第四章 研究結果與討論
本章主旨在根據訪談的資料作進一步的分析，以探討學校游泳池 公辦民營的風險因素與風險解決辦法。全章分為兩節。第一節、學校 游泳池公辦民營的風險因素。第二節、學校游泳池公辦民營的風險的 應變措施。
第一節 學校游泳池公辦民營的風險因素
根據受訪者的訪談資料分析結果，經濟風險雖對學校與廠商都會 有影響，但對任何事業的經營，都會面臨到這些外在環境的影響，對 於學校單位以及經營廠商而言，並未認為是風險。而廠商的營運財務 風險對學校而言是不可控制的，學校只要求廠商能夠讓學生能順利上 游泳課，若廠商因財務風險而倒閉，則會產生移轉風險，故本部分與 移轉風險共同討論。環境風險雖對學校與廠商都有或多或少的影響，
但目前皆無遇到這方面的風險，並未認為是學校游泳池委外經營的風 險。經過資料的分析、整理之後，學校游泳池委外經營之風險在於「政 治風險」、「法律風險」、「不可抗力風險」、「營運管理風險」、「移轉風 險」五個部分，以下分別予以分析討論。
一、 政治風險
吳妍慶（民 85）將 B.O.T.模式常遇到的風險分析，在政治風險分 析：是由政府方面引起的風險，包括政治事件（戰爭、革命、暴動）、
政策變動（選舉、更換執政者）、行政系統障礙（權責不明、官僚作風、
賄賂、貪污）等。而本部分將從招標之前的政治力介入與學校行政權 責不明這兩方面來討論。
（一） 招標之前的政治力介入
王志文（民 86）在確認 BOT 計畫模式在台灣投資環境中的風險 因素珠提到，可能發生的問題有黑道的介入、行政人員的操守不佳及 不良的社會人情關說文化。這些問題所以會產生，乃是因為民間廠商 認為學校游泳池經營是有利可圖的，所以才會運用各種方式來爭取到 經營權，而這種方式會造成學校游泳池無法找到真正適合的經營單 位，讓學校游泳池發揮正常的功能。
宋維煌（民 82）指出公辦民營之其缺點為管理不善，或由少數人 把持，造成圖利他人的問題。在委外經營模式中，學校與廠商最不願 看到的就是政治力的介入，對學校而言，由於政治力的介入，會造成 學校無法找到真正能夠適合學校的經營廠商，使學校的游泳池無法發 揮正常的營運；另一方面，對廠商而言也會造成民間廠商對於政府公 開招標程序公平性產生質疑，就無法發揮公辦民營的精神。
受訪者（A01、A02、A03、A04）皆認為公開招標是一個重要的 程序，都希望避免所謂的不公平的的情況產生。就如受訪者 A01 所說：
「在游泳池或福利社委外招標之前，如果外界評估是有利可圖的，就會想盡 辦法運用各種關係取得招標的優勢，而政治力的介入就是其中之一」
Mulrooney & Farmer（1995）指出如果設施的所有權和經營權屬 於政府，則繁雜的規定和程序合法性會造成設施處於一個受限的營運 環境。此會造成政治的科層體制部分抑制設施的經營績效，逐漸地，
獨立的或簽約的管理機構、非營利組織以及私人經營管理被運用於管 理政府所有的設施（Laventhol & Horwath,1989）。然而在招標階段若 未能夠本持公辦民營的精神只圖利特定人選，則學校游泳池將無法發 揮其效用，而學校也會為了避免外來政治力的干擾，而對學校游泳池 公辦民營政策的卻步。誠如李希揚（民 88）指出教育事業的民營化構
想與實施上，可能產生的問題與限制中，提到勢力的不當介入，進而 影響教育環境。因此對於政治力介入的風險，是主管機關所必須重視 的風險。
（二） 學校行政權責不明
民營化即是政府向外尋求資源的方式，其目的是透過此機制統 合、激發民間資源，以完成公共事務，以增進工作效率（邱俊銘，民 89）。但學校並無專責的單位來負責與廠商接洽游泳池的事務。如在游 泳池外經營之後，廠商與學校互相都有一個對口單位，在學校方面，
都是由總務處的事務組（庶務組）來負責與廠商接洽。廠商若要與學 校溝通關於游泳池事務時，常會發生事務組（庶務組）與體育組權責 不清的狀況，或是事務組（庶務組）都沒有相關的游泳池背景知識，
無法處理廠商所要溝通的事務。就如受訪者 B01 所說：
「關於學校游泳池的事務部分，都是跟總務處的事務組長接洽，有時候跟總 務處反應游泳池的相關事情，總務處說應該是體育組負責，而體育組又會認為是 事務組的權責，他無法處理問事務組，因此，有時候一些觀念或事情的處理，就 需要體育組與事務組兩個單位來協調。」
在政府部門因行之已久之行政體系而造成分職、分工的組織架 構，有部分工作或業務重疊，而民間機構是屬於扁平架構，因此雙方 在聯繫與溝通上有時會產生口戶不一的情況，容易造成公部門承辦單 位之脫責、分責心態，因此常常造成公部門與民間機構在協調聯繫的 作業中常會出現問題（黃彩雲，民 90）。
在公辦民營之前，學校運動場館面對經營管理課題時，由於受限 人事法規，員額編制太少，人力資源嚴重欠缺，包括行政人員、技術 人員與管理幹部等，造成業務過度負荷，校方才採用外包或委託專業 機構經營之方式（孫顯鋒，民 89a）。不論是公辦民營或委託民間經營、
