第參章布希政府在一次波灣危機時之危機處理分析

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第參章布希政府在一次波灣危機時之危機處理分析

布希政府在 1990 年面臨了海珊入侵科威特所構成的重大挑戰，對中東地區的穩定、美國在此區的影響力，與西方世界的石油資源供應均造成重大的衝擊，

因此布希總統迅速的召集幕僚，做出即時的決策以因應之，以下分別依危機情勢的發展經過、危機處理策略決策過程，描述並檢討分析如下。

第一節第一次波灣危機的情勢分析與經過

伊拉克總統海珊在 1990 年 7 月起，開始攻訐部分阿拉伯國家超額生產石油導致油價下跌，造成伊拉克重大的經濟損失，同時也在伊、科邊界集結大量兵力，

此時美國的國務院發言人杜懷樂（Margaret D. Tutwiler）於 7 月 24 日表示：美國與科威特沒有防衛條約，對科威特也沒有任何特別安全或防衛承諾，25 日美國駐伊大使葛拉斯皮（April C. Gilaspie）亦對海珊表示，美國對中東國家間的領土糾紛，如伊拉克、科威特間的領土糾紛沒有特別的意見，並且期待與伊拉克發展更友好的關係。¹這樣的說法相當程度上使海珊據而判斷，美國不會對伊拉克即將採取的軍事行動有過大的反應，間接的鼓勵海珊發動對科威特的侵略。

同時白宮注意到了伊拉克不尋常的武力集結，美國隨即派遣了兩架空中加油機及多艘軍艦前往波斯灣地區演習，到了 7 月 31 日依據美國當時的情報顯示，

在伊科邊境集結的伊拉克軍隊有近十萬名。由於伊、科兩國間的情勢緊繃，在中東其他國家領袖如埃及總統穆巴拉克（Hosni Mubarak）的調停下，海珊政府緊接著提出了包括：科威特放棄索求一百億美元戰債、將巴比揚島（Bubyian）割讓

1 Allen B. Thomas, Clinton F. Berry and Norman Polar, War in the Gulf ( Atlanta: Turner Publishing Inc., 1991), p. 62.

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給伊拉克等苛刻條件，使得伊、科兩國談判迅速破裂。²1990 年 8 月 2 日，伊拉克就出兵佔領了科威特此一富庶的小國。

在伊拉克入侵科威特之後，布希首先在 1990 年的 8 月 2 日宣布行政命令 12722 號及 12723 號，凍結伊拉克及科威特兩國在美國的資產，美國的參、眾兩院也分別通過議案支持行政部門的作法。英國、法國、義大利、比利時、日本也分別在 8 月 2 日以及次日宣佈凍結伊拉克的資產，聯合國安理會則在 6 日通過了 661 號決議案，宣布了對伊拉克的制裁與武器禁運。³

布希總統在 8 月 12 日依據聯合國憲章第 51 條之規定：在侵略行為發生後，

安理會做出處置前，會員國可行使單獨或集體自衛行動，⁴下令海軍封鎖伊拉克的進出口交通，英國、澳洲法國及西歐聯盟先後也加入了海軍封鎖的行動，這個行動等於是執行了先前在伊拉克發動侵略當天，安理會通過的 660 號決議案，此決議案對伊拉克的侵略表示震驚，並且認定該行為已經構成「對國際和平與安全的破壞」，並且要求伊拉克軍隊退回其 1990 年 8 月 1 日所在的位置。⁵伊拉克對封鎖行動的反應十分強烈，不但沒有退縮的意思，甚至持續的將西方國家在伊拉克的僑民扣留為人質，因此安理會在 8 月 18 日通過了 664 號決議，要求伊拉克便利第三國國民離開伊、科兩國境內，⁶隨後安理會也正式通過決議認可部署在中

2 林正義，〈從危機處理分析布希總統的波斯灣戰爭決策〉。裘兆琳編，《美國外交與危機處理》。

（台北：中央研究院歐美研究所，民 82），頁 133-135。

3 本決議包括了禁止所有國家國及其人民輸入來自伊拉克與科威特的商品，也不能對伊、科兩國輸出商品或資金，詳請見聯合國安理會網頁，

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/574/73/IMG/NR057473.pdf?OpenElement

4 聯合國憲章第五十一條，對會員國自衛權的行此使有如下的規定：「聯合國任何會員國受武力攻擊時，在安全理事會採取必要辦法，以維持國際和平及安全以前，本憲章不得認為禁止行使單獨或集體自衛之自然權利。會員國因行使此項自衛權而採取之辦法，應立向安全理事會報告，

此項辦法於任何方面不得影響該會按照本憲章隨時採取其所認為必要行動之權責，以維持或恢復國際和平及安全。」

詳見聯合國網頁：http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/chapter7.htm

5 660 號決議案同時也要求伊科雙方立即進行談判，並且也支持阿拉伯聯盟在此方面的努力，詳見聯合國網頁：

6除安全的離境外，安理會還要求了諸如讓領事人員探望受拘留人員等的權力，詳見聯合國安理

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東的各國海軍有權使用武力執行對伊拉克的禁運。9 月 25 日聯合國進一步通過了對伊拉克的空中禁運，⁷兩個決議案包括了攔截一切進出海運船隻，以辨別其國籍與目的地，並禁止任何往來與伊、科兩國的飛機在其領地起降，且徹底落實 661 號決議禁止提供伊拉克政府協助的各項措施。美國在經濟制裁的提議與執行上都處在一個主導的地位，聯合國安理會許多決議實際上認可了美國對伊拉克進行的制裁。

在經濟制裁實施之後，伊拉克的海珊政府雖然面臨了一定的壓力，但仍未有屈服的跡象，因此在美國的主導下，聯合國安理會在 1990 年的 11 月 29 日通過了 678 號決議案，賦予會員國採取一切手段將伊拉克逐出科威特。⁸布希總統接下來發表的談話也表示：「經濟制裁若要能生效，就必須以高壓行動作為其後盾。

那些靠武力統治的獨裁者，往往只瞭解武力所代表的意義。美國及其他許多國家採取的行動已經讓海珊知道，若他不能夠理解理性與外交所傳達的意義，那麼國際社會將對其使用武力。武力並非吾人所偏好的方案，但卻是真實存在的方案之一。」因此從談話中可發現美國對伊拉克動武已是箭在弦上。

伊拉克對科威特的侵略，已經破壞了美國長久以來在中東所堅持的原則，即是武力保持波斯灣地區航行暢通，並使中東地區不受任何其他強權主宰的「卡特主義」（the Carter Doctrine）。⁹所以在美國的主導下，多國部隊對伊拉克動武的計

會 664 號決議案

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/574/78/IMG/NR057478.pdf?OpenElement.

