氣候變遷衝擊下的台灣空間規劃調適策略研擬 Climate Change Adaptation Strategies for Taiwan’s Spatial Planning

氣候變遷衝擊下的台灣空間規劃調適策略研擬

Climate Change Adaptation Strategies for Taiwan’s Spatial Planning

石榮豐^＊ Jung-Feng, Shih

摘要

全球暖化造成的氣候變遷衝擊，已被公認是對人類生存環境的最大威脅，國際社會 正積極的尋求共識並以行動阻止地球溫度繼續上升。然而自十八世紀工業革命以來，不 當的人為溫室氣體排放已在大氣層中累積過量，使得近年世界各地異常極端氣候事件頻 仍，造成極大的人命及財產損失，喚貣各國對氣候變遷「調適」(Adaptation)策略的重視，

亦即是如何降低脆弱度以減少災害的衝擊。

“荷蘭”，因受氣候變遷影響巨大也成為全球進行氣候變遷調適行動最為積極的國 家。其於 2006 年發佈「氣候變遷國家空間調適計畫」(National Programme for Spatial Adaptation to Climate Change)，即以空間規劃為主要方法進行包含海岸線管理、產業區 位調整等全國性的土地利用調適策略之研擬與因應。

本研究即參酌荷蘭於此調適計畫中運用之「多準則分析法（Multi-Criteria Analysis）」

經驗及考量台灣本地受氣候衝擊之特性後，試圖初擬一套與台灣空間規劃及土地利用部 門相關的氣候變遷調適策略評估的流程與方法，並分析各項調適措施的優先性及可行性 排序。期能做為國內政府相關決策之參考及未來延續性研究之基礎。

關鍵詞：全球暖化、氣候變遷、調適、空間規劃

Abstract

As the impact of climate change has been considered one of the biggest challenges for human beings, international society is seeking consensus actively to reduce global warming.

Since industrial revolution in eighteen century, however, people have emitted extra GHGs (Green House Gases) into atmosphere which is causing the green-house effect and the rising temperature of the Earth, making the extreme weather events such as droughts and floods happened more frequently around the world. Many countries start not only to mitigate

*台北大學都市計畫研究所博士生

*中華經濟研究院輔佐研究員

第十四屆(2010 年)國土規劃論壇 中華民國 99 年 3 月 27 日

( 一 般 場 次 )

“GHGs” emissions but also to cope with the consequences of climate change, which means the “Adaptation” of climate change.

The Netherlands, the country which has the greatest impact of climate change, is also the active country to start their national adaptation strategy in the early stage. In 2006, the Netherlands opened the project called “National Programme for Spatial Adaptation to Climate Change”, applying the tools and methods of spatial planning to deal with the issues of coastal management, industrial re-locations and territorial land uses facing climate change.

The study intends to introduce the assessment method of adaptation strategies used in the Netherlands’ program as well as to refer relevant local documents and literatures in Taiwan, to construct an analytical framework of adaptation strategies assessment for Taiwan, especially for the sector of spatial planning and land use.

Keywords: global warming, climate change, adaptation, spatial planning

壹、 前言

2009 年八月侵台的莫拉克颱風，短短三日從南投到屏東的山區累積雨量皆超過 2000 釐米，此已相當於台灣年平均降雨量¹。此種極端的降雨造成了南台灣屏東縣林邊鄉、

佳冬鄉、高雄縣甲以鄉、那瑪夏鄉及台東縣太麻里鄉等地慘重的災情與龐大的人員及財 產損失。各界皆疾呼政府必須即刻正視全球暖化對台灣所帶來的衝擊，因為它已不再是 遙遠的未來式，而是迫在眼前的現在進行式。

我 國 長 期 以 來 對 於 氣 候 變 遷 課 題 的 回 應 主 要 關 注 在 於 溫 室 氣 體 的 「 減 量 」 (Mitigation)，曾於 1998 年與 2005 年召開第一次、第二次全國能源會議，並於 2009 年 三月召開第三次全國能源會議，刻正推動「溫室氣體減量法（草案）」之立法。然而，