外包等各種方式，政府部門的角色不是將責任解除，只是由實際第一 線的執行單位，轉化成監督的角色，對於民眾追求運動空間的質與量 之需求，有督促及協助民營單位盡力達成的責任（鄭志富等，民 88）。
因此學校與廠商溝通的對口單位是總務處事務組（庶務組），對於學校 游泳池的監督責任是否則勝任以及能否與廠商進行順暢的溝通，這類 似的問題仍未解決。
二、 法律風險
林發立（民 85）則是探討法律上之風險分析與管理對 BOT 計畫 之影響是相當大的，其認為 BOT 計畫之法律風險分析與管理對一個 BOT 計畫之成敗與否至關係重要。而在本部分從公辦民營的合法性與 合約內容公平性這兩方面來討論。
（一） 公辦民營的合法性
公、私部門存在動機與目標之先天性差異，使得雙方在進行長期、
深入且涉及公共利益及民間參與者重要利益之合作時，必須落實到法 律關係之建立與規範。在我國「促進民間參與公共建設法」中規定了 民間參與模式之類型及相關事項，但是綜觀整個法令內容，其功能為 解除公、私部門合作之障礙，而實際協議條件則以契約規範為主，因 此民間參與模式可以視為公、私部門契約行為之一種（邱俊銘，民 89）。學校在現階段一直被上級機關鼓勵採用公辦民營的方式，使游泳 池能夠正常開放。但在學校要辦理游泳池委外經營之前，必須考量到 這部分合法性，尤其學校並沒有相關的法律背景的人員，因此在推動 游泳池公辦民營初期都會向外尋求相關法律資訊的協助，以避免在招 標之後過程中產生許多的問題。就如受訪者 A04 所說：
「學校的財產是屬於國有公用財產，國有公用財產根據財產法第二十八條規 定就是說必須要按原計畫使用目的來做使用管理維護，但在促參法中，學校在非
王志文（民 86）在確認 BOT 計畫模式在台灣投資環境中的風險 因素珠提到相關法令的不健全會提高廠商投資的風險性。另一學者王 凱立（民 91）提到由於促參法通過施行至今不過兩年，其中訂有許多 獎勵民間參與的租稅、財務與土地取得等配套措施故其法律關係相當 複雜，如就國有財產法和促參法之間，將國有財產交由民間使用取得 可接受的平衡點。
（二） 合約內容的公平性
委外經營是協調公私部門存在之本質差異，並藉由雙方在契約簽 訂、協商、談判過程中，得以促進彼此學習、瞭解與尊重，進而達成 雙贏的局面（鄭錫鍇，民 88）。然而在游泳池委外經營合約內容的制 訂一開始是由學校來訂定大原則，依政府勞務採購法採取「最有利標」
或「設定底競標」等方式來招標，必須經過招標、比價、議價、決標、
驗收的程序，但廠商對於合約的內容，大部分都是無條件接受，但在 其中有某些條文就對於廠商而言是相當不利的。如受訪者 B01 所說：
「我們來評估游泳池招標案，也是評估多久可以回收成本，但是大部分的學 校都有一條文及不合理，及學校在上主管機關政策改變時 ，可隨時依政策指示來 終止合約，不考慮合約的時間限制。」
王保章（民 86）從民間觀點來看 BOT 模式，提到政府政策的不 明確、相關法令不健全或經常變動，會提高廠商投資的風險性。蘇貴 榿（民 87）指出鑑於國外經驗，BOT 失敗的原因其中就包括了政府 預算、法案、條例、政策之改變。而這樣的改變，若是在營運尚未結 束下發生，會對廠商產生相當大的影響，所以此一部份的風險亦是廠 商所關注的。伍德華（Woodward）將 B.O.T.計畫之風險其中整體性風 險（投資環境），在法制方面提到法制是否健全、合約內容是否公平合 理。而此問題在公辦民營所認為的方面，也有提到這一方面。因此學
校游泳池公辦民營中的合約條文，仍有些部分需再由學校與廠商討論 的空間，但對於學校而言，對於上級主管機關的政策還是比較重視，
所以這一部份的問題也有賴中央政府機管與學校、廠商來共同解決。
三、 不可抗力風險
吳妍慶（民 85）將 B.O.T.模式常遇到的風險分析，在不可抗拒風 險分析：因人力無法抗拒之天災，如洪水、地震、颱風；或因人為損 害，如戰爭、暴動所引起。而對游泳池而言，限水是一種不可抗力因 素，而近年來台灣近年面臨到水荒的問題。林發立（民 85）提到在營 運其中發生災害所造成的損失，是委外經營當中一個風險。在不可抗 力的風險的部分，在台灣可能會發生的就是限水的問題。受訪者
（A01、A02、A03、A04、B01）在訪談過程中皆有提到此項風險。
如受訪者 B01 所說：
「目前最大的天災就是限水，而且在第二階段限水的對象就包括了游泳池，
若游泳池因限水的政策而無法開放，會造成游泳池在夏季的收入損失」
對於游泳池而言，不可抗力的風險中的限水是近年來所出現的新 問題，對游泳池營運會造成相當大的影響。這是因為在第二階段現水 條例中就規定游泳池是其中一個限水對象，而溫水游泳池的旺季又是 在夏天，因此在這一期間游泳池若無法正常營運，則到下一個夏天期 間的營運成本，會對廠商造成相當大的壓力，所以這是廠商在考量是 否承辦游泳池委外經營的業務，其中所不可忽視的風險。
