身心障礙社會福利機構經營之研究 －以台東縣牧心智能發展中心為例

國立台東大學教育系所 教育行政碩士論文

身心障礙社會福利機構經營之研究

－以台東縣牧心智能發展中心為例

研 究 生： 劉文龍 撰

指導教授： 魏俊華 先生

中 華 民 國 九 十 七 年 六 月

謝 辭

本研究論文得以順利完成，首先要感謝國立台東大學教育系所全體師長 的指導，尤其是指導教授魏俊華老師居功厥偉，以其豐碩的學養，為我開啟 了特教領域寬廣的視野，透過他的指導，自論文題目定案已至完成，一路走 來雖然辛苦，但因為有老師的細心指導及不厭其煩的討論修正，終能完成這 篇論文；而林坤燦教授及劉明松教授在口試中，從論文方向以及文字遣詞的 提供意見與指導，使得本研究論文能更臻完善， 在此亦一併致上最誠摯的 謝意。

在資料的搜集訪談與整理的過程中，特別要感謝台東縣牧心智能發展中 心董事會各位董事、中心主任及各組組長，在忙碌工作之餘還耐心接受我的 訪談，使得本論文得以完成，感謝你們的敬業態度及努力精神，令我敬仰及 感佩，衷心的向您們說一聲謝謝！

最後，要感謝的當然還有我最親密的家人全力的支持與包容，感謝家人 從旁協助，尤其要感謝大兒子鈞正為我校對文稿的辛勞，同時要感謝小女兒 冠妤，沒有她就沒有這篇論文的誕生。特將此篇論文獻給指導我的師長及家 人，把這份喜悅和大家共同來分享。

劉 文 龍 謹識 中華民國 97 年 6 月

身心障礙社會福利機構經營之研究

－以台東縣牧心智能發展中心為例

劉文龍

國立台東大學教育研究所

摘 要

本研究主要目的有：探討身心障礙社會福利機構經營的實際情形、探討障 礙者社會福利機構經營所遭遇的問題和困難、整 理 分 析 提 出 身 障礙者社會福 利機構運 作 功能 及 改 善 當 前 困 難 的 對 策 與 看法、提出研究結論與建議，提 供身心障礙者社會福利機構及本研究個案精進經營管理之效能。

本研究以台東縣牧心智能發展中心為分析主體， 進行個案的質化研究，針對中 心內之行政幹部及董事會成員進行深入訪談，深入瞭解障礙者福利機構服務的理 念、內容，探討如何做好障礙者福利機構的經營與管 理，提昇服務品質 ，並佐 以相關文獻之探討， 以求深層發現。經歸納分析，主要的研究發現結果如下：

一、董事會的角色與功能上：本研究個案的董事會之運作型態，以中心主任為 主；在強化董事會的角色功能方面，董事成員的教育訓練、董事會的自我 評估、董事的參與會務，均應亟待加強發揮決策制定的功能。

二、人力資源規劃與管理上：專職人員管理的現存問題包括：召募不易、專職 人員流動率高、服務績效評估標準的建立等；而志工管理的問題包括：工 時無法配合、品質難以控制、流動率高及專業不足等。

三、財源籌措與財務管理上：經研究發現，合理的財務收入結構、資金籌措情 形與財務透明化、落實成本控制等，均是妥善財務規劃管理的有效手段；

而開發小額定期捐款、發票捐募，均是穩定社會捐款來源的可行途徑。

四、在行銷管理與募款策略上：在媒體行銷上，仍有待拓展的空間，宜再加 強；發現機構主要經費來源有社會捐款、政府補助、服務收費及聯合勸募 等多種型式，大部份還是來自於善心人士的捐款 。

依研究結果提出六點建議，提供身 心 障 礙 福 利 機 構 改 進 之 參 考 ，為身心 障礙者營造更美好的生活環境。

關鍵字：障礙者、社會福利機構、經營管 理

The study of management of social welfare organization:

take Taitung Muh Shin Intellectual Development Centre as the example

Liu Wen Long

Abstract

The purposes of this study were: The actual situation of management on social welfare organization for disabilities , the social welfare organization management encounters the question and the difficulty, the operation function of the social welfare organization for disabilities and the improvement current difficult countermeasure and the view, proposed the research conclusion and the recommendation, provides the management strategies of the social welfare organization for disabilities and this promote and effectiveness of the management .

In this study, Taitung Muh Shin Intellectual Development Centre , the case of qualitative research, conduct an in-depth interviews for the cadres and members of the Board of the centre, understanding the obstacles and the concept of welfare agencies services, and to explore the ways of the welfare agencies operating and management, improve service quality, and combined with the literature review of the study, so deep that. Summed up the analysis, the study found that the main results were as follows:

1. The roles and functions of the Board of Trustees: The case of the Board of operation patterns, to the Director of the Centre mainly to strengthen the role of the board functions, members of the education and training of directors, board of directors of the self-assessment, the director of the participation of business, are should play a decision-making urgent need to strengthen the function.

2. Human resources planning and management: full-time staff, including management of the existing problems: recruitment difficult, full-time staff turnover, performance evaluation services, such as the establishment of standards, and volunteer management issues include: working hours can not cope with, not quality control, high turnover and a lack of professionalism.

3. Financing and financial resources management: study found that a reasonable financial revenue structure, financing and financial transparency circumstances, the

implementation of cost control, proper financial planning is an effective means of management and the development of small regular contributions, tax invoices raised, was the source of contributions to social stability feasible way.

4. In marketing management and fund-raising strategy: marketing in the media, had yet to be room for expansion, to further strengthen and found the bodies main source of funding social contributions, government subsidies, service charges and a variety of forms, the most come from the contributions in kind-hearted people.

According to the study , to provide the six recommendations to improving the social welfare organization for disabilities and to create a high-quality living environment.