近年國際對於氣候變遷的「調適」(Adaptation)策略，在科學與政策辯論上，也已受到越 來越多的關注，並將之視為與「減緩」是一種互補的策略(McCarthy et al., 2001)。因為，

科學家認為無論未來全球的溫室氣體減量的成功與否，過去的歷史排放已使得全球暖化 趨勢難以反轉，意味著氣候變遷的天氣現象將持續發生，唯有積極的「調適」才能維持 人類之永續發展。2010 年一月多數北半球地區如華北、歐陸、北美等地皆出現少見的零 下數十度低溫，另外，南半球因聖嬰現象所引發的澳洲乾旱、西班牙大水等，也被認為 與全球暖化造成的大氣環流異常有關。

2006 年發表的史登報告 Stern Review，強調「空間規劃」在促進氣候變遷調適以及 調適因應的重要性(柳中明、蕭代基, 2010)，例如英國所推行的“生態城鎮(Eco-Towns)”

政策、荷蘭的“與水共存(Living with Water)”防洪新思維等，皆可視為以空間規劃為工 具，提升其自身的氣候變遷調適能力(Adaptive Capacity)。回顧我國空間規劃領域，近年 亦逐漸開始重視與氣候變遷相關課題的探討，2009 年國土計畫法(草案)的總說明中即提 到：「…未來國土空間發展，應以符合永續發展之世界趨勢，並以因應全球氣候變遷為 目標，故亟須整合土地使用計畫及審議之體系…」。此立意雖良善，然尚屬政策宣示範 疇，如何由氣候環境的改變以及與空間規劃的關係，具體回應於我國空間計畫體系及土 地利用政策中，其間尚須更廣泛及深入之探討。原因之一在於因氣候變遷的高不確定性 並且具地區之特異性，“衝擊面的科學研究”與“調適面的政策磨合”亦屬初期階段，可供 參考的實證數據不足，在此前提下若逕以缺乏彈性的制度或法令規範，將可能會有成效 不彰、政策失靈的風險。

本文試圖以 2006 年荷蘭“空間規劃因應氣候變遷之國家調適策略計畫”（National Strategy on Adapting Spatial Planning to Climate Change，簡稱 ARK）² 中所應用之多準 則分析法(Multi-Criteria Analysis)為研究方法之參考，將台灣空間規劃及土地利用部門所 可能面臨的氣候變遷衝擊及其因應調適策略做一系統性評估，期能在具不確定特性的未

1 天下雜誌 428 期《要命的水》,2009/08/12

2 Netherlands Policy Programme ARK as Routeplanner projects 3,4 &5

來氣候情境變化下，提供一套可供決策者使用的政策評量流程，降低因“不確定性下的 決策”所導致的政策風險，並做為其研提氣候變遷相關調適措施與行動計畫的基礎。

貳、 研究目的

一、以荷蘭國家調適計畫之多準則分析法(Multi-Criteria Adalysis)，試擬一與台灣空間規 劃及土地利用相關之氣候變遷調適政策措施的評估流程與方法

二、初擬台灣空間規劃與土地利用之氣候變遷調適策略優先排序

三、探討與分析我國空間規劃領域之氣候變遷調適策略排序及可行性之關連性

參、 研究方法

本研究所採用的研究方法如下：

一、文獻回顧

本 研 究 以 荷 蘭 國 家 氣 候 變 遷 調 適 計 畫“Routeplanner naar een klimaatbestendig Nederland”中所採行之調適選項多準則評估法(Multi-Criteria Analysis) (E.C van Ierland et al., 2006) 為主要研究方法之參考文獻; 另外，本文主要分析之資料來自於 “台灣氣候變 遷調適策略規劃”計畫 (中華經濟研究院，2009) 之研究成果。前述計畫為針對台灣各五 大受衝擊部門(農業與糧食、自然與生態、海岸與水資源、公共衛生、社會與經濟等)所 進行之調適選項綜合性評估(共 115 項)，本研究則從中選出與空間規劃、土地利用有關 之氣候變遷調適選項(共 21 項)進行分析討論。

二、問卷評量

此多準則評估法(Multi-Criteria Analysis)屬專家評估的一種，由多個專家以問卷填答 的方式獲得綜合評分。本研究之多準則問卷設計及評分方式分為“優先性”、“執行難易 度”兩類。其中，調適選項的優先性以五個準則進行評估，準則內涵及其配分(表一)說明 如下：