四、 營運管理風險
BOT 開發案中常見的風險（C. Walker & A. J. Smith，1995；轉引 自邱俊銘，民 89）提到營運的績效與技術問題、營運及維護問題，都 是在營運期間可能遇到的風險，如設備器材無法發揮正常效能或是營 運單位沒有足夠的能力進行機械維護與保養。在此部分將從機械設施
的適用性與機械維護與水質保養這兩部分討論。
（一） 機械設施適用性
陳煌銘（民 88）是從企業經營管理實務觀點探討 BOT 計畫之特 性與所應考慮的各種風險，在其中提出在興建的設施部分有技術與品 質的風險。游泳池在建造時，是由學校委託建築師事務所統籌規劃，
而在規劃過程當中，因無體育設施的專業背景，因此沒有從運動設施 的專業觀點來設計。所以建設完之後的運動硬體設備，往往與當初的 規劃後的理想功能會產生出入，該設施無法發揮正常的功能。如受訪 者 B01 所說：
「在機械維護方面，學校的游泳池當初設計的時候，不會把游泳池獨立出來 請專業體育設施人員設計，整個案子就是全由一個建築師來設計, 實際上建築師 對游泳池的運作根本就不瞭解，由於並不是由專業體育設施背景的設計師來設 計，往往會造成設施無法正常運轉。如目前永和國中，加溫設備到了寒流來時就 無法加溫到 27 度以上。因為加溫設計是用電，這種規格應該是用在 18 呎小池，
而不適合用在 25 公尺的大池，因此不能夠發揮功用。所以就是當初設計的時候，
並沒有專門的人來處理，才會有這些缺失。」
王欣群（民 87）在特許公司可能面臨的風險中，提到在營運階段 工程品質不佳會造成相當大的風險。在學校游泳池委外經營來看，因 為廠商必須再完成點交手續之後才真正可以使用游泳池，如果學校游 泳池有先天設計不恰當，而學校又不瞭解這樣的情形，廠商通常在經 手之後才會發現這樣的問題。對廠商而言，這樣的問題是在招標之前 無法預知的，相對提高了經營風險性，所以廠商若碰到這樣的問題，
只能默默承受了。
（二） 機械維護與水質保養
學校運動場館面對經營管理課題時，由於受限人事法規，員額編
制太少，人力資源嚴重欠缺，包括行政人員、技術人員與管理幹部等，
造成業務過度負荷，校方可採用外包或委託專業機構經營之方式，意 即採取公辦民營之經營管理模式，藉由民間人力資源來解決學校游泳 池機械管理與水質保養等相關問題（孫顯鋒，民 89a）。
王保章（民 86）從民間觀點來看 BOT 模式，提到在營運過程方 面，營運技術的不足是相當大的風險。而游泳池要正常運轉，以提供 給學生或民眾使用，則機械正常運轉與水質維護就相當重要。如受訪 者（A01、A02、A03、A04）皆提到，學校游泳池委由廠商管理後，
水質的維護與機械是否夠正常運轉的不確定有可能會相對的提高，進 而影響到學生是否能夠順利到游泳池上課。
學校運動場館設施於法令應與社區居民及學校師生結合，為符合 現實社會潮流的需求，並有效的經營管理，以學校行政管理，配合教 學的需求為前提下，交由民間企業來經營，將管理的理念以及營運的 績效融入學校的需求，配合學校整體運作，充分使用及發揮體育設施 的功能，並可為學校固定經費財源（劉衡江，民 89）。然而該運動設 施要能正常運轉才能達到此一目標，而伍德華（Woodward）將 B.O.T.
計畫之風險其中基本性風險，在營運方面提到經營管理、維護保養、
人員訓練是其中的風險。對學校而言在這一部份的風險，學校也是必 須去考量廠商的能力。
五、 移轉風險
在委外經營管理所可能面臨的風險，許多學者皆提到可能會發生 的風險有：設備老舊需大量維修、無法依約移轉、發生違約責任、總 收入未達投資效益等事項，而在本部分將分為學校的移轉風險與廠商 的移轉風險這兩部分來討論。
（一） 學校的移轉風險
在學校將游泳池設施委由廠商管理時，所有的設施與設備時都會 有確認的清冊由廠商簽收。在合約結束時，再由廠商依照清冊將所有 的設施設備在原堪用狀況下歸還給學校，在點交清冊過程當中所發生 的風險成為移轉風險。李希揚（民 88）認為在由廠商進駐學校經營管 理之後，往往在後半部的移轉過程中，會發生許多的收支問題。受訪 者（A01、A02、A04）指出對學校而言，在這過程中是可能產生風險 的。如受訪者 A01、A02、A04 所說：
「廠商突然倒閉或廠商無法準時完成點交時，而學校礙於經費缺乏無法讓學 校游泳池運作，又無法及時招標，造成學校無法順利提供給學生上游泳課的場地，
這種情況是學校所可能遇到的風險。」
鍾啟椿（民 85）指出在委外經營中移轉風險的部分有設備老舊需 大量維修、總收入未達投資效益。由於學校必須使游泳池正常運作，
但因為廠商移轉所產生，造成學校必須自己先行開放游泳池，但學校 並無游泳池相關的預算，學校就會落入進退兩難的地步，因此這部分 的風險，是學校在辦理游泳池公辦民營中所必須重視的問題。
（二） 廠商的移轉風險
蓋浙生（民 87）指出公辦民營時，民間業者可能不作有關設備積 極維修，使得學校單位只能由合約中移轉規定之硬體狀態來作交接，