7 詳請見安理會 665 號、679 號決議案，聯合國安理會網頁：

http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/574/78/IMG/NR057478.pdf?OpenElement http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/574/83/IMG/NR057483.pdf?OpenElement

8 安理會 678 號決議中提到了，「伊拉克悍然蔑視安全理事會，雖然聯合國做出種種努力，依然拒絕執行 660 號決議」「授權同科威特政府合作的會員國，除非伊拉克在在 1991 年 1 月 15 日，

執行上述各項決議，否則可以使用一切必要手段」明示授權了會員國以任何強制手段執行決議。詳見聯合國安理會網頁：

9 1980 年 1 月，卡特總統在向國會發表的國情諮文中警告：任何外來力量企圖控制波斯灣地區的嘗試將被視為對美國重大利益的侵犯，美國將採取一切必要的手段，包括動用軍事力量加以回擊。這就是後來所稱之「卡特主義」。這一政策的提出，表明卡特政府外交政策發生了重大改

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畫在 1991 年的 1 月定案，稱為「沙漠風暴」行動（Desert Storm），目的在反制伊拉克的侵略行為，收復科威特並重建其合法政府，主要在以多國部隊的空軍的優勢力量摧毀伊軍的機械化裝備及指揮管制能力，最終使伊軍崩潰。¹⁰

聯軍的空中攻擊從 1 月 17 日到 2 月 28 日，總共出擊了近 10 萬架次的攻擊任務，使得伊拉克的裝甲車輛、火砲、核武及生化武器工廠遭到毀滅性的打擊，

從 2 月 23 日起的地面戰鬥進行過程中，聯軍就在伊軍已喪失重裝備及 C³I 系統的情況下勢如破竹，首先在 25 日光復科威特，接下來在伊拉克南部大城巴斯拉的決戰中，伊軍潰敗退守至城內，2 月 28 日聯軍在布希總統的命令下停止進攻，3 月 2 日則由史瓦茲柯夫將軍（Norman H. Schwartzcopf）與伊軍代表協商停戰，

戰爭宣告結束。¹¹

在美國佈署後，聯合國也採取積極主動的態度，包括安理會成員與其他成員國均採取了史無前例的一致立場，在美國布希總統的號召之下，國際間反對伊拉克侵略的共識迅速建立，決定資助經費或參與行動的國家將近 50 個，其中 38 國出動了軍隊，最後終能將海珊的軍隊驅逐出科威特境內。

變，對蘇聯在中東尋求擴大影響力的因應政策上從注重緩和轉變為強硬路線。

詳見：Cecil V. Crabb, Jr., The Doctrine of American Foreign Policy (Baton Rogue, LA: Louisiana State University Press, 1982), pp. 325-370.

10 黃炳麟著，《波灣戰雲－從風險管理的觀點解析波灣戰爭》（台北：麥田出版，民國 92 年），

頁 94-95。

11 同前註，頁 99-100.

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表格 3-1：布希政府攻打伊拉克重大事件時程表時間事件

1990.08..02 伊拉克一夜之間入侵並佔領了科威特

1990.08.06 布希政府宣布準備在波斯灣維護美國的利益，出兵波灣 1990.08 聯合國安理會決定對伊拉克發動經濟制裁

1990.11.29 聯合國安理會決議將 1991 年的 1 月作為伊拉克撤出科威特的最後期限

1991.1.12 美國的國會通過授權老布希總統在波斯灣採取軍事行動

1991.1.16 布希總統宣布在本日的晚間，沙漠風暴（desert storm）任務正式展開

1991.1,17 參議院以 98 票對 0 票，眾議院以 399 對 15 票通過支持總統動武的決定

1991.2.27 布希宣布停火，總共持續 42 天的戰事落幕，其中空戰 38 天、陸戰 4 天

1991.3.6 布希總統在國會宣布戰事結束

資料來源：筆者自行整理

第二節危機形成後布希政府的危機處理過程探討

伊拉克佔領科威特之後，對美國在中東的利益造成了巨大的衝擊，布希政府因此迅速對此做出回應，以下以決策成員的立場，及動武決策所面臨的挑戰等兩方面討論之。

一、決策成員的組成與立場分析：

在本次危機中參與的重要成員包括了布希總統本人、國務卿貝克（James Baker）、國家安全顧問史考克羅（Brent Scowcroft）、國防部長錢尼（Dick Cheney）、

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參謀首長聯席會議主席鮑威爾（Colin Powell）等為主要決策者，值得注意的副總統奎爾、中情局長韋伯斯特(William Webster)並未被納入成為決策時的主要角色，

因此可以瞭解到布希並未完全依照國家安全會議的正式組織，來作為其決策的機構，否則兩者依體制就應該參與決策之中。¹²

（一）布希總統本人的立場：

布希在二次大戰時曾服役與空軍擔任飛行員，並曾在太平洋上空被擊落。在投身政治之後其個人公職經歷相當的豐富，包括國會議員、中央情報局局長、駐中國大使、駐聯合國大使、副總統等，而這些公職生涯使他對外交事務相當的嫻熟，對軍事及文職顧問的意見也並非全盤接受。這樣的背景加上積極的個性，使得布希總統慣於主導外交政策，在第一次的波灣戰爭中也充分展現，布希在決策過程中貫徹自己的意志，並將其傳達給所有的成員。

如前所述，布希將海珊比擬為希特勒，因為其本人在成長過程中經歷了希特勒侵略捷克的重大歷史事件，切身的經驗使布希體認到，對侵略者予以姑息將助長其氣焰，並且對侵略的行為有鼓勵的作用，因此姑息的態度並無助於和平，因此在其心中將海珊認定為侵略者後，必須給予其制裁的決心就十分的強烈，以避免海珊將佔領的行為持續下去，或是進一步的在中東地區挑起戰端。¹³

另一個與布希個人從政經歷密切相關的，就是在其個人長期外交事務的經驗累積下，對自身對外交情勢的判斷上也十分具有自信，在許多場合都可觀察出來。在 1990 年 8 月 7 日美軍進駐沙烏地阿拉伯，之後到 11 月 8 日即宣布增兵到

12 林正義，〈從危機處理分析布希總統的波斯灣戰爭決策〉。裘照琳編，《美國外交與危機處理》

（台北：中央研究院歐美研究所，民國 82 年），頁 137。

13 周煦，〈美國府會軍事權力的爭辯：以布希政府出兵波斯灣為例〉。裘照琳編，《後冷戰時期美國出兵海外案例研究》（台北：中央研究院歐美研究所，民國 90 年），頁 178-179。

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43 萬，布希主戰的態度十分明顯，並主導將美國的戰略目標由協防沙國，進一步延伸為將海珊驅逐出科威特；這樣的軍事戰略的轉變，他並未跟幕僚討論或召開國家安全會議，也沒有跟參謀首長聯席會議主席鮑爾討論，高級軍事將領也無從向總統簡報分析，由此我們可以發現布希的決策風格，展現了其對自我外交經歷的高度自信。¹⁴

因此在危機處理的決策團體上，布希總統也偏好緊密而限於少數人的小團體，成員的選拔往往優先考慮其與布希的個人關係及忠誠，專業及獨立思考能力反而成了次要的考量，這樣的決策團體組成讓外交決策過程能夠保持機密性，因應情勢上也能夠掌握時效，並且不受國會或民意的過份干擾，使決策能隨時保持彈性，並且確保了布希總統決策上的自由。¹⁵

