第四章 淡海新市鎮開發計畫之檢討
本章將進行討論為何淡海新市鎮開發至今，當初計畫書中所規劃的內容達成率 十分的低，在開發過程中，究竟是有哪些因素造成了淡海新市鎮開發進度的緩慢且 落後。
欲瞭解影響淡海新市鎮開發的因素，首先筆者前往目前唯一有人進住的拆遷戶 安置住宅進行調查訪問，希望瞭解居住在淡海新市鎮的居民主要的生活圈及對新市 鎮發展的想法。另外筆者亦前往訪問位於淡水鎮上的數家房屋仲介公司，希望藉由 第一線銷售房屋的業務人員，瞭解一般欲購屋民眾對淡海新市鎮的想法及房仲業者 對新市鎮的期待。
第一節 訪談資料分析
一、淡海新市鎮的居民
淡海新市鎮目前唯一有居民進住的社區是位於第一期發展區第一開發區的「拆 遷戶安置住宅」，該住宅於 1996 年開工，1999 年後陸續完工，總計有 647 戶，其中 原本建地地主與建地拆遷戶共有兩百多戶是以每坪單價約七萬九千元的價錢於 2000 年時優先購買之後陸續進住，剩下四百餘戶則供給一般民眾投標購買。此住宅區原 本是面臨嚴重滯銷的情形，後來為了吸引買氣，營建署於 2002 年初先後展開一連串 低價促銷手段，將房價調降為每坪單價約六萬八千元且軍公教購屋還有有八五折優 惠，三人以上團購者也可以同享八五折的購屋優惠。因此至 2005 年中時，該社區住 宅部分已經全部銷售完畢。
筆者原本計畫在該社區從事普遍性的問卷調查，但因受到該社區管委會的婉 拒，因此改由以個案訪談為主，訪談的個案共有 20 人。個案訪談時間於 2006 年 6 月至 12 月間進行，選擇平日或假日（大多是下午時段）幾次前往該社區，與進出社 區的居民進行個案訪談，因受限於社區警衛的管制，大多在該社區外圍的停車場、
公車站牌、公園和社區內唯一一家便利商店裡隨機與居民進行訪談。筆者到該社區 幾次後觀察發現，平時在戶外活動的居民大多以老人和小孩為主，而筆者因主要為 瞭解住戶購屋原因及其對新市鎮的未來看法，故在個案年齡上以鎖定 20 歲至 60 歲 的居民為主。受訪個案基本資料如表 4-1。
由個案基本資料統計可發現：在職業類別部分，除了服務業比例最高之外，軍 公教佔有不少的比例，根據受訪者告知，這跟當初營建署的促銷方案中，軍公教購 屋有特別優惠的政策有關，因此軍公教人員在該社區佔有不少的比例。而在房屋所 有權部分，除了一人為租賃外，其餘 19 人皆是自購住宅，在這 19 人當中的購屋身
份，為原拆遷戶身份購屋的有 7 人，以一般民眾身份購屋的有 12 人。在受訪者的工 作地點部分，同樣是在淡水鎮工作的人一共有 10 人，而在台北市工作的有 9 人，兩 者差距不大，只有 1 人是在離淡水鎮較遠的新店市工作。在居住時間部分，居住在 該社區超過四年以上的比例最高，共有 15 人，居住未滿兩年的只有 1 人，表示受訪 者中大多是在 2002 年之前購屋，屬於該社區的第一波購屋者，他們在這段期間，仍 繼續持有該房屋，而未將其轉手售出。在居住型態部分，每天居住於該社區的有 12 人，假日才到該社區居住的有 8 人，這 8 人是將該社區當作為渡假用的第二住所。
表 4-1 受訪個案基本資料統計
分類項目 人數
男 11
性別 女 9
20〜29 歲 3 30〜39 歲 8 40〜49 歲 7 年齡
50〜59 歲 2
國中 2
高中職 7
大專 9
教育程度
研究所以上 2
家管 1
軍公教 7
工業 2
職業
服務業 10
自有 19
房屋所有權
租賃 1
原拆遷戶 7 房屋自有者購屋身份
一般民眾 12 台北縣淡水鎮 10
台北市 9
工作地點
台北縣新店市 1 1-2 年 1 2-3 年 2 3-4 年 2 居住時間
4 年以上 15
每天 12
在個案訪談內容部分，主要是欲瞭解受訪者當初會選擇居住在淡海新市鎮的理 由，和居住在淡海新市鎮內的優缺點；以及詢問受訪者若以當地居民的觀點，認為 淡海新市鎮發展延滯的主要因素為何，和他們對新市鎮未來發展有何的想法與期 待。訪談的問題及受訪者的回應整理如表 4-2。
表 4-2 受訪個案對淡海新市鎮的觀感統計
分類項目 人數
房價較便宜 18
環境優良、景觀好 18 選擇居住於本社區的理由
與本社區的優點
看好新市鎮的未來發展性 3
生活機能較差 17
交通不便 13
覺得居住在本社區的缺點
冬天較為溼冷 8
希望 13
是否希望政府加速新市鎮的開發
不希望 7
相關交通建設未完成 18 政府相關部門未積極推動 18 位置偏遠、氣候溼冷 7 覺得淡海新市鎮開發緩慢的主因
工作機會少 5
興建捷運等相關交通建設 20 加速遊憩區開發 15 將公家機關遷至新市鎮 11
興建公園學校 6
降低土地標售底價 2 覺得政府應該著重於何項措施
才能有助於淡海新市鎮的發展
增加建商投資優惠 2
看好 8
是否看好新市鎮的未來發展性
不看好 12
資料來源：本研究整理
在 20 位受訪者當中，大部分的人選擇居住在新市鎮的原因是因為這裡的房價比 起台北市或者是淡水鎮其他地區的房價便宜許多，加上因為新市鎮從開發至今，也 只有該社區住宅興建，因此社區附近的空地廣大，比起擁擠的台北市區或淡水市區，
有較優美的居住環境，依山面海、視野良好、空氣清新，而當初是因為看好新市鎮 的未來發展性而購屋的只有 3 人。
