十二年國民基本教育學區劃分探討：
政策歷史、考古、系譜之分析
摘 要
本文旨在以批判政策社會學分析方法為我國十二年國民基本教育學區 劃分進行政策歷史、考古學、系譜學之分析，藉此探究政策歷史脈絡、影響 因子或條件、及其權力型態，以作為暫時性學區劃分政策安置之基礎。本文 主要的發現，在政策歷史分析方面：（一）政治力量主導教育政策；（二）
公平與卓越的平衡面臨新的挑戰。在政策考古學分析方面：（一）政策的倫 理價值未獲得充分的肯定；（二）就學的條件未能完全符合社會期待。在政 策系譜學分析方面：（一）學習價值未達共識；（二）技術性政策手段效果 不彰。根據分析之結果，本文建議：（一）考量區域均衡發展，納入評估私 人教育投資的社會貢獻度與公私立分佈比率的合理性；（二）落實以學習價 值觀取代文憑主義，塑造學校優質的新文化；（三）以實質的意義取代技術 性的政策手段，來降低政治對學區劃分的負面影響力量；（四）引進更多專 業的知識與力量，協助學區劃分共識的產生。
關鍵詞：學區劃分、十二年國民基本教育、批判政策社會學、歷史脈絡、政 策考古、政策系譜
張鈿富
國立暨南國際大㈻教育政策與行政㈻系教授兼㆟文㈻院院長
吳舒靜
國立暨南國際大㈻教育政策與行政㈻系博士生
Abstract
This paper proposes three methodological approaches used by critical policy sociology to explore and explain matters of policy as temporary policy settlements. Drawing on research into the school attendance areas planning for 12-year basic education, the authors apply policy historiography with the substantive issues of policy at particular contexts, policy archaeology with conditions that regulate policy formations, and policy genealogy with social actors' engagement with policy. The main findings in this paper are as follows:
On policy historiography analysis: (a) the political body maneunors the educational policy; (b) balancing of equity and excellence might face new challenges. On policy archaeology analysis: (a) the ethical value of policy did not always be affirmed; (b) the conditions of planning school attendance areas did not totally respond to the expectation in public. On policy genealogy analysis: (a) there is no concensus on the value of learning; (b) the tactics or strategies of policy did not completely take effect. According to the findings, the authors raise some suggestions for improvement: 1. Consider how to balance the equality of education in differ school attendance areas, including to evaluate the private sector involvement and the rational ratio between public and private high schools; 2. Createing a new culture, by way of reducing the impact on diploma, and focus on student basic competences; 3. Reducing any temporary maneuver and its negative political interventions for planning school attendance areas; 4. Getting more professional involvement to make consensus on solving the issues of school attendance areas.
Keywords: planning school attendance areas, 12-year basic education, critical policy sociology, historiography, archaeology, genealogy
Dian-Fu Chang
Professor, Department of Educational Policy and Administration, National Chi Nan University
Planning School Attendance Areas in 12-year Basic Education:
Historiography, Archaeology, Genealogy as Approaches of Policy Analysis
Shu-Ching Wu