但無法確切控制移轉之後硬體設備與設施的妥善率。因此新廠商在移 轉的過程中，經由學校的清冊來確認學校的設備的數量與功能。當學 校要將游泳池轉交給廠商時，廠商對於設施的瞭解程度只在堪用的狀 況，變成對設施的狀況不甚了解而造成新廠商更大的營運風險，如受 訪者 B01 所說：
「在移轉過程中，關於機器老舊的問題學校會認為還堪用，但是每個機械有
使用年限，對廠商而言不曉得該機械還能用幾年，如果學校交給廠商的時候 是還堪用，但不知還能再使用幾年，廠商對於這樣的不可預知維修費用，就 會與學校產生機械維修花費方面的糾紛。」
因此在場地設施的維修權責部分，學校必須審慎去思考堪用的成 度為何，唯有學校要真正了解游泳池設施的狀況，並且要清楚與廠商 界定維修的權責內容，才能有效避免這樣的糾紛發生。
綜合以上討論分析，游泳池經營者與學校主管單位認為學校游泳 池公辦民營的風險因素彙整於表 4-1。
表 4-1 學校游泳池公辦民營風險因素彙整
因素構面 風險因素
政治風險 1. 招標之前的政治力介入
2. 學校行政權責不明
法律風險 1. 公辦民營的合法性
2. 合約內容的公平性
不可抗力風險 1. 限水
營運管理風險 1. 機械設施適用性 2. 機械維護與水質保養
移轉風險 1. 廠商的移轉風險
2. 學校的移轉風險
第二節 學校游泳池公辦民營風險的應變措施
本節將根據第一階段的學要游泳池公辦民營的風險因素，訪談學 校總務主任以及游泳池負責人員，以獲得學校游泳池公辦民營風險的 解決辦法，分為「政治風險的應變措施」、「法律風險的解決辦法」、「不 可抗力風險的應變措施」、「營運管理風險的應變措施」、「移轉風險的 應變措施」五個部分，以下分別予以分析討論。
一、 政治風險的應變措施
（一） 招標之前的政治力介入的應變措施
邱俊銘（民 89）提到國內委外經營案例中，發現我國在民間參與 公共建設模式中，常會面臨不當政治力的介入與公權力運作等等問 題，這些問題已被歐美國家視為民間參與模式的致命傷，因此我國政 府機關必須針對這樣的問題檢討並加速改進。
黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之 關鍵因素其中提到要強而有力的政府支持、競標程序公平透明，如此 才能夠真正落實 BOT 的精神。受訪者（A01、A02、A03、A04）皆認 為公開招標是一個重要的程序，都希望避免所謂的不公平的的情況產 生。就如受訪者 A01 所說：
「在游泳池委外經營的整個招標的過程當中，我們就有考慮到說要把它的股 東結構把他透明化，就是說我們希望來投標的廠商都可以提供股東結構證明，這 樣可避免廠商背後可能有一個議員或者有一個具政治影響力，造成學校在甄選廠 商壓力啦，因此廠商組織結構透明之後，政治力比較不敢在這方面對學校很明顯 施加壓力。」
何明錦（民 85）提到在公辦民營的模式中，政治社經的風險部分 必須要由公部門來負擔。因此在學校游泳池委外經營過程中，學校必 須堅定立場，維持公平、公正、公開與透明的原則，從前來投標的廠 商中，選出最適合幫學校經營游泳池的廠商，讓學校能夠在此公辦民 模式裡，獲得最大的益處。
因此在執行游泳池委外經營時，政府應該負起訂定規則的責任，
以同時兼顧社會大眾與民間機構之需求，以創造公平、公正之投資環 境（池穎怡，民 89），讓學校、民間機構與游泳池使用者能夠在游泳 池委外經營業務中達到「三贏」的局面。
（二） 學校行政權責不明
鄭志富（民 86）在學校運動場地設施經營管理問題提出學校對外 開放之管理難題：學校運動場設施對外開放制度，從民國六十四年法 令公佈至今已有二十年，然而，經由多位學者的文獻探討，卻發現諸 多問題存在已久，學校單位或人力不足。在今天的委外經營過程或許 可以解決此問題，但負責與廠商協調事務的單位，還是必須具備相關 的知能，如此才能順利的經手委外經營的業務。
王建臺（民 82）提出學校體育設施開放的管理辦法，在運動設施 軟硬體的管理中，硬體的管理應有專人負責。而學校游泳池公辦民營 的事務皆由事務組或總務主任來承辦，而事務組長的人員皆來自公務 員，總務主任的人員皆由教師兼任，因此對於學校游泳池的相關事務，
在一開始接手的時候會比較不熟悉所要注意的事項，因此剛開始廠商 與學校在溝通游泳池的細部問題時，就會比較無法順利解決，而需要 具有體育背景的教師來協助處理，因此廠商會覺得學校行政權責不明 的狀況，因此對廠商而言都會有一個能夠與其順利溝通的對口單位。
黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之
關鍵因素提到行政制度具有效率對 BOT 有重大的影響，如此能夠維 持民間與官方的溝通暢通。就如受訪者 B01 所說：
「在公辦民營的模式中，廠商希望學校具有專業素養的權責單位，負責學校 游泳池公辦民營的業務，這樣在業務的溝通協調上比較沒有阻礙」