居住在該社區的缺點部分，在 20 位受訪者當中，有 17 個人覺得是生活機能較 差，因該社區只有一家便利商店，要購買日常生活用品必須要騎車或開車甚或是坐 將近 30 分鐘的公車到淡水市區去採買；另外有 13 個人是覺得交通不便，但也有些
受訪者認為在交通方面，社區有公車經過，每 10 鐘就有一班，不算不方便；而受訪 者中有 8 人認為冬天過於溼冷是該社區的缺點，該社區在冬天時，幾乎只能從面向 南方的那面大門進出，另外一面則是風大到幾乎無法行走。
在是否希望政府加速開發新市鎮的部分，回答希望的受訪者有 13 人，他們是期 待在新市鎮開發後，房價可以上漲。但是有另外 7 位受訪者則是因為很喜歡現在社 區附近空曠景觀好的條件，擔心若新市鎮加速開發之後，四周房子越蓋越多，會失 去原本的寧靜和景觀，因此反而不太希望淡海新市鎮的開發。
詢問受訪者本身認為淡海新市鎮目前開發緩慢的主要原因，在 20 位受訪者當 中，有 18 個人認為是因為相關的交通建設未如期完成與政府相關部門並未積極推 動；而認為新市鎮位置偏遠、氣候溼冷以致於較無法吸引民間開發商進入的有 7 人；
認為是因為淡海新市鎮內沒有工作機會的有 5 人。
詢問受訪者認為政府應該著重於哪些措施才能有助於淡海新市鎮的發展時，在 20 位受訪者當中，全部 20 位都認為首先要先興建相關的交通建設，尤其是捷運淡海 線的興建；另外有 15 位受訪者認為要開發遊憩區，以增加觀光人口來帶動淡海新市 鎮的發展；而有 11 位受訪者則認為政府部門應該身先士卒才會有帶動效應，首先應 該先將淡水鎮的公家機關遷至淡海新市鎮內；而也有少數受訪者認為應該興建公園 學校、降低土地標售底價或是增加建商投資優惠。
最後詢問 20 位受訪者是否看好淡海新市鎮的未來發展性，結果發現不看好未來 發展性的比例高於看好未來發展性的人，原因是因為受訪者大多認為以政府的做事 效率，通常都只有在要選舉的時候講一講、畫一個大餅，最後還是不了了，加上淡 海新市鎮已經開發這麼多年都沒什麼成果，最後計畫失敗、中途暫停的機會比較大。
二、淡水鎮上的房屋仲介公司
除了訪談淡海新市鎮居民之外，另外筆者再前往位於淡水鎮上的數家房屋仲介 公司進行訪問，訪問的重點在於瞭解整個淡水鎮的房屋市場行情以及欲購屋民眾對 淡海新市鎮的接受度和房仲業者本身對淡海新市鎮的期待。訪談時間於 2006 年 7 月 至 8 月期間進行，接受筆者訪談的房仲業者一共有六家，受訪者大多是該店店長，
以編號 A1〜A6 稱之。訪談結果整理如下：
A1 業者：目前並沒有承接淡海新市鎮土地及房屋的買賣。淡水地區目前房價最 高的地方應屬紅樹林地區，除了紅樹林地區本身的公告地價就比較高之外，因為紅 樹林地區有十分美麗的海景和河景景觀，又十分靠近捷運站，交通方便加上區域小，
容易引起建商搶進，以興建景觀豪宅型的休閒渡假住宅為主，每坪單價都在 20 萬元 以上，有些建案甚至高達 40 萬；房價第二高的地區是竹圍地區，主要因為這是淡水 地區最靠近台北市的區塊，加上區域也小，又有捷運，雖然大多在性質上屬於工業 住宅，但房價仍然居高不下；而淡水市區的房價就差異性比較大，通常捷運站旁的 地區每坪單價可以到 20 萬元以上，但是距離捷運站較遠的區域，大概只有 13 到 17
越不方便的地方房價相對比較低，在成交上也比較困難，淡海新市鎮因為交通很不 方便，一般民眾很少詢問，房價大約在每坪 10 萬元以下。因此政府若欲繼續開發淡 海新市鎮，首先應先解決交通問題才是根本之道。
A2 業者：之前有零星承接過一些淡海新市鎮土地及房屋的買賣，但賣相不是很 好。其實我相當看好淡水地區未來的房屋市場，畢竟台北市目前在土地上已經呈現 飽和狀態，而台北市的周邊現在要找到有大規模可開發土地且具發展潛力的地區也 不多，大概就只有林口、三峽和淡水地區而已，以距離和聯外交通上來說，林口和 三峽距離台北市較遠且只有高速公路，而淡水是距離台北市最近，可連接北投、士 林，且又有捷運可通達的地區，加上淡水在自然環境上非常具有優勢，可說是台北 市周邊唯一有山有河有海的鄉鎮，若真的政府能好好規劃，是非常具有吸引力的地 方。我覺得淡海新市鎮的發展未來的 3 到 5 年是個關鍵，重點還是在相關周邊的交 通建設，若是連接到新市鎮的捷運線能開始動工，絕對會有建商搶進，且房價也會 大漲。另外行政中心的偏移也是很重要，現在淡水鎮的所有公家機關如鎮公所、台 電公司等都集中在中正路上，那邊擁擠且無法停車，若是可以先行遷至淡海新市鎮 內的話，比較可以帶動新市鎮的發展。這樣的話未來淡水鎮的房屋市場即可區分為 三大區塊：紅樹林一帶以休閒渡假住宅為主，淡水到沙崙一帶以觀光住宅為主，新 市鎮地區則是以一般住宅為主。
A3 業者：之前有零星承接過一些淡海新市鎮土地及房屋的買賣，但量很少價位 也不高。我本身不是很看好淡海新市鎮未來的發展，因為以目前整個淡水鎮房屋市 場的供需狀況來看，供給面還是大於需求面許多，空屋率仍然不少，只有某些有題 材的建案才比較搶手，例如紅樹林區的景觀豪宅或是鄰近捷運淡水線的住宅，其他 地區賣相都很普通，價位也不高。因為對一般購屋民眾來說，購屋首先考慮的絕對 是地點，再來才是格局跟價錢，因此以淡海新市鎮地區目前缺乏交通建設，生活機 能差的情況，要發展不是很容易，加上淡水地區每年冬天常是全台灣最低溫所出現 的地方，淡海新市鎮位置又更靠海邊，冬天溼冷也會是賣相不佳的因素之一。未來 可能要等公家機關先遷過去，還有通往新市鎮的捷運線完工後，才比較有可能發展 起來。
