、更積極地與世界接軌，順應經濟全球化的浪潮，以 全球戰略思維進行深度思考，以積極合作的交流態度與世界互動，如此方能確 保中國現代化的國際布局與長遠發展。 9換言之，中國內部的經濟發展已經不可 能與全球經濟暨體系切割開，相互獨立。中國企業的持續成長必須依賴與國際 環境的結合。
（二）中國加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）
1978 年的改革開放年代，中國透過「招商引資」的方式，首次與世界重新 接 軌。 到 了 21 世紀經濟全球化的時代，中國為了能再進一步地與世界各國接 軌，選擇透過「加入世界貿易組織」等方式來實踐其目標。對於積極加入 WTO 的中國而言，雖能享有身為 WTO 會員國的平等待遇，但同時也意味著中國國 內市場必須受到世界各國外資企業進入市場布局的挑戰。對於中國企業而言， 此一舉動將必不可免地提高國內市場環境的競爭性。故此，中國企業必須：重 新思索與分析現有的競爭優、劣勢，以及如何尋求建構自我更佳的競爭優勢， 掌握全球競爭的籌碼與資源，抑或是快速吸收新的經營觀念、策略、技術等， 以 因 應 未 來 國 內、 外 市 場 的 雙 重 競 爭。 而 對 於 中 國 政 府 而 言 則 是：「 透 過 加 入 WTO 來培養屬於中國的跨國公司，以利未來中國在經濟全球化下戰略布局」。 10 二、中國「走出去」戰略提出的過程 （一）1997— 中國共產黨第 15 次全國代表大會 江澤民認為：「對外開放是一項長期的基本國策。面對國際政經環境快速變 化的趨勢，要以積極的姿態走向世界，完善全方位、多層次、寬領域的對外開 放格局，發展開放型經濟，增強國際競爭力，促進經濟結構優化和國民經濟素 質提高。積極合理有效地利用外資，引進先進技術和關鍵設備。積極參與區域 經濟合作和全球多邊貿易體係。鼓勵能夠發揮我國比較優勢的對外投資。更好 9 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁17。 10 郝雲宏、王淑，「中國大型企業國際競爭力的差距」，求是（北京），第1期（200年1月），頁7；蕭 芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁18。
地利用國內國外兩個市場、兩種資源。正確處理對外開放同獨立自主、自力更 生的關係，維護國家經濟安全。 11」 （二）1998— 中國共產黨第 15 屆中央委員會第 2 次全體會議 有關「對外投資」部分，江澤民提出：「在積極擴大出口的同時，要有領導 有步驟地組織和支持一批有實力有優勢的國有企業走出去、到國外，主要是到 非洲、中亞、中東、中歐、南美等地投資設廠。」中國政府在以積極出口創匯為 基礎的對外開放方向上，也正式開始關注如何以國家的高度去推動中國國有企 業對外直接投資、跨國經營之可行性。 12 （三） 1999.09.27—中國上海舉行的「財富全球論壇」（Fortune Forum） 江澤民致詞時表示：「中國是一個發展中的社會主義大國，它的未來發展， 不僅直接關係到中國人民的前途，而且對亞洲和世界的發展與進步也會產生重 要影響……。世界是豐富多彩的，我們主張，世界上存在的社會制度差異和不 同政治信仰，不應該被人為地用來阻礙各種正常的經濟技術合作和交流。我希 望中國的企業要學習外國企業的先進經驗，走出去在經濟全球化的浪潮中經風 雨見世面，增強自身的競爭力……」1 當時中國的國家領導人對於中國企業應積 極提升國際競爭力，以適應未來經濟全球化發展的這段談話，被外界視為是繼 鄧小平改革開放之後，中國另一階段的新全球經濟戰略選擇。 1 （四）2000.0— 中國共產黨第 9 屆全國人民代表大會第 次會議 江澤民指出：「隨著中國經濟的不斷發展，要積極參與國際經濟競爭，並努 力掌握主動權，必須不失時機地實施『走出去』戰略，把『引進來』和『走出 去』緊密結合起來，更好地利用國內外兩種資源、兩個市場。這是在參與國際 競爭中掌握主動權、打好『主動仗』的必由之路。這樣做有利於在更廣闊的空 間裏進行經濟結構調整和資源優化配置，從而不斷增強中國經濟發展的動力和 後勁，促進中國經濟的長遠發展。要鼓勵和支持優勢企業逐步擴大對外投資， 開展跨國經營，通過建立海外銷售網路、生產體系和融資管道，促進企業在更 11 「高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向21世紀（2）—江澤民在中國 共產黨第15次全國代表大會上的報告」，新華網，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet. com/ziliao/200-01/20/content_697207.htm。 12 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁2。 1 「江澤民在九九《財富》全球論壇上海開幕晚宴上的講話」，人民網，http://past.people.com.cn/GB/jinji /222/5151/515/2001029/55857.html。 1 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁26；張維倫，「中國推動企業走 出去發展戰略之研究─以新制度主義觀點之分析」，頁2。
