張桂林《行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處處長》
從國土空間發展策略規劃談我 國國際競爭力
區域內的各級地方政府、產業及人民如果覺得有什麼課題是結合成一個單元將 更具競爭力，則不妨逐步而穩健地以某種志願形式的聯盟，共同合作提升環境品 質，引入適切的公共建設，形塑富饒的文化與自然資產，在一個客製化的策略思維 下所勾繪的空間規劃綱領，將臺灣這個品牌的競爭力推向高峰。
國土空間策略規劃、國際競爭力 關 鍵 詞
壹、競爭力的背後支撐
過 去10 餘年來，產、官、學、研 最夯的字眼之一就是談「競爭力」。臺 灣一首歌曲「愛拚才會羸」最能反應草 根的力道，是比較庶民的激勵口號。產 業界從降低製造成本切入以取得競爭的 主要優勢，於是勞動成本、環境成本、
土地成本、資金成本這些生產要素成為 支撐傳統製造業競爭力的由來。近代知 識經濟講求創新為勝出之高階要素，治 理成為企業體新世代主管與領導人不敢 輕易忽視的關鍵。因為它們最後終將反 映在成本，因為它們深切影響品質，包 括產品及企業形象的品質。也許公司的 股價會成為競爭力具體的指標，而這些 毫 無 疑 問 地 也 是 企 業 競 爭 力 的 靠 山。
效率也常成為產業界的衡量指標，因為 其競爭力深賴生產過程的總體表現，也 就是效率來操控。這裡就引出一個更大 的課題－政府的角色。因為政府掌控生 產行為中許多涉及公權力施行、生產秩 序維持、外部效應之對第三者的影響。
而政府又因此訂定了許多制度、法令，
這些形成規範的東西在愈來愈複雜的社 會中已經大大影響到企業及產業的運作 模式，可見競爭力的背後（在前面提到 的），都還是只有在「產」這個範疇。
如 果 把 產 業 競 爭 力 框 架 在 國 土 空 間的區位課題中，則「區位優勢」將是 一個與競爭力有密切關係的因素。區位 的優勢除了自然條件之外，很大一部分 繫之於土地的供應、交通基礎建設、水
電供應、健全生活機能及公共服務設施 提供，這些均可反映在區域與城鄉的品 質，前述因素亦皆為促使區位優勢勝出 的重要力量。因此，區位土地、公共建 設、城鄉發展（人口主要居住、就業的 場所）的調配就是國土空間發展策略所 應面對的挑戰，也是競爭力的支撐。
貳、國土空間規劃的真義與爭議
前節似乎暗示把競爭力歸之於要有 最高層次的國土空間規劃。
首先，先檢討長久以來我國的國土 規劃到底扮演什麼角色？有什麼作用？
哪一個機關負責？其內容為何？相信產 官學研各界認知都不甚一致。一般所稱 的國土規劃，在專業上其實是以土地使 用 分 區 顯 示 的 思 維。 這 是 一 個 非 常 剛 性，遷就現實，很難調整而且欠缺部門 間的協調機制，未能反應中長期發展趨 勢。無論中央政府或地方政府，都落入 競提公共建設計畫項目，以為這就是國 土計畫藍圖。對於重大產業區位，亦因 土地使用調整或與環保衡突，或因各地 方爭取重大國家建設坐落，而使得國土 規劃是否發揮指導功能而備受質疑。雖 然各部會可能都有提出各自部門的發展 藍圖，但其上位是否需要一個跨部會整 合的依據，在實務操作上確有困難。全 世界也沒有先進國家做出一本包羅各種 空間基礎建設的百科全書。在我國，凡 是國土有重大災難或大建設區位有爭議 時，輿論都會批評國土規劃沒有明確標 示，其實根本不可能有這種能預知產業 發展的所謂適切區位，因為有太多不確 定因素了。在充滿動態發展的產業界，
競爭力一部分來自本身的創新，一部分 來自政府後天的加入，支撐區位優勢所 需的公共資源。
總之，社會對國土規劃認知有如下 現象：
一、 期望可做出一本指導或規定每一寸 國土土地利用的計畫。
二、 各種實質建設都能預為規劃並明確 標示區位。
三、 對各種住宅、工業、商業的土地使 用分區或農業用地，保育用地都可 做出總量控制。
四、 人口及產業對水電與交通的需求、
水資源與環境課題等需求都植基於 土地使用面積為基礎的預測，經建 設施也都是成長型，惟工程思維。
事實上，我國每年編列經建預算也 幾乎沒有單位在參考這個位階的國土計 畫。因此，它不過流於一個口號名詞而 已。民國68 年版的「臺灣地區綜合開 發計畫」、85 年版的「國土綜合開發計 畫」以及99 年版的「國土空間發展策 略計畫」之計畫特性與計畫內容如下圖 所示。