黃俊富（民 87）將 BOT 專案計畫之作業流程分成規劃投標、合 約談判、興建、營運及移轉等五個階段，提出風險管理的建議其中在 興建營運移轉三個階段，政府應做好監督的工作，給予特許公司行政 上的配合與協助，但也要盡量給予特許公司營運的自主空間。而在學 校游泳池委外經營方面，學校也應儘量協助廠商來解決在委外經營過 程中的問題
在民間參與公共建設模式中，公部門除了具備該設施的基本認 識，並且還需要投入政治、經濟、財務、法律等方面分析規劃的人力，
但從公部門的組織架構及人力分配來看，一旦要執行民間參與公共建 設模式的計畫，便會有人力專業及經驗不足的困擾（吳泓錡，民 90）。
而學校組織單位中大多是教師與公務人員負責辦理學校的業務，並沒 有具備游泳池委外經營所需的相關知能，因此學校若要辦理這樣的業 務，就必須尋求校外專業人士的支援。
而對學校而言，學校在甄選游泳池廠商之前，就會成立游泳池管 理委員會，負責在招標之前的規劃，與招標之後的監督工作，其中成 員除了學校的教職員公之外，還包括校外對於學校游泳池公辦民營有 相關專業背景的校外專家學者，但此組織並非是常設性的單位。廖尹 華（民 86）提出學校運動場地設施經營管理的方式，組織健全的運動 管理委員會，訂定明確的運動場地「管理辦法」，而在游泳池部分才能 有專門負責與廠商對的單位。
而對於廠商而言，必須力求與學校簽訂合作備忘錄，詳列學校應 配合的事項，使雙方配合有據與配合得宜，有助於游泳池委外經營的 合約順利完成（洪德蒼，民 89）。
二、 法律風險
（一） 公辦民營的合法性
促參法的實行細則雖尚未訂定，然而尤其條文規定來分析，本法 對於開發內容（主體及附屬設施）尊重地方政府的決定，並且是以契 約協定為依據的精神下，地方政府有權力依據其需求來提出公共設施 所需的開發條件（邱俊銘，民 89）。而在現階段在教育主管機關的政 策是鼓勵學校游泳池委外經營，以減少學校內的經費開支，並且有效 的開放游泳池，提供給社區民眾使用。
但是學校游泳池要辦理公辦民營，其中牽涉到國有財產法與促參 法的條文。國有公用財產根據財產法第二十八條他規定就是說必須要 按原計畫使用目的來做使用管理維護，但在促參法中，學校在非上課 期間，游泳池卻作為民間單位對外開放營利，變成這兩個法令是有衝 突。但學校的教育主管機關卻希望學校藉由公辦民營的方式來使學校 游泳池能夠發揮作用，因此學校若要辦理公辦民營之前，都必須要向 主管機關提出申請核准的動作，主管機關同意之後才會開始辦理招標 的後續事宜。
台灣地區對於民間參與公共建設模式之相關法令規定尚不完全，
且缺乏參與不同公共建設、不同參與方式之詳細法令依據，在此情況 下，在引用相關法令條文時，常存著許多灰色地帶有待解釋，但隨著 不同對象對於相關法令解讀方式的不同，導致其作業上缺乏明確依 據，容易造成糾紛與作業上的困難（池穎怡，民 89）。因此在學校單 位若要推行游泳池委外經營的業務，就必須針對現行法令要相當的注 意，如受訪者 A04 所說：
「在學校要辦理游泳池委外經營的業務時，必須向上級單位提報核准才推動 委外經營，才能進行招標的程序，也才能避免法律的責任問題。」
李希揚（民 88）針對教育事業公辦民營此一配合措施包括兩個方 面：首先就現行之相關教育法規而言，並無一套可據以為教育事業民 營化之法令依據，因此，修訂現行法規或重新制訂新法規在教育事業 民營化過程中是必須的。其次，為吸引民間參與教育事業，在制訂相 關法規時，應考量是否可適度解除教育事業不得營利之限制。
黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之 關鍵因素也提到法律制度的穩定度是在 BOT 中所必須注意的要項。
（二） 合約內容的公平性
邱俊銘（民 89）提出在運動場管委外經營的法令規劃上，主管單 位必須作適當的調整，以符合民間在營運上的需求。在學校游泳池公 辦民營的合約部分，學校都會規定如「政策有改變則會終止合約」，而 不讓廠商的合約如期結束，這對廠商而言是不公平的；對學校而言，
則必須遵守上級主管機關所指示的政策，因此在合約這個條文部分是 一個兩難，而對廠商而言，能更動合約內容是廠商所希望做的方法。
黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之 關鍵因素提到 BOT 契約採行之架構使該計畫可於合理的時間、與成 本內完成、其契約架構必須充分協調該計畫，使公部門與民間部門能 於雙贏的基礎上互謀合作，就如受訪者 B01 所說：
「學校在上主管機關政策改變時 ，可隨時依政策指示來終止合約，不考慮合 約的時間限制，將合約的這一部份的內容改變，如此才能降低廠商的風險。」
但在這一部份乃是學校行政體系的問題，對學校而言是比較不容 易來改變，但以合約的其他條約來說，則可就學校與廠商雙方的需求 來訂定，保障彼此的權益。就如受訪者 A03 所說：