K 大範圍內進行專業化、集約化和規模化的跨國經營，加快培育中國自己的跨國 公司，努力促使中國經濟在參與國際經濟合作與競爭中邁出新的步伐。在『走 出 去 』 的 實 踐 中， 要 摸 索 經 驗、 制 定 規 範、 加 強 管 理， 積 極 穩 妥 地 把 工 作 做 好。 15」 這段談話被視為是中國「走出去戰略」概念的首次提出。 16更重要的是他明 確表達了「走出去戰略」的目的就是中國的經濟結構調整和相關資源的優化配 置；政策措施上，要鼓勵中國「自己的跨國公司」企業在生產、融資、銷售、 運 營、 服 務 所 有 層 面 跨 國 化、 國 際 化。 這 也 是 明 確 的 以 中 國 的 國 家 利 益 為 取 向，指示要求政府主動積極出手。 （五）2000.10— 中國共產黨第 15 屆中央委員會第 5 次全體會議 在「中共中央關於制訂國民經濟和社會發展第 10 個 5 年計畫的建議」中， 首次明確而具體的提出「走出去戰略」，正式確立「鼓勵中國具有比較優勢企業 進行對外投資」的戰略方針。 17 （六）2001.0— 中國共產黨第 9 屆全國人民代表大會第 次會議 前中共國務院總理朱鎔基提出「關於國民經濟和社會發展第 10 個 5 年計畫 綱要的報告」的第 7 項─進一步深化改革與擴大對外開放項目中述及 18，「鼓勵有 比較優勢的企業到境外投資，開展加工貿易，合作開發資源，發展國際工程承 包，擴大勞務出口等，建立和完善政策支援體系，為企業到境外投資興業創造 條件。 19」 （七）2002.11— 中國共產黨第 16 次全國代表大會 實施「走出去戰略」，正式被寫入中國的「國民經濟和社會發展的第 10 個 5 年 計 畫 綱 要 」。 另 外， 前 中 共 國 家 主 席 江 澤 民 認 為「 堅 持『 引 進 來 』 與『 走 出去』相結合，全面提高對外開放水平，為適應經濟全球化和加入世界貿易組 織的新形勢，在更大範圍、更廣領域和更高層次上參與國際經濟技術合作和競 爭，充分利用國際和國內兩個市場，優化資源配置，以開放促改革、促發展， 15 「江澤民在參加上海代表團審議時強調適應新形勢、迎接新挑戰、增創新優勢、贏得新發展」，中國人 大新聞網，http://www.people.com.cn/zgrdxw/news/20000/08/0801.html。 16 張維倫，「中國推動企業走出去發展戰略之研究-以新制度主義觀點之分析」，頁2。 17 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁2。 18 張維倫，「中國推動企業走出去發展戰略之研究─以新制度主義觀點之分析」，頁2。 19 「關於國民經濟和社會發展第10個5年計畫綱要的報告」，中華人民共和國國家發展與改革委員會， http://www.sdpc.gov.cn/。
實施市場多元化戰略，發揮中國的比較優勢，堅持以質取勝，努力擴大出口， 進一步吸引外商直接投資，提高利用外資的質量和水平，鼓勵有比較優勢的各 種所有企業對外投資，形成一批有實力的跨國企業。 20」 （八）2007.10— 中國共產黨第 17 次全國代表大會 中國第 代領導梯隊接掌權力之後，「走出去」戰略又更進一步被提升到具 體落實的層次。在這個階段，中國的基本國策要把「引進來」和「走出去」兩 種策略結合起來，擴大開放，完善國內外市場的聯動，目的要形成經濟全球化 條件下中國融入、參與國際經濟，同時更重要的是要強化中國相對於世界上其 他經濟大國的競爭優勢。而這種思惟具有明顯的「新重商主義」的色彩。 中 共 國 家 主 席 胡 錦 濤 在 中 國 共 產 黨 第 17 次全國代表大會上，針對中國對 外經濟部分，提出「拓展對外開放廣度和深度，提高開放型經濟水準—堅持 對外開放的基本國策，把『引進來』和『走出去』更好結合起來，擴大開放領 域，優化開放結構，提高開放品質，完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開 放型經濟體系，形成經濟全球化條件下參與國際經濟合作和競爭新優勢。