在布希對自身外交經歷自信、偏好緊密關係決策團體等兩個因素的影響下，

布希總統本人成為了在危機中的中心角色，往往在與最親近幕僚－國家安全顧問討論後，就決定了下階段政策的方向。在 1991 年 1 月的橢圓辦公室的會議中，

國務卿貝克、參謀聯席會議主席鮑爾對總統表示，如果伊拉克願意和平撤軍的要求，則美國不妨停止部署，布希當時斷然指出，盟軍應該利用這個機會削弱海珊的力量，使其不再對本區的穩定構成威脅。布希對動武的決心表現在另一件事上，同樣在 1991 年的 1 月，布希在接見聖公會主教時，當時主教勸他暫緩開戰時，他說道：「看看伊拉克軍隊今天都做了些甚麼？當希特勒將猶太人關到集中營時，教會都到哪兒去了？」在開戰前夕，他在與幕僚長蘇努努（John Sununu）及國家安全顧問史考克羅的談話中，就下定開戰的決心，布希表示：「我已經克服了在道義方面的心理負擔。事情非黑即白，這是一場善對惡的戰爭。」¹⁶ 因此針

14 Roger Hilsman, George Bush vs. Saddam Hussein: Military Success! Political Failure? ( Novato, CA: Lyford Books, 1992), p. 90.

15 Charles W. Kegley Jr., Eugene R. Wittkopf, James M. Scott, American Foreign Policy: Pattern and Process（Beijing: Peking University Press, 2004), p. 490-491.

16 李旦譯，艾里可‧羅朗原著，《布什家族的戰爭》（北京：世界知識出版社，2003 年），頁 48-49。

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對危機決策成員的開會常只是一般性的聽取意見，而決策早已在布希心中成形。

這樣的情況使得布希在透過開會、電視、公開演講及派遣外交使節等的途徑，將自己的觀點傳遞出去，因為布希對開戰決定的強烈堅持，已經不可動搖。使大部分的決策成員都只能被動的配合他的決定，而難以左右總統既定的想法。

布希總統在 1990 年 9 月對國會的演說中的內容，表現了他對本次危機的重要看法，他在演講中提到：「波斯灣危機雖然嚴重，卻也提供我們一個罕有的機會，讓我們進入合作無間的歷史性時期。從這些紛擾中…可以形成世界新秩序，

形成更能免於恐怖主義威脅，更堅決推動正義，以及用更安全方式追求和平的新時代，追求世界所有國家、從東到西、從南到北，所有國家都能繁榮發展、和諧相處的時代。」這樣的內容充滿了對未來世界願景擘畫的理想主義色彩；接下來他將訴求重點轉向為現實主義，直言不諱的說明了此次動武涉及的美國經濟與霸權利益：「伊拉克大約控制世界已知石油蘊藏的百分之十，伊拉克與科威特合起來約能控制百分之二十。如果允許伊拉克併吞科威特，就會形成經濟與軍事強權，威脅與恐嚇鄰邦…..，我們不能、也不會允許這麼重要的資源，落在這麼殘酷無情的國家手中。」「最近發生的事情（指伊拉克佔領科威特）的確證明美國的領導無可取代，面對暴政時，任何人都不應該懷疑美國的信用與可靠程度。」

17布希總統的發言可看出其制裁海珊侵略，以維護美國所主導國際秩序的決心。

另外，在 1991 年的 3 月布希在國會發表演說時表示：「在這樣一個冷戰後的新世界裡，擺脫冷戰僵局的聯合國正在實現其創辦人具有歷史遠見的理想，在這樣的一個世界裡，世人都將找到對自由與人權的尊重」顯示布希依然重視聯合國的功能，並將之視為美國維持國際秩序的平台與工具。布希所提的「世界新秩序」，其目標首先在於確保美國的基本價值不受傷害，尤其是在依美國的價值觀建立之國際的新秩序與體系，以實現世界的和平、安全與法治。其次，美國將在

17 劉真如譯，紀耳伯‧阿胥喀原著，《野蠻的下一個社會》（台北：四方書城，2005 年），頁 28-31。

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迅速的制裁伊拉克後，恢復並維持區域的穩定，避免某些國家尋求在區域中的支配地位，同時預防恐怖主義、武器擴散與侵略顛覆等威脅。¹⁸顯示出布希在動用武力時，企圖藉由制裁海珊來達成多方面目標，並透過美國主導的國際機制，來領導世界。

（二）國務卿史考克羅

在第一次波斯灣危機發生時，史考克羅在 1990 年 8 月 3 日即首先表示，伊拉克入侵科威特將使美國必須重新評估在中東的長期利益，並且美國不會容忍侵略的行為，他的說法稍後也獲得了布希總統的背書。¹⁹

史考克羅在危機中扮演極其重要的角色，幾乎美國對本危機基本處理方針都是他與布希商討後的決定，史氏的立場可歸納如下：（1）拒絕承認伊拉克主宰科威特，甚至沙烏地阿拉伯的作法，這樣對現狀的改變將使海珊足以控制國際石油市場，（2）若沙國的王室同意，美國應將部隊部署於該國境內，以防海珊的蠢動，

（3）將不倚賴經濟制裁生效以使海珊撤出科威特，（4）如果情況需要，將使用武力將海珊驅逐出科國。²⁰

史氏的看法與布希總統十分類似，他也將 1938 年英法與德所訂之慕尼黑協定，視為希特勒侵略蔓延的關鍵，因此絕不能對侵略者退讓，除此之外他還指出了越戰失敗的慘痛教訓，證明戰爭不能夠曠日廢時，必須速戰速決。在內部的決策會議中，史考可羅也很堅持這場戰爭無法避免，他曾表示：「縱使伊拉克表面上妥協撤出科威特，情勢上依然難以維持。…美國無法在當地無限期的駐軍，在

18 潘銳著，《冷戰後的美國外交政策－從老布希到小布希》（北京：時事出版社，2003 年），頁 130-131。

19 Alexander Roberto Hybel, Power over Rationality: The Bush Administration and Gulf Crisis (New York: State University of New York Press, 1993), p.61.

