Research in Taiwan Studies 19
國立臺灣圖書館
中華民國105 (2016)年 1 月
1920 年後臺灣地方行政中街庄議會的運作 *
李鎧揚
**摘 要
本文以日治時期高雄州屏東郡《里港庄協議會議事錄》為主要資料，探討臺灣 總督府在1920 年實施地方制度調整後新設立的機關「協議會」運作情況。以往研 究指出，協議會員由官方選任，會議中做出的「決議」也不具有強制力，多數研究 者認為其僅為「橡皮圖章」，在1920 年後地方行政中並不重要。本文認為，在組 成上，「協議會」涵蓋了地方上重要人物，是一個可以定期參與地方政治的場所，
同時也是臺 總督府用來整合地方政治的新方法。透過與會會員的分析，我們發現 到這些人大多屬於地方上有頭有臉的人物，特別是里港藍家，其家族成員更長期 在里港庄中擔任重要職務。此外，議事錄告訴我們協議會員的發言不一定是無意義 的，協議會員儘管無提案權，卻可以透過臨時動議的方式表達訴求，有時候的確可 以改變庄長原先的規劃，例如「學費」的繳納額度，部分經費的配置也確實因為協 議會員建議而加以調整。以往地方民眾對於地方官廳的預決算收支並無置喙餘地，
1920 年後可以在協議會上討論，這與日治前期以地方官廳為主運作極為不同。從 協議會的開會來看，新設立的「里港庄」整合了過去地方上的學校、市場與慈惠院 等機構。看似原先不相關的各項事務在「庄」的架構下變得休戚與共，亦能夠以自 己的名義借款，並透過預算統一編列與財產管理展開施政成為「共同體」。透過此 次的討論，我們觀察到了一個新型態地方行政運作。
關鍵詞：協議會、地方行政、里港庄、里港藍家、共同體
* 本文初稿曾發表於政治大學臺灣史研究所、東京大學總合文化研究科、一橋大學言語社會研究 科主辦「2013 臺灣史青年學者國際學術研討會」，會中感謝評論人黃美惠教授針對本文給予意 見。兩位匿名審查人提供本文諸多架構與細節上之建議，亦一併致謝。
** 臺灣大學歷史系博士候選人
壹、前言
貳、日治時期地方行政組織的建立與調整 參、協議會開會實況與分析
肆、從協議會看里港的地方行政 伍、結語：一個新的「地方行政」形成
壹、前言
倘若談及臺灣歷史上重要的地方制度變革，多數人都會同意1920 年 與1935 年兩次地方制度調整具有重要意義。在這兩個時間點上，臺灣總 督府先後在地方上設立了州廳與市街庄，並在1935 年賦予其法人的地 位。1920 年 10 月臺灣總督府在《府報》上表示，此次地方制度調整確 立了自治基礎。
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從統治者的角度來看，此次的改革是總督府貫徹原敬內 閣主導的漸進內地延長主義路線，將臺灣「內地化」的嘗試。然而，多 數臺籍知識份子認為，此次地方制度改正離真正的地方自治仍有一段距 離，林獻堂、黃呈聰等人在1924 年向伊澤多喜男提出《臺灣政治改革建 白書》，有關地方制度改善甚至被列為建議首項。1927 年 7 月由臺籍知 識份子籌組的臺灣民眾黨，則要求明定市街庄為公法人與協議會員民選，改協議會為「議決機關」的主張，僅次於反對總督府恢復評議會的主張。
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臺灣人似乎認為，設立具有議決權限的協議會是向地方自治邁進的重要 指標，也間接否認這是他們希望的「自治」方式。目前學界有關日治時期地方制度之論著，藉由蔡慧玉
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、王泰升4
、徐1 《府報》，第 2213 號，1920 年 10 月 2 日。
2 蔡培火等著，《臺灣民族運動史》（臺北：自立晚報叢書編輯委員會，1971），頁 356-357、
379-382。
3 蔡慧玉，〈日治臺灣街庄行政的編制與運作：街庄行政相關名詞之探討（1920-1945）〉，《臺 灣史研究》，第3 卷第 2 期（1996 年 12 月），頁 93-141。
4 王泰升，〈日治時期臺灣特別法域之形成與內涵：臺、日的「一國兩制」〉，收入氏著，《臺 灣法律史的建立》（臺北：臺灣大學法學叢書編輯委員會，1997），頁 101-158。
國章
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、傅奕銘6
、謝政德7
與藍奕青8
等研究者的研究，我們已可大致瞭解 了地方制度法規條文的規定。部分研究者還注意到1945 年後臺灣行政區 劃演變、地方型選舉與政治參與經驗，和日治時期相當緊密的關係。9
然 而，這些學者的研究多集中在制度法規的解說，或以郡、街庄役場配合 法規討論其執掌與對地方的控制，受限於史料，較少提及實務層面上市 街庄如何運作。在臺灣市制、街庄制規定上，協議會是由市街庄長設立 諮詢機關，成員也來自地方，但無法行使立法權，其議決也不具效力。1926 年 1 月 29 日新竹街召開的街協議會上，黃旺成在日記中寫到街長 於開會時「聲細如貓，滿場睡氣」，並認為第一讀會時提問者都不得要 領，無法切中問題核心；第二天他旁聽協議會開會時，再次指出會場上 大家多半是沉默的。1931 年 11 月黃旺成在《臺灣新民報》指出，新竹 市尹不顧協議會員反對下堅持興建公園休憩所。
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在他心中，協議會的功 能似乎不那麼顯著，並在1927 年《臺灣民報》再次批評協議會制度有名 無實。11
從黃的發言來看，他認為協議會制度效果相當有限。然而，亦有研究者提出不同看法。李若文利用嘉義郡小梅庄庄役場 相關史料，探討1920 年代後該地地方行政情況。她認為地方擁有的自主 空間雖然不大，其中協議會的開會過程、形式與決議過程都在嚴格的要 求與訓練下進行，已具有「近代民主政治訓練的雛形」。民眾藉由行政 與議事參與，對日後個人政治經驗有所助益。
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她嘗試從不同角度來看待5 徐國章，〈大正 9 年（1920）臺灣地方制度之變革：近代西式地方自治制度之變形植入〉，收 入國史館臺灣文獻館編，《第五屆臺灣總督府檔案學術研討會論文集》（南投：國史館臺灣文 獻館，2008），頁 519-570。
6 傅奕銘，〈近代臺湾の地方制度と地方財政〉（岡山：岡山大學大學院文化科學研究科博士論 文，2003）。
7 謝政德，〈植民地時代末期臺湾の「地方議会」とその実態 (1)〉，《阪大法學》，第 62 期第 1 卷（2012 年 5 月），頁 45-73。
8 藍奕青，《帝國之守：日治時期臺灣的郡制與地方統治》（臺北：國史館，2012）。
9 陳明通、林繼文，〈臺灣地方選舉的起源與國家社會關係轉變〉，收入陳明通、鄭永年主編，
《兩岸基層選舉與政治社會變遷》（臺北: 月旦出版，1998），頁 27-39。
10 〈新竹市尹無視民意 在公園建築休憩所〉，《臺灣新民報》，第 391 號，1931 年 11 月 21 日，
11 〈黃旺城日記〉，1926 年 1 月 29 日（未刊稿）；〈黃旺城日記〉，1926 年 1 月 30 日（未刊稿）；3 版。
《臺灣民報》，第138 號，1927 年 1 月 2 日，頁 4-5。
12 李若文，〈日治臺灣的自治行政（1920-1934）：以小梅庄為例〉，《淡江人文社會學刊》，
第13 期（2002 年 12 月），頁 74-75、79-82。
1920 年代地方行政，也肯定協議會存在有部分功能。
相較以往的討論，小梅庄的史料的確帶給研究者不同的思考方向，
由於史料的缺乏，我們並並無法描繪出協議會實際的運作情況，對於其 究竟是一個怎麼樣的機構也不太了解？如果這是一個沒有意義的機構，
何以總督府仍希望地方市街庄能夠設立。目前的討論，並無法解決這個 問題。為解決上述問題，本文試圖利用屏東里港《里港庄協議會議事錄》
作為研究者主要材料，進一步討論「協議會」在日治時期地方行政運作 中的意義。《里港庄協議會議事錄》為1920 年總督府調整地方制度後，
隸屬高雄州屏東郡里港庄（現屏東縣里港鄉）庄協議會開會記錄。里港 庄協議會議事錄完整保存自1921 年召開第一回會議至 1943 年共 37 回協 議會開會記錄，目前現存議事錄缺少第二十三回與第二十五回，在無其 他資料可供參考下，我們無法得知究竟是沒有召開會議或檔案遺失。但 從1921 到 1943 年間，里港庄協議會每年最少召開一次會議，要釐清當 時地方行政運作，本資料仍不失為重要參考依據。以下將利用前述史料，