Doctoral Student, Department of Educational Policy and Administration, National Chi Nan University
壹、前言
近年來愈來愈多教育政策研究者對於使用符號邏輯及批判導向的方 法論產生質疑，主要原因是使用數據與敘述政策間未能提供詳實的說明（
Gale, 2001）。因此，有更多的人相信，教育政策分析的探究及解釋必須以 批判權力、超越舊規範、尋求新的可能，以及自我塑造的理想等，更嚴謹的 觀點來追求它的價值性。
一、研究動機
以往學區劃分的研究除探討影響學區因素的方法外，多採用最短通學 距離之ρ-中位模式（李坤崇，2007），或以動態區位模式探討學區劃分問題
（黃增榮與王保進，2006）。探討學區劃分者或從經濟學的角度來思考，本 文將十二年國民基本教育學區劃分當作「暫時性政策安置」方式來加以探 討，希冀透過政策分析了解其政策脈絡、影響條件和權力關係。
理論性研究所涉及的多缺乏批判的意識及對成果、過程和社會知識的 反省力（Ball, 1997）。因此，批判政策社會學家提出「暫時性政策安置」
（temporary policy settlements）的想法來做為政策分析之途徑。即以特定獨 立事件的政策歷史（policy historiography）分析、制定政策條件的政策考古 學（policy archaeology）分析和探討社會行動者（social actors）權力關係的 政策系譜學（policy genealogy）分析做為政策分析的透鏡（lens），在這種 互補的方法上闡釋政策發展的脈絡、形式與其利害關係，以建立良好政策分 析之途徑。
二、問題背景
台 灣 實 施 九 年 國 民 教 育 迄 今 已40年，然根據聯合國教科文組織（
UNESCO）的統計，目前全世界實施10年以上國民基本教育的國家計有46國，
主要原因是許多國家已注意到國民基本教育與國家競爭力的關聯。檢視台灣 國民教育的現況，仍存在城鄉差距、良莠不齊、資源不均、升學壓力等問
題，還有少子女化帶來學生數下降的隱憂，尤其是近半數高中職校是私立，
學費遠高於公立，而就讀私校的學生許多是來自中下階層的家庭。據此，為 了全面解決現階段教育困境，並加強國家人力素質的提升，於是有延長國民 基本教育的呼聲。
早自1983年起我國即有推動延長國民教育之議，直至2003年9月全國教 育發展會議方達成「階段性推動十二年國民基本教育」之結論與共識，並於 2006年12月國立教育研究院籌備處「2006年臺灣地區民眾對重要教育議題看 法之調查結果報告」普查結果中重申，有高達78.4％的民眾支持實施十二年 國民基本教育（朱玉仿、陳清溪與蔡學明, 2007）。因此，行政院於核定之
「大溫暖社會福利計畫」中，將推動十二年國民基本教育納入，責成教育部 積極規劃，自2007年起逐步推動十二年國民基本教育，在2007年先行實施經 濟弱勢私立高中職學生學費補助及高中職優質化計畫，在2008年全面推動國 中小學生學習扶助計畫，並於2009年全面實施十二年國民基本教育（教育部，
2007）。
目前教育質量的發展都已達到「準義務化」的程度，以及幾乎大部分 同年齡層的國民都得以進入高中職就讀之情況下，能夠適度調整有關銜接 及轉換進入後期中等教育的學校機制，以讓國民在此階段學得更高品質的教 育，實是一個改革的重要契機（楊思偉，2006）。楊思偉與吳明振（2004）
研究調查發現，71.9％的受試者同意現階段應該規劃十二年國教，其中只有 55.9％的受試者同意現階段應該「開始推動」十二年國教。
教育部亦有意藉由十二年國民基本教育的實施，透過縮小公私立高中 職學費差距、提高在學率、提升優質高中職學校數等配套方案，讓高中職逐 漸社區化，降低國中升學壓力，平衡城鄉教育差距，全面培植優秀國民，順 勢解決當前教育衍生的一些問題，創造一個讓家長、學生和老師都滿意的教 育環境（教育部，2007）。
在推動十二年國民基本教育的環節中，學區劃分扮演著關鍵的角色。
比較九年國民義務教育與十二年國民基本教育之差異可發現，在九年國民義 務教育時期，學區劃分是以戶籍所在鄉鎮市區為依據，而十二年國民基本教
育對學區劃分之規劃是以15個基本學區（現行國中基測招生分發區）為劃分 基礎，這樣的差異影響著將來學生的入學方式、學校類型、公私立學校及學 費政策的調整。其中的差異，如表1所示。
表1 九年國民義務教育與十二年國民基本教育對照
九年國民義務教育（國小、國中） 十二年國民基本教育（高中職）
學區劃分 以戶籍所在鄉鎮市區劃分 以15個基本學區
（現行國中基測招生分發區）為劃分基礎
入學方式 強迫入學就近分發
1.就近入學，適性選擇 2.逐步提高申請入學比例 3.是受教權利，而非義務就學
學校類型 類型單一 維持類型多元
（普通高中、高職、綜合高中）
公私立學校 以公立為主，私立為少數
1.公、私立學校比例相近
2.因應少子化趨勢，建立學校評鑑與轉 型輔導機制
學費政策 公立免學費 1.非免學費
2.加強補助經濟弱勢學生學費
資料來源：十二年國民基本教育：人民的權利，政府的義務，教育部，2007。2007年4月16 日，取自http://www.edu.tw/12edu/about05_evo.php。
從2006年開始，推動優質高中輔助計畫及產學攜手計畫，以完善的教 學設備與資源、優質的師資及有效的教學，提供學生優質學習環境，實現「
校校有特色，個個有本領，人人有發展，行行出狀元」的全人教育理想。預 定3年內投入163億元，讓高中職大幅優質化，讓每一個社區都有優質的高中 職，提供孩子就近入學（教育部, 2007）。要達成高中職學生普及入學、就 近就讀、適性發展以及減輕學生升學壓力，合理規劃學區實屬必要。學區劃 分依下列原則進行：
1.學校類型多元（公立、私立、高中、高職）。
2.資源均衡（每一學區學校數分布）。
3.生活機能。
4.通學車程適度。