Keyword: disability, social welfare institutions, management

目 次

中文摘要………i

英文摘要………iii

目次………v

表目次………vii

圖目次………viii

第一章 緒論

第二節 研究目的與問題………4

第三節 名詞釋義………4

第四節 研究範圍與限制………5

第二章 文獻探討

第二節 非營利組織的經營管理………33

第三節 國內身心障礙社會福利機構經營之發展………48

第三章 研究設計

第二節 研究對象………54

第三節 研究方法………55

第四節 研究步驟………57

第五節 資料處理與分析 ………59

第四章 研究結果分析

第二節 人力資源規劃與管理分析………70

第三節 財源籌措與財務管理分析………73

第四節 行 銷管理與募款策分析… ………75

第五章 結論與建議

第一節 結論………79 第二節 建議………80

參考文獻

一、中文部分………83 二、英文部份………86

附錄

附錄一 訪談大綱（一）－董事會部分………88 附錄二 訪談大綱（二）－中心幹部部分………89 附錄三 訪談逐字稿………91

表 目 次

表 2-1 國法人分類………15

表 2-2 四種非營利組織類型………17

表 2-3 財團法人分類………18

表 2-4 非營利組織分類………20

表 2-5 非營利組織的社會角色類型………22

表 2-6 民法與相關行政命令………27

表 2-7 人民團體法與相關行政命令………29

表 2-8 內政業務財團法人監督準則與相關規定………31

表 2-9 非營利組織經營管理相關論述彙整表………38

表 2-10 NPO 董事會自我評估量表………47

表 2-11 身心障礙福利機構數成長情形表………50

表 2-12 縣市別身心障礙福利服務機構概況………50

表 3-1 受訪對象人數表………54

表 3- 2 建立專家效度名單………56

表 3-3 受訪代號及說明………59

圖 目 次

圖 2-1 馬斯洛的需求層次圖………16

圖 2-2 非營利組織的類型………19

圖 2-3 CORPS 模式運作概念………34

圖 2-4 CORPS 與決策核心之關係………35

圖 3-1 研究架構圖………53

圖 3-2 研究步驟流程圖………58

第一章 緒論

我國近十年來隨著政治的民主化與快速的經濟成長，民間的非營利社會福利 機構也快速成長，身心障礙者社會福利的問題形形色色，且形成的問題也愈來愈 多，已不單是靠政府組織或企業組織所能處理；因此讓身心障礙者在社會福利機 構得到最好的照顧，做好社會福利機構的經營管理與加強服務內容，是政府部 門、社會大眾、專業團隊、民間機構、身心障礙者家庭共同的責任。是故社會福 利機構必須結合政府及社會資源，集合各界的力量，解決身心障礙者社會福利的 問題。研究者從事特殊教育及身心障礙福利服務工作多年，以此為研究主題，探 討如何做好身心障礙福利機構的經營與管 理，提昇服務品質 ，期能經由本研 究提供縣內 各 身 心 障 礙 福 利 機 構 改 進 之 參 考 ，為身心障礙者營造更美好的生 活環境。

第一節 研究問題背景與動機

身心障礙者不管是先天性，或者是後天所造成的身心障礙，都會導致其生活 的不方便，而成為社會上的弱者。在經過時代的變遷及觀念的轉變之後，為了顧 及社會的公平與正義，照顧弱勢者的責任就變成為政府制定社會福利政策的依 據。所以在英國，「福利」（welfare）一直是被用來描述個人經驗的一個字眼，而福 利的供給是因為擔心疏離的貧民階級帶來社會的不安，或是被視為是其他個人的 利他主義動機的結果。自從英國伊莉莎白女王（Elizabeth）於 1601 年頒行的《濟貧 法》（The Poor Law）就開啟了社會福利立法的序幕（江亮演、洪德旋、林顯宗、孫 碧霞等，2000）。

1970 年代以前「福利國家」理論的興起，對於社會福利的主張認為政府應負起 社會福利照顧的責任，主要理由是透過政府的介入，可以發揮滿足個人限於貧 窮、疾病、失業、無家可歸和無知等情境下的需求，紓解個人或家庭面臨前述困 境的不安全問題，其終極目標是確保個人所得、健康、就業、居住等安全保障進 而透過政府的福利供給，達到所得有效的重分配，建立起一個安全又公平的理想 社會；然而，1970 年代以前「福利國家」理論，經過了半個世紀的實施經驗，逐漸 暴露了以政府為社會福利主要供給者的缺失，造成先進國家過度膨脹政府的社會

福利責任，同時因為政府社會福利的擴張，龐大的社會福利經費，導致政府無力 負擔的困境。因此，從 1970 年代以後，各國開始強調「社會福利多元化」，逐漸調 整以政府為主的社會福利政策，減少政府在社會福利的直接干預（江亮演等，

2000）。換句話說，鼓勵除了政府之外，導入包括志願組織、非營利組織及民間企 業組織共同參與社會福利的服務工作的角色。

在 1996 年之前，台東縣沒有設立服務身心障礙者的機構，所以，如果家裡有 身心障礙者，大部分都無法做好妥善的安置，讓身心障礙者家長十分困擾。直到 1996 年後，台東縣一些身心障礙者的家長，由於深刻感受到身心障礙者的生存及 困境，開始推動成立身心障礙服務機構，經由台東縣智障者家長協會及熱心社會 慈善公益人士合力推動，終於在 1997 年 10 月成立了財團法人台東縣私立牧心智能 發展中心，牧心成立的目的以提供台東縣地區身心障礙者安置、早期療育、就業 訓練服務為主，主要的服務範圍有：發展遲緩早期療育、成人職業訓練、庇護就 業，以及成人重殘生活技能訓練等。希望藉由社會關懷的力量和專業服務，協助 身心障礙者及家長朋友，走過艱辛且漫長的養育過程。牧心智能發展中心向來以 服務，關懷，就業訓練的理念，全方位服務為身心障礙者重建就業環境、身體心 理與社會功能，維護其尊嚴與人權；並且落實對公益、公共議題的倡議與發揮影 響，建構良好事業群經營體系，目前也正努力朝向身心障礙者老人安養服務的方 向推展中。

研究者本身也擁有一個不一樣的孩子，如果可以選擇，沒有人願意是一位身 心障礙者或成為身心障礙者的父母，更沒有人願意為了領取福利補助，而讓自己 或孩子成為身心障礙者。每當夜深人靜時，回首這半輩子，一路走來，雖然跌跌 撞撞，但慶幸遇到許多貴人在自己最無助、最徬徨時，伸出他們溫暖的手，拉自 己一把，也能慶幸自己從無知的領域走進特殊教育的領域，一路不停的學習充實 教養孩子的知識理念。沒有人希望自身或自己的小孩殘障病痛；但是，我們無法 選擇，面對孩子的不幸，我們遺憾，但絕不放棄。因此研究者積極參與家長成長 團體和社會福利機構，如今參與牧心董事會已十年了，十年來在我心裡一直有個 信念，有障礙的孩子有權利活在無障礙的社會中，他們應該得到社會的接納、家 人的接納以及自己的接納，我們因而透過牧心智能發展中心這個組織尋找爭取許 多的方案，來協助孩子們習得一技之長獨立謀生，過得自在有尊嚴的日子，支持 孩子們生活在自己熟悉的社區中，十年來在牧心智能發展中心全體夥伴工作同仁 的努力下，我們看到越來越多身心障礙者家庭願意和孩子走出來，也看到越來越 多人接納和關懷的眼光，此為本研究動機之一。

社 會 福 利 的 組 織 發 展 從 1884 年 在 英 國 成 立 的 湯 恩 比 館 （ Toynbee Hall）

及 1889 年成立於美國的赫爾館（ Hull House） ，都是以組織的型式開始對社區提 供福利服務。到了十九世紀中，逐漸發展出綜合性專業組織，發揮聯誼、砌 磋和研究的功效。如美國於 1955 年 成 立 的「 美 國 社 會 工 作 人 員 協 會 」（ N ational Association ofSocial Workers，簡稱 NASW） 讓社會工作者從非正式的民間組織，

轉變成為正式的專業人員。其後因著對社會福利逐漸的重視及社會工作實務 及學術的快速發展，使得「福利國家」理念的得以施行；然而，也因為「福利 國家」發展所遇到之困境而繼之興起的「福利多元主義」趨勢，同時也導致了 社會工作專業發 展朝向更多元的層面發展（江亮演等，2000）。而在上述各類 型的福利發展階段中，社會福利機構也都扮演著不同且多元的角色。在 邁入 廿一世紀的今天，不論國內或國外都同樣面臨許多人為及自然災變的重大考 驗。且隨之而來的是更多元且更須要快速回應的社會需求。為滿足這樣的需 求發展，藉由管理技術的運作以充份達成組織使命，已成為每個社會福利機 構思考其生存、 運 作 時 的 決 定 性 因 素 。