這 裡 要 解 釋 前 二 版 的 國 土 計 畫，
其命名都賦予綜合開發的性質，其可否 被 有 效 執 行 真 正 觸 及 土 地 的 可 提 供 性
（land availability）、資金的優先性及 那些單位負責提供，要有一個協調平台 來解決各部門間的衝突。由於沒有建立 這個平台，絕大部分的發展計畫，都會 流於獨立事件。因此，也就不需要認真 遵守這個上位計畫。
為何要有這些思維呢？
為了扭轉這種缺失，我們不妨參考 近年來廣受我國政府重視的IMF 國家競 爭力評比機制，從其競爭力的評比要素 項目中尋找我們的問題在哪裡？進而做
法令的修正，執行方法的調整，藉由單 項競爭力的提升而使得總競爭力也能因 而有改進。經過抽絲剝繭的追蹤，不得 不體會國家確實需要上位空間治理指導 思維。
因為國土層級的計畫，其法律的拘 束性很低，是一種發展政策趨向，繫之 於主政者是否真有意願深化，而通常基 於政治現實及政策計畫也常非當時主政 者所為，所以不要存有國土計畫內容不 能落實是高層不願支持的想法。
我國自68 年及 85 年二次擬訂國土 綜合發展計畫，如果比照這段期間，30 年來的國家競爭力有很大的提升，其功 勞很少能歸之於這個最高位階的計畫。
反觀這段期間，有關環保意識的抬頭與 土地徵收成為某種傳統石化產業使用，
甚至做為IT 廠房，這些原就被列在科 學園區的允許項目，都可導致抗爭，也 就是說，國土的一部分做為什麼使用，
一方面有一種思維期望政府明白規定，
好讓開發者獲得資訊及早評估，讓國土
發展有所依循並建立空間秩序；然而，
另一種思維則以為，應先扣除環境脆弱 而應做為保育之範圍後，才可予以指定 或視後來各種時空下產業發展、都市發 展、公共建設之需求後予以「客製化量 身訂作」，把土地使用效率發揮到最大。
我把它稱為「策略性空間規劃」，
這 點 看 似 稀 鬆 平 常 的 敘 述， 其 實 有 很 深 厚 的 背 景。 首 先， 規 劃 者 及 主 管 機 關， 已 經 很 難 掌 握 數 十 年 之 後 產 業、
科 技、 社 會 大 眾 接 受 度、 權 益 關 係 人
（stakeholder）的認知及盤算，尤其長 年累積的法令、機制，主導權力的分散 化（主政者、規劃者、各種委員會的審 議者），還有愈來愈多泛NGO 人士結 合，每人都有一丁點權益的在地人士，
使得事情必須「視當時情況」而作為。
因 此， 預 為 規 劃 的 量 與 內 容 是 不 確 定 的，且很難預測，法定程序也曠日廢時，
審議結論都是附帶條件通過，或是即使 核定也直接訴諸自救。在這種現象下，
空間規劃其實只是一種可能性期望的論 圖. 揭示「臺灣國土計畫發展歷程」
資料來源：行政院經濟建設委員會，《國土空間發展策略計畫 摘要》，2010
述，它只是一種素材、半成品，有待客 製化打造。
傳統規劃是泛規劃者（即科員加具 有一部分權力的主管）已經先雕塑一幅 骨架，然後是由對空間權力分配的決策 階層拍板。目前我國改為採用空間策略 規劃，做了一個非常大的變革，就是把 近10 年來全球各先進國家都在談的國 家競爭力、產業競爭力、政策執行力及 政府的治理能力，整合成政策目標、關 鍵課題、策略及措施的系統性架構。
這 一 套 計 畫 就 像 工 廠 的 運 行 有 一 套操作手冊，經建會還設計編訂「行動 計畫」以管理各部會橫向、中央與地方 政府縱向之間的運作，並將其內容分為 國土保育與永續資源管理、創新與產業 經濟發展、城鄉永續發展、綠色與智慧 化運輸及國土空間治理五面向來執行推 動，將國土空間規劃做為連結產業與空 間的橋樑，亦可把它做為與IMF 等國家 競爭力評比相對照，檢視其真正支撐國 家的競爭力道，如有不理想之處應從何 處著手改進。不過，這一構想還在初步 醞釀階段，做空間規劃的人從空間競爭 力去檢視財經、產業、人力部門的績效 表現，在過去比較少被深入分析其關聯 性，今後將是一個頗具創新的思維。
參、行政轄區面積及人口與競 爭力的關係
行政轄區面積之多寡並不是競爭力 強弱的關鍵，而是轄區內消費人口支撐 市場規模的問題。像香港面積1,104 平 方公里，人口700 萬；新加坡 710 平方 公里，人口498 萬，其國際評比一向名 列前茅。由此，引起一個值得探討的問 題，即是一個有活力的競爭體，其本身 是否先把內需市場做大，可由行政轄區