（一）重要性（Importance）：反應一個為了避免氣候衝擊負面影響而需實行某項措 施的需要程度，實行這些措施可以減少極大的氣候災害，原則上它們產生極大 的總效益，雖然也需付出極大成本。

（二）急迫性(Urgency)：反應一個調適措施是必須馬上去做？或可以在稍後的時間 點上再去做。須注意：此部分得高分並不表示最後會得到高排名，它表示如果 延後進行此調適措施將會造成較高的成本以及不可逆的損害。

（三）無悔性(No-regret)：表示實行此調適措施會產生一些與氣候變化無關聯性的效

益，例如空氣品質的改善將有益於大眾健康。英國氣候衝擊計畫(Willows and Connell,2003)中提到，無論未來氣候情境變化為何，實行此選項都可被認可，

其淨效益永遠大於淨成本，但不一定與氣候變遷調適有關。

（四）關聯效益(Ancillary benefit)：實行此調適措施目的在於降低受氣候衝擊的脆弱 度，而在此同時，產生與氣候變遷無關的效益(Abramovitz et al., 2002)。

（五）對減量影響(Effect on mitigation)：因為某些調適選項將會增加溫室效應氣體排 放，若進行調適選項的同時也能降低溫室效應氣體的排放，可在此項目可以獲 得高分。

表一 多重準則評估-優先排序配分 說明表

得 分

5 4 3 2 1

重要性

選 項 有 非 常 高 的 重 要性

選 項 有 高 重要性

選 項 有 中 等重要性

選 項 有 低 重要性

選項有非常 低重要性

急迫性

選 項 有 非 常 高 的 急 迫性

選 項 有 高 急迫性

選 項 有 中 等急迫性

選 項 有 低 急迫性

選項有非常 低急迫性

無悔性

不 考 慮 氣 候 變 遷 具 極 高 淨 效 益

不 考 慮 氣 候 變 遷 具 高淨效益

不 考 慮 氣 候 變 遷 具 中 等 淨 效 益

不 考 慮 氣 候 變 遷 具 低淨效益

不考慮氣候 變遷具極低 淨效益

關聯效應

選 項 產 生 了 極 高 的 關聯效應

選 項 產 生 了 高 的 關 聯效應

選 項 產 生 了 中 等 的 關聯效應

選 項 產 生 了 低 的 關 聯效應

選項產生了 極低的關聯 效應

對減量影響

選 項 對 減 量 有 極 強 正作用

選 項 對 減 量 有 正 作 用

選 項 對 減 量 作 用 為 中性

選 項 對 減 量 有 負 作 用

選項對減量 有極強負作 用

另外，調適選項的“執行難易度(可行性)”以三個向度評估。向度代表內涵及 其配分(表二)說明如下：

（一）技術複雜度(Technical complexity)：實行某調適措施所需技術上的困難 及挑戰，包含技術設備、伴隨的技術不確定性以及操作上的獨特性與它 的風險；

（二）複雜度(Societal complexity)：實行某調適措施時社會各利害相關人之不 同價值觀、在認知上的差距以及他們彼此之間能夠合作的程度等;另 外，也包含所牽涉不同利益團體數量的多寡、不同團體對某方案的爭議 及抵制，以及不同團體間產生共識的必要性等；

（三）制度複雜度(Institutional complexity)：實行某調適措施時，在公部門、

官僚組織以及現有制度或程序上需要較大的調整；或在不同的制度面上 需多方的合作，因此對現有慣例及架構會有較大的緊張狀況。包括不同 制度規則間的衝突與不協調、所需的組織重整、合作或聯盟等。