深化 沿海開放，加快內地開放，提升沿邊開放，實現對內對外開放相互促進。創新 對外投資和合作方式，支援企業在研發、生產、銷售等方面開展國際化經營， 加快培育我國的跨國公司和國際知名品牌。實施自由貿易區戰略，加強雙邊多 邊經貿合作。採取綜合措施促進國際收支基本平衡。注重防範國際經濟風險。 21」 三、中國「走出去」戰略的主要內容 從中國「走出去」戰略的提出過程來看，此一戰略概念的建構，雖是脫胎 於 1997 年，前中共國家主席江澤民在中國共產黨第 15 次全國代表大會上的政 治報告，但首次明確將「走出去戰略」定調為中國對外經濟發展戰略基本方向 並且正式寫入黨的經濟計畫文件，則是體現於 2001 年「中共中央關於制訂國民 經濟和社會發展第 10 個 5 年計畫綱要」22與 2005 年「中共中央關於制訂國民經 濟和社會發展第 11 個 5 年規劃的建議」2兩份文件內容中。我們用上述兩份文件 20 「中國共產黨第16次全國黨代表大會上的報告（5）」，人民網，http://cpc.people.com.cn/GB/9508/ 2076/index.html。 21 「胡錦濤在中國共產黨第17次全國代表大會上的報告」，新華網，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/ news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/2/content_698568_.htm。 22 「十五計畫綱要」，新華網，http://politics.people.com.cn/GB/1026/780782.htmal。 2 「中共中央關於制定十一五規劃的建議（全文）」，人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1026/ 780782.htmal。
K 為基礎，對中國「走出去戰略」的主要內容作一整理，可以總結出下列重點： （一）中國政府支持並鼓勵有競爭優勢的中國企業「走出去」，發揮自身比 較優勢，進行對外直接投資與跨國經營，以實現中國企業國際化發展。 （二）政府支持海外合作開發中國國內所短缺的資源，促進國內產業結構 的調整和資源的重置；與此同時，鼓勵中國企業在海外設立研發中心，積極開 發與利用海外資源。 （三）在中國早期發展的對外承包工程和勞務合作的基礎上，進一步發展 境外加工貿易，進而帶動國內出口。 （四）健全中國對外直接投資服務體系，在金融、保險、外匯、財稅、人 才、法律、出入境管理等方面，替中國「走出去戰略」創立優勢條件；與此同 時，完善中國對外直接投資企業的法人治理結構和內部稽核機制，進而規範境 外國有資產投資的監管。 （ 五 ） 在 積 極 擴 大 對 外 開 放 的 同 時， 須 與 周 邊 國 家 積 極 進 行 經 濟 技 術 合 作，亦須切實維護國家經濟安全。
肆、企業利益與國家利益
美 國 企 業 家 曾 說：「 凡 是 有 利 於 通 用 汽 車 的， 就 是 有 利 於 美 國 」。 這 種 觀 點認為，企業的擴張與成長一定是有利於美國的國家利益。企業直接在海外進 行投資的目的，就是要跨越國境的限制，擺脫自己國家的經濟環境的局限，以 取得或控制在其他國家內部進行生產製造、市場營銷、技術研發、原物料採購 ……。海外直接投資也可能是併購現存企業或是興建新的生產設施，或是透過 與外國公司合組企業聯盟以擴大經營範疇。換言之，企業走出去在海外直接投 資，在企業經營者的立場而言，本質上是一個公司企圖在國境以外的市場建立 永續經營地位的總體戰略。但是，中國的「企業走出去」戰略，基本上有別於 20 世紀 1950 年代以後美、歐、日跨國企業在海外的成長與擴張。其主要區別 是：中國的跨國企業一直有著相當大比例的國家資本與人事、組織的背景，純 民營企業背景的海外投資行為，在 2000 年以前還不是中國「走出去戰略」的主 要行為者。 我 們 要 解 釋， 中 國 政 府 是 否 是 基 於「 國 家 利 益 」 的 戰 略 思 維 設 計「 走 出去」戰略？還是不得不然的被動回應中國企業在目前發展階段的擴張需求？是 市場的力量在驅動中國的企業，主動尋求最低成本的海外成本地？或是為企業 的擴張尋求最佳的接近市場的管道？究竟國際經濟的環境和國際政治的格局是 否已經發展出有利於中國「走出去」的總體格局？ 在政治經濟學的理論中，研究企業的海外投資經商行為與母國政治經商行 為之間的關係，不外乎下列幾種模式： 第一類是植基於自由主義傳統的全球化理論：企業的海外擴張主要目的是 提升自己的商業利益、擴展企業版圖。這一類的理論認為，基於生產因素的配 置所進行的經濟生產專業分工，就是海外直接投資的主要考量。學者 Raymond