A4 業者：有承接過一些淡海新市鎮土地及房屋的買賣，但不多，住宅單價大約 每坪 10 萬以下，土地大約是每坪 10 到 15 萬左右。我是很看好淡水地區未來的發展，
淡水的優勢即是發展觀光，因其位置是在台北市的頭，又往北連接東北角海岸遊憩 區，若能以發展觀光為主題，在淡海新市鎮內多開闢一些遊憩區，興建大規模的觀 光飯店和渡假別墅，相信是很具有吸引力的，畢竟台北都會區附近很難有地方像淡 水地區一樣，有山有海且風景優美。但是淡海新市鎮若要能發展起來，關鍵還是在 於交通建設，我認為興建淡江大橋反而是比興建捷運淡海線來得重要，若淡江大橋 興建完成，未來新市鎮可以藉由淡江大橋連接八里的台北港，再連接到中正國際機 場，這甚至在未來如果開放三通後，可以吸引來自大陸或香港的資金前來投資，前 景是很看好的。
A5 業者：目前並沒有承接淡海新市鎮土地及房屋的買賣。我不是很看好淡海新
市鎮的發展，主要是因為那邊的空地太大一塊，而整個淡水鎮的房子太多，空屋率 仍是很高，真正比較好的地區只有捷運站附近或者是比較靠近台北市地區的，例如 竹圍。加上淡海新市鎮的一些相關建設都沒有完成，尤其是周邊的聯外交通，政府 都只有講講而已，實際上要興建的可能性不大，因此很難有發展。若政府可以先把 台灣的經濟搞好，並且開放陸資和港資進來，加上相關交通可以完成，淡海新市鎮 才可能比較有發展性。
A6 業者：三五年前有承接過一些淡海新市鎮土地及房屋的買賣，但現在沒有。
我是看好淡水地區未來的發展，但是不看好政府的作為。因為台北市現在土地不多，
話題性會越來越少，而淡水地區因為位置和景觀，是可以發展成為一個兼具休閒、
觀光、景觀和人文的地區。未來淡海新市鎮可以發展一些低密度、類似歐美地區的 別墅區，這在人口擁擠的台北都會區來說，將會是十分特別的案子。但是未來的發 展還要看兩項：一是交通建設是否能配合興建，尤其是捷運淡海線，否則淡海新市 鎮一帶交通不便，很難吸引買氣。另外一項重要因素則是國內的經濟發展，房地產 景氣和國家的經濟面好不好是密切相關的，若政府能致力於國家的各項經濟發展，
大家有錢了，房地產景氣自然就會起來，否則有再多的優惠或補助方案，吸引力還 是有限，先把國家整體的經濟面弄好才是最根本且最重要的。
三、小結
經由和淡海新市鎮居民以及淡水地區的房仲業者的訪談後發現，大部分的人認 為目前新市鎮的開發緩慢的主要因素是因為相關的交通建設未完成加上新市鎮的生 活機能較差，因此導致願意進入新市鎮開發的建商有限。
而對於淡海新市鎮未來發展的看法，大部分的人認為要發展首重於改善聯外交 通，一旦聯外交通改善，自然會有建築業者願意進入開發，再來則是希望政府多開 發一些休閒遊憩區，以吸引觀光人口，有人潮自然就會帶動錢潮。另外，淡水鎮的 行政中心先行遷移至新市鎮內也很重要，可以藉由行政中心的帶動，引進人口。
除了以上條件之外，房地產的景氣還跟國家的經濟發展有關，若是台灣的經濟 成長率可以持續上升，房地產景氣就能回春，自然也就能夠帶動淡海新市鎮的發展。
因此綜合以上的訪談資料，再加上先前在文獻回顧中瞭解了國外新市鎮發展成 功的經驗，本章接下來將朝政策面、經濟面和區位條件三個部分來探討影響淡海新 市鎮的發展因素。
第二節 政策面的檢討
一、區段徵收造成財政負擔
有鑑於早期規劃的林口、台中港等新市鎮失敗的原因，認為是土地所有權大部 分屬於私有，導致地主囤積土地、聯外運輸系統不便、產業引進不足、公共設施未 完善等缺點，因而延滯新市鎮發展。故淡海新市鎮是規劃以「區段徵收」的方式來 開發，原地主發還百分之四十之抵價地，政府可取得百分之六十之土地。在政府取 得的土地中，約百分之四十之土地供興建公共設施，百分之二十之土地標售或興建 住宅標售，以取得各項開發費用。
加上決策當時，正逢房地產飆漲，故在財務上是採完全自償原則。即所需經費 由政府撥款以及向銀行貸款成立開發基金，以獲得開發初期的主要資金來源，等到 土地徵收完，完成整地規劃後，出售土地，換取資金，償還本息，資金可以循環使 用，作為後續開發經費。
但是問題在開發初期的區段徵收和整地工程的部分，就幾乎吃光所有開發基 金。並且淡海新市鎮在規劃之後卻又面臨了台灣房地產市場景氣嚴重的持續下滑和 低迷，之後政府又陸續宣布農地釋出方案、工商綜合區和眷村改建方案，等重大政 策，釋出許多的建築用地，造成對新市鎮產生排擠效應，使的原本欲疏解人口壓力 和增加住宅的淡海新市鎮缺乏吸引人口的條件。
這樣的財物自償開發策略因此造成後來財政上的沈重負擔，開發延遲、土地滯 銷的情況，導致向金融機構貸款的利息，每個月就必須負擔一億多元。只能靠借利 息較低的新貸款來還利息較高的舊貸款方式，仍舊不斷的在墊高開發成本，因此面 臨開發困境。而淡海新市鎮的土地售價金額，又是以土地開發成本計算，開發進度 落後將墊高開發成本，使得土地價格在市場上更加缺乏競爭力。
二、行政效率不佳且缺乏通盤的引導計畫
新市鎮建設自取得土地後，即需展開各項有關之實質、經濟與社會建設工作，