調整，或以區域聯盟方式維繫一個共同 市場的消費人口規模。而一個規模範圍 之內的各個縣市及市鄉鎮將可共同打造 一個品牌行銷（branding）本地區。
首 先， 就 基 礎 建 設 的 空 間 佈 設，
有 港 的 縣 市 與 有 機 場 的 縣 市 結 盟， 分 別 以 港 或 機 場 為 中 心， 其 週 遭 不 是 物 流 用 地， 就 是 海 空 運 輸 依 賴 型 的 工 業 區、科學園區、科技走廊（technology corridor）也就是說把原本散落的科學工 業群落（cluster）串起來，並在其中可 能有大學、研究園區做為知識群聚，從 事R ＆ D 孕育週圍區域的創新動力，
藉由這些設施可吸引人才，帶入知識輸 入，打造知識經濟；除了有以上所述產 業支撐能量，因應人的集中引來生活機 能的需求，於是住宅、商業、休憩設施 及其水、電、交通也將一波一波帶動。
理性的需求之後，感性的需求如文化與 精神領域的活動，而串聯起這大社會的 資訊流、金流及人流，各種領域都有一 個最適經營規模，以成本最小或利潤最 佳 來 評 量， 各 種 行 業 是 地 區 分 權 或 授 權（例如銀行分行之等級劃分牽涉資金 融貸之上限額度）、展店之家數或營業 人 員 等 級 都 將 深 化 這 一 個 區 位 之 優 勢
（locational advantage）的積累。
從前述的各種單元牽一髮動全身，
如 果 沒 有 一 個 像 交 響 樂 團 般 的 樂 章 總 譜，又如何奏出和諧之音？
肆、策略形塑空間的廣度與深 度
國土空間策略規劃就是那本樂章總 譜，其意涵上應可拆解成國土空間規劃 及策略。茲原文引述聯合國歐洲經濟委 員會（UNECE）對空間規劃的定義如 下:
值得注意的是，部門政策（sectoral policy）乃透過以疆土為基礎的策略設 計，旨在解決空間向度的協調與整合衝 突的問題。本來競爭力的蓄積就不是只 有部門的最佳化而已，而是整體間的次 佳化，這點原則在我國的空間策略規劃 原則中明白揭示：
伍、治理能力與競爭力
優質的國土空間治理是強勁競爭力 的基石，在99 年版的「國土空間發展 策略計畫」，非常強調空間治理的建構。
臺 灣 雖 小， 但 在 科 技 產 業 的 競 逐 爭 霸 中，有某些儼然成為全球性的頂級競逐 者（global player）。我國產業已明確 定位，不管是製造業或服務業，都應轉 型為創新高附加價值產業（high value- added industry），競爭力來源在於創 新研發能力，而其又源於高品質的創新 研發與人才，前節已述及。因此，從80 年代開始亞太營運中心之建立，即是要 打造臺灣城鄉生活環境品質的提升，以 高鐵為西部科技創新走廊之龍骨，以其 高 機 動 力（mobility）快速的讓人才在 最 短 時 間 內 遊 走 西 部 的3 大城市區域
（city region）。利用高鐵車站特定專 用區佈建與該地區週遭本已具備之既存 研發能量、製造能量，開展新的產業形 態。例如竹北站區佈建我國第一個生物 醫學園區，把原本竹科、清、交、工研 院之人才與能量結合，成為一個創新與 知識群聚中心（Hub of Innovation and Knowledge Cluster），由於定位清楚，
聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）對於空間規劃的定義：
Spatial planning is concerned with "the problem of coordination or integration of the spatial dimension of sectoral policies through a territorially-based strategy. More complex than simple land-use regulation, it addresses the tensions and contradictions among sectoral policies.