Vernon 提出的海外直接投資的「產品週期模式」。2John Dunning 則是強調科技
發展，通訊及運輸技術的發達，配合企業組織與管理技術的演進，大幅度降低 了企業國際化的成本。25Richard Caves 則提出分析，認為具有寡占優勢的企業， 會 透 過 海 外 直 接 投 資 將 交 易 成 本 內 部 化。26 哈 佛 大 學 的 Michael Porter 在其名 著《國家的競爭優勢》一書中強調，跨國企業可以選擇全球最具成本效益的地 點，發展企業的競爭優勢，從原物料開採、產品生產、到市場開發所組合成的 價值鏈，正是企業國際化的主要策略特徵。27 這類觀點認為多國籍企業即是運用 各種優勢所建構出來的企業網絡、結合科技與資訊的進步技術，為企業奠下營 運成功的商業基礎。 上述這些自由主義經濟學傳統所衍生出來的各種理論模式，雖說明了企業 的海外擴張或許可以增進企業的商業利益。卻不能夠說明其是否有助於企業母 國的國家利益，甚且在某些情況之下，或許還可能傷害到母國的國家利益！而 母國的執政當局又為何要動員國家機器與國家資源來協助推動企業海外擴張的 政策？ 針對這個問題，另外兩種理論則分別是「新帝國主義論」和「新重商主義 論」，這兩種觀點都認為，企業向海外的擴張與投資代表母國的國力延伸。前者
2 Vernon, Raymond, "International Investment and International Trade in the Product Cycle", Quarterly
Journal of Economics 83, No.1 (1966.01), pp. 190-207; Vernon, Raymond, Sovereignty at Bay (New York:
Basic Books, 1971).
25 Dunning, John, Explaining International Production (London: Unwin Hyman, 1988).
26 Caves, Richard E, Multinational Enterprises and Economic Analysis （Cambridge: Harvard University Press,
1982).
K 更強調，在母國的對外經貿、外交政策考量之下，資產階級的利益是凌駕公共 利益之上的。另外，這兩種理論都強調國家利益和企業海外擴張投資的緊密關 聯。 「新帝國主義論」是不接受自由主義多元論的解釋。依據這個觀點，國家 利益是等同於企業在海外擴張的利益；即便企業在海外的投資擴張不見得能隨 時隨地配合母國的外交政策與國家大戰略，但是就母國的總體海外政策而言， 兩者是緊密相連的。即使是在一個開放的國際經濟環境中，新帝國主義強調， 企業海外投資也可以配合國家的政治目的，對落後地區提供經濟與技術援助。 跨國企業對落後國家的海外投資會持續複製、維繫落後地區對投資國的依賴與 不平等關係。28而地主國的經濟結構被扭曲，卻只能配合投資母國的發展需求。 29 新帝國主義的論點有理論上的缺失，因為它無法解釋為何像美國這樣的資本主 義國家，其跨國企業在 1970 年代海外投資的 70％都投入到已開發地區，而非欠 缺資本的落後國家。 「 新 重 商 主 義 論 」 的 觀 點 則 是 認 為 企 業 的 海 外 投 資 是 符 合 母 國 的 國 家 利 益，強調民族國家（而非資產階級）才是推動企業跨國化的主要行為者。政府 利用本國企業的海外投資活動來強化母國的國家利益。國際關係的本質是零和 式 的 高 度 競 爭， 在 這 個 基 本 上 無 政 府 狀 態 的 世 界 政 治 經 濟 體 系 中， 相 對 獲 益 （relative gain） 要 比 相 互 獲 益（mutual gain） 更 為 重 要， 各 國 政 府 都 會 企 圖 在 國際經濟場域中，設法為本國謀求最大利益。重商主義論者承認相互依存的事 實，卻強調「不對稱性」與「衝突性」的相互依存關係。 「新重商主義論」強調： 一、 國 家 安 全 與 國 家 權 力 的「 高 階 政 治 」（high politics） 要 優 先 於 經 濟 福 祉 的 「低階政治」（low politics）。 二、國家的對外經貿政策要服膺於國家安全政策。 三、 提升本國在國際上的經濟力量與提振國內的經濟繁榮，只是強化國家力量 的總目標下的子目標。國家既要追求財富，也要強化實力。 四、 企業海外投資擴張不能抽離、自外於整體國際政治秩序環境。必須考慮母