配合相關二手研究，以大正9 年後（1920）的里港庄為個案，從協議會 的制度、開會情況與議案進行過程著手，藉由觀察議事錄中的各種討論 來理解協議會的制度與地方行政運作之實際情況。
貳、日治時期地方行政組織的建立與調整
一、1920 年以前的地方行政組織
1895 年日本取得臺灣後，臺灣總督府於同年 6 月依據「臺灣總督府 地方官假官制」，設立臺北、臺灣與臺南三縣與澎湖島廳，除在地方上 設置支廳長，也在縣層級另外設置「知事官房」、「內務部」、「警察 部」等補助機構，8 月時行政區劃變更為一縣二民政支部 ( 臺南民政支部、
臺灣民政支部)。隔年（1896 年）3 月 31 日，由總督府公佈的敕令第 91 號「臺灣總督府地方官官制」，設立臺北、臺中、臺南三縣與澎湖廳，
1897 年 5 月敕令 152 號「臺灣總督府地方官官制」，裁撤支廳，在縣廳 層級下新設辨務署，其後廢縣設廳，辨務署也改為支廳，但層級上大體 相同。1898 年時原有三縣一廳調整為三縣三廳（新增臺東廳與宜蘭廳），
1900 年時又增設恆春廳。1901 年起總督府廢縣置廳，在全島分設二十廳，
1909 年又調整為十二廳，此後到 1920 年不再有重大變革。
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在最初設立地方行政機構的同時，總督府進一步規定輔助機構的人 員。以臺北縣為例，其在1895 年開始辦公以後，在各堡設立了事務取扱 人來作為官廳的助手，協助各種事務的進行。
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在該縣的「堡庄事務取扱 人規則」中，臺北縣先將各堡分為數區，每區各設置一位事務取扱人與 補助人，主要任務是協助發出告示，另外還要調查戶籍、勵行衛生法、協助地租整理、管理共有財產、獎勵農工商與獎勵學校建設等等。
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與設 置辨務署幾乎同樣時間，總督府以府令第30 號發布「街庄社長設置規程」（1897），依據該規定第四條，街庄社長的職務由知事廳長來決定。
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在 設立街庄社長後，總督府在地方自上由上而下知事廳長、辨務署長與街 庄社長，配合1898 年施行的保甲條例與能夠廣納民眾意見的參事建立一 套行政體系。根據總督在1905 年的統計，全島一共有 83 個支廳，支廳 下又分別有486 個街庄社役場，街庄社鄉的數量達到 3,131 個。17
從統治初期地方制度來看，總督府不斷嘗試建立一個行政體系。然 而，當時地方官廳下僅設有「總務課」、「稅務課」與「警務課」三課，
但總務和稅務的事務大半必須借助警察課的幫忙。
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在行政力量不充分的 情況下，如何有效完成上級交辦的事項考驗每個廳長，而大量利用對地 方事務熟悉的臺灣人就是一個不得不採取的方法。1909 年總督府公布敕 令217 號，在地方上設置區長與區書記，明訂區長在廳長指揮監督下輔 助進行管轄區內的行政事務的規定，同時給予區長津貼，企圖強化廳長 與區長間的行政聯繫，並再度起度調整地方上的行政區域。19
根據總督府 的統計，經過行政區整合後，全島區役場數字為455 個，比起過去三千13 外務省編，《外地法制誌：日本統治下 50 年の臺灣》（東京都：文生書院，1990），頁 186-
14 〈臺北縣設置以來八月ニ至ル事務報告（臺北縣）〉，《臺灣總督府公文類纂》，冊號 23，189。
文號2（1895 年 10 月 15 日）。
15 〈市街及堡庄處務取扱并ニ分課規程ノ件〉，《臺灣總督府公文類纂》，冊號 54，文號 4（1895 年7 月 4 日）。
16 《府報》，第 109 號，1897 年 6 月 27 日。
17 《府報》，1812 號，1905 年 8 月 20 日。
18 竹越與三郎，《臺灣統治誌》（東京：博文館，1905），頁 244-245。
19 《府報》，第 2798 號，1909 年 9 月 24 日。
餘個役場情況已大幅降低。
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從後來官方編纂的《臺灣總督府職員錄》可以清處看到，1897 年設 立街庄社長後，幾乎所有的街庄社長都是臺灣人，1909 年新設立的區長，
也依舊清一色由臺灣人擔任。以阿猴廳為例，該廳在1910 年代被總督府 列入《臺灣列紳傳》的72 位臺籍人物中，有 42 位曾經擔任過街庄長（含 軍政時期總理）或1907 年設置的區長，比例接近六成（58.3%），其中 更有不少人任職數十年。例如該廳「新園庄長」（今屏東縣新園鄉）陳 福從軍政時期的總理，1897 年街庄長，一直當到 1907 年新設新園區長，
《臺灣列紳傳》中提及陳福「誠忠悃篤，克盡厥職，每改制襲任，今尚 仍舊新園區長」。
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儘管職務不斷變動，官方習慣於利用同一批臺籍士紳 作為官廳執行事務的重要助手。街庄社長或區長並非高級的職務，卻扮 演了日治前期地方行政中不可或缺的角色。二、地方行政機構的擴張：1920 年地方制度調整
從街庄社長到區長，看似總督府對地方行政逐漸增加，仍和有效率 的地方行政機構有一段距離。日治時期擔任區長的楊肇嘉就曾回憶，區 役場的功能只限於徵收稅金，與其說是行政機關，不如說是「稅收代辦 所」。
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1920 年代初期擔任總督府事務官的水越幸一亦形容以往的地方 組織呈現出「頭重身體輕」的情況。23
有鑑於此，總督府自安東貞美總 督時代開始對地方行政區劃調整展開調查，總督府並利用定期召開的地 方官會議中，與地方官員針對有關衛生、土木以及教育事項提出各種討 論。24
大正8 年（1919）底田健治郎就任總督後，仍持續支持地方制度改 革調查，更將地方制度確立、教育制度改善以及民商法實施列為三大實 施要件。25
經過數年的關於地方行政調整調查，總督府在大正9 年（1920）20 臺灣總督府，《臺灣總督府事務狀況一斑》（臺北：臺灣總督府民政部，1919），頁 6-7。
21 鷹取田一郎，《臺灣列紳傳》（臺北：臺灣總督府，1916），頁 336。
22 楊肇嘉，《楊肇嘉回憶錄》（臺北：三民書局，2004），頁 140。
23 水越幸一，〈臺湾地方自治の話〉，收入竹木一郎編，《臺灣經濟叢書（4）》，頁 151-152。
24 〈大正五年、八年地方官會議（下冊）〉，《下村宏文書》，第 43 號，未編頁碼。
25 吳文星，廣瀨順晧，黃紹恆，鍾淑敏主編，《臺灣總督田健治郎日記（下）》（臺北：中央研 究院臺灣史研究所，2009），頁 35。
制定了「臺灣區制」、「臺灣縣制」、「臺灣町村制」以及「臺灣市制」
等地方制度調整草案，經法制局審查後，在同年（1920）7 月以律令公 布臺灣州、市、街庄制，於地方設立公共團體。
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從1896 年 4 月 1 日到 1920 年間，總督府所設立的縣、廳或辨務署 都只是依據敕令（官制規定）設置的「行政官廳」，而非依據法律制定 組織權能的行政機關。
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大正9 年（1920）7 月，臺灣總督府以律令公佈「臺灣州制」、「臺灣市制」與「臺灣街庄制」，並預定在10 月正式實施。
新實施的制度將原本十二廳改為五州二廳，西部各廳整合為州，東部則 施行「臺灣廳地方費令」，將既有廳制略做調整，並於州、廳下分設47 個郡與3 個市，郡下又設有 260 個街庄，一共 263 個市街庄。
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1920 年地方制度調整，讓地方得以初步具備可以依照法律或律令 執行行政事務的「政府」。在當時行政法學說上，此類地方團體是以一 定地域上居住民眾組成的「公法人」，非有法律或律令授權無法任務變 更。