包括公共設施與都市服務設施等闢建，住宅區、工業區、商業區的建設管理，以及 聯外交通與大眾運輸系統的建設，以期引進人口及產業。這些工作涉及層面及相關 機構非常廣泛，沒有「專責機構」的設置統籌，很難成事。另外制訂「新市鎮開發 專法」和相關法規完備，才能遵循合理的規劃程序、研擬整體開發計畫，並能順利 推動各項工作。
相較國外成功的案例，許多外國的新市鎮在規劃之初即有成立隸屬中央的專責 開發機構及健全的組織以統籌推動，並且有良好的行政效率及分工協調機制，達到
橫向的跨部會連結，以利推動各項攸關新市鎮的配套措施，包括人口與產業引進及 交通建設等。例如英國的新鎮委員會，並有超過二千人以上的編制。並且都有制訂 新市鎮開發專法，如英國的新鎮法。
反觀淡海新市鎮成立之初，僅在內政部營建署下成立一臨時的小組（新市鎮建 設組）作為開發統一事權之專責機構，以統籌所有的開發計畫，人員只有幾十人。
新市鎮的相關法案--新市鎮開發條例也一直到了 1997 年才通過頒佈。
淡海新市鎮是在郝柏村擔任行政院長的時候所規劃建造，其實當時行政院有還 一個跨部會協商的機制，即公共工程督導會報，由院長親自主持，很多需要跨部會 協商的計畫，皆是在這個會報中完成。但是後來這個跨部會協商的機制已經消失，
因此許多和新市鎮相關的方案更加窒礙難行，增加開發的困難度。例如影響最大的 交通建設，交通部認為經費有限，未符合經濟效益的建設無法優先辦理，而負責新 市鎮工作的營建署僅是署級單位，缺乏橫向的溝通協調，因此很多配套措施無法完 成。而缺乏相關的配套，自然無法達到引進人口及產業目的。
第三節 經濟面的檢討
一、市場景氣變化
對一個大規模的開發案來說，大環境中的「市場景氣」也是影響一個開發案成 功與否的重要原因之一。如同其他商品一樣，房地產的市場同樣與供給和需求有密 切的相關，房地產景氣的波動，是由需求面和供給面的變化所左右，整體社經情勢 為影響不動產供給力量的根本因素。在社會情勢方面，人口數的增減、年齡結構組 成是影響住宅需求的基本原因；經濟情勢主要反映在產業結構及經濟成長變化上，
是產業榮枯的催化劑。（鄭文瑛，2004）
下列將針對從淡海新市鎮規劃至今，台灣地區住宅市場景氣變化的情況作討 論。（表 4-3）
淡海新市鎮是在 1980 年代後期的時候規劃興建，當時台灣房地產正處第三次房 價飆漲時期，此時期台灣的經濟成長率連兩年達到雙位數（表 4-6、圖 4-2），連年大 幅貿易順差，新台幣急速升值熱錢紛紛流入，加上當時投資管道缺乏，造成超額貨 幣供給及股市狂飆，股市上萬點（圖 4-3），社會上投機風氣盛行，尤其房地產的行 情，更有房屋售價一日三市的情況，加上放寬外匯管制熱錢湧入，更助長民眾瘋狂 搶購房地產，房價因而節節升高，尤其又以台北都會區的情況最為嚴重。因此當時 政府希望透過淡海新市鎮的規劃，興建中低收入住宅，以新市鎮的開發來減緩房價 飆漲，並疏解台北都會區人口膨脹的壓力。
但是在淡海新市鎮規劃興建之後，卻面臨了 1990 年代以後，台灣經濟成長率逐 年下降，加上少子化的影響，人口成長趨緩，成長率逐年減少（表 4-6、圖 4-2），因 此房地產市場的需求量下降。而 1990 年代初期（西元 1992 年）又因實施全省容積率 管制，造成當時建商一波的搶建潮（圖 4-1、表 4-4），高額供給的結果，造成之後餘 屋、空屋率逐年上升（表 4-5），有供過於求的情況，導致房價下跌，房地產價值面 臨潰散，不動產反而成了燙手山芋。因此從 1993 年起，核發建築物執照總樓地板面 積連續呈現萎縮的現象，1995 年開始又發生了多家建商財務危機及倒閉事件，景氣 持續低迷。而從 1990 年代中後期迄今，台灣又經歷了東南亞金融風暴、政黨輪替、
九二一地震、產業外移、全球化競爭力等一連串的國內外政治、經濟因素，房地產 市場的景氣因此一厥不振，未見任何復甦現象。
在這樣市場景氣低迷的時空環境下，一個大規模的開發案，若無足夠的經濟利 益誘因，更加難以吸引建商願意進場投資，新市鎮大片土地因此滯銷閒置。
表 4-3 台灣歷年房地產景氣變化表
期間 房價狀況 大事記
1970 年代初期
（1972.11~1974.01） 第一次房價大幅飆漲 經濟起飛、石油危機 1970 年代中期
（1974.01~1978.02） 持平時期 1970 年代末期
（1978.03~1981.01） 第二次房價大幅飆漲 第二次石油危機 1980 年代前期
（1981.01~1986.11） 下降時期
戶口及住宅普查（空屋率）
台北市分期分區實施容積管 制造成建商搶建又發滯銷 1980 年代後期
（1986.11~1989.12） 第三次房價大幅飆漲
儲蓄率高、巨額外匯存底 新台幣升值外國熱錢流入 利率下跌、投機風氣盛行 1990 年代初期
（1989.12~1995.12） 房地產市場陷入低迷 台灣省逐步實施容積管制建 商搶建、空屋率大增 1990 年代中期
（1996.01~1998.12） 持續低迷 第一屆總統民選 東南亞金融風暴 1990 年代後期迄今
（1999.01~） 一厥不振
921 大地震、政黨輪替 全球化競爭、產業資金外移
投資工具多元