28 Hymer, Stephen.“The Multinational Corporation and the Law of Uneven Development”, in Jagdish N.
Bhagwati, ed. Economics and World Order: From the 1970s to the 1980s (NY: Macmillan, 1972).
29 參見Bergsten, C. Fred, Thomas Horst, Theodore H. Moran, American Multinationals and American Interests
國如何建構該國與其他地主國之間的政治互動關係。 五、 民族國家不會單純的因為追求全球經濟效率與國內經濟福祉，而去擁抱自 由主義所強調的互惠互利、開放型態的國際貿易 投資體制。 0
伍、為何中國企業要「走出去」？
中國企業之所以要走出去的最終目標就是：透過對國際市場的參與以及全 球布局的方式，以降低企業經營生產成本，追求市場利潤極大化，擴大企業經 營規模，進而達到中國企業跨國經營的目標。我們先從中國企業走出去的動機 來進行分析，有下列幾項： 一、生產資源取得的考量 對 於 企 業 而 言， 如 何 追 求 利 潤 極 大 化， 是 企 業 經 營 的 最 終 目 標。 其 中 的 關鍵之一，即是如何確保生產資源的穩定供給。隨著中國總體經濟水平的提升 與產業發展規模的擴大，中國企業對於資源的取得與利用，已面臨到供不應求 的 局 面。 以 石 油 為 例， 從 199 年開始，中國正式從石油出口國轉為石油淨進 口國，能源資源短缺的問題，不僅僅是影響到能源相關產業的營運，更是直接 衝擊到中國經濟持續發展之可能。 1故此，中國企業自身在利潤極大化條件的驅 動下，必須走出去尋找生產所需資源，以彌補國內市場生產資源供給不足的窘 境。 二、獲取中國企業所缺乏的先進技術和經營管理經驗 過 去 中 國 企 業 主 要 是 透 過 吸 引 外 資 來 華 設 廠 投 資 的 方 式 來 獲 得 技 術 移 轉 與管理經驗學習，確實有助於自身整體競爭水平的提升。對於先進發達國家而 言，隨著中國政經影響力與日俱增的情況下，如何繼續維持自身的競爭優勢， 尤其是技術優勢，已是刻不容緩的重要課題。故此，紛紛設立技術移轉壁壘， 以防止國內核心技術的流失；對於中國企業而言，目前整體技術水平、經營管 理經驗相較於先進發達國家仍落後許多，再加上先進發達國家對之所加諸的種0 參見Gilpin, Robert, U.S. Power and the Multinational Corporation: The Political Economy of Foreign
Direct Investment (New York: Basic Books, 1975); Gilpin, Robert, The Political Economy of International Relations (Princeton, N.J: Princeton University Press, 1987); Gilpin,Robert, The Challenge of Global Capitalism (Princeton University Press, 2000).