社會福利機構與一般營利機構同樣都需要運用管理專業，以充份發揮其 組織的特性。然而，這其中有一個最大的不同點，即在於社會福利機構乃是 以 非 營 利 為 目 的 ， 也 就 是 Drucker所 稱 之 「 點 化 人 類 的 媒 介 」 （ the non-profit institutions are humanchange agents）（Drucker，1992） ； Hasenfeld （ 1983）也特別提 出像人群服務組織中「人」是最重要的原料 （ people as “raw material ＂）。 這 個 概念讓我深刻地瞭解社會福利 機 構 這 一 類 的 非 營 利 組 織（ 或 稱 為 人 群 服 務 組 織 ）其所要服務的對象是 千 變 萬 化 的「 人 」 。然而，提供及執行服務方案的也 是在社會福利機構中 的 「 人 」 。所以，要如何建構良好的組織環境讓其中工 作的「人」充份發揮功能，而能提 供社會上的「人」所需要高品質的專業服務？

這個疑問，讓 研 究 者 更 肯 定 了 Drucker所 說 － 非 營 利 組 織 比 任 何 組 織 更 需 要 管 理 概 念（余佩珊譯，1994）。因為相較於營利機構，非營利組織的抽象使命 之達成是具有更高的挑戰 性 。

財團法人台東縣私立牧心智能發展中心係以辦理身心障礙社會福利服務之財 團法人，成立時間正好屆滿十年，主要服務對象涵蓋身心障礙者、智障者，組織 經營管理深獲社會大眾信賴，深具研究的價值，透過個案研究的方式分析，期能 獲得豐富有意義的研究結論，進而提供經營管理者改進之參考。此為本研究動機 之二。

第二節 研究目的與待答問題

鑒於非營利組織身心障礙者社會福利機構之數量日益增加，其所提供之服務 日益增長，惟因非營利組織容易發生管理欠當的問題，諸如未依設立宗旨經營、

缺乏利潤衡量標準、組織結構不健全、人力與經費匱乏、缺乏活動企劃能力與忽 視公共關係拓展等，其中又以董事會功能與運作、人力資源規劃與管理、財源籌 措與財務管理及行銷管理與募款策略的課題最值重視，且直接影響服務的成效。

所以，本研究希望先從探討國外文獻的經驗，而至國內尋找相關的社會福利機構 的經營經驗，希望學習外國經驗的同時，發現能讓社會福利機構永續經營的經營 管理經驗，以完備社會福利輸送體系，讓每一位身心障礙者都能得到更完善的照 顧；因此，如何加強其經營效能，提昇服務品質，實在是不容忽視的課題。

基於以上所述，本研究希望藉由一所社會福利機構為研究對象，透過一連串 的研究過程，達成下列目的：

一、 探討身心障礙社會福利機構經營的實際情形。

二、 探討身心障礙社會福利機構經營所遭遇的問題和困難。

三、 整理分析提昇身心障礙社會福利機構運作功能及改善當前阻礙因素的對策與 看法。

四、提出研究結論與建議，提供身心障礙社會福利機及本研究個案經營管理 改進之參考。

根據上述研究目的，本研究之待答問題可歸納如下：

一、 身心障礙社會福利機構經營的實際情形如何？

二、身心障礙社會福利機構經營所遭遇的問題和困難為何？

三、提昇身心障礙者社會福利機構運作功能及改善當前困難的對策與看法為何？

第三節 名詞釋義

本研究相關主要名詞計有「社會福利機構」、「台東縣牧心智能發展中心」、

「身心障礙者」及「非營利組織」，本節主要探討前二者之基本概念，至於「身心 障礙者」及「非營利組織」，則留待第二章探究之。

一、身心障礙社會福利機構

本研究所稱「身心障礙社會福利機構」是根據我國內政部針對所有服務身心障 礙者機構之統稱，屬社政行政單位所管轄，主要在提供身心障礙者養護及職業訓 練的場所。在我國特殊教育尚未發達的時期，重度障礙通常被安置在教養機構，

輕、中度障礙可訓練職者，則安置在發展中心。目前社會福利機構不僅提供養 護，尚有職訓、早期療育即日托等服務。此外，省市教育行政機關亦因安置需 要，而委託社會福利機構附設特殊班。但本研究所謂之身心障礙社會福利機構主 要是指台東縣牧心智能發展中心。

二、台東縣牧心智能發展中心

1991 年「台東縣智障者家長協會」創立後，開始服務台東縣心智障礙朋友暨家 庭。1997 年「牧心智能發展中心」成立，至今已成立十年，提供台東縣身心障礙者 的服務範圍有：發展遲緩早期療育、成人職業訓練庇護就業，以及成人重殘生活 技能訓練等。

牧心是台東縣服務身心障礙朋友的專業社會福利機構，訓練成人職業技能，學 成者安置接受庇護性就業，並進行支持性就業及一般性就業工作的推展。即使是 成人重殘者，除加強生活自理訓練外，並訓練他們簡單的代工及清潔工作。總 之，牧心服務的宗旨為協助稚齡障礙孩子把握療育黃金期，早期發現、早期療 育，也訓練成人障礙者擁有一技之長，輕中度障礙者能自力更生，減輕家庭、政 府及社會的負擔。本研究係以辦理身心障礙福利之台東縣牧心智能發展中心為研 究對象。

。

第四節 研究範圍與限制

本研究採用非營利組織的理論架構，研究的重點主要在社會福利機構「台東縣 牧心智能發展中心」組織執行面的探討，亦即有關董事會、人力資源規劃與管理、

財源籌措與財務管理與行銷管理與募款策略等經營管理層面，其他諸如輸入、決 策面及產出項，限於研究主題，並非本文的研究範圍。

本研究由於人力及時間的限制，本文為達「研究深度」的目的，必須捨棄「研究 廣度」的追求；加上深入、全面性的個案分析需要大量的初級與次級資料，恐有取得上

的困難。無法對全國所有的社會福利機構進行比較分析探討，有關實證研究部份，

僅對選定之辦理身心障礙者福利服務之財團法人台東縣私立牧心智能發展中心進 行個案分析作深入的探討，其分析結果，只能針對這些個案做出解釋，無法擴及 社團法人之部份，而此兩種組織在型態上有某種程度之差異，故在訪談結果之適 用上，亦須特別留意，不可完全套用。對此限制，本文盡量在理論、法規部份之 蒐集、分析上，採用適用範圍較廣泛之資料，同時分析適用於其他類型社團與財 團法人之相關理論與法令規章，使理論與法規分析部份結論之適用範圍，能擴及 社團法人之部份，以提昇本研究結果之適用範圍與價值。

從相關資料的蒐集、分析與個案比較，因受限於研究者本身在運用質化研究 的技術上，仍屬初學者角色，對於訪談內容、訪談引導的技巧稍嫌不足，且在資 料的分析上，因受研究者學術專業能力限制，使得在資料詮釋的豐富性及深入性 上，可能會產生個人主觀的看法及研究深度不足的問題。

第二章 文獻探討

非營利組織的運作，已成為最熱門的研究課題之一。身心障礙福利機構服務 的內容已逐漸趨於多元化， 也讓有需要的障礙者可有更 多 的 選 擇。機構的發 展亦由量的擴充，逐步轉為質的追求，如何提昇機構內專業工作人員的服務 品質 ，將機構導向專業性服務的水平， 已是當務之急 。因此本章將於第一節說 明非營利組織的相關理論基礎及運作方式做摘要性的描述，並整理文獻中關於台 灣非營利組織現行運作的特色及遭遇之問題。藉此為研究對象所處的內、外環境 做整體的描繪。在第二節說明非營利組織的經營管理，採用一個全面性的觀點，