表二 多重準則評估-執行難易度配分 說明表 得 分

5 4 3 2 1

技術複雜度

實 行 此 策 略 具 有 非 常 高 的 技 術複雜度

實 行 此 策 略 具 有 高 的 技 術 複 雜度

實 行 此 策 略 具 中 度 的 技 術 複 雜度

實 行 此 策 略 具 一 般 的 技 術 複 雜度

實 行 此 策 略 具 低 度 的 技 術 複 雜度

社會複雜度

針 對 此 方 案 有 基 本 上 不 同 的 意 見 與 認 知，共識非 常 困 難 達 成。

針 對 此 方 案 有 許 多 不 同 的 意 見 與 認 知，共識很 困難達成。

針 對 此 方 案 有 不 同 意 見 與 認 知，要實行 需 要 一 些 努力。

針 對 此 方 案 有 不 同 意 見 與 認 知，共識相 對 上 容 易 達成。

針 對 此 方 案 幾 乎 無 不 同 意 見 與認知，共 識 容 易 達 成。

制度複雜度

實 行 此 方 案 需 要 根 本 上 的 制 度 改 變 與 調整

實 行 此 方 案 需 要 許 多 的 制 度 改 變 與 調 整

實 行 此 方 案 需 要 一 些 制 度 的 改 變 與 調 整

實 行 此 方 案 需 要 些 許 制 度 的 改 變 與 調 整

實 行 此 方 案 幾 乎 不 需 任 何 制 度 的 改 變 與調整 三、統計與分析

針對問卷之給分以試算表軟體 Excel 進行統計與分析，得出不同調適措施選 項之優先次序與執行困難度之得分高低排序，並交叉分析比較其間之關聯性，做 為本研究發現與討論之基礎。

7

肆、 研究發現與討論

本研究將所選取與空間規劃及土地利用相關之調適選項共 21 項中，再細分為以下 六類調適措施：土地利用、基礎設施、都市景觀、都市設計、規劃治理、社區培力等(表 三)，以利各次部門對照。各調適選項經問卷評量後的“優先性”、“執行難易度”得分亦列 於表中。