K 種技術限制，間接地制約其未來發展。面對此雙重困境，近年來中國企業紛紛 改 採「 到 當 地 設 廠 直 接 投 資 」 的 方 式， 成 為 其 取 得 技 術 與 管 理 經 驗 的 重 要 途 徑。 2 三、投資資金取得的考量 對 於 想 擴 大 經 營 規 模 的 中 國 企 業 而 言， 在 國 內 資 本 市 場 體 制 不 健 全、 企 業融資管道有限的情況下，無疑是增加其在國內籌資的難度。面對此一經營困 境，中國企業希望透過對外直接投資的方式到海外上市、向國外商業銀行貸款 或在海外尋找合作夥伴，共同合資等方式以獲得投資資金。 但另一方面，從中國政府現行外匯管理體制來看，基於避免國內企業以對 外直接投資之名，行資本外逃、國家資產轉移之實，故此，多要求走出去的企 業需繳納外匯匯出金額的 5％作為利潤匯回保證金，可隱約察覺到中國政府面對 到整體國家經濟體制轉軌階段所產生的「保守金融」行政管理的心態，與其走 出去戰略並不相妨礙。 四、透過擴大出口方式，開拓國外新市場 隨 著 中 國 經 濟 快 速 發 展， 連 帶 地 帶 動 國 內 勞 動 成 本 價 格 的 上 漲， 對 於 中 國企業而言，這種成本結構的變動直接衝擊到其產品價格的競爭優勢；另一方 面， 中 國 於 2001 年加入世界貿易組織之後，正式逐步開放國外廠商到國內市 場經營，此舉意味著國內市場競爭將會因此加劇，中國企業不再是唯一的參與 者。上述的發展情況皆迫使中國企業必須思考對海外直接投資，藉以尋求並占 有國外新市場的份額，以確保企業自身的永續發展。 五、透過對外直接投資方式，進行資產轉移、資本外逃之行為 自 改 革 開 放 以 來， 中 國 大 陸 在 經 濟 體 制 轉 型 過 程 中， 對 於「 國 有 資 產 流 失」相關討論議題的熱潮始終並未稍減。隨著中國政府走出去戰略的實施，中 國政府面對到的不只是「國有資產流失」的舊議題，而是「資本外逃」的新興 議題。所謂資本外逃的定義，是指為了迴避本國非正常的、扭曲的政治經濟風 險，或者是為了逃避本國當局控制的「異常」資本 流出，通常，此類異常資本 流出將會威脅到本國政府或社會目標的實現。5對於中國企業而言，在公司治 2 王文娟，「中國的對外直接投資」，經濟前瞻，頁118-119。 張維倫，「中國推動企業走出去發展戰略之研究─以新制度主義觀點之分析」，頁105。 異常資本是指資本的流出目的不是出於尋常的目的，而是尋求更高的投資回報率。 5 楊海珍主編，資本外逃―國際趨勢與中國問題（北京：中國金融出版社，2005年月），頁12。
理、產權處理、金融體制等相關改革配套措施均未能提供其完善的保護網時， 中國企業基於理性考量的情況下，極有可能透過對外直接投資的方式，進行企 業資產轉移、資本外逃，以迴避在國內投資風險的發生。
陸、為何中國政府要推動「走出去戰略」？
根據前述分析，我們認為中國「走出去戰略」與「對外直接投資行為」，不 能僅視為是中國企業自發性的市場行為而已，這兩者之間的互動是某種程度上 的國家意志的展現，也就是國家有意識地透過企業為中介，間接實現其國家利 益的國家「新重商主義」的行為。換言之，中國「走出去戰略」是中國國家利 益的展現。故此，中國政府除了有考量中國企業走出去的利潤動機的推力外， 更有基於國家發展過程中，強化國家在全球經濟競爭中的力量，擴展中國經濟 在全球市場中的利基，透過跨國投資與經營以鞏固中國的經濟影響力，而體認 到必須鼓勵中國企業走出去的自發性動機，分析如下： 一、充分掌握戰略性／稀缺性資源（自然資源、技術資源）取得的因素考量 36 前述中國「企業」走出去的動機：企業在利潤極大化的驅動下，首先即確 保「生產資源」的穩定供給。然而對於國家行為者「政府」而言，首要考量的 則是確保「戰略性資源」的穩定供給。以石油能源資源為例，自 199 年始，中 國正式由石油出口國轉為石油淨進口國，強烈凸顯出中國國內石油能源儲蓄量 不足的事實，且不久的未來勢必將因石油能源缺乏而受制於其他國家。