來探討非營利組織的各管理面向。並且闡述非營利組織董事會的運作理論與實務 層面，嘗試提出經營管理之道。最後於第三節說明國內身心障礙社會福利機構經 營之發展現況。

第一節 非營利組織相關的理論

近年來，非營利組織的興起，原因是在環境快速變遷，社會價值多元化以 後，社會產生了或意識到一些需要，而這些需要無法經商業體系中的企業來完 成，也無法經由政府機構來完成。因此有志之士乃組成團體，解決社會的問題，

達成本身的理想（司徒達賢，1999）。以下將分別依歷史發展的遠近分為遠因與近 因，來說明非營利組織：

一、非營利組織的興起

（一）遠因

關於人類的互助與慈善行為，自史前時代即已經存在。當時的人們為了生 存，以及更有效的獵捕食物，自然而然的產生互助關係。然而，隨著人類的生活 形態逐漸由打獵、游牧，進入了農耕時代，這些互助型態也逐漸有了轉變。到中 世紀時，歐洲社會即有許多的教會從事著公共服務的活動，其型態已相當接近現 在的非營利組織。而現今的非營利組織型態，最早出現在十九世紀時的英國，1869 年於英國倫敦成立的「慈善組織會社」（Charity Organization Society COS），被視為

非營利組織之濫觴，其理念即為整合當時的慈善機構之力量與資源分享。根據估 計，當時的倫敦有約六百四十家的志願性組織。約莫同一時期，美國也興起一連 串的志願性組織運動，分別於 1851 年及 1854 年成立了「基督教青年會」與「猶太 教青年會」，從事志願性的慈善救助活動。而在英國的湯恩比館於 1884 年所設立的

「移民之家」，其活動範疇更由原本的貧窮的救助，轉變為更積極的社會改革，以 提供教育、休閒娛樂、職業輔導及心理諮商的服務為主要工作（官有垣譯，2000）。

到了二十一世紀，隨著時空環境之演進，由於物質條件的進步，非營利組織的類 型已經不僅限於社會慈善事業，舉凡環境保護、人權、文化、教育等領域，均由 於人們的益加重視，而可以發現非營利組織活動的蹤跡。

（二）近因

上述原因主要在解釋非營利組織在人類歷史中，究竟是在什麼樣的背景下產 生。而到了 1970 至 1980 年代，非營利組織的數量開始激增，活動的內容也逐漸多 樣化，不再只是單純的於服務提供，更開始進行對民眾進行議題倡導、對政府政 策進行遊說等等活動，也因而受到大眾以及學術界的矚目。而非營利組織之所以 在這段期間快速蓬勃的發展，依據學者 Salamon（1992）的分析，其原因主要可分 為「四大危機」與「二大革命」的出現（引自馮俊傑，2004）：

1.福利國家的危機（The Crisis of Welfare State）。福利國家的概念興起於，然而 隨著時間的經過，福利國家的所帶來的缺失也逐漸浮現，而福利國家的危 機，主要來自於以下四個原因：(1)1970 年代初期的石油危機，使得經濟成 長大幅減緩，且亦使人們更加相信，社會福利的支出，會排擠個人對於生 產資本、設備的投資；(2)愈來愈多的人認為，政府已經過載（overloaded），

且變得過度專業化與官僚化，以致於政府無法再負荷這些日益增加的任 務；(3)由於福利國家的概念，迫使政府提供愈來愈多的服務，而這些服務 所需的費用已經超過了人民所願意負擔的程度，使得政府的赤字逐年增 加；(4)愈來愈多的輿論傾向相信，「福利國家」的作法是在扼殺人們的進取 心，免除他們的個人責任，並增強人們的依賴心理，這是與促進經濟背道 而馳的作法。於是各國在保守派與新右派領導者的帶領下，於 1970 年代晚 期與 1980 年代初期，展開了一波縮減支出的風潮。也由於政府的支出與計 畫，自然需要有其他機制來解決這些公共問題，而非營利組織由於具有較 佳的彈性，以及運用私人慈善捐款的特性，使得它隱然成為政府之外的另

一個重要供給來源。

2.發展的危機（The Crisis of Development）。包括下薩哈拉沙漠區的非洲國家、

西亞、以及中南美洲等地的發展中國家，在 1970 年代的石油危機之後經濟呈 現了衰退的情勢。到了 1990 年時，許多發展中國家的經濟情勢甚至比在 1970、1980 年代時還要惡化，直到現在，全球大約仍有五分之一的人口生活 在十分貧困的環境中，而這也促使許多國家與學者開始反省並試圖找出解決 之道。一個叫「協助自立」（assisted self- reliance）或稱做「參與的途徑」

（participatory approach）的觀點，也慢慢在這些辯論中產生。這個觀點認為要 成功的協助這些國家發展經濟，必須要善加運用住民的能力與熱忱。因為許 多研究均已證實，要藉由當地政府來推動經濟發展是困難的，因為政府的科 層體制是一種由上而下的運作型態，這些策略往往要經過層層的關卡，才能 在一般民眾身上發揮成效，實在是緩不濟急。且在許多發展中國家，特別是 在非洲，其目前的政府通常是屬於外來政權，其政策是否能夠符合一般民眾 需要也頗令人質疑。因此愈來愈多人認為，藉由「參與者發展的途徑」其推 動經濟發展的效率要好的多，而這個方式多透過非營利組織來執行，因此促 成了非營利組織的發展。

3.環境危機（Crisis of Environment）。另一個刺激非營利組織興起的原因，就是 全球的環境惡化。全球的環境惡化一方面是由於發展中國家為了生存， 而 不得已的破壞環境，以求取經濟的發展；而另一方面，則是因為富裕國家不 知節制的濫用資源。不管是全球熱帶雨林的急速減少，非洲、亞洲與拉丁美 洲的土地快速沙漠化，還是歐洲國家嚴重的酸雨問題，都使得全球各地的人 民無法再坐視環境惡化的情況繼續嚴重下去，並且開始認為靠政府的力量是 難以解決此一問題的。因此人們試圖依靠自己的力量來挽救生態環境，在中 歐與東歐各國，「綠黨」（Green parties）開始以驚人的數量成長。而在發展中 國家，生態行動主義（ecological activism）也刺激當地的非營利組織快速產 生，他們藉由民間的力量 動員人力，並募集資金，藉由資助那些可能污染 環境、濫用資源的人，試圖改變他們的行為，以達到保護環境的目的。

4.社會主義的危機（The Crisis os Socialism）。第四個造成非營利組織大幅成長 的原因，就是共產制度（communist system）的崩潰。1970 年代中期的經濟衰 退，終於使許多社會主義國家認清，共產制度並未如他們所想像的能夠兼顧 社會正義與經濟富裕。為了維持其統治的正當性，許多中歐國家開始引進市

場導向的機制，試圖挽救國家經濟，其中最早開始的國家是匈牙利。然而，

這項措施除了提升這些國家的經濟之外，也帶來了一個副作用 －促使這些 國家「市民社會」（civil society）的誕生。人們在享受經濟的成果時，也體驗 到非政府的組織可以同樣提供的需求滿足，並且可以提供一個不受限制的意 見表達管道。這樣的發展剛開始是十分緩慢的，然而隨著時間的經過，非營 利組織在這些國家當中急速的發展。在 1988 年，蘇維埃共和國解體的前一 年，匈牙利境內已經有了六千個自願組織以及六百個私人基金會。一位分析 家指出，非營利組織之所以發展如此迅速，是因為人民對其中央政府與制度 不信任，希望能盡量直接控制經濟、政治與社會相關事務，而非營利組織正 是一個十分適當的管道。