圖 4-1 台灣地區核發建築物執照歷年變化 台灣地區核發建築物執照概況
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 100,000
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 年別
件數（件） 總樓地板面積（千平方公尺）
表 4-4 台灣地區核發建築物執照概況
年別 件數（件） 總樓地板面積（千平方公尺）
1986 65,679 30,069 1987 71,457 34,275 1988 63,254 37,525 1989 62,078 46,187 1990 49,122 40,066 1991 65,100 53,671 1992 86,539 76,436 1993 76,578 72,490 1994 67,431 61,214 1995 54,295 45,687 1996 42,669 37,689 1997 42,207 45,779 1998 36,914 42,325 1999 28,067 37,154 2000 29,493 34,987 2001 22,175 21,630 2002 25,282 23,079 2003 34,468 28,356 2004 45,934 42,497 2005 43,805 43,200
資料來源：營建業務指標月報
表 4-5 台灣地區歷年空屋率
1980 年 1990 年 2000 年 13.1﹪ 13.3﹪ 17.6﹪
資料來源：戶口及住宅普查
表 4-6 台灣歷年經濟成長率與人口成長率統計 年別 經濟成長率（%) 人口成長率（) 1986 11.49 10.2 1987 12.66 11.2 1988 8.04 11.7 1989 8.45 10.2 1990 5.70 12.1 1991 7.58 10.0 1992 7.85 9.6 1993 6.90 9.3 1994 7.39 8.7 1995 6.49 8.5 1996 6.30 7.9 1997 6.59 10.1 1998 4.55 8.5 1999 5.75 7.5 2000 5.77 8.3 2001 -2.17 5.8 2002 4.25 5.1 2003 3.43 3.7 2004 6.07 3.7 2005 4.03 3.6
資料來源：行政院經濟建設委員會、台閩地區人口統計資料
圖 4-2 台灣歷年經濟成長率與人口成長率變化
-4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
經濟成長率（%)
人口成長率（)
圖 4-3 台灣歷年股價指數變化
二、房價的差異
欲瞭解現階段淡水各地區房地產市場的行情，筆者前往調查淡水鎮各地區的房 價後發現，房價較高的地區為紅樹林、竹圍和淡水捷運等三個生活圈，每坪單價大 約在 20 萬元左右或者更高，尤其又以紅樹林地區房價最貴，這三個房價較高的生活 圈，皆是位於捷運淡水線沿線附近且因有捷運車站，屬於捷運生活圈。另外北新大 忠及新春新民生活圈則是位於淡江大學附近，也有每坪大約 13-20 萬元左右的價格，
連位置較偏北的沙崙生活圈每坪單價亦有 10 萬元以上（表 4-7、圖 4-4）。各個生活 圈有著離捷運車站越遠，房價越低的現象。這顯示出有便利的交通建設可提升周圍 地區的房價，並對買氣具有帶動的效用。
而對於現階段並無便利的交通建設，只能靠社區內的公車接駁的淡海新市鎮來 說，房價可說是淡水鎮各生活圈中最低的，甚至每坪單價不到 10 萬元。
表 4-7 淡水鎮各生活圈房價比較 生活圈 紅樹林 竹圍 淡水
捷運
北新 大忠
新春
新民 沙崙 淡海 新市鎮 每坪單價
（萬） 20-30 18-25 18-23 15-20 13-18 10-15 7-10 資料來源：淡水地區不動產業者（2006 年）
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000
1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004
最高
最低
圖 4-4 淡水鎮各生活圈示意圖 資料來源：淡水住商不動產
因此，一個大規模開發案的成功與否，民眾與建商是否願意進駐，和交通建設 的規劃和建造是是有著密切的相關性。當初淡海新市鎮在規劃之初是有規劃捷運「淡 海線」連接捷運淡水線紅樹林站，但因為經費不足，加上交通部認為淡海新市鎮人 口密度不高，需求量不多，無迫切需要，希望等到有較多人進住的時候，再來規劃 建造才是符合經濟效益，因此淡海捷運線的規劃案便多次胎死腹中。但相對的，對 一般欲購屋的民眾來說，交通的便利性是首重考量的因素之一，交通不方便，民眾 進住的意願低落，民間建商為獲利考量自然也不願進入投資，民間和政府的出發點 不同，造成開發落後的因素之一。
相較於國外新市鎮成功的案例，許多皆是在規劃之初，就已經做好完善的公共 設施及聯外交通建設，有了這些建設，相對的容易得到建商和購屋民眾的青睞，對 於新市鎮的發展才有實質的助益。
第四節 區位條件的檢討