「重點是學校與廠商的合約書要怎樣去訂定，才能保障我們學校自己本身，
學校與廠商之間才不會產生糾紛，因此合約書要訂的非常詳細」
而受訪者 A02 也提到說
「在學校游泳池委外經營的業務中，學校必須與廠商訂定詳細的合約，由合 約的訂定來保障學校與廠商的權益。」
洪德蒼（民 89）提出廠商可將法令變更的事項列入合約除外事項 條款中，避免因此而造成學校與廠商之間的合作糾紛的發生，並有助 於保障廠商與學校的權益。
三、 不可抗力風險
以游泳池來講，其不可抗力的風險就是限水。因為近年來來灣的 雨季不如以往的穩定，造成水庫的蓄水存量不夠全年用水量，因此政 府採取許多的措施來因應，而在政府第二階段限水措施的就是游泳池 的限水。由於對於廠商而言受到限水的影響，會影響到游泳池的開放 時間，以及經營成本的增加，針對游泳池限水部分，廠商則提出不同 的看法，如受訪者 B01 所說：
「這是觀念問題，其實整個游泳池在使用水量是不多啦，一般人錯誤觀念是 游泳池那裡那麼多的水，感覺相當的浪費水源，所以限水就先限你。其實我們用 水一個月用水才花五.六千塊水費而已，而民眾晚上來這邊游泳，游完泳順便澡洗 一洗，回去就不用洗澡。並沒有因為游泳池的開放而造成浪費水源，而水源用量 對整個游泳群眾而言還是一樣，所以我們並沒有增加整個社會用水的負擔。」
就現實的情況，因為游泳池的限水，造成游泳池在限水期間無法 正常開放，而限水期間又事發生在六七月的時候，這時候又是游泳池 的旺季，因此對游泳池的經營成本有相當大的影響。根據這類似的問 題，學校方面 A01、A02、A03、A04 皆提到可藉由延長合約的方式來 解決，使廠商能夠有較多的時間，來彌補廠商在合約期間所損失的權 益。如受訪者 A04 所說：
「限水的問題，那如果說是配合天災這種不可抗逆的問題，或是配合政府的 政策，那這些廠商可以正式請求，從限水的開始一直到限水結束這一段時間，向 學校訴求可以延長廠商的合約期限，在學校方面，就是經過游泳池管理委員會開 會決議這個是正當的理由，而且是符合這個這個法令的一個規定，並向上級教育 主管機關報備，來保障廠商的權益」
何明錦（民 85）在公辦民營的模式中提到，在營運其中的風險必 須由廠商承擔或是由公私部門共同來承擔。因此在游泳池限水這一部 份的風險，是屬於不可抗力的因素。在限水這一期間，學校游泳池也 無法開放，因此廠商要求延長合約時間，並不會讓學校的權益受損，
而且可使廠商彌補這段時間，因不可抗力因素所造成的損失，其實是 一個很好的方法。
四、 營運管理風險
（一） 機械設施適用性
國內的游泳池在興建之前並無所謂的經營規劃，因此常常在興建 完成之後常出現空間不符合需求、設備配合不當、管理漏洞太多等種 種狀況（陳耀光，民 86），不僅對使用者造成不方便，在經營上也會 出現不符合效益的問題，也會讓有意願承接學校游泳池委外經營的廠 商卻步，不願意進到校園裡面經營。
學校游泳池當初興建時，並非由具專業運動設施背景的單位來興 建設計，因此造成在興建完之後，雖然設施是全新設備，但是卻無法 發揮其正常的功能，這對於廠商是否要接手經營這一個游泳池，是一 個相當大的考量因素。就現在台灣的運動設施的興建，具專業背景的 廠商也相當多，因此在未來的相關設施的修繕興建，則可由這些廠商 來負責，這樣的做法可以讓學校的運動場地設施能夠發揮其正常運轉 效能。如受訪者 B01 所說：
「在機械維護方面，學校的游泳池當初設計的時候應該委由專業的運動設施 背景的廠商來設計。」
黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之 關鍵因素其中提到在興建硬體設施的部分，其承包商必須具備足夠的 經驗與資源，如此才能夠建造出能正常運轉的運動設施。
Tiong（1992）認為計畫發起人在建造與營運階段時，應採用可行 之方法以公平分擔風險，以保障 BOT 計畫之各種風險發生時均能加 以克服，並尋求可為參與者接受之應變措施，其中提到在興建過程中 必須找尋具有經驗的廠商、要求完工之後的績效保證與使用以證實可 行的技術，如此學校游泳池設施才能夠正常運作。
洪德蒼（民 89）提出施工前應審慎評估適合營造的廠商或機電 商，並詳細審閱施工圖後才施工，如此才能建造出理想中的設施。
（二） 機械維護與水質保養
公辦民營之經營管理模式，藉由民間人力資源來解決學校游泳池 機械管理與水質保養等相關問題，因此對於是否能夠委由具有此能力 的廠商來管理學校游泳池，這方面的可能風險的解決就顯得相當重 要。黃世鑫（民 89）根據行政院經濟建設委員會所引述之聯合國工業 發展組織一九九六年所提出之 BOT 指導原則，列舉 BOT 計畫成功之
關鍵因素，也提到民間廠商必須具備管理的經驗並且值得信賴。如受 訪者 A01 所說：