表三 台灣空間規劃與土地利用之氣候變遷調適選項評估分析表

分類 編號 氣候可能衝擊 氣候調適策略 優

先 性

執 行 難 度 土地利用 1 氣候改變影響 作物

成長

更多利用生質作物生產轉換能源的

機會 2.6 2.7

基礎設施 2 因強風而損害 輸配 電力傳輸

建造更穩固的電塔與電桿

3.8 1.7 基礎設施 3 日照時間加長 更多以太陽光電發電或利用太陽能

的機會 2.9 2.7

基礎設施 4 暴雨導致都市 地區 水患

建造基礎建設需同時提供降低淹水

風險的設計 3.9 1.4

基礎設施 5 暴風雨侵害基 礎建 設

提高建物的抗強風、豪雨之建築標準

3.6 1.6 建築景觀 6 冷暖空調的需 求增

加

規劃與建造冷暖氣需求較少的建築

4.7 2.5

建築景觀 7

異常高溫氣候 使遊 客數減少

休閑娛樂及觀光之基礎建設設計需 降低可能之極端高溫所帶來的人體 不適感

3.0 1.2

建築景觀 8 極端氣候對具 觀光 價值景點的衝擊

強化具價值景點的保存與保護並採

取維護旅遊品質措施 2.1 1.0 建築景觀 9 海平面上升及 暴潮

造成淹水

設計建造新的房屋及基礎建設，能長

期抵禦氣候變遷衝擊 3.6 1.6 建築景觀 10 冷暖空調的需 求增

加

設計室內微氣候調節良好的低耗能

建築物 3.4 1.4

建築景觀 11

暴雨導致都市 地區 水患

獎 勵 新 建 物 採 綠 建 築 及 綠 屋 頂 設 計，吸收基地本身所產生的地面逕流 量

4.4 1.8

都市設計 12 暴雨導致都市 地區 水患

在城市中或周圍進行水的儲存和保

持，如：大型滯洪池或人工濕地 4.6 2.7 都市設計 13 暴雨導致都市 地區

水患

都市開放空間採用透水性的鋪面設

計 4.2 1.4

都市設計 14

都市熱島效應衝擊 提供足夠的使城市降溫的方式如：強 化綠色基礎建設，並謹慎規劃都市內 通風廊道

4.5 2.4

8

規劃治理 15

社會與經濟發 展政 策的衝擊

檢討現行國家社會與經濟發展重大 政 策 是 否 納 入 氣 候 變 遷 衝 擊 之 考 量，並評估其經濟效益

4.5 2.5

規劃治理 16

環境變遷與災 害風 險增高

建構因應氣候變遷衝擊之上位治理 運作組織與機制，處理如跨部會的議 題

4.4 2.2

規劃治理 17

環境變遷與災 害風 險增高

檢討相關法令：環境基本法、空間規 劃相關法令、土地利用相關法令等，

應納入氣候變遷因子

4.4 2.4

規劃治理 18 社會與經濟環 境的 變遷衝擊

研擬氣候變遷下產業最適發展區位

之空間調適策略 4.5 2.6 社區培力 19

環境變遷與災 害風 險增高

增 進 地 方 因 應 氣 候 變 遷 能 力 與 動 員，特別是多數居住於高脆弱度地區 之原住民

4.6 2.2

社區培力 20 環境變遷與災 害風 險增高

加強學校體系相關教育課程，並強化

社會學習 3.5 1.1

社區培力 21 環境變遷與災 害風 險增高

善用大眾傳播力量如平面、電子媒

體、網絡，提升民眾環境意識與學習 3.2 1.0 資料來源：本研究彙整

一、調適類型

依調適能力建構的類型(AEA, 2005)，氣候變遷調適的類型可分為：結構性調適 (structural adaptation)、制度性調適(institutional adaptation)及知識落差與研究需求調適 (knowledge gaps and research needs adaptation)等三大類。本研究將以上屬於空間規劃與 土地利用部門的六大類調適措施依調適類型區分， “基礎設施”、“建築景觀”及“都市設 計”常屬結構性的調適；“規劃治理”、“土地利用”常屬制度性的調適；而“社區培力”可視 為知識落差的調適，因其在調適的重點將是與脆弱度地區的居民做氣候風險溝通，並發 展由下而上的在地調適策略與方法；另外，屬於研究需求的調適則應涵蓋各類，因目前 有關氣候的空間規劃與土地利用調適之相關研究皆屬不足。

二、調適選項優先排序

在所有 21 項調適選項之中，屬建築景觀類的編號 6「規劃與建造冷暖氣需求較少的 建築」獲得最高評分 4.7；屬都市設計類的編號 12「在城市中或周圍進行水的儲存和保 持，如：大型滯洪池或人工濕地」與屬社區培力類的編號 19「增進地方因應氣候變遷能 力與動員，特別是多數居住於高脆弱度地區之原住民」均獲得 4.6。

規劃與建造冷暖氣需求較少的建築，在氣候因應的策略上不儘可降低亞熱帶地區都 市夏季熱島效應的作用，並同時也可減少冷氣機的開啟使用，降低對能源的需求消耗，

也對溫室氣體減量做出貢獻，此選項在此研究中被認為應最優先實施，近來政府推行的

「綠建築」便屬於其中的一項實踐；台灣都市地區近年時常發生重大淹水(例如:納莉颱 風造成台北捷運淹水)或不預期淹水的地方淹水的事件(例如:卡玫基颱風造成台中市區 淹水)，在都市規劃滯洪池或人工濕地的策略被認為應屬優先實施的調適選項。因為都 市地區的開發造成不透水面積的增加，若發生極端的降水事件，地表逕流量超出都市地 區地下水道的排水設計容量，便容易產生積水、淹水，因而造成民眾生命財產損失。在 氣候變遷的未來情境中，本研究結果顯示都市地區的淹水風險需被重視並提出策略因

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應；另外，增進地方因應氣候變遷能力與動員，特別是協助高脆弱度地區的居民、弱勢 族群，被認為需列為優先進行之調適措施。2009 年的莫拉克風災，造成高雄縣山區的居 民極大傷害，顯示過去忽略了此方面的行動，相對的也凸顯了在氣候變遷的衝擊之下，

由下而上的社區自主動員、調適能力建構的重要性。

三、調適選項執行難易度

本研究結果顯示，關於因應氣候變遷，空間規劃與土地利用部門的調適選項執行難 度皆不高，得分分佈於 1.0~2.7 之間，若從技術面、社會面及制度面來看，執行難度都 在中度標準 3 以下，意即是技術面並不困難實踐、社會面需一些努力達成共識而制度面 則需一些改變即可。因此，對於以空間規劃及土地利用部門的政策工具進行氣候變遷衝 擊的調適策略，以所列的 21 項調適選項而言，執行難度都不高。建議相關調適政策的 研擬可著重於執行優先次序的討論。