淡海新市鎮是希望能打造一個具有優質居住與渡假環境的新市鎮。本節將對新 市鎮是否具有良好居住與渡假環境的區位條件進行檢討。因為擁有良好區位條件的 地區，才能有充分的誘因吸引人口進入。
對於都會區的人口來說，因為隨著生活水準的提升，對於居住環境品質的要求 亦會隨之提高。一般而言，外部的居住環境品質首重於安全性、便利性、舒適性與 健康性（賴奎魁，2002）。對土地開發業者來說，土地開發首重「區位」條件，業者 在選擇有利的區位條件時，一般都是先以考量該區域是否有完善的公共設施配置，
進而藉以決定是否投資興建（楊龍士，1997）。因此，有完善的「公共設施」及良好 的「居住環境品質」是吸引消費者的青睞，而前來購置不動產的重要條件，擁有這 些條件的地區，也才能吸引從事土地開發的業者前來投資興建。
居住環境的評估大致尚可分為「自然環境」（如位置、地勢、氣候、日照等）、「實 質環境」（如教育文化、商業購物、休閒遊憩、交通等設施）與「非實質環境」（如 環境公害、鄰里關係、治安、法令、風俗習慣等）等三部分（吳業威，1988）。
本文針對淡海新市鎮進行各項居住環境評估時所取用的指標如表 4-8。
表 4-8 淡海新市鎮各項居住環境評估指標 評估項目
自然環境 位置、氣溫、濕度、日照、風向、風速、降雨量
實質環境 鄰里性公共設施（學校、公園綠地、市場、圖書館、郵 政金融單位、道路設施）、交通便利性
非實質環境 是否鄰近嫌惡設施
（污染性工廠、飛機場、火葬場及殯儀館、墳墓）
（一）自然環境 1.地質與坡度
在「山坡地保育利用條例」1中明訂，所謂山坡地之定義為：「標高在一百公尺以 上者，或標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」而在「山坡地開 發建築管理辦法」2中也有規定若山坡地有下列七項情形之一者，不得開發建築：① 坡度陡峭者。②地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之虞者。③現 有礦場、廢土堆、坑道，及其周圍有危害安全之虞者。④河岸侵蝕或向源侵蝕有危 及基地安全者。⑤有崩塌或洪患之虞者。⑥有礙自然文化景觀者。⑦依其他法律規 定不得建築者。
在內政部頒訂「建築技術規則建築設計施工編」中的第二百六十二條3，明定山 坡地坵塊圖上，平均坡度超過 55％者，不得計入法定空地面積；平均坡度超過 30％，
未逾 55％者，得作為法定空地或開放空間使用，但不得配置建物，以加強山坡地之 管制。另外同樣在「台北市山坡地開發建築要點」中亦嚴格限制坡度 30%以上之坡 地建築開發4。
而淡海新市鎮計畫區，其東側近臨陽明山國家公園，位於北部區域丘陵與大屯 山脈之西北側。區內地形東高西低，僅有東側山坡地坡度較陡，整體來說地勢不高，
坡度甚為平緩。全區低於海拔 100 公尺者占全部面積 85.71%，屬於山坡地定義範圍 內的高於海拔 100 公尺以上面積，僅佔 14.29%。在坡度的部分，以坡度 5%以下者佔 的比例最高，約有 61.76%，而屬於限制建築開發的 30%以上之面積僅佔 6.18%。（詳 見表 4-9、表 4-10）
地質方面，本區大部分由火山岩碎屑及火山灰，經壓密膠結後成的集塊岩所構 成。沿海及溪流沿線則屬全新紀沖積層之礫石、砂及黏土。相對上，集塊岩是屬於 膠結性良好，較為堅固的岩層。
因此整體評估淡海新市鎮全區的地質和坡度，屬於山坡地的面積僅有 14.29%，
除了東邊較靠近大屯火山的地區坡度較陡，坡度在 30%以上，為限制建築開發地區 之外。其餘其他地區在建築開發上，皆屬於在相關法規上的安全開法許可內，因此 在開發上應該並不至於有安全性的疑慮。
表 4-9 淡海新市鎮高度分析表 高度範圍
（公尺）
面積
（公頃）
佔全區百分比
（%）
0〜20 302.23 18.06 21〜40 525.70 31.41 41〜60 340.62 20.35 61〜80 179.17 10.71 81〜100 86.63 5.18 101〜120 125.03 7.47 120 以上 114.20 6.82 合計 1673.58 100.00 資料來源：台灣省政政府（1990），
擬定淡海新市鎮特定區主要計畫書
3
內政部於 2000 年 1 月 1 日修正實施
4
台北市於 1997 年 9 月提都市計劃委員會審議通過
表 4-10 淡海新市鎮坡度分析表 分級範圍
（公尺）
面積
（公頃）
佔全區百分比
（%）
5%以下 1033.68 61.76 5%〜15% 325.86 19.47 15%〜30% 210.67 12.59 30%以上 103.37 6.18
合計 1673.58 100.00 資料來源：台灣省政政府（1990），
擬定淡海新市鎮特定區主要計畫書
2.氣候
淡海新市鎮計畫區位置依山面海，冬季時因屬於東北季風迎風面，故在氣候上 深受影響。比較 2000 年淡水和台北氣象觀測站最冷月（一月份）的各項氣候資料可 知（表 4-11），淡水地區最冷月均溫為 15.8℃，略低於台北地區的 17.0℃；平均氣溫 低於 10℃的共有 8 天，而台北地區只有 2 天。參考中央氣象局的天氣舒適度分級表