20 Ibid., p. 8.

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後勤保障下這不可能，在政治上也難以獲得支持。真正令人難以接受的將是－海珊從科威特撤軍後退回伊拉克，將仍在邊境部署重兵，伊拉克軍隊因此會永久的駐紮下去，如此會使科威特永遠面臨再次遭到侵略的危險。」²¹史氏的建議獲得布希總統的支持，美國政府決定對海珊的侵略給予懲罰，並且重大的削弱伊拉克的軍事力量，使其無法再度威脅本區的穩定與安全。

在整個波斯灣戰爭期間，另一例證可說明史考克羅在決策團隊中的重要性首屈一指，以在電視上接受訪問為例，史氏在電視上說明政府如何應對危機的次數，遠高於其他重要的決策成員，²²除此之外他與布希總統在危機期間的會晤次數也最頻繁，包括通知布希海珊入侵科威特，之後且負責研擬凍結伊拉克在美的資產，也與總統共同討論派遣國防部長錢尼前往沙烏地阿拉伯，遊說法德國王

（Fahd ibn Abdul Aziz）同意美軍派兵至沙國，並且使用該國的基地等，以上在這次危機中的重要工作，都是史考克羅主要負責完成。並且史氏身為國家安全顧問，在每次決策團隊召開會議前，他會先提示狀況與自己的看法，之後再提交會議討論，而他與總統的緊密關係，使其他人瞭解其說法常代表總統的看法，在 1990 年 10 月的一次會議中，史考克羅表示：「目前我們正處在一個交叉路口上，

政策可以持續的以封鎖及防衛為主；也可以轉變為漸趨攻擊性的政策選項」，與會人士才驚覺，布希總統已經在考量使用武力做為解決危機的手段。²³吾人也可以因此觀察到，史氏在決策中受到老布希的倚重程度，是其他幕僚所難以比擬的。尤其在經濟制裁已逐漸證明難以使海珊撤出科威特，布希總統也逐漸失去耐心後，戰爭手段逐漸形成不可避免的選擇。²⁴

21 李旦譯，前揭書，頁 30。

22 根據當時的統計，在該年 8 到 10 月美國的三大電視網 CBS、ABC、NBC 星期日晨間新聞評論的次數，史考克羅與貝克都是 6 次，錢尼則僅有 4 次，顯見史氏在決策過程中扮演角色之吃重，並也扮演了政策說明者的角色。林正義，前揭書，頁 138。

23 Ibid., pp. 318-319.

24 Bob Woodward, The Commanders（New York: Simon &Schuter 1991), pp. 300-301.

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（三）國務卿貝克

貝克在波灣危機中主要負責在海外穿梭爭取支持，並與伊拉克的外交部長阿濟茲在日內瓦談判。貝克也認為伊拉克的侵略行動對世界的和平、區域安全與全球的經濟都將帶來巨大的打擊，不過他主張突出西方人質在伊拉克被扣留等問題，並且以外交手段為解決危機之手段，也不希望在波斯灣大規模的部署美軍，

貝克企圖透過國務院的努力來使海珊重回談判桌，達成和平撤軍的努力。²⁵貝克曾在國會聽證上表示：「我們的戰略是領導一個全球的政治聯盟，在政治、經濟及軍事上孤立伊拉克。……我們的戰略是採行兩個相互配合的作法來達成目標。

外交上，我們最初便著手促進國際合作來因應伊拉克侵略。結果是非常的特別而史無前例的，聯合國已經通過了五項決議案，而且伊拉克已經徹底的被孤立。在軍事上則有 25 個以上國家的人員、物資支援安理會的決議。」然而海珊對伊拉克軍力的自信，使貝克在外交斡旋方面的努力，並未收到明顯的成效，在 1991 年 1 月 9 日開戰前雙方政府最後一次的接觸中，伊外長阿濟茲十分強硬不願妥協，貝克在談判破裂時無奈的對阿氏說：「你知道嗎，和美國作戰根本就不像跟伊朗作戰那麼簡單。」兩個星期後，聯軍在伊拉克境內投下的炸彈是 1944 年投在德國境內的兩倍。²⁶

貝克本人深獲布希總統的信任，從波灣危機開始他即擔任穿梭外交的任務，

參加多次外交會議並負責軍費的募款工作，因此主張以外交斡旋配合經濟圍堵的全面措施來使海珊屈服。²⁷他曾表示：「一旦海珊發動攻擊，這些年輕的孩子就有可能遭受屠殺。」²⁸因此他對 1990 年 10 月間，白宮決策的傾向將使用武力並不以為然，貝克察覺總統已經決意要協助沙烏地阿拉伯的防衛，而並未進一步徵詢

25 Woodward, Ibid., p.316.

26 李旦譯，前揭書，頁 30-31。

27 Elaine Sciolino, The Outlaw State: Saddam Hussein’s Quest for Power and Golf Crisis (Canada:

John Willy and Sons, Inc., 1991), pp. 236-237.

28 Woodward, op. cit., pp. 261-262.

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其決策團隊成員的意見，因為布希認為沙烏地阿拉伯的安全是美國的重大利益，

而情報顯示沙國已遭受威脅，貝克認同這樣的觀點，不過他對大規模的軍事部署持保留的態度，因為他不願意輕易的放棄外交方面的努力。因此貝克雖然與布希總統私交甚篤，但在總統已經決心要動用武力的情況下，他及國務院所偏向運用外交斡旋，以及持續經濟制裁以迫使海珊屈服的立場因而較被貶抑。

（四）國防部長錢尼

錢尼在懷俄明州大學獲得政治學的碩士學位，並在此萌生了他對美國政策的基本看法，即為「美國是一個獨一無二的且特別受到上帝眷顧的領土，因此美國的價值、思想必須完整的傳達到世界各地。」²⁹投身公職後錢尼先後任職於尼克森政府時期的「經濟機會辦公室」（Office of Economics Opportunity）、

福特政府時期的幕僚長，因為其一貫的較偏向華府保守派的立場，因此在布希政府時期被延攬擔任國防部長，並且作為處理第一次波斯灣危機團隊的重要成員。

錢尼在此次決策中獲得布希總統充分的信任，並且致力於整合軍方的力量，以因應可能採取的軍事手段，顯例即是他在未知會空軍部長萊斯（Donald Rice）的情況下，即主導了解除空軍參謀長杜根職務。³⁰在決定採取戰爭手段前，

美國在波斯灣的軍事準備，亦是由錢尼的負責推行，在 1990 年 9 月，首先出售沙烏地阿拉伯 200 億美金的精密武器，接下來駐沙美軍也停止輪調回國，同時他也銜總統之命前往沙烏地阿拉伯說服法德國王（King Fahd）支持美國，³¹使得

29 Kenneth T. Walsh, “The Cheney Factor,” U.S. News & World Report, January 23, 2006, pp. 42-43.

30 杜根在接受訪問時透露了美國將以空中力量作為使伊拉克屈服的主要手段，還包括了美國在該地區的部署狀況與部署機型，使錢尼當機立斷以談論軍事計畫與目標優先次序，並且為空軍 帶來不良示範的理由撤換了杜根。Woodward, op. cit., pp. 294-296.

