共識與分歧並存的中美戰略經濟對話

共識與分歧並存的中美戰略經濟對話

Sino-US Strategic Economic Dialogue: The Coexistence of

Common Ground and Discord

魏 艾（Wei, Ai）

國立政治大學東亞研究所副教授、兩岸政經研究中心主任 備受矚目的第二次中美戰略經濟對話於 2007 年 5 月 22～23 日在華盛頓舉 行。此次會議回顧了雙方舉行首次戰略經濟對話以來所取得的進展，並繼續討論 如何控制經濟失衡以確保全球經濟增長、廣泛開放市場、能源安全與合作、環境 保護和創新等議題，同時在此次的對話中，中美雙方在金融服務業、清潔能源、 環境和民航業的合作方面達成多項共識，但是在人民幣匯率改革、智慧產權保護 等問題上依然存在著嚴重的分歧。此種共識與分歧並存的現象，仍將是未來中美 經貿關係的主要特點。 壹、戰略經濟對話機制所達成的共識 中美戰略經濟對話是 2006 年 8 月根據兩國領導人所達成的認知而加以推動成 立的經貿互動機制，目的是希望加強兩國在經濟領域的對話與合作，有利於兩國 經貿合作和中美建設性合作關係的發展，並對世界經濟增長和全球穩定安全產生 積極的影響。該年 9 月 20 日，美國財政部長包爾森（Henry Paulson）與中國國務 院副總理吳儀共同宣布建立對話機制，並發表《中美關於啟動兩國戰略經濟對話 機制的共同聲明》，確定戰略經濟對話將主要討論兩國共同感興趣和關切的雙邊和 全球戰略性經濟問題。對話每年兩次，輪流在北京和華盛頓舉行。 2006 年 12 月，中美兩國在北京進行首次戰略經濟對話的議題包括全球經濟 失衡和中美貿易差額、人民幣匯率、金融服務業市場准入、智慧產權保護、清潔 能源、企業社會責任、疾病防控等領域，並達成若干基本共識。但是，兩國的經 貿關係受到諸多政治和經濟等結構性因素的影響，並非短期間所能圓滿解決，同

時由於彼此間經貿關係的快速增長，貿易爭端問題亦層出不窮，以致第二次戰略 經濟對話的議題是在首輪對話所討論的議題上，再加上中國金融市場、商業航空 路線和電信市場的開放，以及要求美國放寬高科技產品對中國出口限制和承認中 國市場經濟地位等議題。 根據此次對話所發布的《聯合情況說明》，中美雙方在民用航空、金融服務以 及能源和環保領域達成了若干協議，應是此次對話的具體成果。 在民用航空方面，中國同意從 2008 年到 2012 年，美國航空公司從美國飛往 北京、上海和廣州的班機，從目前的每天 10 班增加為每天 23 班；2011 年中國取 消對美國飛中國貨機的限制，屆時美國任何航空公司的貨機，可以無限航次飛往 中國任何一個城市，同時美國飛中國的航空公司數目，從目前的 6 家增加為 9 家。 在金融服務領域，於 2007 年下半年重新開始批准新的中外合資證券公司在中 國證券市場開展業務，同時還將擴大合資證券公司的業務範圍至經紀、物業交易 及基金管理；中國還將把合格的境外機構投資者（QFII）的投資額度從目前的 100 億美元提高到 300 億美元。 在能源和環保領域，則在未來 5 年，兩國將合作投入巨資建立 15 個煤礦天然 氣開採和使用計畫，並且即將研究降低清潔能源輸向中國的關稅。 除此之外，中美雙方決定今後六個月再減少經常賬戶不平衡，繼續深化外匯 管理機制改革；啟動雙邊協議的磋商，為中國旅遊團赴美旅遊提供便利；繼續探 討雙邊投資協定的可能性；就中國市場經濟地位問題磋商與合作；繼續就海洋和 漁業管理、戰略石油儲備、推進對環境友好的可再生廢物原料管理等問題進行交 流；加強在全球核能合作夥伴方面的合作，推動在能源、環保、清潔發展和氣候 變化方面的交流與合作。 貳、影響人民幣匯率問題的政經因素 儘管中美高層經濟戰略對話在雙方努力之下，達成一些共識，但是在敏感的 人民幣匯率上卻未能有所突破。從近年來雙方有關此一議題的爭議看來，彼此間 大致同意人民幣匯率改革的方向，但對改革的緩急速度卻有不同意見，而雙方的 歧見亦有各自的政經因素考量。 人民幣匯率成為中美經貿關係的焦點議題，受著美國政治壓力乃人所共知。 自 1980 年代後期以來，美國財政部便根據國際貨幣基金會（IMF）有關「成員國