「整個廠商的營運風險的部分的話，學校是比較傾向與有經驗的廠商合作游 泳池委外經營的業務，然後由廠商來負責處理機械維護與水質保養，這樣就能夠 降低在這一部份的風險。」
廖尹華（民 86）提出運動場地經營管理的方式中，具有運動設施 經營規劃維修之專業人員是相當重要的。然而如何確定廠商是否具有 此經驗，則在招標時請廠商說明其針對機械維護與游泳池的水質維持 的辦法，如受訪者 A02 所說：
「我們也會請廠商能夠提出他的對於學校游泳池在機械維護與水質管理的規 劃，並說明他曾經去就是受託管理、維護過有哪些游泳池，我們也希望他能提出 事蹟證明，如果廠商沒有相當的那種程度，那學校怎麼知道廠商的能力到底如何」
在水質管理的部分也是游泳池所相當注重的部分，學校要如何確 保游泳池的水質品質，以維持游泳池的乾淨衛生，與學生的上課權益，
這也是學校部分所相當關心的部分，如果在這一部份廠商沒有做好，
就會造成學校相當大的困擾，比學校自行開放游泳池還麻煩，因為其 所涉及到人員除了學校師生的權益之外，還有校外人士的權益。如受 訪者 A04 所說：
「我們要求廠商必須要填水質檢驗表，包括游泳池每天的溫度，以及水質管 理的相關數據，這些數據是游泳池每天都必須公告出來讓學校、學生與泳客了解 的，我們也要求他做一個檢驗表，那必須要經過他們的檢驗人員簽章，而游泳池 管理委員會、學校會派人去做確認；合約上裡面規定就是說如果是廠商在維護管 理或是檢驗上面是有疏失，那所有造成一切責任必須要由廠商來付全責由廠商來 負全責」
在廠商負責接管學校游泳池事務的期間，如果廠商無法遵照合約 來落實水質管理與機械維護，則學校的應變措施將會提早結束合約，
找尋新的廠商來經營。如受訪者 A03 所說：
「在機械維護與水質方面，如果廠商管理不當的話，我們這邊可以隨時跟他 終止，合約書上要訂的非常詳細，才有辦法去做這樣的一個配合。」
Tiong（1992）認為計畫發起人在建造與營運階段時，應採用可行之 方法以公平分擔風險，以保障 BOT 計畫之各種風險發生時均能加以克 服，並尋求可為參與者接受之應變措施，其中提到在營運績效及技術的 部分，必須要求尋找具有經驗的經營者來經營、廠商使用經證明可行之 技術、並且簽訂績效不足的處理協定，如此才能確實降低游泳池水質管 理與機械維護的風險。
五、 移轉風險
（一） 學校的移轉風險 1.移轉階段的確認程序
在學校將游泳池設施委由廠商管理時，所有的設施與設備時都會 有確認的清冊由廠商簽收。在合約結束時，再由廠商依照清冊將所有 的設施設備在原堪用狀況下歸還給學校，在點交清冊過程當中所發生 的風險成為移轉風險。對於這類似的移轉風險學校要如何來處理，這 是學校所必須去注意的，A01 與 A02 皆提到「在廠商經營期限結束之 後，將學校游泳池設施移交給我們學校的時候，我們將要求請他該修 護的設施必須修復，使設施能夠如移轉給廠商之前的堪用狀況」，如受 訪者 A01 所說：
「我們到移轉的時候，就會根據我們合約上的，來確認移轉的事項，例如我 們會來檢查學校當初交給廠商多少東西，廠商也要繳回學校多少東西啊，我們在
有的設備要移轉給學校的時候也會根據這個圖，一一的查來核對設備，如果有壞 掉的他要負責修復，那有缺的他要負責補啊，就是我當初交給他什麼樣的情況那 到時候。」
因此學校在合約中制定相當清楚的移轉程序，使得在移轉的過程 中，學校可以依合約上的內容，要求廠商要使游泳池場地設施處在堪 用的狀況。
2.移轉之後的機械折舊的應變措施
黃俊富（民 87）將 BOT 專案計畫之作業流程分成規劃投標、合約談 判、興建、營運及移轉等五個階段，提出風險管理的建議其中提到在應 確實做好維護工作，使其設施於合約期滿後能順利移轉，繼續營運。
由於在移轉之後，游泳機械已經被廠商使用了一段時間，雖然機 械是一個堪用狀況，但是卻不能確定還可以使用多久，而學校在無多 餘的經費預算下，要如何處理這樣的問題，這是必須來解決的。如受 訪者 A04 所說：
「發包完畢、簽約完畢以後，那我們就是把所有一些學校的所有設備包括我 們的建築圖、水電圖以及我們的機器設備做一個那個設備清冊，依照清冊把游泳 池設施點交給廠商；那合約到期的時候，我們會按我們這個所有的清冊，廠商再 移交給學校，廠商移交給學校的話必須是要完全能夠在堪用狀態，機器上面的這 種所謂的年限折舊問題，應該在合約上面我們發包的權利金、租金等等，就要是 考慮在內，萬一有問題我們必須要維修游泳池的設施，才會有經費的來源，那這 樣子相對就比較能夠確保我們學校的機械完整」
針對游泳池設施的使用年限而需汰換的問題，必須尋找經費來 源，因此必須在公辦民營期間，就開始籌措這筆經費。這筆經費可從 游泳池的場地租金、權利金、廠商的回饋金上來籌措，並將將此筆經 費專款用在游泳池設備的補充上，如此才能夠解決機械折舊的問題。
3.無法準時正常移轉的應變措施
若廠商到了合約期限後，而無法準時移轉則學校必須要對這樣的 情形做預防的措施，否則學校會因為無法順利的移轉，而影響到在教 學時間下游泳池的正常使用。