為鼓勵國中畢業生就近就學，並考量學生就近就學的便利性、需求 性、地緣性及生活圈的合適性，規劃建構高中職社區化「適性學習社區」，讓 學生可以依照基本學力測驗成績，考量性向、興趣、能力及需求，選擇適合 自己、離家較近的高中職校或類科就讀。同時，為平衡區域高中職教育 發展，教育部自96學年度起分3年推動高中職優質化方案，針對跨招生區或 跨縣（市）就讀情形嚴重之地區，擇定區域內高中加以重點輔助，96學年度 已遴選通過118所高中職學校，有助於提升各區域高中優質化。
在上述學區劃分之構想，預估至2009年全國優質公立高中職校數將達 80％以上，若再加上提升私立高中職的優質化，將使高中職學校品質大幅增 進，學生可就近選擇就讀優質高中職學校，家長亦可就近方便照顧子女，家 長自不會為了讓子女就讀所謂的「好學校」而競相遷移戶籍。
三、研究目的
基於上述問題背景之探討，本文針對十二年國民基本教育之學區規 劃，主要探討目的如下：
1.探討十二年國民基本教育學區劃分之歷史脈絡與內涵。
2.探討學區劃分之理論基礎與現行研究焦點。
3.應用政策歷史、考古學、系譜學方法分析學區劃分。
4.提出政策批判之意見及未來發展之建議。
四、名詞釋義
1.政策歷史（policy historiography）分析：探討特定政策獨立事件的歷史。
政策歷史分析是追溯教育政策改變的過程及探究現在和過去社會-教育的 可能關係。
2.政策考古學（policy archaeology）分析：分析制定政策的條件。考古學是 一種針對思考或論述的歷史分析途徑，所要做的是描述檔案，重新闡述政 策產生和存在的各種條件關係。政策考古學分析的主要核心在於揭開論述 結構或推論系統的規則。
3.政策系譜學（policy genealogy）分析：探討社會行動者的權力關係。政策 系譜學分析探討政策參與的利害關係人（家長、學生、學校、教師、政府 官員及配合部門人員、專家學者等）是否在此政策上得到妥當的溝通與安 排。政策系譜學分析以權力的形態來進行分析。
貳、文獻探討
本文闡述之十二年國民基本教育歷史脈絡與內涵、學區劃分之理論基 礎、現行學區劃分之探討焦點等主要擷取自教育部「十二年國民基本教育政 策主題網站」及委託之專案研究報告等文獻。
一、十二年國民基本教育之脈絡與內涵
（一）政策目標
1.提升國民素質，增進國家競爭力。
2.促進教育機會均等，實現社會公平正義。
3.縮小教育落差，均衡城鄉發展。
4.紓緩升學壓力，引導學生適性發展。
（二）實施原則
1.入學普及化：提升國中畢業生入學高中職比率，期達百分之百。
2.教育優質化：逐步擴增優質高中職，全面提升高中職教育品質。
3.就學在地化：落實高中職社區化，逐步達成在地就學目標。
4.學習一貫化：銜接高中職、國中小教育，使學生學習經驗與身心發展階段 連結。
5.縮短學費差距：縮短公私立高中職學費差距，減輕弱勢家庭家長經濟負擔。
6.縮小城鄉差距：補強教育資源不足區之高中職學校資源，提升其競爭力。
（三）推動沿革
有關延長國民教育年限，長期以來即為政府及各界關心的議題。自 1983年迄今歷經10任教育部長，期間主要的發展如下：
1999年以前主要聚焦在以職業教育為主：如1983年延教班開辦，1989 年積極研議實用技能班，1997年擴大推動10年技藝教育，皆以職業教育為重。
直到1999年開始進行高中職社區化方案規劃，積極規劃推動十二年國 教。2001年曾志朗部長任內，委託進行「延伸國民基本受教年限規劃研 究」；2003年黃榮村部長任內，委託進行4項實施十二年國民教育基礎 研究。2003年9月召開全國教育發展會議，將規劃十二年國民教育列為討論 議題，並獲結論，積極推動十二年國民基本教育之規劃。
綜上所述，期間長達21年，有關延長國民教育議題，在1999年以前皆 以少數國中學生技藝教育延長為重點；1999年至2003年間，則以研議、規劃 為主。
迄至2005年杜正勝部長開始著手積極實際推動延長國民基本教育，主 要作為包括：成立十二年國民基本教育工作小組及專屬辦公室、推動12項前 置準備措施、完成十二年國民基本教育規劃方案。
鑑於教育部相關規劃及前置作業推動情形，為符應社會高度共識與期 待，提升國民素質，增進國力，行政院蘇貞昌院長於2007年2月27日宣佈 2009年全面實施十二年國民基本教育。
（四）實施計畫與方案
根據教育部的規劃，十二年國民基本教育的推動有十二個相關子計畫 和22個方案要推動。十二年國民基本教育實施計畫相關的子計畫及方案名稱 如表2所示。
表2 十二年國民基本教育實施計畫
子計畫 方案
1.補助私立高中職學生學費—
縮短公私立高中職學費差距 1-1加額補助經濟弱勢私立高中職學生學費方案
2.高中職優質化 2-1高中優質化輔助方案 2-2高職優質化輔助方案
2-3身心障礙學生十二年就學安置計畫
3.高中職社區化 3-1學區劃分實施方案 3-2高中職學校分布調整方案
4.調整高中職入學方式
4-1國中基測轉型暨申請入學實施方案
4-2產業特殊需求類科及特殊地區高級中等學校免試入學及獎補助 作業要點
4-3高中職發展特色招生作業要點 5.建置十二年一貫課程體系 5-1強化中小學課程連貫與統整實施方案
6.建立質差學校退場機制 6-1高中職校務評鑑實施方案
6-2高中職輔導、轉型及退場作業要點 7.結合技職教育與產業發展 7-1產學合作（攜手）方案
8.推動大學支持高中職社區化 8-1大學增加名額受理各高中職學生入學招生方案 8-2高中職學生申請就近升學大專校院實施方案 9.精進高中職師資人力發展 9-1提升高中職教師教學品質與專業發展實施方案
10.學生生涯規劃與輔導
10-1國中與高中職學生生涯輔導實施方案 10-2國中小學生學習扶助方案
10-3補助辦理追蹤輔導與安置中輟生復學原則
10-4國中畢業未升學未就業青少年職能培訓輔導方案（青輔會）
11.鼓勵家長參與教育 11-1家長就近參與各級學校教育實施方案 12.修訂相關教育法規 12-1高級中等學校法
資料來源：十二年國民基本教育：人民的權利，政府的義務，教育部，2007。
2007年4月16日，取自http://www.edu.tw/12edu/about05_evo.php。
（五）推動期程
1.前置準備階段：自2003年8月推動「高中職社區化中程計畫」開始，先後 推動「優質高中輔助計畫」、「優質高職產學攜手計畫」等12項前置準備 措施。