（表 4-12），可利用氣溫將天氣舒適度分為六級指數。因此淡水地區在一月份時有八 天是屬於「非常寒冷」的氣候，而台北地區只有兩天。
另外淡水地區平均濕度為 82%，較高於台北地區的 79%；降雨量和降雨時數也 比台北地區多出許多。顯示出淡水地區在氣候上具有冷溼多雨的特色，而淡海新市 鎮的位置因更靠近海邊且位東北季風迎風面，冷溼多雨的情況應更甚於淡水其他地 區，（如竹圍、紅樹林等地是位於東北季風的背風側，冷溼情況應較為緩和）。如此 的氣候狀況對於淡海新市鎮的居住環境品質將會有所影響。
表 4-11 2000 年淡水和台北氣象觀測站最冷月（一月份）的各項氣候資料
平均 氣溫
（℃）
平均最 高氣溫
（℃）
平均最 低氣溫
（℃）
絕對最 低氣溫
（℃）
(日期)
平均相 對濕度
（%）
平均 風速
（m/s）
最多 風向
降水量
（mm）
降水 時數
（hr）
最低 氣溫
≤10℃
日數 淡水 15.8 19.2 13.2 7.8 (27) 82 2.8 20.0 100.1 176.5 8 台北 17.0 20.1 14.7 8.7 (27) 79 2.8 60.0 35.7 130.7 2
資料來源：中央氣象局 氣候資料年報 2000 年
表 4-12 天氣舒適度分級指數
氣溫(℃) 10 以下 11〜15 16〜19 20〜26 27〜30 31 以上 舒適度 非常寒冷 寒冷 稍有寒意 舒適 悶熱 易中暑
資料來源：中央氣象局
（二）實質環境
此部分將針對「鄰里性公共設施」和「交通便利性」的部分進行討論。
1.鄰里性公共設施：
鄰里性公共設施能直接或間接提供居民生活上的便利，有良好且完善的公共設 施，通常也是建築業者評估開發與否的重要因素。本文對淡海新市鎮採用的鄰里性 公共設施評估指標如表 4-13 。（黃碧慧，1996）
表 4-13 鄰里性公共設施評估指標 使用或設施 服務半徑 兒童遊樂場 300 公尺 鄰里公園及綠地 500 公尺 國民小學 600 公尺 國民中學 1000 公尺 市場（公有零售市場） 400 公尺
筆者以目前已有人口進住的拆遷戶安置住宅為中心，調查位於安置住宅附近的 鄰里性公共設施，可發現除了拆遷戶安置住宅旁已經完工的公 22 和公 23 兩個公園 可以提供民眾休閒和兒童遊樂的綠地外，由於原先計畫區內規劃的國小和國中皆未 興建，故學童就讀的學校為育英國小與正德國中，兩者分別距離約 1500 公尺和 3000 公尺，都是位於距離較遠的地方，必須搭公車或家長接送才可到達。若要到市場、
圖書館、郵政金融單位等，大多則需到距離約在 2 公里以上的沙崙市街或者是淡水 市街，這兩者皆與拆遷戶安置住宅有著一段不遠的距離，難以用步行的方式前往，
需要利用交通工具才能到達。（詳見表 4-14、圖 4-5）
表 4-14 淡海新市鎮拆遷戶安置住宅的鄰里性公共設施現況 使用或設施 實際情況
兒童遊樂場 社區旁有二公園內有遊樂場：約 100 公尺 鄰里公園及綠地 社區旁有二公園內有遊樂場：約 100 公尺 國民小學 育英國小：約 1500 公尺
國民中學 正德國小：約 3000 公尺 市場（公有零售市場） 沙崙市街：約 1800 公尺 淡水市街：約 2800 公尺
2.交通便利性：
交通便利性對於居民日常生活上的便利有十分重要的影響，有便利的交通，通 常也是建築業者評估開發與否的重要因素。本文採用的交通便利性評估因子如表 4-15。
目前拆遷戶安置住宅內僅有公車站牌，可搭公車到達淡水鎮各地。捷運系統部 分，安置住宅的位置距離淡水捷運車站有 4 公里，距離很遠，需以搭公車的方式接 駁。對外道路系統方面，距離主要幹道二號省道有一公里左右的距離。而距離最近 可以連接上高速公路的方式，是藉由 15 公里遠的洲美快速道路連接環河北路上高速 公路交流道。（表 4-15、圖 4-5）
由交通便利性方面評估，淡海新市鎮目前的聯外交通十分不便，並且缺乏較密 集且方便的大眾運輸工具，加上附近的鄰里性公共設施較為缺乏且距離較遠，這對 目前已經居住在新市鎮內的居民來說，是構成生活上最大不便的主要原因。不僅是 日常生活所需不便，對每天必須通勤至台北市工作的人來說，聯外道路主賴二號省 道，開車得忍受塞車之苦；搭乘大眾運輸工具又得因需接駁而耗費較多時間。
表 4-15 淡海新市鎮拆遷戶安置住宅交通便利性的評估因子與實際現況 服務半徑 實際情況
與公車站的距離 300 公尺 社區內有公車站牌 搭乘交通工
具的便利性 與捷運車站的距離 600 公尺 距淡水捷運站約 4 公里 與高速公路交流道距離 4 公里 距洲美快速道路約 15 公里 與主要幹道的距離 1600 公尺 距二號省道約 1000 公尺 對外道路
系統 與次要幹道的距離 1600 公尺 距台 2 乙線約 300 公尺
（三）非實質環境
此部分以討論嫌惡設施為主，嫌惡設施是一般台灣民眾在選擇居住地點時，會 儘量避開的部分，當然也會是建築業者評估開發與否的重要因素。本文採用的嫌惡 設施評估因子如表 4-16。
由於拆遷戶安置住宅所位於的第一、二開發區土地已經完成區段徵收和整地重 劃工程，所以原本鄰近的嫌惡設施皆已拆除。目前拆遷戶安置住宅附近最近的工業 區是位於東北方的二號省道旁，距離約有 1.6 公里，另外附近有一個公墓（淡水第四 公墓），位於工業區附近，也是約距離 1.6 公里左右，皆是位在淡海新市鎮的未開發 區內。（表 4-16、圖 4-5）