31 錢尼在 1990 年 8 月 5 日飛往沙烏地阿拉伯，肩負了兩大任務：一、勸請沙國提供海空軍基地供美國使用，尤其是供空軍的戰鬥機以及轟炸機的起降機場，以便美國的空中行動之用；二、

說服沙德國王，美國將不會背棄在中東的盟邦，並且有與海珊對抗到底的決心與毅力。除此之

(13)

沙國政府瞭解到當前情勢已是燃眉，並決心支持美軍的部署計畫。錢尼在國內並對國會說明，軍事力量才是迫使海珊撤出科威特的關鍵，在 1990 年的 11 月 8 日，錢尼就首先以電話告知國會重要領袖，總統即將下令增兵的消息，之後又在布希的指示下把沙漠盾牌行動（Desert Shield）的美軍兵力增加一倍，使得美軍與盟軍有能力採取攻擊性的軍事行動。

錢尼在團隊中是支持使用武力以因應危機的，因此當鮑爾對錢尼爭辯為何布希政府不持續採取經濟圍堵的政策時，錢尼也婉轉的答以，他（錢尼）個人的認知上總統不會持續採取圍堵，錢尼認為經濟制裁只會使科威特持續被伊拉克控制，布希無法接受此政策選項所造成的情況。並且總統已公開表示不能容忍侵略行為，若對海珊政權過份的退讓與容忍，將使美國政府的威信遭受重大的打擊。³²在本次的危機中，錢尼除代表老布希赴沙國商討用兵事宜，顯示其代表總統及作為最高的軍務管理者外，另外與溫和派的鮑爾不同的是，錢尼將布希總統可能動武的決定不斷的透過各種方式傳達給海珊，而非如鮑氏所主張總統應先將目標界定清楚，再宣告考慮使用武力，避免行動出於匆促。³³錢尼的動作貫徹了布希總統所宣示的不會容忍侵略行為，並採取強硬的姿態以免挫折美國的威望。身為國防部長的錢尼對動武之正當性與必要性十分堅持，當時美國的空中攻擊曾經誤擊伊拉克境內的嬰兒奶粉工廠，錢尼對此表示美國政府不應該為此遭受責難，因為這些無辜平民的損失，均應歸因於海珊政府的作為。³⁴

由上可知，錢尼身為國防部長，由於這樣的身份使其對在面臨總統動用武力的心意已決的情況，唯有全力予以支持，在憲法上總統又為三軍統帥，國防

外錢尼所攜帶的機密資料也顯示，沙國已經在伊拉克的武器投射範圍之內了。周煦，〈美國府會軍事權力的爭辯：以布希政府出兵波斯灣為例〉裘照琳編，《後冷戰時期美國出兵海外案例研究》

（台北：中央研究院歐美研究所，民 90）頁 117-119。

32 Hybel, op. cit., p. 75.

33 Hybel, op. cit., p .62.

34 Kenneth T. Walsh, “The Cheney Factor,” U.S. News & World Report, January 23-January 30, 2006, pp. 42-43.

(14)

部長在危機或戰時多聽命於總統，避免造成統帥與國防部間的歧見，以便有效運用軍事力量。在戰前他十分配合的誇大了伊拉克的軍事評估，不斷的稱伊拉克為全球第四的軍事強權，使海珊政府因此掉以輕心，認為美國不敢真正的開戰，並且在錢尼的誤導下，以為縱使美國對伊拉克作戰也會因蒙受重大損失而退縮。³⁵由上我們可以觀察到，錢尼在第一次的波斯灣危機中是武力手段的捍衛者，在決策中的角色亦是配合總統的意志，負責確保戰爭的準備充分，且能完成既定的目標。

（五）參謀首長聯席會議主席鮑爾

鮑爾作為參謀聯席會議主席，是總統、國防部長及國家安全會議的顧問，他是美國聯合暨特種指揮部（Unified and Specified）的發言人，不過卻不負責實際的指揮，在體制上只有總統、國防部長以及十個聯合暨特種指揮部指揮官有權指揮部隊，但參謀首長聯席會議主席負責與各指揮部通訊，並且對各指揮部的運作加以監督。

鮑爾在波灣危機期間較傾向經濟制裁等非軍事手段，鮑爾的想法不同於堅定主張動武的史考克羅，史氏單純的認為武力是達成外交目標、維護國家利益的有效手段，而鮑威爾在談論武力手段時，他的意向中則是呈現了軍隊中為國效命的男女，並憂慮有些人將因此一去不復返，使他對動武作為政策選項抱持十分謹慎的態度，多次在內部會議上表示，如果最後決定使用武力，務必要在充分考慮後才採取行動，並確保能迅速的取勝。在內部會議的場合，鮑爾非常寄望國際的壓力可以使海珊知難而退並和平撤軍，因為盟軍的目標達到了，聯合國的決議也會獲得貫徹，並且美國不需要承受重大的人員損失。³⁶

35 李旦譯，前揭書，頁 31-33。

36 李旦譯，前揭書，頁 30。

(15)

然而鮑爾也表示，雖然他個人始終相信政經制裁是有效的工具，並提到南非的種族隔離政策也是在國際制裁下才瓦解，鮑爾依然瞭解制裁生效的先決條件，

在於領袖必須真正的關心國家及人民的利益，因為制裁帶來的對人民的傷害將遠高於在上位的領導者，不過會遭遇制裁的領導人常是那些只關心個人享受、獨佔權力的獨夫，他們頭上只要有遮風擋雨的屋頂、桌上有美食、坦克車裡有汽油、

手裡掌握至高無上的權力，那麼國際的制裁將對他們不痛不癢。除此鮑爾十分關注戰爭帶來的後果，他曾提到他必須讓美國人民瞭解到，海珊的政府是一個世界排名第四的軍事大國，有 45 萬的常備軍、3800 輛的坦克、2500 門火砲，並且還有海珊不時掛在嘴上的生化武器、核子武器，因此不能等閒視之。³⁷吾人可以發現，鮑爾並不排斥軍事手段的運用，但軍旅的經驗使他較為謹慎，因此雖然布希很早即下定決心動用武力，但決策團隊對人員損失十分重視，並且戰爭開始滿百天即結束，應是鮑氏的對武力之使用始終保持警惕所帶來的影響。

二、布希危機決策所面臨的挑戰

布希政府在此次危機決策中，雖然擁有聯合國的授權，並且凝聚了大多數國家的共識，但仍面臨的幾項挑戰，以下區分國內及國外的因素分析之。

（一）國際因素的挑戰：

首先在美國推動國際共同制裁伊拉克時，以往意識型態上的敵人蘇聯以及中共的立場特別值得關注。首先在蘇聯方面；在冷戰方炙的時期，美國曾致力於降低蘇聯在中東的影響力，不過在此次的波灣危機中美國嘗試將蘇聯納入為合作解

37 蕭美惠譯，柯林․鮑爾原著，《我的美國之旅－鮑爾將軍自傳》（台北：智庫出版，1996 年），

頁 308-309.