應避免以操控匯率或國際貨幣體系來妨礙收支平衡的有效調節，或從其他成員國 中獲取不平等利益」的規定，因此美國財政部每半年向國會提出報告，列出操控 國名單，而美國財政部制定匯率操控名單時有其經濟的客觀因素和政治的主觀因 素的考量。 在經濟因素方面，是以一國的經常賬和國家儲備占 GDP 的比例，以及匯率的 基本水平為評斷的標準。基於此，近年來中國貿易順差不斷擴大和國家外匯儲備 的快速增長，尤其是 2007 年 3 月底中國的國家外匯儲備已達 1 兆 2 仟億美元，僅 3 個月的時間增長了 1,357 億美元，超過 2006 年增長總量的 50%。 在政治因素方面，美國財政部則以貿易對手國對美國雙邊貿易平衡、美國失 業率以及美國國內選舉因素為主要的考量因素。2006 年，美國對中國的貿易逆差 達到創紀錄的 2,325 億美元，這在美國近年來國內經濟放緩，經濟呈現不景氣及 保護主義氣勢高漲的情況下，使對中國的經貿關係成為關注的焦點。 基於此，在此次戰略經濟對話召開之前，美國國會議員指摘中國「不公平的 貿易操作」，干預本國貨幣市場，導致匯率嚴重失衡，無異於中國政府為出口提供 了補貼，因而要求人民幣匯率升值的聲勢高漲。但是在此次對話中，美國政府似 乎了解人民幣升值其實並不能解決中美貿易差額問題，而中國方面亦不可能在人 民幣匯率方面做出太大的讓步，反而是中國開放商機無限的金融市場，可以讓美 國獲得更多實利，因而將對話的焦點集中於市場的開放上。 在中國方面，有關人民幣匯率的改革，中國一再強調會依三個基本原則，亦 即自主性、可控性和漸進性來進一步提高人民幣匯率彈性，但是國際社會卻普遍 關注中國所一再堅持的「人民幣匯率關乎中國主權」的底線和原則的政治因素 上。事實上人民幣匯率的改革涉及中國金融整體環境的健全與否以及中國的整體 經濟利益的考量。人民幣快速升值將對中國經濟帶來兩方面的立即影響。一方 面，人民幣快速升值將導致中國的出口急遽下降，東南沿海地區許多出口型企業 將面臨經營困難，造成數以百萬計失業人口，影響經濟和社會的穩定，增添中國 宏觀經濟調控的變數。另一方面，過去二十餘年來，中國的經濟發展基本上是投 資拉動型發展模式，而加工貿易則是出口貿易的主要特點。一旦人民幣匯率發生 重大變化，將導致產品生產成本增加，外資將立即做出選擇，造成亞洲地區資金 板塊的移動，外商投資轉向東南亞國家，對中國吸引外資和長期經濟成長帶來負 面的影響。基於這些經濟因素的考量，長期以來中國政府對於人民幣匯率的調整

便持著審慎的態度，並採取諸如開放市場，增加進口以及降低出口退稅等等外貿 政策，以減緩外貿順差增長的速度，減輕國際社會對人民幣匯率改革的壓力。 參、結構性經貿分歧依然存在 當人們將此次戰略經濟對話的焦點集中於中國對美貿易順差、人民幣匯率、 智慧產權保護、能源問題，以及美國對中國高科技轉移等長期存在的分歧等問題 之際，2007 年初以來，中美經貿摩擦卻呈現加劇之勢，反映出兩國經貿問題的複 雜性。 2006 年年底，美國國會提出十餘個針對中國的保護主義法案。除了《2007 年 公平貨幣法》外，另一個重要提案則是《2007 年非市場經濟貿易補救法》，該法 案試圖向中國這樣的「非市場經濟國家」徵收以往只適用於市場經濟國家的反補 貼稅，這將使中美之間的貿易摩擦由現行的商品和企業等個別層面，逐漸向行 業、政策等宏觀的層面延伸。 2007 年 2 月，美國政府向世界貿易組織投訴，指控中國為國內製造商提供補 貼，以刺激某些行業的出口，美國特別提到鋼鐵、木材產品和資訊技術等三大行 業。3 月，美國商務部初步裁定，對從中國進口的銅版紙產品徵收 10.9%～20.4% 的臨時反補貼稅，打破了 23 年來美國堅持不對「非市場經濟國家」徵收反補貼稅 的貿易政策。緊接著 4 月，美國政府又將中國智慧產權問題、出版物市場准入問 題訴諸世界貿易組織爭端解決機制，具體內容則是針對中國政府打擊盜版不力， 以及限制美國電影、音樂、圖書產品進入中國市場二大問題。這是 2001 年中國加 入世界貿易組織以來，美國向中國提出的第一起違反智慧產權保護的訴訟。 近來中國出口的食物和產品安全成為中美經貿摩擦的新議題。目前中國每年 出口總值 20 億美元的食品，是國外一些重要食品的廉價供應商。2007 年 5 月以 來，中國出口「有毒」食物的消息屢有傳聞，其中包括來自中國的寵物飼料受到 工業化學物質污染。事實上，從 4 月份以來，美國政府已退回的中國食品包括 魚、海鮮、蝦，以及未能通過安檢的進口食品包括豆腐、糖果、泡菜、蘋果 乾……等種類繁多，可能達 2 百多種。最近由於中國出口到巴拿馬和多明尼加的 兩種牙膏發現有毒物質二甘醇過高，美國食品檢驗局便聲言將對來自中國的牙膏 產品悉數實施進口檢驗。 對於美國政府的種種措施，特別是美國向世界貿易組織所提出有關智慧產權 和出版物市場准入問題的指控，中國政府表達了強烈的不滿，並表示將「奉陪到