2.啟動階段：2007年3月至2008年2月，一年內完成所有配套之細部規劃，訂 定各項實施方案及作業要點。2008年3月至2009年7月逐步推動各項配套措 施，並逐年擴增經濟弱勢私立高中職學生學費補助及高中職優質化校數。
3.全面實施階段：2009年8月起，全面實施十二年國民基本教育，經濟弱勢 非自願就讀私立高中職學生皆可獲得加額學費補助；優質化學校不斷 擴充；調整入學方式，增加申請入學比例，並逐步降低基測成績比重，促 進國中畢業生就近入學高中職，藉此逐步達成紓緩國中生升學壓力的目標。
表2 十二年國民基本教育實施計畫（續）
吳清山與高家斌（2005）指出十二年國民教育政策的發展背景是基於 提升國民素質與國家競爭力、符應世界教育趨勢、促進教育機會均等、紓解 學生升學壓力、增進學生適性發展，是有其學理依據與實用價值的。政府在 3年內投入400億的經費，其中繼續型經費246億、新增型經費154億，以利全 面實施十二年國民基本教育。並對現有縣（市）立高級中學（完全中學），
將以競爭性需求為補助重點，包含資本門補助及「高中優質化輔助方案」之 補助；並配合十二年國民基本教育政策，以區位考量，選擇最迫切需要之項 目給予補助。
二、學區劃分之理論基礎
（一）中地理論（central place theory）
一般而言，以活動、結構之概念來分析消費空間結構者，大多以中地 理論為基礎。1930、50、60 年代的學者受到中地理論的影響，所提出的消 費空間理論是受到經濟法則的支配很大，完全自設施供給面出發，由商業設 施的規模、功能數目以及服務圈的大小來判斷不同商業空間之間層級性的高 低。該理論發展出來用以描述區域或都市中三級產業活動及其區位的理論。
由於後來逐漸被許多學者引用、延伸，乃成為1970 年代以前主流的區域及 都市空間結構理論之一（陳坤宏，1995）。
「中地理論」基本的概念是根據各城市與鄉鎮所提供的商品種類與服 務來滿足週遭的地區，由於考量空間距離與成本的因素，城市與鄉鎮的座落 位置往往位在其所屬服務範圍的中心位置，因而形成所謂「中地」的概念，
然而每個中地所提供的貨物種類與服務種類不同，便形成了許多不同層級的 中心性。中心性愈高的城市，其所能提供服務的範圍也愈大，提供的貨物與 服務種類也愈多，而較低階的「中地」則包含於較高階中心輔助地區之內，
如此一來，各不同階層的「中地」，按著服務功能與規模便構成了一個完整 的中心體系（Preston, 1971；陳坤宏，1991）。
學區的規劃涉及聚落（settlement）的分布，人口聚落如何分布，因何 而形成聚落，這涉及聚落地理學的研究方法。從前地理學家一向自城市的天
然地點（Physical site）和位置（Situation）的角度，來討論聚落和腹地區界 的「絕對位置」；1933年德國地理學家Walter Christaller發表的「中地理論」
則著重聚落的機能和聚落與腹地的關係（如：利潤關係），來探討聚落和腹 地區界的「相對位置」，Chrsitaller 所提出的中地等級劃分的基本原則和特 性，其在理論上確定了中地機能和市場區域的關係，同時也建立了市場區域 和中地人口的關係，更使得中地等級分明，知道一個中地能支配到多少個較 低等級的中地。此一理論為我國傳統學區劃分的參考依據（黃增榮與王保 進，2006）。
（二）線性規劃模式
學區劃分的模式，大致可分為線性規劃（linear programming）、運輸問 題（transportation problem）和多重目標模型（multiple goal）。而國內多採 線性規劃為主，如張家生（1979）計量管理運用於校址選擇於學區規劃之研 究、鍾靜（1984）線性規劃應用於學區劃分之研究、張登欽（1984）以ρ中 位數（ρ-median）模式進行學區劃分之研究等，而這類的研究主軸偏重於地 理交通等物理性的訴求（王欽哲，2005）。
最短距離規劃模式是根據學校容量及道路長度分析各校的學區範圍，
每一範圍的學生總數必須少於學校容量，並且學區範圍內的學生距學校道路 的總長度必須小於特定的距離。校地應位在學區之適中位置、交通便利、鄰 近大多數居民之適當地點，以學校為中心之學區面積，其半徑以不超過1至 1.5公里，徒步通學所耗費之時間不超過半小時為原則，俾利學生就學及推 行社區活動。
黃世孟與賴光真（1995）嘗試應用多準則評估方法，建立三階段十步 驟之學區劃分模式。第一階段：前置作業，主要工作為步驟一「界定劃分區 域及學校」。第二階段：多準則評估，包括步驟二「決定評估準則相對權 重」，評估準則包括距離、安全、環境及意願四項；步驟三「里校適配值評 估」步驟四「篩選備選學校」；步驟五「求取里校適配值」；步驟六「各校 備選里排序」。第三階段：學區分派，包括步驟七「各校抓取備選里」；步 驟八「排除重複分派」；步驟九「處理分派剩餘」；步驟十「策略性調
整」。此研究並以台北巿國民中學學區劃分問題進行個案實證研究。結果 發現，模式除能解決現行作業缺失外，劃分所得學區之整體里校適配值，以 及大多數分派變動的里與學校之里校適配值得分均獲提高，顯示模式具有相 當之效用。惟模式部分環節未完全標準化，資料蒐集與學校規模差異控制亦 仍待改善。
三、學區劃分研究之焦點
十二年國民教育之性質應擴大定義，可界定為「國民基本教育」，且 屬非義務性，政策目標以培養現代社會新公民為目的，學區劃分應以適性學 習社區為基礎逐步劃定，入學方式可由標準測驗進入免試登記入學，將均衡 後期中等教育品質視為奠基階段的重要工作，及早描繪整體後期中等教育的 圖像（楊思偉，2006）。
楊思偉（2003）認為採用「中地理論」在學區劃分上有下列的限制：
1.學校教育預算與地方財政劃分息息相關，會影響學區劃設的分界。
2.台灣人口分布集中化、都市化嚴重，都會區的學區分界勢必模糊，而偏遠 郊區的學區範圍將過大。
3.台灣高中職校多集中於都會區，區域分布不均，不僅會影響偏遠郊區學區 範圍劃設的困難度，同時涉及城鄉教育均衡的難題。
4.台灣各地區交通運輸機能差異大，都會區與偏遠郊區，尤其是山地地區，
其交通便利度相差頗大，是學區劃設主要的考量變項。