(16)

決危機的對象。而蘇聯在雙方對峙已緩和的情況下也樂於配合，包括在海珊佔領科威特的初期派出特使普利馬柯夫（Yevgeny M. Primakov）三訪伊拉克，企圖斡旋以和平方式解決危機，但之後在美國的經援及壓力下，轉而支持美國使用必要手段，尤其在蘇聯外長謝瓦納茲與貝克會面後表示，如果外交手段無法奏效，使用武力結束危機的方案不能被排除。美國也接受謝瓦納茲的建議將安理會 678 號決議案中的文字由使用武力（use of force）改為「所有必要手段」，並將期限由 1 月 1 日延至 1 月 15 日。³⁸

在整個危機中最關鍵的 678 號決議案，在 1990 年 11 月 29 日提出，15 個安全理事會國家有 13 國外交部長出席。安理會通過了依聯合國憲章第七章「對於和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應付辦法」，使用所有必要的手段恢復波斯灣地區的安全以及和平；在這個至關重要的決議案中，中共棄權，投反對票僅有古巴以及葉門，顯示中共雖然不願意幫美國背書，亦無法阻擋國際已然形成的共識，並且蘇聯也支持美國將使用的武力行動，更使中共顯得勢單力孤，³⁹我們據此可以觀察到在布希政府推動聯合國動武授權時，受到的反對力量十分輕微。

而在陸戰開始後，蘇聯積極介入調停，在戈巴契夫提出的八點意見，包括了伊拉克部隊完全撤出後，聯合國的相關決議案即應失效；並且在停火後立即釋放所有戰俘，並且由安理會決定組成和平部隊監督雙方的停火與伊拉克部隊撤軍，

顯示蘇聯仍企圖表現出其在中東的傳統影響力，並不希望美國過份的主宰戰後的波斯灣情勢。

而中共也提出了若干的和平解決衝突的建議，包括美國應充分展現追求和平的願望，以避免戰爭所帶來的大量傷亡；戰後的情勢應由波斯灣地區國家共同解

39 林正義，前揭書，頁 93-94。

(17)

決，否則和平不會真正來臨等，⁴⁰可見中共希望日後的中東發展能排除美、蘇等列強的操縱，以使中共能有所發揮之處，不過依現實的發展上觀察，除了在安理會的否決權外，中共對美國在此時期的危機決策影響甚小。

（二）國內因素的挑戰：

在決定動武的過程中，布希政府面臨的國內異議主要來自兩方面，一是決策團體內以鮑爾為代表的重要幕僚，對動武表示疑慮；二為國會所代表的社會民意對動武也並非毫無保留的支持。

鮑爾在本次危機決策中，始終對動用武力此一政策選項感到戒慎恐懼，此點跟國家安全顧問史考克羅可說是南轅北轍，鮑爾在曾對史考克羅是否真的有心在國家安全會議的決策過程中，去統合波灣政策中的各種考量因素，包括軍事、外交、公共事務、經濟及聯合國等層面，布希身為總統，因為國內外的各種責任，

使其難以在國安會議中經常起到意見統合的作用，鮑爾認為史氏做為國家安全顧問又是總統的密友，無論在釣魚、高爾夫、週末的活動中都常伴總統出席，卻無法使政策充分的討論、思考後形成，而是直接迎合總統動用武力的想法。⁴¹

根據美國 1973 年通過的戰爭權力法（War Power Resolution）案，要求總統在國會沒有正式宣戰的下，派出兵力後 48 個小時內對國會報告兵力的調動情形；

並且在無法獲得國會的支持決議或宣戰下，將部隊在 60 日內撤回。⁴²國會對布希

40 同前註，頁 162。

41 Woodward, op. cit., pp.301-302.

42 1973 年的戰爭權力法案要求美國總統在「盡一切可能」在將美國的部隊派往「具有敵意的地區或者在可能引起敵意的情況時」諮詢國會的意見，此外還包括了在沒有國會正式宣戰時調動部隊需在 48 小時內通知國會，及在國會拒絕通過宣戰案或決議支持總統的決定時，必須在 60 日內（特殊的情況在 90 日內）撤回部隊。但總統往往透過各種方式來迴避，例如卡特總統時期，

在處理伊朗人質事件時表示對拯救人質的行動不在戰爭法案的範疇內；雷根總統主張入侵格瑞拿達是執行人道救援任務（humanitarian action），也不受本法案的管轄；布希政府在 1989 年入侵巴拿馬也只有非正式的通知了國會的領袖而避免了引用戰爭法案。詳見：

(18)

政府是否需要使用武力，以便將海珊驅逐出伊拉克始終有著不同的意見，在 1990 年 12 月中情局長韋勃斯特在眾議院的委員會（Committee on Arms Service）聽證時，表示經濟制裁將使伊拉克進出口大受影響，軍事力量也會大為衰退，但短期將無法保證海珊一定會改變意向。⁴³許多在國會中反對行政部門以武力解決本次危機的議員如參院多數黨領袖米契爾（George J. Mitchell）、眾院多數黨領袖蓋哈特（Richard A. Gephardt）等民主黨重量級議員均因此引證韋氏的報告，認為只要持續而嚴格的執行經濟制裁與禁運，終將使海珊屈服而退出科威特，不需要為了讓科威特復國而貿然投入軍力，以免犧牲美國大兵的性命。

反對動武與支持動武的國會議員主要意見的歧異之處在於，伊拉克入侵科威特是否構成美國嚴重的軍事威脅，許多支持維持經濟制裁即可達成目的之國會議員表示，美國的目的是在迫使海珊退出科威特，而經濟制裁雖然難收速效，不過由於經濟制裁幾乎涵蓋伊拉克全部的對外貿易，並且又有多數國家的配合，在伊拉克的石油輸出佔其全部輸出的 90％，加上持續而有效的海上查證與攔截，伊拉克勢將難以阻擋經濟制裁，並且目前的經濟制裁已漸漸生效，未來達成目的應該是可以預期的。⁴⁴

反對動武者並提出了一旦開戰的話，人力物力的花費將會難以估計，如此將可能削弱美國因應國內經濟問題的能力，參議員甘迺迪（Edward M. Kennedy）即聲稱戰爭絕非行政部門所言將可以速戰速決，尤其國防部已經運送四五萬個屍袋

Glenn P. Hastedt, American Foreign Policy (New Jersey: Prentice Hall, 2000), pp. 172-173.

43 韋氏在聽證中提到了不少實例以印證經濟制裁對伊拉克所發生的影響，包括在經濟制裁實施後伊拉克的進出口已分別下降了 90％與 97％，使海珊政府少賺了 15 億美元的外匯，並且他也估計最長不超過九個月伊拉克的空軍以及陸軍戰力就會因為經濟制裁而戰力大減。詳見 U.S.

Congress, House of Representative, Crisis in the Persian Gulf: Sanctions, Diplomacy and War, Hearing before the Committee on Armed Services, 101^st Congress, 2^nd Session, December

4,5,6,12,13,14,17,19 and 20, 1990 ( Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office,1991 ), pp.

112-116.