表 4-16 淡海新市鎮拆遷戶安置住宅嫌惡設施評估因子與實際現況 使用或設施 影響半徑 實際情況
污染性工廠 1000 公尺 最近工業區：約 1600 公尺
圖 4-5 淡海新市鎮拆遷戶安置住宅鄰里性公共設施、交通便利性與嫌惡設施現況圖
小結：
由上列的諸多討論可得知，淡海新市鎮其當初所規劃的目標並未有效達成，甚 至於新市鎮原先規劃的功能已被其他地區所取代。
1.是否引導了台北都會區人口向北發展，以疏解西部走廊的人口壓力？
淡海新市鎮的計畫目標之一，主要是針對過度發展的台北都會區和西部走廊地 帶。希望能藉由淡海新市鎮的建立，調整台北都會區的空間結構，引導人口向北區 移動，以抒解台北都會區人口集中的壓力，並緩和房價飆漲的情況。
但是根據人口變遷的資料顯示，整個台北都會區近十年來人口整體成長的壓力 已趨緩和，來自其他縣市的外移人口已漸減少。台北市和台北縣西部走廊的人口成 長皆呈現負成長及停滯狀態。
在這期間淡水鎮的人口成長確實遠高於台北縣的總人口成長許多，但卻是主要 集中在計畫區外的淡水市區、紅樹林和竹圍等地。這說明了一個現象，即是整個台 北都會區的人口成長確實有向北發展的趨勢，但卻不是集中到當初規劃要容納三十 萬人口的「淡海新市鎮」。當初新市鎮規劃的功能，反而已被淡水其他地區所取代。
當初規劃的地方人口沒有成長，甚至出現減少的現象，反而是當初未規劃的地 區，人口呈現高度的成長。
2.是否提供良好的居住環境，以建造居住與休閒渡假的新市鎮？
從居住環境品質的各項指標來評估淡海新市鎮，筆者發現冬天氣候溼冷多雨、
缺乏鄰里性公共設施以及對外交通不便是一般民眾和土地開發業者對新市鎮不青睞 的主要因素。
淡水鎮為台北都會區的衛星市鎮之一，衛星市鎮與中心都市之間，常常有著密 不可分的關係，對於需要通勤的人口來說，購屋的選擇首重交通便利性。淡水和台 北市之間的公路運輸主要仰賴二號省道，也因為此為唯一交通要道，每逢上下班尖 峰時間，塞車嚴重。因此，在捷運開通之後，捷運沿線便成為是一般民眾在購屋的 時候首先考慮的條件。導致近年來捷運竹圍站、紅樹林站及淡水站附近建商搶進，
人口成長快速。相對淡海新市鎮因對外交通不變，乏人問津。
另外以休閒渡假的住宅而言，早期三芝淺水灣一帶因為有更美的海景，同樣也 有二號省道可達，反而更受一般建商的喜愛。捷運開通之後，紅樹林地區因為同樣 有海景景觀與環境優美，加上交通便利，取而代之，成為近年來新興的渡假別墅區，
房價亦日漸飆漲。相對的，淡海新市鎮比海景贏不過三芝淺水灣，論交通不敵紅樹 林，其原先欲規劃的功能自然被其他地區所取代。
第五節 小結
綜合以上的討論，再對比於國外新市鎮開發成功的案例，可發現淡海新市鎮的 發展有許多的問題。
在「政策面」的部分，要開發一個成功的新市鎮，必需要有專責開發機構來統 籌管轄，並配合完備的相關法規。但淡海新市鎮的負責開發機構是內政部營建署的 新市鎮建設組，僅只屬於署級單位，且編制只有幾十人，新市鎮開發條例也遲至 1997 年才通過。從政策面上來看，淡海新市鎮的開發過程缺乏通盤的整體計畫與各機關 之間有效率的協商機制。
從「經濟面」上來看，淡海新市鎮規劃於經濟和人口成長率雙高的年代，但之 後台灣的經濟成長率逐年下降，而人口因受到少子化影響，成長趨緩，使得當初淡 海新市鎮所規劃的目的已不復存在。加上近年來台灣房地產景氣持續低迷，淡海新 市鎮本身又沒有「足夠的誘因」可以吸引建商投資，因此開發停滯。
而這個沒有「足夠的誘因」，指的就是「區位條件」的部分。近年來即使台灣的 房地產景氣是屬於低迷的狀態，但在這期間，仍然是有許多開發案引起建商的投資 興趣，例如台北市的信義計畫區、大直重劃區等地，而且房價高居不下。然而淡海 新市鎮主要是因為在區位條件上遠不如其他這些熱門的開發案，以致於乏人問津。
而在所有淡海新市鎮的區位條件裡，參考淡海新市鎮居民和附近房仲業者的說法，
最重要的當屬「交通建設」的部分。因為目前淡海新市鎮所有相關的聯外交通計畫 皆未完工，在交通不便的情況下，一般民眾很難願意到新市鎮購屋居住，沒有市場 的情況，建商當然缺乏投資意願，即使政府給再多的投資優惠，也很難帶動買氣。
倘若淡海新市鎮所有相關的聯外交通計畫能完工，在交通便利的條件下，加上淡水 地區依山面海的優良環境，又十分靠近台北市，即使冬天較為溼冷，相信仍會有足 夠的誘因吸引建商前往投資。
淡海新市鎮原本是欲建設成為一個容納三十萬人口，並且能夠自給自足的新市 鎮。相較於國外新市鎮大多是事先規劃興建好聯外交通系統和基本公共建設，以引 進產業來吸引人口移入。而淡海新市鎮卻是規劃至今，重要的交通建設皆未完成，
更何論產業的引進了。在相關交通建設還沒成之前，沒有產業願意進入投資，居住 在當地的居民就仍須以通勤的方式到台北市就業，因此對需要通勤人口來說，反而 會選擇居住在淡水捷運沿線的淡水市區、紅樹林和竹圍等地，淡海新市鎮對人口的 吸引力相對很低。
交通建設沒做好，人口不進來，投資的建商更是裹足不前，政府相關單位又以
「沒有人口、沒有立即需求」來否決掉相關的交通規劃案，因此形成一種惡性循環 的模式。