空間規劃（Spatial Planning）是藉由一系列「以國土為基礎」的策略，整合、
協調不同部門中有關空間發展的區位與資源分配，解決部門政策間的競合與衝 突，促成環境、經濟與社會的融合發展，達成國土空間秩序之有效安排，並降 低區域發展差距，提升國家整體競爭力。而策略規劃則是以問題為導向提出解 決方法或構想。
資料來源：UNECE，2008，Spatial Planning：Key Instrument for Development and Effective Governance
開放型系統與動態規劃
（Open system & Dynamic Planning）
由於全球化及各種區域聯盟的形成，
臺灣雖然是一個海島型的國土，但人民住 居及產業區位因分工、人力供應、成本考 慮及全球布局，均影響國土利用、公共建 設提供及住居生活機能之量與質，故有關 國土規劃之範圍必須逾越國界及與時俱 進、動態調整。
政府施政是關係眾人之事，不會有完 美的政策及方案，故在優先滿足最多數人 民及不傷害絕大多數人民的原則下，求取 次佳選擇的解決之道是務實而彈性的國土 規 劃 方 法 論（second best principle）。
規劃時務必保留彈性，以進行逐步微觀調 整或漸進式擬訂不同的發展選擇。
資料來源：行政院經濟建設委員會，《國土空 間發展策略計畫摘要》，2010
在西部高鐵車站特定專用區中導引最快 速的土地開發資金投入，領先北、中、
南部其他車站週邊發展，看來其競爭力 已旭日東升，可惜由於空間治理能力不 佳，如今拖延冗長由盛而衰。
什 麼 是 空 間 治 理 能 力（spatial governance competence）呢？
政府廉能、便民、效率、依法行政，
這些都是起碼的政府職能。我國各級政 府的組織架構是否過於臃腫、公文程序 過於繁複、預算分配、財務負擔、稅賦 徵稽有所偏頗；政府單位過度集中於某 一地區；中央與地方權責功能與自有財 源不相稱，都是政府治理的重要部分。
這些傳統字眼如果轉化為現代先進國家 所做的績效評估時，就是轉化成許多具 有競爭意味的詞彙。
在經貿法令方面，政府近10 年來 做了大幅度的簡化、鬆綁及更新，好不 容易政府組織改造也將於民國101 年上 路。民國87 年精省算是政府治理的層 級最大的簡化，12 年後其績效應頗值得 檢視，而年底4 個新直轄市成立，經過 3 組縣市合併，都是結構性的改變。治 理手法，中央與地方互動將展現新貌，
也都將面臨新挑戰。兩岸關係的和緩，
ECFA 的簽訂，即使是新版「國土空間 發展策略計畫」都已明訂把臺灣從孤島 封閉型的空間規劃改為開放系統與動態 規劃，它揭示的是政府對外跨越國界及 對內跨越區域及城市，最直接面對的是 我 們 是 否 有 能 力 治 理 一 個 集 外 貿、 財
政、出口導向的國際經濟運籌中心。
前面數節論及國土規劃建設在產業 面的表現，政府近年來才急起直追的國 土 軟 實 力（country's soft strengths）
包括把國土空間發展及治理成體驗文化
（experience culture）、 山 林 富 有 自 然野趣（pure nature）、隨處可享受美 食佳餚（food enjoyment）、大城小鎮 充 滿 活 化 的 歷 史 氛 圍（life history）、
城 市 夜 間 繽 紛 多 彩， 休 閒、 輕 鬆 及 饒 富 趣 味（wellness, recreation and relaxation），這些詞彙相當生活化，但 也可產業化，更是國土空間治理可為競 爭力加分的要素。世界上有些國家或城 市在競爭中出類拔萃，愈來愈多是靠軟 性、柔性的實力，國土空間發展應能超 越只靠硬體建設或一味製造業主導及過 度傾向單項科技產業。
陸、結語
今 後 臺 灣 有3 個 城 市 區 域（ 非 法 定範圍），5 個直轄市（法定）及 7 個 區域生活圈（志願組合），可透過產官 學界充分討論，取得共識並建立共同的 願景（vision），將區內強項的產業能 力、有效率的公共服務（public service delivery system）及優良的生活環境品 質 包 裹 起 來， 塑 造 強 而 有 力 的 國 際 競 爭 力， 共 同 以 一 個 區 域 名 稱 做 為 品 牌
（Branding）向全世界行銷，與其他國 家的地區競爭，這也是空間及區域治理 的目標。