5.學校間既有的招生競爭行為難免，政府對於私立學校的扶持政策宜謹慎行 事，並積極貫徹，否則將影響學區劃設的功能性。
6.目前台灣各地社區發展條件仍頗懸殊，導致部分地區人口移動現象明顯，
此亦將影響劃設學區的穩定性。
7.當下政治因素介入教育發展的鑿痕明顯，政府計畫行為介入積極不利教育 正常發展，學區劃宜尊重教育自主，依專業行為處理為宜。
檢討以往高中職社區化之規劃，亦可發現在學區劃分上，都會區和郊 區學校之學區劃分的確存在困難，除了交通問題外，學區大小亦有爭議。
李坤崇（2007）依據《國民教育法》、整合中地理論等相關文獻，提 出學區劃分原則：（1）確保權益原則；（2）多元參與原則；（3）延續發 展原則；（4）全面涵蓋原則；（5）地理明確原則；（6）車程最小化原 則；（7）安全與便利原則；（8）適性規模原則；（9）適時調整原則；（
10）阻力最小原則。
同時，李坤崇（2007）也提出「階段性漸層的學區劃分策略」，其中
「漸層性」係指學區劃分的適性學習區具共同學區，且適性學習區到基本學 區再到大學區乃由小而大的漸層區域。如此，可將高中職的入學學習區域分 為基本學區、大學區、適性學習區、共同學習區四種。
再者，黃增榮與王保進（2006）認為過去的學區劃分模式僅考慮效率 準則—通學距離，如此以距離作為單一目標的規劃有其不適當之處。為求更 周延的進行學區規劃，實應尋求通學距離以外其他必要考慮的評估準則，一 併納入模式中。
田振榮從高職之觀點談合理之學區劃分，提出「政府不必劃分學區」，劃 分圍堵式的小學區反而會成為十二年國教的阻力，不如協助私校辦學、提供 私校生學費補助、落實生涯發展教育。建議在彰化區增設高中，或與相鄰的 基測分發區合併成更大學區。七個學區，都有學生通學距離太長的缺點，政 府應提供住宿、交通接駁等配套，並應訂定多重優惠措施，獎勵留在學區就 讀的學生（教育部，2007）。
吳進喜從地理之觀點談合理之學區劃分，建議教育部劃分學區之前，
應先讓各區高中職資源更平均、優質，學校不足的應增設;地區偏遠的，應 提供交通、住宿等補助配套。 學生若想就讀區外明星高中、私中或高職類 科，也應容許跨區招生（教育部，2007）。
若採用中地理論進行學區劃分，楊思偉（2003）認為：
1.學區的劃設分界應是「相對位置」而非「絕對位置」。學區的劃設應衡量 自然、人文、交通等大環境條件，考慮學生家長的就學選擇、學生上下學 交通的便利性，以及學校教育服務行政運作機制的合理性、法制性等三大 原則，不宜單純思考套用目前的行政區或聯合招生區。
2.學區範圍宜大不宜小，學區之間要有相當的距離。學區範圍應掌握學生「
路程極小化」和學區學校「服務極大化」的平衡，一來方便學生就學，減 少舟車勞頓之苦，同時減少家長經濟負擔。二來整合學校教育資源，充分 利用，擴大教育服務範圍，減少社會資源不必要的浪費。
3.留意各校招收最低限度學生數和「校閾」（就學社區）範圍考量學區腹地 的學生人口數，與相對應學區學校的招生數，兩者取得平衡，是為就學社 區決定的必要條件。
4.重視「共同學區」學生的服務，且學區劃分宜為多角多邊形決定學區宜避 免圓形或單純方形劃設分界，否則會忽視學區間邊際地區學生就讀的 權利，應開放學區與學區間交界區域的學生家長，給予就學選擇，或提供 部分特殊類型學校教育類科等，尊重學生家長的教育選擇。
5.明星高中和職校特殊類科宜跨學區服務。就中地理論概念而言，「明星學 校」和職校特殊類科可視為「高階中心學校」，其教育服務區域應擴大，
亦即准與學生家長跨區選擇，以滿足學生對於「高階中心學校」的就讀渴 求。
6.重點發展學區中「繁星計畫」（優質高中倍增），有助學區學生就學的穩 定性。依「行政原則」運作教育行政策略，於學區內重點發展更多的優質 高中和職校特殊類科，創造更多的「明星學校」，平衡學區間教育服務的 水準，滿足學生家長需求，以符合社會與教育公義。
綜上分析，學區劃分涉及學生、學校資源分配的政策正當性問題，然
「入學學區劃分」只是工具而非目的，如何減少各學區教育資源的落差才是 主要課題。
參、批判政策社會學之分析方法
本文聚焦於批判政策社會學（critical policy sociology）所使用之政策歷 史（policy historiography）、政策考古學（policy archaeology）與政策系譜 學（policy genealogy）之方法，分析實施十二年國民基本教育學區之劃分問
題，探究其政策歷史脈絡、影響因子及其權力形態。三種分析方法之探討重 點說明如下：
一、政策歷史分析方法
政策文本是鬆散的具體化身，在特定時間點，是各種構成社會關係基 礎的動力達成平衡的結果。這個文件含有構成高度政治化的公共修辭、準備 解碼的符號系統。政策文本並非毫無疑問存在，有些東西被發現，或是符號 象徵的詮釋，存在於文本和社會結構的關係（Olssen, Codd & O’Neill, 2004）。
Kincheloe（1991）認為政策歷史或歷史學分析是追溯教育改變的過程 及探究現在和過去社會—教育的可能關係。研究主要關注的問題包括：（1）在 先前時期，特定政策領域中什麼是「公共議題」、「私人問題」？它們如何 被強調？（2）現在它們為何？（3）從以前到現在，它們改變的本質為 何？（4）在這種連貫性的政策敘述中複雜性為何？（5）誰在這些安排中 獲利？揭示了什麼（Gale, 2001）？
在政策歷史分析中使用的資料是文件記錄，包括初級資源（如政府政 策文件、部門記錄和報告、受委任的研究、傳播媒介的發行、會議記錄）和 次級資源（相關學術文獻、報紙文章）。Gale（2001）認為這種史料分析是 研究政策暫時性安置（temporary settlements）的一種方法，當然它是受霸權 影響的安置（hegemonic settlements），由時空定義政策所產生的分析 架構。利用政策歷史的特性，展開十二年國民基本教育學區劃分的發展歷 程，可以找出過去爭議的焦點。
二、政策考古學分析方法
Foucault在《知識考古學》（The Archaeology of Knowledge）一書中宣 告一種歷史的新形式正企圖發展出其自己的理論，在此新的觀念脈絡下，