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由於其為在固定區域內從事公共事務之團體，也被稱為「地方公共 團體」。30
以律令設立的州、市與街庄，以首長為其代表（州為州知事，市為市尹，街庄為街庄長）。以街庄為例，街庄長事務執行，自身也是 街庄的代表，為輔助街庄長執行事務，公共團體均設有官吏或領有薪資 的吏員，其基本組成為負責會計事務的「會計役」，另有屬於臨時性事 務的委員或總代，市街庄長下設有「助役」，是庄長無法處理行政事務 主要代理人，在性質上接近副首長。
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在地方公共團體經費上，總督府將原先明治 31 年頒佈之「臺灣地 方稅規則」（律令第17 號）財源移撥給地方，如州依法得徵收國稅的附
26 〈臺灣區制要項〉，《下村宏文書》，第 17 號；〈臺灣縣制要項（大正 9 年 1 月）〉，《下 村宏文書》，第37 號；〈臺灣町村制律令整理案〉，《下村宏文書》，第 27 號；〈臺灣市制 律令整理案〉，《下村宏文書》，第31 號。
27 長尾景德，大田修吉，《新稿臺灣行政法大意》( 臺北市：杉田書店，1934)，頁 13-14。
28 臺灣總督府，《臺灣統治概要》（臺北：南天書局，1997），頁 11。本書為 1945 年復刻版本。
29 長尾景德，大田修吉，《新稿臺灣行政法大意》，頁 167-168。
30 〈職員（市街庄）待遇官廳並み 地方公共團體簡素化、待遇改善 きのふ地方長官に通牒／
本島地方公共團體の行政簡素化方針〉，《臺灣日日新報》，1942 年 9 月 18 日，夕刊 7 版。
31 原幹洲，《臺灣地方自治法制自治要求運動》（臺北：成文出版社，1999），頁 32-34、40。
本書為1932 年復刻版本；戶島嘉吉著，李慶紅譯，《漢譯街庄制要義》（基隆：近藤佐次郎發行，
1922），頁 17-18。
加稅「地租附加稅」、「所得稅附加稅」，另有屬於州稅獨立項目的「戶 稅」、「營業稅」與「雜種稅」等稅目。市與街庄則可徵收國稅與州稅 的附加稅「戶稅割」、「營業稅割」與「雜種稅割」等，需要也可開徵 特別稅。
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依據「臺灣市街庄稅規則」（府令第152 號）規定，地租稅、所得稅、營業稅與雜種稅的稅額均有法定上限，前述稅種附加稅最多不 得徵收超過本稅稅額的三成，但戶稅割不受此現，可大幅度增加稅額的
「戶稅割」成為地方調整財源的手段之一。獨立的財源可以說是此次改 革的最重要的特點，大正9 年（1920）地方制度調整相關律令公布不久，
田總督同年7 月 14 日日記中就表示公共團體設立主要在「主使當中等、
初等教育及土木、衛生等經營之任」，並作為日後自治制的基礎。
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由此 可知，此次改革的重點在於讓地方擁有財政權，便於經營教育、土木與 衛生等事項。曾任職虎尾郡庶務課長的佐野暹就曾經表示，當時的地方 公共團體不過是負擔費用的行政主體。34
此外，州、市與街庄依據律令賦予的權限，得在需要時設置「協議 會」。以臺灣街庄制為例，該令第6 條明令人口未滿五千的街庄，協議 會員定額為7 人，五千以上未滿一萬為 10 人，以此類推，人口超過兩萬 五千人以上可擁有20 名協議會員。在臺灣街庄制中，取得協議會員的資 格需符合（1）於街庄有住所（2）有學識、名望者，由州知事或廳長指派，
由於為名譽職，擔任公職者亦得以獲選，街庄長並無指定會員的權力。
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臺灣街庄制第14 條規定，街庄長得針對下列事項諮詢協議會：（括號為 筆者所加）1. 制訂歲入出預算之事，但預算追加更正無街庄稅、使用料（使 用費）或手續料（手續費）增減或變更者除外。
2. 街庄條例設置或更改、廢止。
32 《府報》，第 2170 號，1920 年 7 月 30 日。割（わり），十分之一或一成的意思，在此指稱 根據國稅或州稅稅率加徵一定比例的稅，地租割、所得稅割、戶稅割等又被稱為市街庄稅。
33 田健治郎著，吳文星、廣瀨順晧等編，《臺灣總督田健治郎日記 ( 上 )》（臺北：中央研究院 臺灣史研究所籌備處，2001），頁 381-382。1920 年 7 月 14 日。類似的意見也在同年 3 月 2 日訪原敬首相官邸時曾經提及。
34 佐野暹，《街庄執務指針》（臺南：佐野暹，1931），頁 96。
35 《府報》，第 2211 號，1920 年 9 月 30 日。
3. 有關街庄稅、使用費、手續費或夫役（差役）現品（實物）
之賦課徵收。
4. 有關臺灣街庄制第 30 條第 1 項之借入金事宜。
5. 除以歲入出預算所制訂外，新的負擔義務或權利之拋棄。
6. 制訂繼續費或變更。
7. 有關基本財產及積立金穀等設置管理及處分。
8. 臺灣街庄制第 42 條財產處分。
9. 有關預算各項之金額流用。
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從規定來看，協議會設立目的並非監督街庄長的作為，相反地是提 供街庄長施政的諮詢機構。 臺灣街庄制亦明訂街庄的監督機關為郡、州 以及臺灣總督府而非協議會，同時在「臺灣街庄制」或「臺灣街庄制施 行令」中也看不到協議會員的權利規範，議案原則上由街庄長提出，協 議會員沒有提案權，儘管可以議決街庄長的議案，但街庄長可以否決。
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換句話說，庄長和庄長之間並不是對等的關係。最後，在協議會開會時，因應議案說明等事項，街庄長得派吏員以 參與員身份與會，為了協議會議案整理、議事錄製作與翻譯等，也可設 置「書記」協助前述事項。
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參、協議會開會實況與分析
一、里港庄協議會的開會現場
在對日治前期地方行政制度有一定認識後，我們以「里港庄」為範 圍對其庄內設立的協議會進行討論。位於屏東的里港舊稱「阿里港」，
早期臺灣歷史中屬於鳳山八社中塔樓社與武洛社（大澤機社）居住地域。
清代最初置於鳳山縣轄下，在下淡水溪增設淡水巡檢司後，鳳山縣行政 區增為九里，里港則分屬港西里。清末劉銘傳清丈田賦時，以聚落為核
36 《府報》，第 2170 號，1920 年 7 月 30 日。
37 《府報》，第 2170 號，1920 年 7 月 30 日。
38 戶島嘉吉著，李慶紅譯，《漢譯街庄制要義》，頁 37。
心規劃「庄」的區域範圍，現在我們熟悉的里港行政範圍在當時分屬港 西上里、港西中里。日治最初里港隸臺南縣，屬鳳山支廳管轄，明治31 年（1898）後改隸屬阿猴辨務署，直到地方制度改正以前，大致繼承阿 里港支廳來管轄範圍。地方制度改正後則隸屬高雄州屏東郡里港庄，主 要由港西上里的阿里港街、塔樓庄、三張廍庄、瀰力肚庄、土庫庄、武 洛庄與中崙庄組成。
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里港當地最著名的家族為藍家，藍家為藍鼎元（1680-1733）支系，
於藍雲錦時期來到里港，藍高全為第八代孫，堂兄藍高川（1870-1940）
曾任保甲局長、參事，也在1920 年獲選總督府評議員，是少數曾受邀大 正天皇在東京的御宴的臺灣人。根據《南部臺灣紳士錄》記載，藍高川 為糖廍主、藍武製糖公司代表者，身為里港庄首任庄長的藍高全（1877- 1935）自身也是糖廍主，曾任砂糖買辦、油、豆粉製造業、瑞成號等，
兩人皆具有相當資產。
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另外從《臺灣列紳傳》來看，港西上里阿里港街 唯二名列其中列紳的就是藍高全與其堂兄藍高川。藍高全在日治初期就 被總督府任命為阿里港街庄長，更自1921 年至 1931 年持續擔任里港庄 長。藍高全、藍高川兩人亦曾和高雄陳中和、古賀三千人等在臺日人合 力創辦臺灣商工銀行。41
從經歷與資產來看，藍高全不僅有豐富的行政經 驗與資產，家族在地方上也位居社會領導階層的地位。「每改制襲任，今尚仍舊」同樣適用在藍高全身上。