5.通訊設施革命（The Communications Revolution）。光是上述四項危機，並不能 完全解釋為何非營利組織能在近代以如此驚人的速度擴展其版圖，並引起世 人的矚目，還有另外兩項重大革命也是促成這股風潮的原因，而其中之一就 是通訊設施的革命。1970 至 80 年間，由於電腦的問世、光纖網路的普及、

通訊衛星的廣佈，使得人類的相互通訊即使在最偏遠的地區，亦達到前所未 有的便利。再加上這段期間，全球教育與知識亦迅速的普及，使得人們更容 易溝通、達成意見的一致，並組織在一起，也容易彼此動員，促成了非營利 組織的大量產生。

6.中產階級革命（The Bourgeois Revolution）。1960 年代到 1970 年代初期，全球 經濟約以百分之五的幅度快速成長著，而在東歐以及一些發展中國家的經濟 成長率更是遠超過這個數字。這一段經濟的快速成長期，造就了一群經濟上 的中產階級，而這些中產階級的領導者，在拉丁美洲、亞洲與非洲等地，對 於非營利組織的發展均扮演著決定性的角色。

二、 非營利組織的意涵

「非營利組織」（Non-profit Organization，簡稱NPO）一詞源自美國國內稅制

（Internal Revenue Code，IRC）第 501 條第 C 項第 3 款的規定，對於該稅制之下 符合免稅條件的慈善組（charitable），包括教育、宗教和科學等範圍，且必須致力

於公共事務利益，而不是為了增加私人利益的團體給予免稅待遇，依此定義故多 以「非營利組織」稱之（馮燕，1993；Hodgkinson，1989）； 亦即表明非營利組 織乃為民眾提供公共服務，以彌補政府施政上的不足。因此，非營利組織的設立 目的不在於獲取金錢財務上的利潤，且其盈餘不得分配給組織內成員或其他私 人，它具有獨立性、公共性、民間性質之組織或團體。非營利組織（Non-profit Organization，簡稱NPO）自1980 年代以後，在世界各地引起一股盛行的潮流而逐漸 受到眾人的注目。非營利組織之所以興起的時代背景，根據Salamon,L.M.（1992）

分析可以歸納為「四大危機」和「兩大革命」；所謂的「四大危機」分別是：福利 國家危機（人民賦稅高負擔）、開發危機（南北發展差距）、環境的危機和社會主 義的危機（官僚性分配所產生的無效率）。而「兩大革命」則是指因通訊技術的改 善或新工具的開發而產生的通訊革命，以及因1960 年代到1970 年代的經濟快速 成長和都市中產階級的出現而發生於第三世界各國的市民革命。

依據 Salamon，L.M.上述之背景下，由非營利組織所從事之民間自主性活動可 分別朝下列三個方向來進行：一是由民眾本身根據當時所處之情況而所籌組之組 織性團體，此稱之為「由下而來的壓力」；二是教會或已開發先進國家的非營利組 織或民間自願性團體等公開性的援助其他機關，此則稱為「由外而來的獎勵」；三 是政府「由上而來的支援」，例如美國在雷根政權或英國在柴契爾政權時期都是因 為大幅刪減社會福利相關支出背景之下，而開始重視民間非營利組織所能發揮的 功能。

（一）非營利組織的定義

非營利組織（Nonprofit Organization，簡稱 NPO ）究竟為何？最廣為被使用 的定義不外乎前述 Salamon（1992）以及 Wolf（1999）兩位美國學者所提出之定義，

現分別將兩位學者對於非營利組織之定義分述如下：

Salamon 認為：「非營利組織是民間的法人組織，也是以追求保健、教育、科 學進步、社會福利、多元性價值觀的促進等公共目的為主的組織。」Salamon 並提 出構成非營利組織要包含下列六項特性：

1、 正式化組織（formal organization）：該組織必須有某種程度的制度化，即使是 對民眾生活重要的臨時性及非正式人民集會，都不可稱為非營利組織。換句 話說，非營利組織的成立必須取得國家法律的合法認可。

2、 民間組織（private）：非營利組織並不是政府組織中的一部分，而且不可由政 府的官員充任非營利組織董事會的管理。但並非意謂著非營利組織不能接受 政府的支持或監督，而是非營利組織之基本結構必須強調是民間組織。

3、 不從事盈餘分配（non-profit-distributing）：非營利組織之財源收入，僅能運用 在組織內的基本運作，而非分配給組織的財源提供者，此乃非營利組織與企 業最大的差別所在。

4、 自主管理（self-governing）：非營利組織能夠監控自己的活動，具有內部自主 管理的制度。

5、 志願性團體（voluntary）：非營利組織包括某些程度的志願參與活動引導或組 織內的事務管理。

6、 公益性團體（philanthropic）：非營利組織主要是為公共目的服務，並提供公共 財。

Salamon 根據上述非營利組織的六大特性提出五項判別標準（criteria）來辨別 非營利組織，此五項判別標準分述如下：

1、 經濟性（economy）：經濟性在講求成本的最小化與績效的最大化，並形成有 責任、有信用的作為。

2、 顯著差異性（significances）：顯著差異性說明其具有比較性，兩個不同的非營 利組織一比較，即可衡量出何者較有績效。

3、 嚴謹性（rigor）：對於任何的捐款者都要有所交待，對於任何人士的善心要認 真地看待，換句話說，非營利組織要很在乎地從事公益事業，不可以利用他 人的慈悲心來謀取個人的私利。

4、 組合性（combinatorial richness）：非營利組織可將有限的資源做組合並合理的 分配與使用，使資源發揮最大的效用。此點與營利性企業體的功能特性一 樣，否則非營利組織就不能稱之為事業體。

5、 組織能力（organizing power）：組織能力是任何一個事業體必備的能力，人類 社會本來就具有該能力，非營利組織將此能力毫無保留地做最大的發揮，以 彌補政府或社會組織功能之不足。

美國學者 Wolf 對非營利組織的定義如下：

1、必須具備公共服務的使命。

2、必須經政府立案，並受相關法令管轄的合法組織。

3、其組織以非營利為目的或為一慈善機構的法人組織。

4、其經營結構必須排除私人利益或財務之獲得。

5、其組織享有政府賦稅上的優惠。

6、捐贈給該組織的捐款者可享受減稅待遇的法律地位。

除了上述對非營利組織最常被引用的定義之外，國內學者對非營利組織的定 義也有其不同的見解，茲將說明於下：

1、司徒賢達（1999）：指出「非營利組織是結合社會上的人士、財力與物力等多項 資源，經由某一些有組織的活動，創造出某些有價值的服務，以服務社會中的 某一些人，即是所謂的『CORPS』模式（Client，服務對象；Operations，創造價值 之服務；Resources，財力與物力資源；Participants，參與者（含志工）；Services，

創造或提供之服務）。」

2.江明修（2003 ）：對非營利組織的界定，是一個非政府、非商業性與獨立的部 門，並以公益服務為主的組織，且符合公共行政所強調之「公共性」特質，亦即 具有公共服務使命與積極促進社會福祇，不以營利為目的之民間公益組織。非 營利組織運作方式，通常可分為組織創立、組織發表、年度計畫訂定、行銷計 畫訂定、組織宣傳、專案執行設計、成果發表等階段。由上述對非營利組織的 定義、特色、功能及運作方式等，可得非營利組織的公益性格、由社會大眾（經 由免稅或捐助）贊助，及使用社會公器（public entity）之性格。