現代的主題如連續性、目的論、起源、總體性、主體都不再是不證自明的，
而將被重新建構或是放棄。《知識考古學》也代表Foucault之前研究的理 論總結，對於之後的系譜學研究也有承先啟後的作用。因此，強調破除傳
統人文科學模式、重新發掘深藏在各種思想、制度運作下的關係規則的考古 學，其標榜不在於歸納出一個簡明有序的結構，而在於客觀標明事物四散分 佈狀態或位置的目的，對於研究面向與架構必能有所啟發與省思（李家宗，
2002）。
考古學是一種針對思考或論述的歷史分析途徑，所要做的是描述檔 案，重新闡述政策產生和存在的各種條件關係。在Scheurich（1994）認為 政策考古學源於Foucault後結構主義的觀點，其論點以批判的「問題」為導 向（引自何金針，2004）。研究的四領域問題包括：（1）產生特定政策議 程的可能條件為何？（2）決定政策問題的規則為何？（3）如何使這些規則 形塑政策選擇？（4）政策分析如何規則化？Gale（2001）認為上述的問題1 和2屬於政策歷史分析，問題3屬於系譜學分析，問題4是政策分析家的反省 和批判。
政策考古學如同Scheurich（1994）所強調的是「嘗試建立政策形式的 規則」，是結構性規則的分析。對於政策議題的興趣不再於行動者的主觀分 析，而在於它們的客觀性，將政策考古學限制在組成規則的分析及合理化的 條件，包括了決策者的證照及政策形成的過程。其關注的問題包括：（1）
為何某些項目能出現在議程上，有些則否？（2）為何某些政策行動者能投 入政策的生產，有些則否？（3）控制這些交互作用模式的條件為何？
考古學分析核心主要在於揭開論述結構或推論系統的規則；在技術的 觀點，關心歷史陳述的層級，在學習之下探索解釋事物呈現的規則，考驗規 律的形式，排定論述與決定未來安排的形式和結構的推論狀況。考古學分析 不是分析知識裡的真，而是分析真實裡的遊戲。考古學嘗試將論述視為被安 排的，考古學集中在不同時期專家在知識理解的差異與行動的連結。因此，
Foucault （1972；引自Olssen, Codd & O’Neill, 2004）考古學的核心試圖建立 推論常規與論述結構的規則，探討：「為何是此特別的陳述出現，而不是另 一個？」。
政策議題不僅只有談（speak），而且也要關心什麼議題被聽到。因 此，政策行動者的興趣並非是研究者的興趣，而是在其發聲（vocality），
其目的是為了避免政策行動者只看到政策問題的形成，而沒有去完全瞭解政 策形成的條件（何金針，2004）。
就投入參數或條件做分析，推動政策的單位、人員、內容及過程，皆 考慮政策理想面與實施面，而以這些參數建立的利害關係做討論或許可以提 供政策的執行具備連續性和一貫性，而觀察這種規則的建立即是政策考古學 所關注的問題。
三、政策系譜學分析方法
Gale（2001）認為教育政策分析的第三透鏡是政策系譜學，主要研究在 於對當前政策的權力形態（modalities of power）進行解析。事實上，政策系 譜學可以促進檢視政策合理性及形成的（考古）規則，其意義不只在發現過 去與現在的連續性發展，而在尋求連續發展中的不連續（discontinuities）。
Foucault權力理論包含五大內涵即權力無所不在；主體在權力/知識的運 作中建構而成；權力具有生產性質，權力產生知識；有權力就有反抗，權力 是一種力量的對抗關係；社會現象係權力的運作（周武昌，2003）。
政策系譜學並不是以有限理性（bounded rationality）或漸進主義
（incrementalism）來解釋，而是透過同僚相互調適（partisan mutual adjustment）。其關注的問題包括：（1）政策歷來如何改變、決定？（2）
政策產生的合理性和共識如何形成？（3）政策有利益衝突時如何組成聯盟 及改革（Gale, 2001）？
依據權力的運作形式，從資料解讀發展而成的協商策略有六（Gale, 2001；何金針，2004）：
（一）交易（Trading）：協商利益交換。
（二）談判（Bargaining）：協商利益節制。
（三）論辯（Arguing）：協商利益說服。
（四）託辭（Stalling）：延緩利益協商。
（五）巧詐（Maneuvering）：協商利益欺瞞。
（六）遊說（Lobbying）：協商利益結盟。
政策的意涵和價值在任何特定的歷史關鍵都需要透過「質疑」的過程 清楚詮釋，藉由探究固有的社會脈絡和歷史過程，顯示出文本自身的產生、
形式和形成。
政策系譜學分析探討社會行動者就如同探討政策參與的利害關係人（
家長、學生、學校、教師、政府官員及配合部門人員、專家學者等）是否在 此政策上得到妥當的溝通與安排。政策系譜學分析以權力的形態來進行 分析，因此重視哪些角色（actors）參與，及如何選定、為什麼是由這些人 進行發聲或執行？
Foucault的批判理念來自於Kant, Nietzsche與Heidegger。Kant批判方式 是必須拋棄我們未思考與未批評就服從權力的不成熟方式。Foucault以批判 的方式，意圖從我們被誘導的多元行為與思想中，確認與揭露在人生活中未 被理解的權力型式。如同Foucault所說：「此刻正發生什麼？我們是什麼？
都不及當下正在發生的！」（Olssen, Codd & O’Neill, 2004）。歷史脈絡的 探討是一種批判精神，而批判並非預定要拒斥或抨擊什麼。Foucault（1984）指 出：「我們必須超越非彼即此的想法；我們必須站在邊界上。所謂批判正是 對界限加以分析或省思」（Olssen, Codd & O’Neill, 2004）。藉著對過去文 本的探索，明瞭現在為何是目前的這個樣子。Foucault主張國家不是一種靜 態的集合，而是一種權力/知識的關係。此處的權力觀念不僅僅是統治的概 念，更是一種規範個人行動與實踐的知識，其關注個人在國家的論述中被「
規訓」為行動的主體（黃柏叡，2003）。
綜上所述，依據政策歷史、政策考古學、政策系譜學分析方法的研究 對象、重點及關注的問題，整理如表3。本文應用此三個分析方法探討十二 年國民基本教育學區劃分所面臨的問題與挑戰。
表3 政策歷史、政策考古學與政策系譜學分析摘要