里港庄第一回協議會於1921 年 3 月 30 日上午十點召開，依據議事 錄的記載，議長由庄長藍高全擔任，身為里港庄的上級機關屏東郡永田 綱明郡守也來到現場。本次出席的協議會員有7 名，分別為韓哲卿、陳 前、陳漏憨、小澤外三郎、森田義則、陳天福與陳崑木，缺席者有宮本 貞三、張得與陳大憨3 位。
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本回「交付會議議案之題目」為共有八件：39 陳秋坤，吳庚元編纂，《里港鄉志》（屏東縣里港鄉：屏東縣里港鄉公所，2003），頁 210- 215；臺灣日日新報社編，《新舊對照管轄便覽》（臺北：臺灣日日新報社，1921），頁
40 臺南新報社，《南部臺灣紳士錄》（臺南：臺南新報社，1907），頁 609。123。
41 鷹取田一郎，《臺灣列紳傳》，頁 333。許雪姬訪問，曾金蘭記錄，《藍敏先生訪問紀錄》（臺 北：中央研究院近代史研究所，1995），頁 3-8。
42 施行令中明定人口五千人以上未滿一萬街庄，協議會員名額為十位。里港庄協會，《第二回（大 正十一年）里港庄協議會之議錄》（未刊稿），頁5-7。
（括號為筆者所加）
1. 里港庄手數料（手續費）條例。
2. 大正 9 年度歲入出預算。
3. 里港庄區總代。
4. 里港庄附加稅率之件。
5. 小學校授業料（學費）條例。
6. 公學校授業料（學費）條例。
7. 大正 10 年度里港庄歲入出預算。
8. 市場使用條例。
43
根據議事錄記載，在確立本回開會議案後，首先由「參與員」對各 項議案進行說明。所謂的參與員指稱和預算相關的會計役、書記等等，
臺灣街庄制施行令第9 條規定：「街庄長得委任或囑託官吏、吏員參與 議事」，顯然藍高全將議案交由參與員來說明。
44
在議案說明後，由於在場會員無異議與提問，隨即進入「動議」階 段，在動議階段，部份出席會員對第5、6、7、8 項議案提出問題。登記 第6 號的協議會員小澤外三郎（里港小學校校長），首先對「小學校授 業料條例」議案發言，他表示目前庄內小學校有18 名學童，以往每人每 月的學費僅僅30 錢，若盡可能從其他處節約，是否能將當地的小學校學 費降為每月20 錢？陳崑木接著對「公學校授業料條例（公學校學費條 例）」發表看法，他表示以往公學校學費為1 學年 2 圓，但在街庄制實 施後（他以「自治制」來稱呼）增為1 學年 5 圓，這樣的收費除中產階 級以上者，對下級庄民之監護人為困難之事，也讓地方民眾對街庄制實 施有所排斥，希望在預算預算許可下將學費減為2 圓。
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韓哲卿則對第7 項大正10 年度預算項目雜支出「行旅病人死亡人取扱費」（行旅病人死43 里港庄協會，《第一回里港庄協議會之議錄（大正十年）》（未刊稿），頁 1。
44 里港庄協會，《第一回里港庄協議會之議錄（大正十年）》（未刊稿），頁 1-2。
45 依據《臺灣總督府學事第十九年報》記載，1920 年高雄州公學校學費一學年最高可收到兩圓。
若真如陳崑木所說，則收費的確過高。參見臺灣總督府內務局，《臺灣總督府學事第十九年報》
（臺北：臺灣總督府內務局，1922），頁 149。
亡人處理費）提出詢問，他認為庄內編列100 圓的預算作為相關事務處 理費，但往年幾乎沒有病死者，建議不如把預算降為20 圓，剩餘的 80 圓中的40 圓作為預備費，其他 40 圓編入協議會費中的議場費作為雜支，
另外前述兩位議員減免學費建議可能造成歲入不足，此時就可以削減歲 出中的預備費。
46
動議事項討論後，協議會員開始對議案進行「議決」。前述第一號 議案「里港庄手數料（手續費）條例」、第二號議案「大正九年度歲入 出預算」與第三號「里港庄區總代」3 項，得到在場會員一致贊成而通過。
接著是先前3 位會員提出的動議事項，由於在場有會員不贊成，因而未 能通過成案。會議的最後由蒞臨現場的永田綱明郡守發表談話，並由協 議會做成六個重點：
1. 針對今日開會感想。
2. 里港庄和鄰近長興庄、屏東、九塊等街庄協議會開會情況比 較。
3. 對協議會將來希望。
4. 教育費與街庄預算。
5. 為充當教育費之具相當收入之基礎財產的構成，以及此官有 空地的研究。
6. 對於在場會員謝詞。
里港庄第一回協議會也在中午12 點 45 分閉會，本次會議記錄除了 議長藍高全署名外，另有兩名會員小澤外三郎與陳崑木署名（列於「應 署名之會議錄會員姓名」）。第一回的議事錄至此結束。
里港庄第二回協議會於隔年（1922）1 月 31 日上午 10 時召開，本 次開會時郡守並未到場，由郡役所的屬（判任級官員）堤國三郎前往參 加會議。在協議會員上，前屆10 位會員中，7 位臺籍會員全數不變，惟 3 位日籍會員更替兩位，原先擔任會員的小澤外三郎、宮本貞三改由里 港公學校訓導黑木吉藏與里港小學校訓導新納實美擔任，森田義則留任。
46 里港庄協會，《第一回里港庄協議會之議錄（大正十年）》（未刊稿），頁 2-3。
今日出席會員有8 位，張得與陳崑木 2 位會員缺席，會議紀錄由韓哲卿 與黑木吉藏進行記錄。
本回提交的議案總共有五項，分別為「大正九年度歲入出決算」、
「大正十一年度歲入出預算」、「公學校的舊債償還」、「里港庄附加 稅率」與「里港小公學校授業料條例改正」。在參與吏員解說議案後，
隨即由會員開始進行提問。森田義則對大正11 年（1922）度歲入預算總 額與前一年歲入預算相比多了8,028 圓，希望相關人員能提出解釋，相 關吏員的解釋是因為公學校教室須要興建。第二位發言的黑木吉藏對新 一年度歲入第6 款第 4 項的「簡易入浴場費」有所疑問，詢問是否會向 學生收取「入浴料」（入浴費）。在場吏員表示如果是學生，並不用繳 納入浴費。黑木繼續提問，庄內大正12 年度歲出預算編有公學校舊債償 還金612 圓，該年度又欲興建新的公學校教室的話，兩者是否會發生障 礙。對於他的疑問，相關吏員表示不會有問題。緊接黑木之後發言的是 韓哲卿，他提出公學校舊債償還日息利率調降的提案。他認為由於目前 公學校舊債利率甚高，希望能由郡守出面向銀行交涉，降低庄的利息負 擔。黑木吉藏於韓發言後再次提議，希望能減少新一年度的學費。他指 出當庄住民大多貧困，希望每位學生的學費可以將至一個月30 錢，並詢 問在場協議會員的意見，各會員討論後，決議將學費降為30 錢。本回所 提的五個議案都得到通過。在提問結束後，代表郡守出席的堤國三郎也 對此發表談話，第一點是本日參與會議的感想，其次是對附加稅率增加 的說明，第三是對協議會員將來的希望，最後是對會員的謝詞。整場會 議在上午11 點 50 分結束。
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二、協議會運作程序分析
從前述各回協議會來看，我們大體可以描繪出一個具體的開會場景。
在召開會議時，出席者有「庄長」、「協議會員」與受庄長委任的「參 與員」。我們從議事錄中可以清楚看到藍高全在確認今日參與的協議會 員、參與員後，接著就是宣讀此次提出的「議案」。首先由相關業務的
47 里港庄協會，《第二回里港庄協議會之議錄（大正十一年）》（未刊稿），頁 5-8。
參與員（街庄吏員）進行說解釋，在解釋後則進入「說明質問應答及議 事始末」。當會員對議案有所疑問時，雙方採取一問一答的方式，由協 議會員的提問，參與員針對該問題加以回答。參與員除了會計役、助役 以外，當協議會員針對土木、衛生或教育較為業務提出問題時，庄長也 得以另外指派相關技手或醫師擔任參與員。
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詭異的是，由於擔任庄長的藍高全也是協議會的議長，因此在主持 會議的時候會員在技術上難以直接質詢藍高全「庄長」，而是由庄役場 的官吏以參與員的身份加以回答。當1922 年第二回會議結束後，「議長」
藍高全在隔年1 月 26 日以議長身份上了一份答申書（會議開會內容）給
「庄長」藍高全，形成自己向自己報告的奇特情況。
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然而，昭和8 年（1933）第 14 回會議上，當時庄長立野圓治除了以「議長」身份主持會 議，中途還以「庄長」身份回答問題。