如受訪者 A01 所說
「在移轉時間無法準時移轉的時候，每學期有百分之三他的那個營業額，做 為學校委外其間之外的營運」
由上可知，學校在無法準時正常移轉時，若要維持游泳池在委外 期間之外的正常運作，而不增加學校的經費負擔，則可在合約中來設 定廠商的回饋金，作為在非委外期間學校游泳池正常運作的專款。
若在移轉階段，學校游泳池設施老舊而不堪使用的情況，而廠商 又不負責維修到好，則學校必須尋找經費來維修設施，如受訪者 A04 所說：
「我們所採用的方式就是以履約保證金，那根據政府的那個採購法裡面，勞 務採購的話得不收取或是不繳交履約保證金，那因為游泳池雖然這個表面上表面 上是勞務採購，但實質上它也不算一個勞務採購關係存在，所以有牽涉公有財產 的設備維護，這些方面為了減少這個甲方也就是學校這一邊的風險，我們大概就 採用那履約保證（考量三個月啊或是半年的游泳池水電費與維修費）等等都要提 供出來，讓學校能夠度過這一段時間，使游泳池在上課時間還能正常運作。」
學校面對廠商不能夠準時移轉的問題，若要使學校游泳池運作能 正常開放，此一期間就要由學校自行負擔營運費用。經費來源可設定 廠商簽約時必須繳交履約保證金，由這一筆經費來支付因廠商不能準 時移轉期間的游泳池營運與維修費用。
4.廠商無法經營完整的合約時間
在游泳池委外經營的過程中，廠商也有可能會錯估營運成本，造 成廠商在合約期間無法順利的營運，而提早結束合約。學校也必須針 對這樣的狀況來作一套應變的措施，以降低游泳池因廠商無法經營對 游泳池正常運轉所造成的影響。
邱俊銘（民 89）對於民間參與投資體育館的研究，提出以下結論：
政府引進民間資源興建公共建設，必須相對賦予投資環境條件及收益項 目彈性、並且應以民間參與的思維模式由整體規劃的角度重新出發，創 造出良好.學校與廠商的合作模式。如受訪者 A01 所說：
「當初縣政府給我們的模式，只要是水電費廠商付，他並沒有談到瓦斯費，
那像永和國中他們是他們的溫水游泳池是用電燒的，所以他們並沒有瓦斯費的問 題，那我們學校就多一個瓦斯，那當初我們要委外之前我們自己有找就是校內經 營這個這個游泳池多年的體育組長來做成本的分析，那認為說我們到最後訂的條 件也是兩年一百萬，若廠商經營不下去，等於他下一期無法繳的時候要前一期要 告訴我們，但是他要把下一期的這個權利金要繳出來，我們再來招標，並對合約 內容作修正。」
許清豐（民 84）研究指出在投資 BOT 計畫時，政府以及廠商應注意 的事宜提出政府與投資者應可創造出雙贏的局面，政府應盡量協助民間 業者排除非經濟因素的干擾。
由上可知，學校游泳池委外經營過程中，有可能發生廠商無法經 營所有的合約期間的情況，此時除了要找尋讓游泳池在非委外期間繼 續正常運作的經費與下一個新廠商外，也可以再針對學校游泳池的特 性再調整與廠商的合作條件，如此才能夠讓廠商覺得有利可圖，達到 學校游泳池委外經營的雙贏合作關係。
（二） 廠商的移轉風險
在游泳池委外經營移轉過程中，廠商從學校方面接收到整個游泳 池的設備，而學校交給廠商的設備是處在堪用的狀態，但是對廠商而 言最怕的就是在接收設備不久之後，其硬體設施發生故障，在這種情 況廠商與學校及硬體設施的維修部分會產生糾紛，因此針對這一方面 的風險，在合約上應該也要針對這種情況的處理程序作依詳細的規 定。如受訪者 B01 所說：
「在移轉過程中，因為那是屬於硬體結構部分不是耗材部分，所以整個合約 應該是硬體結構部分，自然損壞應由學校來負擔,，耗材部分是我們廠商來負責。」
在移轉中，廠商對於學校在之前一段的合約中，是否有嚴格監督 該合約的廠商的營運以及維修工作並不瞭解，而且在移轉過程中，學 校將以何種標準來點交設備、如何保證所接收的設備的狀況是良好，
在這些方面會影響廠商在移轉階段的風險，這方面的問題必須要有所 解決的方法（吳泓錡，民 90）。因此學校必須能夠清楚劃分耗材消耗 與舊有設備的折舊損壞的責任歸屬，廠商才能免於承受設備因老舊而 損害的風險。
表 4-2 學校游泳池公辦民營風險因素之應變措施彙整
因素構面 應變措施
政治風險的應變措施 1. 維持公開、公正、透明化的甄選程序 2. 學校成立專責的對口單位
法律風險的應變措施 1. 詳細訂定學校可遵循的的法令準則 2. 在程序上學校必須先向主管機關核備 3. 學校與廠商訂定詳細的合約
不可抗力風險的應變措 施
1. 政府限水政策的重新考量 2. 延長合約期限
營運管理風險的應變措 施
1. 學校須尋找有專業背景的建商 2. 學校須尋找有經驗的游泳池廠商
3. 合約內容必須詳細訂定學校與廠商的權責 移轉風險的應變措施 1. 擬定明確的移轉程序
2. 保留專款以供游泳池設備維修
3. 以保證金的預留，供非委外期間的費用 4. 擬定適合的合約條件，達成雙贏局面 5. 清楚劃分設施折舊損壞的責任歸屬