在日本，一般認為所謂的非營利組織是指從事非營利活動的組織。為避免在 概念上與政府的行政組織或特殊法人等非營利組織發生混淆，因而多加「民間」兩 字，將之譯為「民間非營利組織（團體）」，以有別於行政組織或特殊法人。大抵 而言，有關日本非營利組織所指的概念大致脫離不了上述 Salamon 與 Wolf 所述之 內容，一般多指獨立於政府或民間企業之外，從事各種非營利活動的非政府或民 間組織。其與股份公司等營利企業不同的是，強調其為不從事盈餘分配的組織。

此外，非根據民法所設立的公益法人、學校法人、社會福利法人、醫療法人、宗 教法人等法人或具有法人資格的一般團體也包含在非營利組織的範疇之內。尤其 是阪神大地震之後，由於當時所活躍的公民團體多為不具有法人性質的草根性團 體，所以目前日本的非營利組織多指具有草根性的市民活動團體（林淑馨，2007）。

綜合上述國內外學者對非營利組織的定義，本研究歸納上述文獻的重要構 念，我們可將非營利組織定義為：「非營利組織不以營利為目的，但是得以營利為 手段；它具有法人資格，以公共服務為目的與使命，積極促進社會福祇；組織內 部之自我管理性高，組織經營之目的在謀求全體成員或社會大眾非經濟性之公共 利益；盈餘分配不歸捐款者所有，並享有免稅或減稅資格之民間獨立自主性質的 組織。」

（二） 非營利組織的分類

非營利組織的類別有不同的分類，有依據稅法來分類，依其性質來分類，依 非營利組織設立的宗旨與訴求來分類、依事業目的來分類、依組織控制方式及經 費來源分類、依實務分類、依組織的本質分類、依廣泛性質分類，說明如下：

1、 依稅法分類

依據美國國內稅制（Internal Revenue Code，IRC）規定可以免稅的條文、不同的 稅法管制將非營利事業區分為下列四種（楊坤峰，2005）：

（1） 慈善、宗教、教育、科學與教育機構。

（2） 人民團體

（3） 同業公會

（4） 社會團體

依我國所得稅法第十一條規定：「本法稱教育、文化、公益、慈善機構或團 體，係以合於民法總則公益性社團及財團之組織，或依其他關係法令，經向主管 機關登記或立案成立者為限。」換句話說，我國之所得稅法依其是否有營利行為，

將非營利事業分為教育、文化、公益及慈善機構四大類。

2、依組織性質分類

非營利組織顧名思義即是不以營利為目的的組織，即使有時其收益超過支出 而產生利潤，但組織的最終目的並非在追求利潤，因此若以不追求利潤之觀點而 言，非營利組織的範圍應該包含下列四種組織（楊坤峰，2005）：

（1） 醫療及衛生單位

（2） 教育文化單位

（3） 會員組織

（4） 非營利性研究機構

3、依組織設立的宗旨與訴求分類

我國的非營利組織在民法中很明顯的被分成「社團法人」與「財團法人」

兩種類型。所謂「社團法人」，是指以人為主的社會團體，並經法院公證核 備 ， 具 有 法 人 地 位 的 民 間 組 織 ， 如 各 種 協 會 、 學 會 、 促 進 會 、 委 員 會 --- 等。

「財團法人」是指以一筆規定之存款金額為主，亦須經法院公證核備，具

有法人地位的民間組織，如各種基金會、機構、中心---等。

若以組織的主要宗旨為指標，可進行以下的分類：（詳如附表 2-1）

（ 蕭 新 煌 ， 2005）：

表 2-1 我 國 法 人 分 類

社 團 法 人 財 團 法 人 1.學術文化團體

2.醫療衛生團體 3.宗教團體 4.體育團體

5.社會服務慈善團體 6.國際團體

7.經濟業務團體 8.宗親會

9.同鄉會

10.同學、校友會 11.其他

1.文化教育 2.社會福利慈善 3.衛生醫療 4.工商經濟 5.財政金融 6.環境保護 7.交通觀光 8.新聞傳播 9.農業事務 10.勞工服務 11.法務事務 12.兩岸事務 13.外交事務 14.保防國防 15.青年服務 16.文化藝術

資料來源：蕭新煌主編，2005，非營利部門－組織與運作，頁 14-15。

非營利組織的設立宗旨與訴求無非是在滿足人類的基本權利，而人類的基本 權利衍生自人類的基本需求。馬斯洛（Abraham Maslow）認為人類的需求有層次性，

這些需求如圖 2-1 所示，共分為五層，依照迫切性的大小順序，分別是生理需求

（physiological need）、安全需求（safety need）、社會需求（social need）、受尊重 需求（esteem need）及自我實現需求（self-actualization need）（孫本初，2000）。各 種不同的需求層次產生各類不同的人類基本權利，例如生理需求產生生存與健康 的權利，安全需求產生住的權利與不受威脅的權利，社會需求產生受教育、工作 與知的權利，自我實現需求產生享受生活品質、信仰自由、受人尊重的權利。

圖 2-1 馬斯洛的需求層次圖 資料來源： 出自謝文全，2005，教育行政學，頁 331。

非營利組織可以根據滿足各種不同人類的基本權利而有不同的議題，例如（引 自楊坤峰，2005）：

（1）生存的權利是有關貧窮的議題：世界展望會、家扶基金會等。

（2）健康的權利是有關醫療的議題：財團法人董式基金會、陶聲洋防癌基金會 等。

（3）工作的權利是有關就業的議題：台灣失業勞工聯合總會、中華民國就業服務 協會、勞動人權協會等。

（4）住的權利是住者有其屋的議題：蝸牛聯盟、無住屋者團結組織等。

（5）行的權利是有關交通的議題：台灣道路關懷協會等。

（6）受教育的權利是有關教育的議題：財團法人人本教育文教基金會、成長文教 基金會等。

（7）呼吸新鮮空氣、喝好水的權利是環境的議題：自然環境保護基金會、環境品 質文教基金會等。

（8）享受生活品質的權利是有關文化與藝術的議題：榮星文教基金會、富邦藝術 基金會等。

（9）不受威脅的權利是有關安全的議題：人權協會、民間司法改革基金會等。

自我實現 需求

受尊重需求

社會需求

安全需求

生理需求

（10）信仰的權利是有關宗教的議題：慈濟公德會、靈鷲山佛教基金會等。

以上各種不同的議題之下，非營利組織的種類可以根據不同的訴求加以做 區分。

4、依事業目的分類

非營利組織依其不同之事業目的可分為兩大類：

（1）公益性組織範圍（public benefit organizational field）

以提供公共服務為目的，具有輔助政 府功能之作用，且能視社會實際需要，從事 多樣化的社會服務工作。範圍包括慈善事業、教育事業、科技研究組織、私立 基金會、社會福利機構、宗教團體與政治團體等。

（2）互益性組織範圍（mutual benefit organizational field）

以提供會員間互益為目的，其性質和營利部門較相 近，而不具有慈善目的，

但與傳統營利事業不同之處在於以提供會員集體利益為最終目的，較不具有明 顯的個別對價關係。範圍包括社交俱樂部、合作社（場）、互助會、工會、

商會及職業團體等。

5、 依組織控制方式及經費來源分類

由組織控制方式及經費來源兩個指標，將非營利組織分為四大類：（詳如表 2- 2）（蕭新煌，2005：14）

表 2- 2 四 種 非 營 利 組 織 類 型 控制方式

財物來源

會員控制 董事控制

捐助 【Ⅰ】如：聯合勸募協會

服務性社團

【Ⅱ】如：民間博物館 公益基金會

收費 【Ⅲ】如：聯誼社

會員俱樂部

【Ⅳ】如：社區醫院 安養院

資 料 來 源 ： 蕭 新 煌 主 編 ， 2005，非 營 利 部 門 － 組 織 與 運 作 ， 頁 14。

6、 依實務分類

非營利組織在我國的實務上可分為社團法人與財團法人兩類：

（1）社團法人是以人為組成基礎，其主管單位為各級政府主管社會行政部門，因 此由中央主管機關內政部將社團法人分為學術、文化、醫療、衛生、宗教、體 育、慈善、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組織的團體。