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換句話說，庄長可以依照自己的 意志決定當時的身份，亦能選擇性回答問題。1935 年因為地方制度調整，里港庄協議會通過了「里港庄協議會會 議規程」，全部規定共有46 條，透過該規程制定也對開會過程更為明暸，
其主要規定有蓋分為下列數點：
1. 協議會員的議會席次，每次以抽籤來決定號碼（第 1 條）。
2. 庄長、其委任或受其囑託者參與者、書記或旁聽人另外設置 席位（第2 條）。
3. 會議自上午 9 點起到午後 4 點結束，但可由議長權宜加以縮 減或延長（第3 條）。
4. 議案經由第一讀會、第二讀會及第三讀會而確立，但在議長 或協議會員3 人以上之請求下，得詢問議會後加以省略（第 9 條）。
5. 於協議會針對有提案權事件或想要提出動議者，應俱案向議 長提出，但在較為簡單或緊急時得以口頭陳述。提案及動議
48 王添灯，《市街庄政之實際》，頁 171-172。
49 里港庄協會，《第二回里港庄協議會之議錄（大正十一年）》（未刊稿），頁 9。
50 里港庄協會，《第十四回里港庄協議會之議錄（昭和八年）》（未刊稿），頁 258-259。
非有3 人以上同意不得為議題，但係委員會報告修正意見時 不在此限（第18 條）。
6. 進行議案或其他調查事項時，得在議長之意見或 3 人以上協 議會員請求下設置委員會，委員會委員採取奇數。
從會議規程來看，我們了解到每一次會議中會員的次序採不固定制，
等到開會現場抽籤決定。同時，第二條規定說明里港庄協議會開會時採 取開放旁聽。第三條的規定雖然記載了開會的最長時間，根據議事錄中 的記載，每次會議最多三小時內就一定結束，並沒有看到討論特別長的 情況。我們也看到原先在「臺灣街庄制」或該制施行令中並沒有提及協 議會員有提案權，透過這次的規定，我們了解到會員在一定情況下是可 以提出議案或建議案的，針對需要也可以設立委員會。最後，議案需要 透過三讀以後才算通過。
在讀會的規定上，其實里港庄協議會從第5 回起採用「讀會」的方 式來通過議案。依據《市街庄政之實際》作者王添灯對讀會的解釋，所 謂的「讀會」是指議案在會議中被提出的情況下，由書 記朗讀議案轉化 而來。第一讀會代表第一回審議，第二讀會代表第二回審議。第一讀會 以究明議案為主，說明其旨趣等等，並決定是否要進入二讀。二讀會則 針對議案的內容進行討論，並進行議案可否之決議，是讀會最重要的階 段。二讀會時得逐條朗讀議案，或是針對有疑問之處提出動議，但議長 得視情況決定是否採逐條審議，可以變更項目順序或將相關項目一起討 論。第三讀會主要是確認二讀會中各項目有疑問、或和法令相抵觸問題 是否已解決，確認以後則將議案交由協議會議決。當議案經過三讀會，
並經庄長確認後就代表議案的成立。
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這個看似對地方民眾有利的制度，但翻遍「臺灣街庄制」或其施行令各規定並無具體規定，《臺灣日日新 報》地方公共團體最早實施讀會的記載是大正10 年（1921）的高雄州協 議會，制度推動的力量顯然是由官方主導。
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藉由王添灯對當時讀會的解釋，我們知道讀會最初設計是防止草率
51 王添灯，《市街庄政之實際》（臺北：林才，1931），頁 187-188。
52 〈高雄州協議會（第二日）〉，《臺灣日日新報》，1921 年 2 月 11 日，2 版。
做出決定，但王也表示議長在依照議案的內容亦可以簡化讀會，簡化讀 會的情況也在第五回里港庄協議會上演。在該次里港庄協議會會議上，
里港庄稅率為當天討論的首案，在開始稅率案一讀會後，藍高全以「議 長」身分請大家提出問題，並未有人發表意見，接著他向大家表示想要 省略二讀會，直接進行三讀，又因為在場會員並未有異議，二讀會因此 被省略直接進入三讀，接著藍高全以起立確認贊成人數，在該案在全員 起立下通過議案；稍後的庄基本財產議案也以同樣方式通過。本回所有 的議案均被省略二讀程序，直到隔年的會議方完成三讀程序。
我們注意到每一讀會各有不同功用，以「大正14 年度里港庄歲入出 預算」來說，藍高全向在場會員說的是，針對全部歲入出預算案，如果 有問題的話請告知。在進入第二讀會時藍高全則針對歲出經常部的役場 費、土木費、教育費與衛生費項目，向會員確認是否有問題，之後再針 對剩餘項目進行討論。
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當討論告一段落時，最後以起立的方式通過議 案。這顯示了一讀會是確認議案項目，二讀會則針對細項討論，三讀為 議案最終確認，里港庄協議會的記載大致符合王添灯對讀會的說明。除了里港庄，《臺灣日日新報》上對於協議會的報導中也提到了讀 會的程序，亦常常會提到省略讀會的情況。大正12 年（1923）臺中市臨 時會。
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昭和12 年（1937）的臺中州、新竹市也都分別採用三讀制，讀 會制似乎普遍為各地協議會利用。但在大正12 年（1923）臺中市臨時議 會上，某位會員也曾經提出省略二讀、三讀會的提議。昭和12 年（1937）臺中州會會議結束後，報紙則以「一瀉千里」形容州會迅速通過二、三 讀的情況。從里港庄開會時讀會被省略來看，其實質上的意義並不大。
里港庄及其他地方省略讀會的實例，讓我們思考三讀程序是否只是官方 要求地方必須施行的樣版程序？
三、協議會的組成分析
53 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》（未刊稿），頁 25-40。
54 〈臺中市臨時協議會（續）芭蕉市場直營可決〉，《臺灣日日新報》，1923 年 3 月 29 日，4 版；
〈臺中州會閉幕 歲出入第二三讀會 一潟千里可決原案〉，《臺灣日日新報》，1937 年 1 月 31 日，4 版。
從協議會員的組成來看，在整理了37 回的協議會員名單後，我們可 以發現到10 位協議會員名單中，臺、日雙方比例約為 7 比 3。這些擔任 會員的日本人，大多在地方上擔任公職，如第1 回的小澤外三郎為阿里 港尋常小學校校長，森田義則為里港庄的公醫，宮本貞三為里港公學校 校長，俱為在地方上擔任重要公職的人物。另外在7 位臺籍協議會員中，
韓哲卿家族累世以農兼商，亦經營糖業，也曾在明治43 年（1910）任臺 灣商工銀行監察役（監事），曾任阿里港信用組合理事，土庫區區長。
55
陳崑木當時為除在地方經營南北雜貨，亦為地方「鴉片煙膏請賣人」，並曾和韓哲卿等人合力創設「東港郡林邊汽車會社」。
56
陳大憨曾於地方 上擔任保正，陳前、陳天福、陳漏憨在戰後編纂方志時被納入「里港著 名人物」中，亦可以說是為地方民眾所認同的士紳。57
雖然有有一位協議 會員張得的履歷並不清楚，但從他日後長期擔任藍高全的「助役」，其 地位應和他人相差不遠。如果擴大將第 1 回到 37 回的協議會加以分析，可以看出更多協議 會員或吏員長期由地方上的少數人與大家族掌握。藍高全除了自1922 年 到1931 年間擔任庄長外，家族中的藍高泉從 1923 年到 1930 年擔任協議 會員，而藍家聰與藍萬順分別在1923 年與 1927 年擔任庄役場書記。在 藍高全因病卸任庄長後，其被指派為為協議會員直到1935 年去世。從 1932 年立野円治庄長時代到 1939 年間，藍家有自 1935 年到 1939 年間 被任命為協議會員，繼承了原先藍高全的勢力。同樣的，藍家齊從1937 年到1939 年間擔任書記。1940 到 1943 年間藍家由藍家鼎擔任議員，他 更是戰後第一任里港鄉長，藍萬順與藍家齊也依然分別擔任書記。官方 刻意扶植藍家，說明其無疑是地方上第一家族。
58
除了藍家外，我們也觀察也很多臺灣人也長期擔任擔任協議會員，
例如從時間來看，陳大憨從1921 年到 1935 年共 15 年間參與協議會，
是里港庄中資歷最老的會員。當時協議會並無強制規定召開的次數與時
55 鷹取田一郎，《臺灣列紳傳》，頁 331-332。
56 陳秋坤，吳庚元編纂，《里港鄉志》，頁350-352；臺灣總督府編，《臺灣總督府第十九學事年報》
（臺北：臺灣總督府，1922），頁 174、190。
57 陳秋坤，吳庚元編纂，《里港鄉志》，頁 362-366。
58 詳請參見本文後「附表」。