政策歷史分析 政策考古學分析 政策系譜學分析
提出者 --- Foucault Foucault
研究對象 史料 知識 權力與道德
研究重點 政策的文本 政策的形式規則 政策的權力形態
關注問題
（1）在先前時期，特定 政策領域中什麼是
「公共議題」、「
私人問題」？它們 如何被強調？
（2）現在它們為何？
（3）從以前到現在，它 們改變的本質為何？
（4）在這種連貫性的政 策敘述中複雜性為 何？
（5）誰在這些安排中獲 利、揭示了什麼？
（1）為何某些項目能出 現在議程上，有些 則否？
（2）為何某些政策行動 者能投入政策的生 產，有些則否？
（3）控制這些交互作用 模式的條件為何？
（1）政策歷來如何改變、
決定？
（2）政策產生的合理性 和共識如何形成？
（3）政策有利益衝突時 如何組成聯盟及改 革？
資料來源： 根據Critical policy sociology: historiography, archaeology and genealogy as methods of policy analysis, Gale, T. (2001), Journal of Education Policy, 16(5), 379-393. 一 文的觀點整理。
肆、十二年國民基本教育學區劃分之分析
學區的規劃除了由都市發展對人口的預估、入學情形的掌控，或根據 教育政策擬定計畫外，亦隱藏了政策面上所不可見的問題，包括：共同學區 就學環境及教學品質的維持、越區就學的容忍度、公、私立學校間競爭的狀 況、家長選擇權的考量等。透過政策歷史、考古學、系譜學所關注的問題為 分析焦點，十二年國民基本教育學區劃分可能面臨的挑戰，歸納如下：
一、政策歷史分析的觀點
（一）議題的主導
教育部在學區劃分問題上，一再強調所謂「菁英（明星）高中職」並 非政府所訂定或授予，而是歷史與社會自然形成的結果。教育部將於規劃 十二年國民基本教育實施計畫方案4-3「高中職發展特色招生作業要點」
時，充分尊重這些被社會高度認同學校之特色發展，並審慎規劃其相關入 學機制。政府想要扮演的角色似乎是「引導而不主導」。
表3 政策歷史、政策考古學與政策系譜學分析摘要（續）
（二）改變的本質
我們很難斷言政府對十二年國民基本教育的熱忱是否會因政治改變的 因素而降溫，但是學區劃分是一複雜度頗高的議題，公私立的高中職都各有 盤算！「高中職社區化」、「高中職優質化」的政策推出雖喧騰一時，卻難 再見定論。學界代表專業的力量，許多學界的建言似乎尚未在「學區規劃」
上獲得新的進展。
就政策歷史的觀點而言，就行政院或教育部公告「階段性推動十二年 國民基本教育」的發展來看，台灣的國民義務教育仍由政府主導，私人或民 意介入的文獻並未充分的列入政策考慮。在發展過程中也看到，為因應政治 選舉的需要，透過政府宣達或教育說帖的方式來達成改變的目的。藉由實施 計畫與經費核定，強調政策實施的必然性與強制性，以政治考量為主導的教 育政策本質非常的突顯。
（三）連貫中的複雜
合理的學區規劃為何？已成了主要爭議焦點。由於教育環境和教育理 念受到特定政治因素的影響，同一議題過長的擺盪，隨著政權的輪替是否原 先考量的重點能合於當前或未來的需要？還是隨著政黨輪替已成為歷史的實 驗品？基本上學區劃分仍然是公共的議題，但如何劃分沒有完整的解決。但 是某種程度的政治介入發展之優先次序，讓問題複雜化了，而政策的連貫性 問題可能隨時會起變化，讓人感覺政治力量、專業的聲音、民間的力量、高 中職本身糾結著一個複雜的問題。
（四）利基何在
目前後期中等教育的結構問題，主要有高中與高職、公立與私立、都 會與城鄉、明星與非明星學校等教育品質差異問題。在學校內在的問題方 面，包含校際間之師資、類科、教學設施與設備、適性學習機制、學生享受 教育資源不均等問題。如何儘量消弭相關問題衍生的落差，是必需克服的課 題。學區劃分的考量還要考慮誰在制度改變中獲得利益？政府扮演的角色為 何？學區劃分要考量學校由歷史的養護型機構走出來，讓學校面對更自由的 市場機制！各地發展出更多優質的學校才是全民之福。
二、政策考古學的觀點
台灣的諸多教改措施難免存在著一種「改革即代表進步」的迷思，呈 顯出一套傳承自西方啟蒙運動的理性直線進步觀。然而Foucault的人文科學 考古學則否定啟蒙理性的直線進步觀，企圖證明在人文科學中存在著諸多的 斷裂、不連續性，並不必然代表進步，或許可以給沈迷於進步式改革者當頭 棒喝。輸入條件充裕並不代表整個國家或社會已有足夠的準備面對調整的挑 戰，政策必須立基於合理的倫理或理性基礎上，才能經得起時代的考驗，才 能獲得民眾對政策的信任與支持。從政策考古學的觀點來分析台灣高中職學 區的劃分，可以歸納下列的現象：
（一）選擇性的政策規則
近年來教育部積極的作法是以十二年國民基本教育實施計畫中的重要 子計畫2「高中職優質化」項下方案2-1「高中優質化輔助方案」及方案2-2
「高職優質化輔助方案」，自96學年度開始推動實施（教育部, 2007）。其 目的係以完善的教學設備與資源、優質的師資及有效的教學，善用社會資源 及參與社區發展等。期能「全面優質，區域均衡」，讓每一個孩子就近就能 找到優質化的高中職，適性就讀。用好學校辦好教育，用好教育來培育好人 才，促進高中職教育良性發展，落實推動十二年國民基本教育「縮小教育落 差，均衡城鄉發展」及「紓緩升學壓力，引導學生適性發展」目標。這種城 鄉差異的問題由來已久，有時候被認真檢討並執行改善，有時後又被刻意的 忽略。過去台灣省凍省時期，高中的資本門經費完全被凍結，即是一個很好 的例子。這個例子說明中等教育政策的形成沒有一定的規則，面對如何解決 學區劃分可能的不均問題，也缺乏可以遵循的政策規則。
（二）政策專業知識未獲肯定
以客觀條件而言，我國後期中等教育的機構已經具備足夠的容量用以 實施延長國民教育年限。根據93學年度教育部統計資料，包括普通高中、職 業學校、綜合高中、高中附設職業科、完全中學、五專前三年等學校類型，
除五專前三年外，後期中等教育的校數已有公私立學校473所，而粗在學率 已達到同年齡層的96.5%（淨在學率為88.16%），國中畢業生就學機會率更