其走出 去的動機之一即：任何一位中國國家領導人對此一困境都會認為，中國必須在 （一）確保石油能源供應安全（二）國家經濟安全等前提下，透過國家力量來 取得石油能源。例：近期中石化、中海油……大規模購併動作。另一方面，以 美中兩國在中亞地區進行石油開發的爭奪為例，面對全球戰略性資源競爭激烈 的情況下，除了穩定自身石油供給外，如何更進一步獲取較多的石油能源，進 而「制約」其競爭對手的能源供應，此為走出去的動機之二。 7 6 參見Navarro, Peter著，褚耐安、端木琳、郭思妤、李靜瑤譯，中國戰爭即將到來 （臺北：培生教育集 團，2007年11月01日），頁12-156。 7 梅永紅、王元主編，全球能源大棋局（北京：時事出版社，2005年1月），頁2；彭子欣，「中國海洋 石油公司併購美國Unocal石油公司之個案研究」，東海大學政治系碩士論文（2007年1月），頁0。K 二、謹慎繞過進口國對中國出口產品的貿易壁壘 對各國而言，近年來中國挾其勞動價格優勢（指低勞動成本且大量生產製 造），實行大量出口創匯政策，直接衝擊到各國貿易出口量，形成對中貿易逆差 的現象層出不窮。根據 WTO 的統計數據，各國針對中國所提出的反傾銷案件， 1995-2005 年底，10 年間總計 8 件之多，排名第一。 8故此，世界各國除了透 過 WTO 申請反傾銷訴訟外，還自行設立許多對付中國出口商品的隱性貿易與非 貿易壁壘。如：進出口管制、高額關稅、低進口配額、反傾銷、環保限制…… 等不一而足，以遏止彼此之間不平衡貿易的情況。對於中國而言，面對這種種 限制，除了透過 WTO 的協調機制外，中國必須透過第三國市場生產或轉口貿 易，以消除目前的出口困境。9 誠如談蕭在《中國『走出去』發展戰略》一書中 所提及：「中國目前處理國外貿易壁壘的唯一方式，即是將生產基地直接設立在 當地出口市場，變國內生產國外銷售為國外生產國外銷售，以規避貿易與非貿 易壁壘。 0」 三、積極消除國內龐大外匯存底的壓力 隨著中國改革開放以來，透過出口創匯政策來積累大量的外匯存底，使中 國經濟持續成長；但與此同時，大量的外匯存底卻也造成中國境內資金泛濫的 市場環境，經濟泡沫儼然成形。面對泡沫經濟的壓力，國際間認為唯有透過對 人民幣幣值的加速升值，方能解決目前的泡沫困境，這也是美國、歐盟、日本 對中國持續施壓的焦點議題之一；另一方面，對於中國政府而言，在人民幣穩 定升值與國內經濟穩定成長兩者皆能取得平衡的條件下，如何處理大量的外匯 存底，成為中國政府所必須處理的重要課題。故此，透過中國企業對外直接投 資的方式，來消除目前國內龐大外匯存底的壓力。 四、調整目前經濟和產業結構，以確保中國經濟的持續成長 隨著改革開放以來，大量外資的引進創造了國內經濟成長的動力，但也造 成國內各產業重複投資、資源浪費的問題，影響到中國經濟結構的整體發展。 因此，透過對外直接投資，一可使已面臨產能過剩壓力的國內企業，順勢導引 到國際市場進行第二波開拓；二可藉產業內部技術交流與示範，提升整體技術
8 WTO website, http：//www.wto.org。
9 丁心嵐，「中國企業對外投資行為之個案研究」，國立臺灣大學經濟研究所碩士論文（2006年7月），
頁9。
水平，優化整體經濟產業結構，藉以確保中國經濟持續成長。 五、形塑中國國際形象，穩定國際地位 中國「政府」不論是在政策上的鬆綁或是財政上的挹注，其主要目的皆是 希望，透過「企業」走出去來提升中國國際地位的形象；與此同時，政府積極 透過與世界各國建立雙邊、多邊的貿易協議，如簽訂自由貿易協定；積極參與 或組織區域性、全球性經貿組織，如參與 WTO、組織東協加一、東協加三等方 式，藉以提升國際地位，形塑中國是「負責任大國」之國際形象。 