間，多數協議會設法將在4 月 1 日新的會計年度以前通過。我們看到里 港庄從1939 年到 1941 年間，每年均召開 3 次協議會（參見附表），因 此，部分協議會員參與會議的次數就變得相當多，例如最高的是張明的 18 次，其次有陳大憨的 16 次與陳天福、陳螟蛉的 15 次。比較特別的是 楊增春，他共參加了7 次會議，但 1929 年到 1931 年間是以「書記」身 份參加。1931 年第 11 回會議中，楊增春由於藍高全庄長生病，同時助 役也無法參與會議，以「書記」的身份代理議長。
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昭和10 年總督府再 次調整地方制度，街庄協議會雖仍不具有議決權，但有一半的名額採用 選舉制度產生。1935 年第 17 回會議中，我們看到議事錄中提到所有會 員依法「自然失職」，接著再由知事任命栗川繁、陳螟蛉、張明、吳天 來與蔡昌等人，接著「選任」陳朝景、藍家有、橫田壽己次郎、蘇和長 與黃萬炭等人。60
儘管採取選舉制度，里港藍家的人仍順利進入協議會，很多人更是從1935 年以前就已擔任會員。這些情況說說明協議會長期被 地方勢力佔據。
表1 長期擔任里港協議會會員名單
姓名 擔任時間 參與協議會次數 備註 韓哲卿 1921-1925 5
陳前 1921-1933 14 陳漏憨 1921-1926 7 陳天福 1921-1934 15 陳崑木 1921-1925 5 陳大憨 1921-1935 16
陳前 1921-1933 14 張得 1921-1931 12 陳螟蛉 1927-1933
1935-1939 15 吳天來 1935-1940 10
59 里港庄協會，《第十一回里港庄協議會之議錄（昭和五年）》（未刊稿），頁 140。
60 里港庄協會，《第十七回里港庄協議會之議錄（昭和十年）》（未刊稿），頁 360-361。
楊增春 1929-1931
1932-1935 7 1929 至 1931 年間以助役 身份參加
張明 1927-1939 18 黃萬炭 1935-1939 10
備註： 協議會員兩年一任，在某些年度里港庄召開不只一次協議會，因此會出
現有人任期不長，但參加會議次數卻很多。本表為筆者自行整理1921 年
至1943 年《里港庄協議會議事錄》出席名單而成。
儘管協議會長期由同一批人參與，但在1920 年以前，我們並沒有看 到地方上有類似的組織。在《水竹居主人日記》中，身為臺中豐原保正 的張麗俊，每月須參加保甲聯合聯合會例會，參與者除包含支廳長、區 長、巡查與保正，若有必要時也會召開臨時會，聆聽諭告。
61
在官方與民 間之間，並沒有一個可以討論經費收支的管道，保正、區長也無法針對 官廳施政加以討論。日治時期曾擔任新化郡東勢寮保甲事務所保甲書記 的孫江淮明白表示，保甲民會議一個月舉行1 次，名義上是會議，實際 上只是官方傳達政令的管道。62
換句話說，協議會提供的議案討論與建議 等功能是以往所沒有的。對於地方民眾來說，以往對地方事務有所疑慮 或困難時，只能透過區長、街庄社長、保甲長或警察向上請託，現在則 有了一個定期且合法的提問空間。從議事錄的記載也可以看到會員能夠 對討論議案，提出調降學費的請求，還可以針對庄預算不合理之處提出 討論，希望庄長能夠修改預算，不管成效如何，就整合地方士紳意見這 一點來看，其溝通的模式前所未有。協議會的設立帶給地方上臺、日精 英的政治舞臺，也創造出一個可以讓地方士紳定期直接建議街庄長的管 道。最後，依據臺灣街庄制第15 條的規定，協議會員任期有兩年，從第 2 回的議事錄來看，該會議上日籍協議會員分別是森田義則、新納實美 與黑木吉藏，原先的會員小澤外三郎因調往潮州尋常高等小學校卸任，
61 張麗俊著，許雪姬、洪秋芬、李毓嵐解讀，《水竹居主人日記（三）》（臺北：中央研究院近 代史研究所，2001），頁 106-107。
62 林玉茹、王泰升、曾品滄訪問，吳美慧、吳俊瑩記錄，《代書筆、商人風：百歲人瑞孫江淮先 生訪問紀錄》（臺北：遠流出版事業股份有限公司，2008），頁 28-29。
必須重新任命新的會員。第3 回協議會（1923）時，官方又改由椎名吉 次郎與臺籍藍高泉擔任，這樣的變動告訴我們兩年任期只是一個法定任 職時間，只要有需要，官方仍可以任意調動。
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我們也可以看到往後的第 5 回協議會（1924）中，新納實美改以「小學校校長」身份在庄長委託 下出席，第6 回會中更多了公學校校長白瀉保，此後每次開會小公學校 以庄長委任方式出席成為慣例。64
肆、從協議會看里港的地方行政
一、協議會中的議案分析
在各回的開會中，我們可以看到「議案」是其會議的重心之一，其 不僅關乎了經費的預決算，也代表了一個地方社會的發展。在歷屆的開 會中，我們發現以「條例」與「預算案」的討論內容最多。當時協議會 中所欲通過的「條例」，指稱涉及區域內（街庄）住民的權利義務的規定。
依據臺灣街庄制第29 條規定：「街庄針對特別稅、使用料（使用費）與 手数料（手續費）三項，應在受臺灣總督府認可下以街庄條例規定之」。
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特別稅為有別於附加稅的特殊稅賦，使用料則是街庄得就營造物之使用 徵收費用。手数料為對特定人所辦之事務。66
我們看到第1 回里港庄召開 會議以前，在1920 年 10 月，高雄州已經公佈了「小學校授業料收納規程」（訓令第14 號），針對州內學校經費原則加以規範。
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在律令第6 號「臺 灣街庄制」與高雄州訓令14 號兩項法源基礎上，里港庄才得以制定小學 校與公學校學費相關條例。除了既有事務的法源設置外，另一種條例是里港庄因應公共團體後 所產生，例如「基本財產蓄積」與「吏員退職條例」。基本財產現金蓄 積法源來自臺灣街庄制的賦予，這項條例主要是讓公共團體針對處分土
63 里港庄協會，《第三回里港庄協議會之議錄（大正十二年）》（未刊稿），頁 14。
64 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》（未刊稿），頁 26。
65 外務省編，《外地法制誌：律令總覽》（東京：文生書院，1990），頁 36。
66 戶島嘉吉著，李慶紅譯，《漢譯街庄制要義》，頁 15-16。
67 《高雄州報》，號外，1920 年 10 月 1 日。
地產生的現金收益或執行預算剩餘金額上，得以將其統一管理、使用。
依據1933 年里港庄協議會議事錄的記載，這項規定是由郡當局在街庄長 會議上提起，在場街庄長並未反對下所推動。
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1936 年第 18 回會議上，庄當局制定了「里港庄基本財產管理規程」，該規程規範了屬於里港庄 的土地或建築物制定利用辦法，在出租時得以收取一定的費用。其次是 針對里港庄內購買的有價證權或現金方式加以規定，另外在適當的情況 下也可以將現金借給其他地方團體收取一定利息。
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吏員退職條例法源為 1929 年 45 號府令「州市街庄吏員退職給與金、遺族扶助料規則」，主 要由全體吏員繳納一定比例金錢成立基金。針對在職滿一年者發給退職 金，以及給與滿一年以上但不幸於在職中死亡的家屬給與一定金額作為 補償。70
由上述兩類的條例來看，有相當程度的條例，背後多有一個由總督 府或州廳制訂的法規依據，或來自上級長官（郡守）的指示。這些條例 的制度，除了作為營造物使用規範或地方行政運作必要性外，也可作為 庄的重要收入。以里港庄1929 年預算收入來看，占所有項目第一、二 位的是庄稅與戶稅割，而使用費與手續費的收入則排第三位，由此可知 其重要性。
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街庄條例的制訂與執行，顯示當局在地方行政運作的實務 面。值得注意的是，第1 回里港庄協議會召開時，庄長提出了「大正 10 年度里港庄歲入出預算」以及「大正9 年度歲入出預算」兩份預算。當 時總督府所規定的會計年度為每年4 月 1 日至隔年的 3 月底止，
72