達到105.6%（不含進修學校），顯示已達到「普及化」的程度（教育部，
2005）。預估未來就學率仍會繼續提升，絕大部份國中畢業生能繼續接受後 期中等教育。延長基本教育年限，一件本該老早可以落實的政策卻一再被延 宕。從發展中可以看出，學區的規劃沒有具體的政策，沒有充分考慮專業的 知識與聲音，而劃分的考量點也不斷在調整、改變，不容易看到調整、改變 的專業立論基礎。
（三）缺乏學習條件控制的藝術
十二年國民基本教育的成敗，經費並不是決定性因素，最重要的關鍵 是入學方式、學區劃分與師資，師資影響學生學習權，教師素質高低、好壞 直接影響到學生學習的成效。
根據國立臺灣師範大學教育政策研究小組於96年6月13日公布「十二年 國教，頭家怎麼看」民意調查結果，有近六成的民眾對十二年國民基本教育 可降低學生升學壓力沒信心（聯合報，96年6月13日）。各項配套措施中，
民眾對免試進入社區高中就讀、高中職也用學區劃分來決定就讀學校兩項的 支持度最低。為節省學生上下學之社會成本，以及均衡城鄉教育之發展，就 近入學是必需推動的政策。由於教育品質不均，如何劃分入學範圍，可以讓 家長及學生接受，將是此項政策推動最大的難題。很明顯的主導政策的政府 與接受政策的民眾之間有期待上的落差。政府所說明的學習條件之公平與正 義必須符合社會的期待。在入學區域劃分的過程中，不是光靠補助就能完全 調整民眾學校選擇的迷思。高中職學校的優質化與適性化必需再凝聚執行的 共識，才能在學區劃分上產生加分的效果。
三、政策系譜學分析的觀點
（一）決策合理性面臨的挑戰
就學區劃分造成高中職學校競爭問題，教育部在十二年國民基本教育 實施計畫中，以子計畫3「高中職社區化」方案、3-1「學區劃分實施方案」
及3-2「高中職學校分布調整方案」的訂定，作為規劃學區劃分之依據。配 合現行大學多元入學方案已有多所校系在甄選入學管道對地區性高中學生予
以「加分」、「優先錄取」及「保留錄取」之保障，透過對地區性高中或弱 勢高中學生之扶持與照顧，彰顯十二年國民基本教育區域平衡之理念。此一 均衡的決策思考或有其正當性。
同時教育部積極推動「邁向頂尖大學策略聯盟」國立臺灣大學等校辦 理「試辦受理高中推薦入學招生」方案（繁星計畫）。透過發掘全國各高中 之英才，期使每一所高中具有潛力之優秀學生，皆有就讀優質大學之機會，
進而培育未來之社會中堅。此外教育部「十二年國民基本教育實施計畫」子 計畫3「高中職社區化3-1學區劃分實施」方案、子計畫8「推動大學支持高 中職社區化」方案亦規劃推動各大專校院提供招生名額，吸引社區（地區）
高中職學生就近入學。2008年繁星計畫出現一些更改在校成績的弊端，高中 職為了生存，在區域的生存競爭中鋌而走險，雖不可取，但是也顯示政策規 劃的合理性遭到嚴重的挑戰。
（二）學習價值觀未獲共識
不論家長、教師或學生多年來皆以升學為最高人生價值，多年來在政 策上雖然努力舒緩升學競爭壓力，但不可諱言的，推動效果仍然有效。在兒 童尚未成年的階段無法理性自主時，父母身為法定代理人應有責任與義務為 孩子保障受優質教育。而國家則在不妨礙社會秩序及公共利益下，應提供能 滿足不同能力、性向及興趣的學生，各種教育需求的機會，特別是公立學校 的教育功能與定位，有別於私立學校功能及非學校教育體系教育環境，應有 其對應保障權利的作法。從教育政策利害關係人的觀點看，教育政策已完成 配套方案的規劃，然方案實施的實質意義卻仍停留於技術層面的解說與 保障。事實上如何回歸「教育是個人自我實現的關鍵，也是國家永續發展 的希望工程」，才是化解政府與民間價值差異的焦點。
（三）衝突的解決
政府對教育政策辯護是透過媒體、公聽會等操作來遂行。在落實十二 年國民基本教育的過程中，教育部於96年5、6月在全國各縣市辦理二十五 場「十二年國民基本教育縣市巡迴座談會」，希望藉此溝通管道，順利推動 十二年國民基本教育。這是一種化解衝突與對立的作法，或許收到不少的效
果。未來關係執行經費審議的角力場，仍然是立法院，攸關各方利益的學區 劃分，如果沒有更周圓的配套，恐將引發不必要的爭議。
伍、結論與建議
一、結論
本文探討十二年國民基本教育學區劃分主要的發現如下:
在政策歷史分析方面：（一）政治力量主導此一教育政策；（二）學 區劃分後的公平與卓越之平衡面臨新的挑戰。
在政策考古學分析方面：（一）政策的倫理價值未獲得充分的肯定；
（二）就學的條件未能完全符合社會期待。
在政策系譜學分析方面：（一）學習價值未達共識；（二）技術性政 策手段效果不彰。
十二年國民基本教育學區劃分，主要理念源自國際後中等教育學區規 劃之趨勢，強調「扶助弱勢、區域平衡」的精神。理想的學區劃分要考慮 學校數量、規模、區位及範圍，並能達到整體均衡發展，同時，必須依人口 分佈的型態作動態性的調整，減少社會成本的付出。在政策產生的合理性和 共識上，十二年國民基本教育學區劃分由教育部主導，委託專家學者參與專 案研究，並以公聽會、研討會或民調等方式進行政策執行宣導，但是配套措 施的合理性所牽涉到的不僅是技術層面的突破，更應從學生學習的觀點思考 十二國民基本教育的本質和目的為何，進而調整制度和結構的問題。在此基 礎上，教育政策有利害關係人或利益衝突時，才能不因政治、個人因素而改 變改革的本質。
二、建議
綜合前述分析，本文提出下列建議做為完善十二年國民基本教育學區 劃分之參考：（一）考量區域均衡發展，納入評估私人教育投資的社會貢獻 度與公私立分佈比率的合理性；（二）落實以學習價值觀取代文憑主義，塑
造學校優質的新文化；（三）以實質的意義取代技術性的政策手段，來降低 政治對學區劃分的負面影響力量；（四）引進更多專業的知識與力量，協助 學區劃分共識的產生。
教育政策分析除了歷史文件外，政策考古學和系譜學透過what、how、
why問題的產生來釐清政策的形成過程與價值，確實可以提供檢討暫時性政 策安置的妥當性。雖然批判政策社會學還有其他方法論，但政策歷史、考古 學、系譜學已建構出較以前更為完整的政策分析基礎。未來其他相關的教育 政策的訂定或執行，或可利用此一模式來進行分析。
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