44 Congressional Record, January 10, 1991, pp. S.337-340.

(19)

前往波斯灣，更驗證了專家所評估美軍將面對大量死傷的說法，⁴⁵除此之外反對動武的國會議員也提出對未來美國國際地位的影響，首先美國動武勢必使伊拉克陷入動亂，原有中東的平衡將會被打破，敘利亞及伊朗將會趁勢而起，從而更佳危及以色列的安全美國將因此投入更多的國家資源以遏止敘、伊兩國的野心，這樣長期的介入中東情勢，美國將陷入以往越戰一般的泥沼。其次美國就算戰勝了伊拉克，必定造成伊拉克人龐大的死傷，加上介入中東事務所留下的惡劣印象，

往後阿拉伯人將更仇恨美國。最後，可能帶來的美軍傷亡與軍事支出，以及激進伊斯蘭教恐怖份子對美國平民的攻擊，將再使孤立主義抬頭。因此諸如布萊德里

（Bill Bradley；民主黨，新澤西州）等主張經濟制裁手段為主的議員主張將日期延後並由國會決定，一方面可使經濟制裁發揮更大效果，並進一步削弱伊拉克的力量。⁴⁶

布希在推動沙漠之盾（Desert Shield）任務時赴國會報告美軍的任務只包括保衛沙烏地阿拉伯免受海珊的進一步侵略，並執行聯合國的制裁。到了 1990 年 11 月進一步的增兵準備武力將海珊政權驅逐出伊拉克時，國會才開始主張戰爭權力法案所賦予國會的責任必須加以行使。⁴⁷然而在布希總統個人意志力的貫徹下，

決策團體的共識十分強烈，國際情勢上聯合國安理會也通過了 678 號決議等授權使用強制手段的，主要盟邦也都加入了美國為首的多國聯軍等情況下，國會也意識到總統作為最高的行政首長，並且已經領導多國聯軍對抗海珊，國會為了國家的利益必須支持總統，例如反對動武的重量級參議院軍事委員會主席努恩（Sam Nunn）即表示：「我們的國家及國會應該團結一致支持布希總統，…如果戰爭真的發生，我們應該給予美國部隊克敵致勝所需要的一切支持。」因此由於總統在國內外的部署皆已完成，大部分國會議員在動武方案的表決之前，都深覺除了支持總統對海珊攤牌外難有其他選擇，在參院的支持授權總統武力授權案，以 52:47

45 Ibid, p. S217.

46 Ibid, pp. 442-444.

47 Hastedt, op. cit., pp. 173-174.

(20)

獲得通過，而在眾院的決議案亦以 250:183 獲得通過，⁴⁸顯示布希的動武決定獲得多數民意的支持。

第三節第一次波灣處理決策過程之檢討

在危機處理決策過程中，布希團隊暴露了幾項缺失值得探討。首先政府部門在危機前輕忽各項警訊，包括在海珊入侵前有一系列的警訊，1990 年 2 月 24 日在約旦公開要求美國退出波斯灣；5 月 28 日海珊又譴責阿拉伯國家企圖以降低石油價格做為武器，對伊拉克進行經濟戰；7 月 17 日在伊拉克革命紀念演說中，

海珊又抨擊科威特及沙烏地聯合大公國的石油政策，將造成其本國從事石油貿易時的損失。⁴⁹一直到 7 月 16 日，美國政府才從衛星照片上發現伊拉克的 T-72 坦克開始往伊科邊境集結，並且許多重裝備正透過鐵路源源不絕運往邊境中；其中包括了伊拉克最精銳的漢摩拉比師（Hammurabi Division）的所有 3000 輛坦克與 10,000 名士兵已部署在伊、科邊境，此時美國才開始察覺事態有異，⁵⁰錯失了危機最初階段加以嚇阻並防止海珊蠢動的機會。

在海珊一連串具有攻擊性的聲明後，美國政府仍認為海珊能夠和平的解決領土的爭端，除了被海珊對中東重要國家領袖，包括埃及的穆巴拉克（Mubarak）

總統、約旦的胡笙國王（Hussein）等表示，他不會進攻伊拉克的說詞所欺瞞外，

包括中央情報局（CIA）、軍情局 (DIA)等機構的分析均指向海珊不會為了主宰波斯灣而大動干戈，所根據的理由是他已從兩伊戰爭對伊拉克經濟帶來的沈重打擊中學到教訓，⁵¹但事實證明海珊並未因以往的慘痛經驗而有所警惕，而是慣於運

48 Ibid., pp. 749-750.

49 Miron Rezun, Saddam Hussein’s Gulf Wars: Ambivalent Stakes in the Middle East ( Westport, CT:

Praeger Publisher, 1992 ), pp.80

51 Ibid., p. 207, pp. 212-213.

(21)

用戰爭來擴大其威望。

其次，在整個第一次波灣危機的決策中，布希在決策時並未完全的倚賴國家安全會議的機制，而是常常透過非正式的諮詢獲得他身邊首長的意見，因此包括錢尼、史考克羅、鮑爾、貝克等都是布希決策時的意見參考，這樣的情況顯示了在危機的情況下，布希慣於透過緊密、基於忠誠與個人情誼的團體來共同因應，

而不喜受限於編制。⁵²

但也由於布希這種倚賴親信的決策方式，使的部分的決策成員享有莫大的影響力，如前述史考克羅因為與總統的關係十分密切，他在會議上所傳達的訊息往往會被解釋為總統的意見，如美伊在接近攤牌的時刻，史氏就力主不用多理會海珊對談判要求，因為延續四個多月的外交手段、經濟制裁已經證明無法使伊拉克屈服，而當鮑爾希望動武之前能充分的準備與考慮時，史考克羅只是不耐煩的表示總統會考量一切的狀況，顯示總統動武的決心已十分堅定。⁵³海珊在動武期限即將來臨時曾表示希望能在 1 月 12 日接見貝克，不過布希拒絕了這種要求，他強硬的態度也透過史考克羅傳遞出來，沙烏地阿拉伯的班達王子（Prince Bandar）

在開戰前一週與史氏會晤，他就清楚的觀察到史考可羅是反映布希立場的一面鏡子，他對某件事情關注的冷熱往往就代表了總統的主張，他甚至露骨的對班達說：「基本上布希總統已經下定決心了，這些外交上的努力基本上只是一種姿態而已。」⁵⁴

綜觀整個危機發生到決定動武，布希總統倚賴少數核心的決策方式確實達成了危機決策中所需要的及時因應、掌握時效並保密的需求，但由於其軍事政策往往喜歡在橢圓形辦公室內就與國家安全顧問共同做成決定，加上史考克羅對會議

52 Kegley Jr., op. cit., pp. 339-340.

53 Woodward, op. cit., pp. 300-302

54 Ibid., p. 345.

(22)

的協調、溝通的工作處理的不夠圓融、透徹，使許多包括錢尼、鮑爾在內的成員在會議後必須彼此探詢剛才會議中某些對話的意義，或者是皆下來需要採取甚麼行動。⁵⁵另一顯例則是布希在 1990 年 11 月 8 日宣布其大規模部署的兵力計畫時，