伍、 結論與建議

本研究為參考荷蘭因應氣候變遷國家型計畫(ARK)中的調適選項評估方法，試圖針 對台灣在面對多目標氣候變遷調適政策的擬定時，建立一套納入專家意見的評估機制。

最終，決策者可參考「優先調適選項」及「執行難易度」排序，交互分析比較，得知哪 些調適選項是專家認定為需優先進行調適之策略，而優先進行調適之策略又有可能會遭 遇到執行面向上的哪些困境。進而做為相關部會擬定氣候變遷調適政策的目標、期望與 期程，並據以規劃部會具體的行動方案。

本論文是由 2009 年環保署委託中華經濟研究院辦理的「台灣氣候變遷調適策略規 劃」計畫之部分成果所改寫，由於計畫內時間與資源投入之限制，本研究之專家問卷回 收樣本數未能足以驗證所研提之調適選項的可信度，此階段的研究僅初步提供一評估調 適選項的流程與分析方法，成果亦只能提供相關決策者做指標性之參考。未來接續性的 作法應擴大屬空間規劃及土地利用部門專家的意見，並反覆多次召開針對此部門特定調 適策略的焦點座談，以進行第二階段的調適選項評估與討論，藉以確認調適選項的優先 排序與以及執行難易度之分析結果。

氣候變遷衝擊的影響層面極廣，而「空間規劃與土地利用」做為因應氣候變遷調適 的工具其應用範圍也很大。從最上位的國土規劃、區域規劃到都市計畫、社區規劃、建 築設計等各層級的空間尺度，皆會與氣候變遷的調適策略產生交集。國土保育區的維 護，減低了水、土、林受極端天氣的衝擊影響；農業發展區的休耕地因應氣候變遷則有 了轉作生質作物的可能；海岸地區的保護因應氣候變遷可能的海平面上升，也更加受到 重視，而藍色國土的海洋資源，因應氣候變遷也多了是否能發展海上風力發電的想像空 間；城鄉發展區是否應朝向緊湊城市發展，並限制其無止盡的都市擴張以降低區域內交 通旅次，同時減少能源的消耗，發展永續循環型的 C2C (Cradle to Cradle 從搖籃到搖 籃)( William McDonough+Michael Braungart，2008)的社會。這些都是從事空間規劃及土 地利用的專業者，在面對未來不確定的氣候情境下，亟需思考的。

2009 年莫拉克風災過後，引發社會各界以及政府對未來如何因應氣候變遷的極端 天氣的關注³，但多數政府部門因應氣候變遷的做為尚停留在各自內部討論的層次，尚 缺乏國家上位的氣候變遷因應架構與專責跨部會調適政策協調的單位，並且行政部門對

3中央社 2009 年 8 月 13 日「因應氣候變遷 總統促提國土規劃方案」

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於氣候變遷的因應知識及能力訓練也不足。

期許未來政府能落實國家氣候變遷調適架構之訂定，並設立高位階專責機構及任務 小組或委員會以充分協調各部會之合作與分工，同時進行行政人員之專業訓練，以實際 行動降低我國未來受氣候變遷衝擊之風險、使人民免於氣候威脅，謀求台灣環境、經濟 及社會之永續發展。

參考文獻

柳中明、蕭代基(2010)，「國家通訊報告:氣候變遷趨勢、衝擊、脆弱度評估與調適措施」，

台灣：行政院環保署。

AEA Technology Environment, (2005), Objective Setting for Climate Change Adaptation Policy, Stockholm Environment Institute, Metroeconomica

E.C. van Ierland, K. De Bruin, R.B. Dellink and and A. Ruijs (2006). Routeplanner naar een klimaatbestendig Nederland, Netherlands: Klimaat voor Ruimte

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William McDonough + Michael Braungart (2008) , Cradle to Cradle – Remaking The Way We Make Things , WILLIAM McDONOUGH & MICHAEL BRAUNGART