在1 月 份協議會開會時提出「大正10 年度里港庄歲入出預算」相當合理，至於「大正9 年度歲入出預算」，我們知道臺灣街庄制實施前地方官廳僅是 中央政府的派出機關，沒有統一編列預算的必要，在無相關直接史料證 據下，只能推測其所指稱的歲入出預算時間為1920 年 10 月 1 日街庄制 正式實施後至3 月底以前這一段時間的歲入出預算。
68 里港庄協會，《第十四回里港庄協議會之議錄（昭和八年）》（未刊稿），頁 274-275。
69 里港庄協會，《第十八回里港庄協議會之議錄（昭和十一年）》（未刊稿），頁頁 456-457。
70 《府報》，第 712 號，1929 年 7 月 9 日。
71 里港庄協會，《第十回里港庄協議會之議錄（昭和四年）》，頁 127-128。
72 會計法全文可參考可參見《府報》，第 2355 號，1921 年 4 月 17 日。
若進一步討論預算案的內容，則可以看到1920 年地方公共團體成立 後，為因應市街庄自主財源的運用，總督府針對市街庄預算與其他費用 格式發佈了第277 號訓令，確立歲入歲出的各種格式。
73
在第二回中討論 的附加稅率議案，其實牽涉到庄能運用的財源。從既有的資料我們已知 街庄能徵收的有「戶稅割」、「營業稅割」、「營業稅割」與「雜種稅割」等項目，其中又只有戶稅割能大幅調整，但本回並未記載詳細稅率，直 到1925 年第 6 回庄長對預算方針說明中我們才首次見到里港庄的稅率。
在該回庄長的解釋中（由書記代為說明），前一年度（1923）每 1 圓的 戶稅割繳納額度1 圓 50 錢的稅率，今年（1925）則提高至 2 圓 60 錢。
從1927 年第 8 回協議會通過的里港庄庄稅附加稅率議案，其中地租割與 所得稅割稅率為百分之20，營業稅割與雜種稅割稅率為百分之 30，戶稅 割稅率卻高達百分之260。隔年在里港庄當局決定廢止小公學校學費的 情況下，導致手續費收入減少了一千餘元。里港庄當局為因應此情況，
只好再次提高戶稅割的稅率來到百分之300（本稅的 3 倍），往後更有 稅率達本稅四倍的情況出現。
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由此可知，里港庄在財政上已經成為一個「共同體」（community），各項收支財源的增減均會有牽一髮動全身的 情況出現。
最後，透過議事錄也可以發現，里港庄作為一個新設立的地方公共 團體，其無可避免的接受了原先地方上公學校的債務。協議會在開會過 程中也討論到如何償還公學校舊債的問題。既有的研究指出，公學校的 經費在1920 年以前藉由相關總督府對相關規程的制訂，已能利用學校財 產去獲取收益，有如一個獨立的「財團法人」，隨著就學人口的擴張，
學校為應付大量的就學人口，只好以借貸作為擴增班級與教室的經費。
雖然暫時解決財源不足的窘況，但也造成學校的產生債務。
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依據一份總 督府在大正10 年（1921）對義務教育是否可能施行所進行的報告，截至 該年為止，官方發現全島公共團體累積的債務達453 萬餘圓，260 餘個73 《府報》，第 2248 號，1920 年 11 月 17 日。
74 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》（未刊稿），頁 31。
75 相關討論可見李鎧揚，〈日治前期臺灣公學校的經費籌措與財務運作〉，《臺灣文獻》，第 64 卷 1 期（2013 年 3 月），頁 41-78。
市街庄中僅有65 個沒有負債，沒有負債的市街庄反而是少數。
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由於在 統治前期除了學校並沒有需要大量借貸的必要支出，合理推估多數都是 以往公學校債務。我們從地方制度改正以前發行的《阿緱廳報》中也可 以發現，阿里港公學校在大正8 年（1919）向銀行借了 591 圓，同時在 歲出部分也支付部分借款利息，大正9 年（1920）阿里港公學校更向銀 行借了7,360 圓；另外藉由歷年里港庄協議會紀錄可知，歷年編列預算 歲出額不過2 萬至 4 萬間，7 千多並非小數目。1922 年韓哲卿在第 2 回 會議中提出希望能降低公學校舊債的建議。他指出當前舊債利率過高，希望可以拜託屏東郡守出面向銀行交涉，儘可能降低利息。
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降低利息支 出，某種程度就是替里港庄節省支出，其想法相當合理。值得注意的是，倘若公學校舊債是有立即性處理的問題，何以等 待第 2 回開會才提案，而非第 1 回開會就著手進行討論，在查詢《臺灣 教育沿革誌》與《府報》後可以得到一些線索。臺灣總督府在大正9 年
（1920）地方公共團體的成立後，連帶使臺灣教育機構的設置者有了變 化。配合州層級公共團體成立，總督府規定，全島公立中等學校所在地 的管轄州須在大正10 年 1 月 31 日以前將學校設置者改為該管轄州。師 範學校以外的官立中等學校，自同年（1921）4 月 1 日亦改為州立。屬 於初等教育的小公學校，因學區和行政區有較多的整合問題，總督府先 以律令第6 號廢止「臺灣公學校令」，另於 4 月 24 日公布府令第 75 號 改正「臺灣公學校規則」，重新規範設立公學校相關事項。在大正11 年
（1922）臺灣教育令實施後再次訂定「臺灣公立公學校規則」（府令 65 號）才明確規定公學校由市街庄設立，或許里港庄已知道阿里港公學校 未來由庄來管理，在第一回協議會時也已制訂學費繳納的條例，因行政 區與學區整合的問題，必須等到隔年（1922）第 2 回協議會才能開始討 論。在協議會討論公學校的舊債意味庄必須面對以往學校的債務，也顯 示學校與公共團體正在進行整合。里港庄內的公學校舊債的議案後來仍 陸續出現在其他回協議會討論中，說明學校舊債也被整合到庄當局事務
76 〈大正十年六月義務教育ニ関スル調查〉，《下村宏文書》，第 89 號，頁 73；臺灣總督府 評議會，《第參回臺灣總督府評議會會議錄》，頁3、75-76。
77 里港庄協會，《第二回里港庄協議會之議錄（大正十年）》，頁 6。
中，「解決債務」是公共團體成立後需要面對的問題。
二、預算編列與庄長的方針說明
要了解一個地方的實際運作，從「預算收支」、「條例制定」種類 和「施政說明」來分析應該是可行的方法。《里港庄協議會議事錄》最 初幾回記載中，並沒有預算收支的記載，自6 回起有完整的預算案及庄 長對預算方針的說明。會議中編列的「大正14 年度預算」，里港庄收入 主要來自7 個項目，第一項是「庄稅收入」，包含了地租、所得稅、營 業稅、雜種稅等國稅與州稅附加稅，第二項為「財產收入」，是由庄財 產產生的收益，第三項為「使用費與手續費」，第四項則是「交付金」，
為依據1921 年第 112 號府令規定，由庄代替總督府一起徵收的行政作業 費。
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第五項與第六項則是前一年度未用完的金額以及雜收入。在經常性 收入外，還有來自地方民眾捐款以及高雄州針對傳染病與マナリア（瘧 疾）的補助金。在歲出方面，庄長編列有役場費、土木費、教育費（里 港小、公學校）、衛生費、勸業費、社會事業費、協議會費、庄稅取扱費、基本財產造成費、諸稅負擔、雜支出（含公債）。
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透過這些項目，我們 看到里港庄已經能夠利用自主的財源支付涵蓋行政、教育、衛生、產業、社會救助與土木工程等公共事務。這些項目在日治前期有很大一部份是 透過各種地方團體來運作，如公共衛生相關經費，公共團體成立以前是 總督府以1904 年訓令第 240 號設立「公共衛生費」的地方團體；公學校 經費運作總督府最初設立「協議費」，後再1907 年設立「公學校負擔區 域」，以學區劃分繳費學校經費的民眾，屬於社會救助事業的「慈惠院」，
也是總督府設立的地方團體。
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這些團體在市街庄設立後，被整合到其行 政事務中。公共團體的成立可以說整合了以往地方上學校、公共衛生費（包含市場）與慈惠院等等機構的，將其納入「庄」這個公共團體中運作。
78 《府報》，第 2632 期 1922 年 4 月 22 日。該規定名稱為「市街庄又ハ區長ニ於テ徵收スル國 庫金ノ種目並交付金ニ關スル件」，中文翻譯為「關於市街庄或區長在徵收國庫金科目與交付 金相關之件」。