（2）財團法人是以財產為組成基礎，是向各目的事業主管機關立案，目前在我國 計有：（ 詳 如 表 2-3）

表 2-3 財團法人分類

事業目的 主管機關

社會福利慈善 社會司、局

文化教育 教育部、局

環境保護 環保署

衛生醫療 衛生署

工商發展 經濟部

新聞傳播 新聞局、處

財政金融 財政部

交通觀光 交通部

兩岸事務 陸委會

勞工服務 勞委會

青年服務 青輔會

外交服務 外交部

農業事務 農委會

其 他

7、依組織的本質分類

司徒達賢（1999）用 CORPS（Clients，指服務之對象；Operations， 指創造價 值之業務運作，含規劃與組織；Resources，指財力與物力資源，含資源提供者；

Participatant s，指參與者，含專職人員與志工； Services 指所提供或創造的服務）

為架構，利用 CORPS 架構，從本質上來對非營利組織進行分類，其分類如下（圖 2-2 所示）：

1.互益型組織：在互益型的非營利組織中，組織只有參與者與組織活動，並不提供 外部顧客服務，例如：同鄉會、運動團體。

2.公益型組織：非營利組織的參與者與組織活動之存在，都是為了向某些人提供服 務者稱之。

3.捐贈型組織：組織中的營運資金來自於向他人募款時稱之。

4.商業型組織：組織中的主要資金來源為向顧客收取服務所產生的金錢時，偏向商 業型組織。

5.專業型組織：在組織決策核心的組成份子，皆為專職人員或志工，其藉由本身的 專業、理想與熱情來領導該組織者稱之。

6.企業型組織：還有一些非營利組織由其捐款的企業所主導，其組織的使命與行動 皆配合該企業，就是一種企業型組織。

互益型組織 公益型組織

捐贈型組織 商業型組

專業型組織 企業型組織 圖 2-2 非營利組織的類型

資料來源：司徒達賢，1999，非營利組織的經營管理，頁 39。

R P

O S C P S

R

C O

P

S O R

C P C

R S O

從以上的分類的方法，在實務上其實用處不大。因為每一個組織在程度上都有 各類型的一些成分。但從CORPS模式來進行分類，將可使我們對非營利組織的本 質以及運作方式有更深刻的了解。

8、依主要業務活動分類

Salamon（1997）提出一套非營利組織的國際性分類，其嘗試以 最主要的業務 活動作為分類之依據，歸納出 十二個主要的活動集團，並再細分為 二十七個次集 團，茲列表如表 2- 4 所示：

表 2- 4 非營利組織分類

活動集團 次集團

文化與休閒 文化與藝術；休閒；服務 教育與研究 初中高等教育；其它教育研究

社會服務 社會服務提供；緊急事件的援助；經濟與生活的支持 環境 環境保護；動物保護

發展與住宅 經濟社會與社區發展；住宅、職業與訓練 法律倡導與政治 法律與司法；政治組織

慈善中介組織 慈善中介織 國際性活動 國際性活動

宗教 宗教會眾與協會

健康維護 醫院與復健；養護之家；心理健康與危機預防 商業與專業組織 商業與專業協會/公會/工會

其它 其它範

資料來源：Salamon（1997）

9、依廣泛性質分類

大體上而言，「公益」（public benefit）的性質比較能夠說明「非營利」的意義，

所謂「公益」是指「為不特定人或特定多數人的利益提供服務。」因此，只要是經 營目的是符合「公益」的組織，均可稱之為「非營利組織」。如果依「公益性」的 角度來對非營利事業做廣泛性的分類，非營利組織的範圍就可做更大的解釋，例 如：鄰里組織、社區組織、公益組織、私人志願組織、慈善組織、獨立部門、第 三部門、基金會、非政府及非商業組織等均可列入非營利組織的範圍。

（ 三 ） 非 營 利 組 織 在 現 今 社 會 中 的 功 能 與 角 色

非 營 利 組 織 的 功 能 根 據 Kramer（1987）的分析中，歸納出五種角色（引 自葉 淑 芬 ， 2000） :

1. 服 務 的 前 瞻 者（ vanguard or service pioneer） ：非營利機構因為具有組 織彈性、功能自發性、民主代表性，能敏銳察覺社會的需求，發展創 新的服務方法或發掘新的案主群，引領社會革新，著重在獨創性 。 2. 價值維護者（ value guardian） ：機構被期待去維護一群人或某些社會 價

值 ， 保 持 開 放 管 道 讓 公 民 參 與 服 務 。

3. 倡導者（ advocator） ：非營利組織從社會各層面的參與和實踐中，洞 察社會脈動，並運用服務經驗，透過輿 論和遊說，促成社會態度之改 變，引發政策與法規的制定或修正，亦扮演監督政府的角色，促 進 更 公 平 、 負 責 的 服 務 。

4. 公眾教育者（ public educator） ：為維護大眾知的權利，需將服務方式 與 內 容 ， 以 及 問 題 的 癥 結 所 在 告 知 大 眾 。

5. 服 務 提 供 者（ service provider） ：當政府礙於資源與價值優先順序的限 制，無法充份履行其應提供福利服務時，非營利組織的多樣化服務輸 送，恰能彌補這種差距；相對也提供人民更廣泛的選擇機會。

此外，蕭新煌（2005）將非營利組織之角色功能分為積極角色（提醒、諮詢、

監督）與消極角色（制衡、挑戰、批判）兩大類。

依據馮燕（2005）將非營利組織的社會角色歸成三類：目的角色、 手段角色、

及功能角色，詳述如表 2- 5。

表 2- 5 非 營 利 組 織 的 社 會 角 色 類 型

類 型 項目 內 涵 備 註

濟世功業 救濟世人就是做功德。救濟是利他 的功業是利己的，多以急難救助 為主。

慈濟功德會

公眾教育 針對公眾推動新的理念，較接近倡 導和喚起的功能。

消基會 晚晴協會 服務提供 以服務為其目的性角色，為台灣最

早出現的非營利組織型態。

世界展望會 伊甸基金會 開拓與創新 包括服務對象、方式、觀念的開拓

與創新。

創世基金會 婦女救援基金會 改革與倡導 由一群具相同改革理念的人所組

成。

主婦聯盟 殘障聯盟 價值維護 包括創新價值及維護舊價值。 董氏基金會

人本基金會 目 的 角 色

整合與激力 以服務各種非營利組織，提供資訊 及 資源、訓練為主旨。

聯合勸募

喜瑪拉雅研究發展 基金會

積極手段 主要以提醒、諮詢和監督為主。

消極手段 展現制衡、挑戰和批判。 社會運動的民間 團體

手 段 角 色

服務提供 與前述的服務提供相同 帶動社會變

遷

各機構皆發揮其帶動社會變遷方 向與本質的影響力。

擴大社會參 與

提供多元的社會參與管道，讓民眾 有 機會參與多樣化的公共事 務

功 能 角 色

服務的提供 幾乎任何的人口群都有機構願為 其服務，同時民眾也樂於支持。

資 料 來 源 ： 引 自 馮 燕 ， 2005。

三、非營利組織之理論基礎

非營利組織的出現，其理論基礎因為學科間的不同，而有不同的說法。大致 可以從經濟學、政治學、社會學三個面向來討論，茲分別說明如下（蕭新煌，

2005）：

（一）經濟學的領域

自古典經濟學大師 A.Smith 於 1776 年發表「國富論」，並與馬爾薩斯及李嘉

圖等建立了古典經濟學的基礎，並使經濟學成為當時的顯學。而不論是古典經濟 學，抑或是新古典經濟學之理論中，不難發現「效率」均是其討論之核心，如經濟 學的核心「供給與需求」的概念，便是在求取最有效率之資源配置。因此經濟學領 域之學者對非營利組織的研究，著重在非營利組織的效率部分，而此領域的兩大 理論「市場失靈」與「政府失靈」，主要便是認為非營利組織在某些情況下，其提 供財貨與服務的效率，會比市場與政府來的好。以下詳析此二理論：