底」，積極應對智慧產權訴訟。 儘管如此，為了緩解對美國貿易不平衡的種種壓力，在戰略經濟對話召開之 前，中國政府便積極作出諸多政策性的調整。2007 年 4 月初，中國提出加工貿易 的勞工證制度和新的環保標準，並宣布新的採購美國商品計畫。5 月 17 日，中國 人民銀行宣布擴大人民幣對美元的日交易波動上限由 0.3%調高至 0.5%。5 月 21 日，中國財政部宣布對 142 項商品調高或開徵出口關稅，並對 209 項進口商品以 及對部分涉及民眾生活的日用品實施較低的暫定稅率。同時，在進行戰略經濟對 話的同一期間，中國貿易投資合作促進團與美國簽署採購、投資合同或協議 138 個項目，總金額達 326 億美元。 除此之外，中國和美國進出口銀行於 5 月 21 日簽署多個合作協議，將對總額 在 2,000 萬美元以上的美國對中國出口項目提供融資，而美國進出口銀行還將透 過一系列中短期貸款，幫助美國中小企業擴大在水務等環保項目上的對中國的出 口。 另一方面，中國雖已在 2006 年 4 月承諾將重新進口美國牛肉，卻遲遲未有具 體的進展，美國國會對此也表達強烈的憂慮，但是值得注意的是，美國國會議員 在關切中美經貿關係中的人民幣匯率和智慧產權問題的同時，亦提出蘇丹種族屠 殺及西藏人權等問題，並要求「中國在這些問題上可以做出更多努力」。這反映出 在經濟實質利益之外，過去曾影響雙方經貿關係的普世價值，仍可能對中美經貿 關係的順利推展構成若干的影響。 肆、戰略經濟對話機制的定位和影響 中美戰略經濟對話機制已成為雙方規格最高的經貿交流機制。透過此一機 制，中美兩國已將雙邊經貿交流從原本僅係貿易層面提升到副總理層級的對話， 以探討彼此間共同關切的重要議題。同時，由於中美兩國作為世界上舉足輕重的 大國和全球經濟增長不可或缺的推動力量，尤其是在 WTO 多邊協議難以獲得具 體共識的現實格局下，如何透過此一對話機制，以確保雙方互惠互利的經貿關係 及長期經濟的持續發展不受到干擾，無疑是中美目前所面臨的最大戰略經濟利益 所在。 基於此一認知，美國政府對中國的政策立場也由原先將中國定位在「戰略競 爭對手」轉變為「利益攸關者」，並獲得普遍的認同。中美為尋求雙方最大的利益 共同點，以坦誠的對話和協商取代對抗，已成為中美之間經貿交流的主要形式。

然而，戰略經濟對話是從宏觀、長遠和戰略性的角度來看待中美兩國的經貿關 係，並不是具體問題的談判，況且中美之間許多長期存在的結構性問題，不可能 經過幾次的對話就能澈底解決，也因此這兩次的對話，基本上只針對重大議題建 立彼此之間的共識，難免予人「務虛」的感覺。但是，透過此一機制的交流，必 然亦會對當前中美經貿關係所存在的一些重要問題，提出具體的交流與合作方 案。 以此次戰略經濟對話在民用航空和金融服務領域所達成的共識和協議而論， 不僅有利於中美兩國航空業的合作與發展，並將對香港目前的中轉作用造成相當 的影響，而中國在金融、證券業務的開放，使外資銀行在中國金融市場開放取得 先機，它直接和間接對未來兩岸經貿關係的發展將造成何種影響，將是極值得探 討的重要課題。