錢尼在一個小時前才奉命去電通知參議院軍事委員會主席納恩，引起參議員的強烈不滿，⁵⁶可見決策團隊在政策形成時，在凝聚內外共識的層面仍有改進的空間。

而且這樣緊密的決策小集團，加上布希慣於強勢的領導，並且對其外交上豐富的經驗與人脈感到十分自豪，⁵⁷因此整個決策的轉變與最後的拍版定案均由布希的意志所決定。而布希在擔任總統前交往的阿拉伯人士多為皇室家族或石油富商，這些經歷使他對海珊意圖的判斷，以及對阿拉伯社會的轉變的看法未必全面，加上布希將海珊比擬為希特勒後，等於僵化了雙方可能的解決方案，走向戰爭變的難以避免，決策成員也只有盡力配合。這種現象與學者傑尼斯所稱之「集體思維」十分類似，決策成員每個人都想瞭解布希的真正想法，又怕與總統接下來的的政策不同而被排除在「內部圈」（inner circle）之外，因此追求一致性的傾向就因此而產生了，如本來力持穩重的貝克與鮑爾，在瞭解總統決定後，貝克即善盡其國務卿的本色積極穿梭，並且認為可以運用海珊扣押人質此種違背人道的作法，爭取國際的支持以獲取動武的正當性。⁵⁸而在鮑爾的方面，在總統對他下達準備動用武力的命令後也積極籌畫，並保證將使軍隊在最小的損失下完成所交付的任務，不置於淪為第二次越戰，使美國的子弟兵再陷泥沼，白白浪費生命。

59兩人一方面可說是盡忠職守，不過對於所偏好的經濟制裁選項已無法受到採用，也只好配合總統的意志並為其效力。

55 Ibid., pp. 300-302.

56 Elaine Sciolino , The Outlaw State: Saddam Hussein’s Quest for Power and the Gulf Crisis ( Canada:

John Wiley & Sons, Inc., 1991), p. 236.

57 布希總統在危機期間與民調專家提特（Robert Teeter）的討論提及他說熟識的元首及從政經 驗，可看出布希自覺成竹在胸，十分樂觀。Woodward, op. cit., pp. 315.

58 Woodward, op. cit., p. 316.

59 Hybel, op. cit., p. 76.

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第三，如前所述，依學者喬治所提到，在總統決定選擇軍事手段以解決危機時，應給予對手明確且清晰的訊息以為警告，並讓其有充分考量己方條件的機會，最後在不造成重大傷亡的情況下迅速達成設定目標。布希的危機處理經過裡，在將海珊比喻為希特勒之後，等於將其認定為一個貪得無饜的侵略者，所有的因應選項就都指向了武力解決一途，事實上海珊在佔領了科威特後，並未再圖將戰火引至其他的阿拉伯國家；並且也透過了諸如故意錯過西方聯軍尚在集結之際即發動攻擊的大好時機，還有宣布願意善待英美人質等作為，都顯示了海珊並無意再對其他國家進行軍事勒索，而僅企圖保持戰果。在此情況下，布希仍急於訴諸一戰的理由除了以獲得聯合國安理會的授權外，也在展現在此時期蘇聯已忙於其國內的經濟情勢，美國已成為世界最強大的國家，其在第三世界的影響力，

其他國家已望塵莫及，因此將利用時機擴大美國的威望。此外布希以往無論在競選期間及其任期初始，都給人一種「軟弱」（wimp）的印象，在此次危機中不斷表示不惜一戰，已轉變為「粗獷」（macho）的作風。⁶⁰

第四節小結

布希在此次錯綜複雜的危機中，其因應措施可歸納下列幾種特色：

一、美國在危機的期間充分的與聯合國合作，在 1990 年伊拉克佔領科威特時，5 天之內來自於許多國家的軍隊即開始向波斯灣集結，雖然當時安理會還沒有做出明確的授權，但是包括美國等出兵的國家當時是受到科威特、沙烏地阿拉伯等國的請求，在 678 號決議案通過後聯合國授權給集結在此的聯盟軍隊，可以採取相關措施回復波斯灣區域的和平與安全

（restore international peace and security），並藉由聯合國的決議案獲得動

60 吳釗燮，〈美國在波斯灣危機中的政策窘境〉《美國月刊》，第五卷第七期，民國 79 年 11 月，

頁 72-79。

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武的授權，取得出兵的正當性，另一方面也對照出海珊政權的孤立，這樣的作法使得聯合國的集體安全機制能夠生效。

二、順利結合重要的盟邦，包括英、法、日、德等，除了日本因非戰憲法的限制外僅資金支援，其他國家均出兵相助。除了傳統的西方世界，布希政府也拉攏很多的中東國家如沙烏地阿拉伯等，避免造成所謂的「文明的衝突」，不至於與整個伊斯蘭世界為敵。

三、美國在此次危機中，充分的利用了其作為後冷戰時期世界超強的地位，

在蘇聯急需經濟援助、中共綜合國力仍不足，以及海珊侵略的明顯事實，

均使蘇、中兩國難以阻擋聯合國的動武授權決議，使美國得以結合西歐仰賴中東石油資源的國家共同出兵，維護了國際秩序及對美國有利的中東情勢。

除了以上的特色之外，在布希的決策過程中，我們還可以觀察到危機處理的原則與機制的運用，首先在美國號召下聯合國安理會通過對伊拉克的經濟制裁，

在安理會通過 678 號決議，取得對伊拉克動武授權後，又配合外交談判給予海珊政府退出科威特的期限，靈活使用了威脅與妥協交互配合的原則，最後也恪遵安理會的授權，在伊拉克軍隊被驅逐出科威特之後即停止對伊的戰爭行為。雖然是否過早停戰或有爭議，但最初的政策目標，即在最小的損失的前提下使科威特復國並制裁侵略者，此一原先設定之目的已徹底達成。⁶¹

布希在面對決策團體的部分成員的猶豫，以及國會的反戰勢力，仍能堅持並遂行自己的意志，除了本身信念的強烈，其他決策成員的大力推動，還有就是成

61 有軍方人士評價認為若再六到八小時的時間，美軍就可以圍殲巴斯拉地區的伊拉克部隊，進而瓦解共和國衛隊，使其不再成為保衛海珊政權的主力。

Michael A. Palmer, Guardian of the Gulf (New York: The Free Press, 1992), pp. 238-239.

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功取得聯合國的授權，顯得師出有名。伊拉克的海珊政權在布希發表不會坐視侵略的談話，以及聯合國會員國空前團結的情況，過份高估了美國國會的反戰聲浪，及美國人民對陷入越戰般泥沼的憂心。並且雖然海珊在戰爭前採取了若干措施，包括事先將在美國的投資與財產撤回、釋放一些次要人質，表示願意接受其他國家的領袖或聯合國秘書長裴瑞茲的調停等舉動，藉此顯示並沒有意願與世界主要國家公然為敵等，顯示了海珊在戰前企圖使用拖延戰術以造成既成事實。但海珊錯估了美國對領導國際社會的堅持，如果容忍海珊的侵略成為事實，那麼美國利益所繫的國際秩序將無法維持，並且會使國際政治經濟體系出現更多的挑戰。

海珊的按兵不動使布希有充裕的時間在中東地區部署，並且凝聚國內及國際共識，聯合國安理會通過了 678 號決議案，授權會員國運用強制手段將伊拉克軍隊驅逐出科威特，當時美國的軍事部署均已完成，顯示布希在準備萬全後才運作設定期限，對戰爭發動的時間掌握主動權，因此在完成軍事準備後，一舉擊敗伊拉克貌似強大的軍隊，海珊的決策失誤也讓布希的危機處理水到渠成。

第參章 布希政府在一次波灣危機時之危機處理分析