六、國際政治與國家安全的考量 對 於 中 國 企 業 而 言， 不 論 是 在 先 進 發 達 國 家 或 是 開 發 中 國 家 進 行 對 外 直 接投資，其背後的動機可簡單地視為追求利潤極大化的市場行為；但對於中國 政府而言，在世界其他各國進行對外直接投資，不僅僅是「經濟」邏輯的利益 考量，尚包含「政治」邏輯的利益考量。對於投資母國而言，透過對外直接投 資的方式，以企業為中介，是實行政治上對外援助，獲取其他國家政治支援的 主要管道之一。以中國近年來不斷地對中南美、非洲等國家進行對外直接投資 與開發為例，中國政府雖明擺著是透過對外直接投資方式來獲取其全球經濟利 益；但此一作為亦間接打壓了臺灣在國際上的生存空間，一石兩鳥充分達其政 治目的。換言之，「對外經貿政策」可以巧妙的轉換為「外交政策工具」。
柒、結論
從 上 述 資 料 顯 示， 中 國「 走 出 去 戰 略 」 是 中 國 政 府 從 1997 年中國共產黨 第 15 次全國代表大會上，正式開始建構此一對外經濟發展戰略思維。之後，中 國政府在 2000 年中國共產黨第 15 屆中央委員會第 5 次全體會議上，在「中共 中央關於制訂國民經濟和社會發展第 10 個 5 年計畫的建議」中，首次明確提出 「走出去戰略」，正式將中國對外經濟發展戰略從「引進來」為主轉向為「引進 來和走出去」相結合，亦即將「外來直接投資與對外直接投資」兩者相互結合 與運用。直至 2007 年中國共產黨第 17 次全國代表大會上，中共國家主席胡錦 濤在「引進來和走出去」相結合的基礎上，更將中國對外經濟發展方向定調為 1 王太，「中共實施『走出去』戰略之發展與成效」，中共研究，頁25。K 「邁向開放型經濟發展」。 此外，中國國家領導人認為中國必須順應經濟全球化潮流，但並不等同於 隨波逐流。從 1997 年江澤民在中國共產黨第 15 次全國代表大會的政治報告、 2005 年「中共中央關於制訂國民經濟和社會發展第 11 個 5 年規劃的建議」、以 及 2007 年 10 月現任國家主席胡錦濤在中共中央第 17 屆全國黨代表大會上所作 的政治報告來看，中國在進行對外開放、邁向全球的同時，對於國家整體利益 的維護，亦是其未來關切的重點之一。因此，我們認為「走出去戰略」是 21 世 紀中國與世界全球進一步接軌的必然趨勢，但與此同時，如何巧妙運用中國企 業的國際化布局與跨國投資的策略，維護強化其國家利益與國家安全，亦是中 國必須慎重關注的重要課題。 所 以， 根 據 上 述 的 資 料， 我 們 認 為 中 國 企 業 的「 走 出 去 戰 略 」 不 僅 僅 是 鼓勵國內具有比較優勢的企業向外發展，更是中國邁向「國際社會負責任的大 國 」 目 標 下 的 全 球 政 經 戰 略。2 反 觀 1990 年 代 末 期， 中 國 國 家 領 導 人 開 始 提 出「走出去」的戰略構想，我們可以看到明顯的「新重商主義」思維邏輯的影 響，他們延續了改革開放之後對經濟發展的重視，鼓勵產業發展、高新科技、 經濟效益、創造就業的政策，企圖從國際與國內兩個層面，為中國的「大國崛 起」打造出更紮實的國力基礎。回首當年，推動中國企業的海外直接投資並不 是源自於企業界的壓力或訴求，而是由國家機器旴衡整體國家發展需求與國家 利益之後，主動規劃、發動的大戰略。這種政策思維有點神似 1960 年代的美國 政府與企業菁英的想法，認為國家安全的需求與企業的海外成長擴張的需求是 完全相容、相輔相成的。 但 是 另 一 個 值 得 吾 人 注 意 的 趨 勢 是： 非 國 營 經 濟 的 民 營 企 業 在 中 國 企 業 走出去的整體比重將會逐年增加；在不遠的未來，中國國家領導人將會發現他 們未必能夠對「走出去」的中國企業集團隨意發號施令，這些企業也極可能不 再認同企業經濟利益必須為國家政治利益服務的理念。一個植基於「新重商主 義」意識形態的大戰略極可能會無意之間製造出來一批服膺「自由主義」、追求 商業利潤極大化的「中國製」跨國企業遊走於全球化的經濟、貿易、金融體系 之間！ 2 蕭芃連，「中國『走出去』戰略與中國企業跨國投資關聯性研究」，頁。