79 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》，頁 127-128。
80 水越幸一，〈本島現行地方制度成立經過覺え書（四）〉，《臺灣地方行政》第 3 卷第 8 期（1937 年8 月），頁 37-39。
里港庄自1925 年第 6 回會起，由庄長親自說明庄內預算編纂方針的 任務，這位參與員表示，目前庄內實行經費減縮政策，希望不要給予庄 民過多的負擔，在本次會議召開前，郡守在前一年12 月的街庄長討論會 中已針對預算編製的方針加以說明，同樣強調庄當局應勵行庄費節儉一 事，新增加的事業大致也要能平衡，以之產生剩餘金減輕庄民的負擔。
在這樣的方針上，本年度預算較前一年減少約500 餘圓。在支出增加部 分，本年度勸業費、事業改良費、社會事業改良費與雜支等都有小幅增 加。
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接著書記表示，依據「臺灣州制施行令」第37 條規定，郡廳舍建 築、修繕及役所費是由管內各街庄負責分攤，在接受上級機關補助之外，街庄也有義務負擔部分經費。由於新設立了「高雄市」，在「臺灣市制」
規定「市」改由州直接管理，連帶讓整個高雄州街庄戶稅額減少，在街 庄整體戶稅收入減少又必須負擔郡當局「分賦金」情況下，里港庄不得 不增加庄內戶稅割稅率來因應，因此去年度每1 圓的戶稅割僅繳納 1 圓 50 錢的稅率，今年則提高至 2 圓 60 錢。
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從庄書記的發言來看，街庄的 財政雖然獨立，但在州當局的要求下，街庄仍須向州繳納一定的費用。隔年（1926）庄長在第 7 回協議會預算方針說明中表示，新一年度 的預算中，使用費與手續費較去年增加了890 圓，原先庄內向上級申請 承租位於塔樓的「州有地」及官租地轉貸經營佃耕一事，在近日獲得承 租一年半的許可，雖然要繳納一定的獲益給國庫，仍能創造收益。歲出 增加主要在於衛生費中新增一名人力協助街道灑水及下水道疏通之事，
以及勸業費中增加內地米（日本米）試作改良、豬舍興建及蔬菜品評會 與場費用的支出。本年度臨時費支出有役場倉庫費、橋樑架設費、上水 下水施設費、郡教育補助費、農園施設費與土地買收費。
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自第14 回（1933）協議會開始，預算編成方針說明更以地方情況輔助經費說明。
新任的立野圓治庄長依據經費支出項目分別說明，比如教育預算編製，
立野庄長提到目前庄內公學校就學率僅有四成二，比起小學校幾乎所有 人都能入學的程度仍有相當距離，未來將逐漸普及教育。在衛生方面，
81 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》，頁 30-31。
82 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》，頁 31。
83 里港庄協會，《第七回里港庄協議會之議錄（大正十五年）》（未刊稿），頁 53-55。
庄長談到目前庄內廁所設置情況，較以往有大大增加，但對於街道灑水，
則因為經費不足難有增加。在產業方面，庄長也會談到目前庄內農作物 生長情況，以及官方主導的農業經營改良措施。另外還有畜產、工業與 商業的說明。
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除了屬於一般會計的經常與臨時歲入出經費外，1933 年第 14 回里 港庄協議會提出第四號議案「昭和8 年高雄州屏東郡里港庄特別會計河 川敷地佔用費歲入出預算」與第5 號議案「昭和 8 年高雄州屏東郡里港 庄特別會計芭蕉容器製造獎勵費歲入出預算」。這些事務的法源為臺灣 街庄制第34 條，該規定賦予街庄在必要時得以設立「特別會計」，而臺 灣街庄制施行令也要求街庄設有特別會計時，該項歲入出須例外製作預 算。對於這兩個特別會計，立野庄長的說法是里港庄取得河川地的使用 許可，但官方希望能以「特別會計」方式處理，讓經費更為明瞭清楚；
芭蕉則是里港庄從今年起有開設芭蕉容器製造的講習，鼓勵民眾製作裝 載芭蕉的容器，考量到民眾做出容器卻沒有通路的問題，因此由庄來收 購，再轉售給青果組合，若將這項經費邊在一般會計中，容易對庄經費 的運作帶來不便，故以特別會計來處理，這兩項提議在本回也都得到通 過。特別的是，第14 回協議會不僅通過 1933 年河川敷地佔用費預算，
也一併追認1932 年的河川敷地預算（第三號議案），但第 13 回議事錄 中並未記載設立相關事項。較為可能的原因，應該是本項預算在編列最 初並未納入，但該年度庄內因為需要而先設立，才會發生在隔年開會時 追認通過的情況。
從前述幾回對預算與預算方針的說明，我們也理解到庄預算的編製 不完全是庄長的意志，其實包含總督府中央政策與郡當局等上級的要求。
原先我們以為街庄預算是協議會通過以後，再由街庄長提交由郡守認可，
實務上早在編列以前就有一個明確的方針存在。
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從各回協議會開會的預 算方針說明也可以發現，儘管官方不斷宣示要開源節流，降低不必要支 出，實際上里港庄預算每年支出仍持續在增加。里港庄第6 回協議會時84 里港庄協會，《第十四回里港庄協議會之議錄（昭和八年）》（未刊稿），頁 238-248。
85 臺灣街庄制第 31 條要求街庄長「每一會計年度所調製之歲入出預算，應在年度開始前二個月 提出，由廳長或郡守認可」 。
歲出預算為12,183 圓，隨著各種事務逐漸增加，到了第 16 回（1935）
時支出預算已高達20,940 圓。另一方面，從方針說明中也可以看到庄當 局相當努力為地方開闢新的財源，不僅改良地方農作物，甚至還設置特 別會計來經營容器製作事業。在里港庄第7 回里港庄歲出預算中，也出 現公債費支出項目，這不僅說明里港庄有借貸的情況，更顯示里港庄這 個公共團體是有借貸能力的，必要的情況下能夠以「庄」的名義向銀行 借貸。
豫算方針的報告雖然以財政為主，我們卻也可以從中觀察到一些地 方社會的改變。例如在第6 回的協議會中，當庄書記代替庄長報告時提 到近年來里港庄歲出入預算編列目前逐年實行緊縮政策，避免給予「庄 民」過大的負擔。
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書記使用「庄民」這個用語，顯示當局在思考地方行 政事務上是將里港庄作為一個整體來思考。另外，我們可以同時看到里 港庄協議會自1921 年至 1935 年間，共通過 9 項條例案（不含改正），分別為小學校（第1 回）、公學校（第 1 回）、市場（第 1 回）、公共 浴場（第4 回）、庄基本財產管理（第 5 回）、產婆（第 9 回）、基本 財產現金蓄積（第14 回）、吏員退職（第 14 回）與墓地使用制訂（第 16 回）等條例案。這些條例絕大多數與民眾生活息息相關，很多在里港 庄設立以前已經存在。例如公學校早在1898 年就已經設立，相關經費規 則在1920 年以前也逐漸完備。又如臺灣產婆的養成始於 1902 年「產婆 養成規程」，惟最初以培育日籍產婆為主，臺籍產婆必須直到1907 年
「助產講習生規程」公布後才有正式的訓練。
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依據總督府的統計，截至 1920年，全島已經有超過四百位相關從業人員，高雄州在1923年制訂「臺 灣產婆規則施行手續」。88
相關從業人員也一定在1920 年就在地方上執 業。里港庄針對在1921 年所制定的學費相關規定，其實是一種行政機構 組織變更時，隨其法律授權母法變更進行的修訂。同時，由於學校在市 街庄設立後改由其負擔經費，學校的財產就需要變更為市街庄財產，此 時也需要法源。另外一個普遍性的例子是市場，1922 年高雄州第 29 號86 里港庄協會，《第六回里港庄協議會之議錄（大正十四年）》，頁 30。
87 游鑑明，〈日據時期臺灣的產婆〉，《近代中國婦女史研究》，第 1 期（1993 年 6 月），頁 54-55。
88 《高雄州報》，第 405 號，1923 年 11 月 27 日。