1.市場失靈（Market Failure）理論：經濟學最基礎的假定，就是人們是自利的。

因此，當人們處在一個自由競爭的市場中，每個人（買方與賣方）會為自己 的利益做出最佳的決定，進而達成供需的平衡，也就是所謂的「帕雷圖最適 配置」（Pareto optimality）。而這樣的一個機制，就是所謂的市場機制。然 而，在某些情況下，會有所謂的「市場失靈」的現象（霍德明、熊秉元、胡 春田、巫和懋，1992）：

(1)公共財：所謂的公共財，指的是具有「不可排他」與「無排擠性」兩種 特性的財貨。由於此種財貨無法排除特定人，使其無法接受到服務，

換言之即使有人不付費，一樣可以享受此公共財帶來的利益，到最後 大家都不會願意付費，並將導致市場上沒有人願意提供此種財貨（或服 務）。

(2)外部性：通常一項經濟活動牽涉到的對象只有交易的雙方，然而在某 些情況中，這個經濟活動，可能會無償的影響到一些不在此經濟活動 中的經濟主體。因此，由於交易雙方的成本與利潤並沒有考慮到此被 影響的第三個經濟主體，故其配置將不會是最適的配置。

(3)自然獨佔：在某些產業之中，其固定成本規模規極大，因此先進入此 一市場的廠商，由於已經投入固定成本，故每增加一個消費者，則平 均成本將越來越低，相對的平均價格也會越低，故新的廠商的價格將 無法與舊的廠商相競爭，致使新的廠商不願進入此一市場，而產生自 然獨佔的所謂「不可排他」，指的是提供此種財貨或服務者，無法排除 特定的人，使其無法享受其利益；而無排擠性則是指當此種財貨或服 務被提供時，每多增加一個人，並不會影響整體消費者接受服務的品 質。

(4)資訊不對稱：在現實的世界中，消費者通常沒有能力取得產品的完整 資訊，因此廠商將有機會以欺騙消費者的方式，抬高產品的價格，或是 對產品偷工減料。這樣的情況下，資源的配置自然也不會是最佳配置。

當上述現象的發生之時，市場的運作將會產生失靈，消費者沒有足夠的資

訊，無從判斷此一交易是否值得。而非營利組織，因具有「不分配盈餘」的特性，

這表示非營利組織沒有、甚至不應有強烈的動機，為追求更高之利潤，而隨意抬 高財貨或服務之價格，或降低其品質，因此消費者較能夠信任之。

2.政府失靈理論：政府的出現與其功能，被認為可以彌補市場的缺點，並提供 市場所無法提供的集體性財貨（Salamon，1987）。然而，由於經濟、社會的 快速變遷，以及民主政治本身的特性，政府本身也發生了失靈的危機。

Weimer 和 Vining（1989）即指出，在民主制度下，可能會有以下四種情況，

影響政府的運作（引自黃新福、盧偉斯，2006）：

(1)投票的弔詭（Paradox of Voting）：經濟學中的公共選擇學派認為，在某 些特殊的狀況下，人民投票產生的結果，並非是對於政策的偏好，而 有可能是因為是制度安排的結果。如此將會使人民對於政府的政策，

無法呈現明確的方向。此外，由於民主制度強調票票等值，因此人民 的投票無法顯現其偏好的強度。

(2)官僚的供給：因為官僚本身無須面對競爭與淘汰，所以在供給上不會 亟 思進取，往往造成運作的無效率與資源的浪費。

(3)代議政府的問題：政府官員與民意代表為了選票，往往是政治考量大 於一切，為了當選與自身利益，而忽視人民真正的利益。

(4)分權政府的問題：由於政府的分權，會造成資源及能力的分散、執行 的 不力、監督困難等問題。

在經濟學的假設中，市場機制是提供服務與財貨的最佳模式，然而由於有外 部性、公共財等問題，會造成市場失靈，因而需要政府的介入，提供市場所無法 提供的財貨與服務。但政府本身因為制度與現實的問題，亦有可能產生政府失靈 的情形，因此非營利組織便成為市場失靈與政府失靈時的最佳提供者。

（二）政治學領域

在政治學的領域中重視的價值與市場重視的「效率」有所不同，其主要強調的 價值是「公平」與「正義」。而在政治學的領域中，最重要的理論便是 Salamon（1987）

所提出的「第三者政府理論」（The Third Party Government），其對之前的市場失靈 與政府失靈理論提出批評，認為此二理論將非營利組織視為是市場與政府的彌補 機制，乃為一種錯誤的想法。此理論認為，非營利組織應該是一種優先機制，而 非是等市場與政府確定不能做了，才提供補充服務的輔助性角色。此理論認為非 營利組織與政府相較如下之優點（轉引自馮俊傑，2003）：

首先，在經濟、社會的快速變遷下，人民的需求也日益多樣化。然而若將這

些需求交由政府來提供，人民會擔心政府權力過份擴張。另外，由於政府的施政 必須以多數的民意為依歸，換言之，少數人的權益即有可能被政府所犧牲。因 此，非營利組織所呈現的多樣性，正好可以提供這些新興的、非主流的需求。

其次，非營利組織的另一項優點，是不受民意機關的監督及層層法令的限 制，因此在服務方式的創新上，較政府容易且迅速。當社會上出現新的需求時，

往往當先反應者，是非營利部門，而非公部門。

最後，在組織結構上，由於監督的程度不似政府般嚴格，因此沒有所謂層級 節制的問題，自然在效率上優於政府。綜合上述，非營利組織與政府相較，既具 有組織活動不需受法令約束，以及回應需求之彈性高等兩項優點，不難理解為何 Salamon 認為非營利組織在某些方面，可以取代政府，因而稱之為「第三者政府」。

之前經濟學理論重視非營利組織能夠彌補市場與政府的限制，使市場的產 品、服務供需能夠達到最有效率的分配。而 Salamon 的「第三者政府理論」確實的 反應了政治學領域所重視的價值，認為非營利組織能夠比政府有更效率的回應人 民需求，且能夠滿足更多元的需求，而非僅是多數人的需求，這就是政治學所欲 追求的「公平」。與經濟學的理論相較，Salaman 的理論，認為非營利組織扮演的 是一種更積極的功能，而非僅是彌補市場與政府功能上的漏洞。且重心也由「效 率」，轉變為「公平」。

（三）社會學領域

有別於經濟學領域之重視「效率」，以及政治學領域之重視「公平」，在社會 學領域中，學者所著重看的是「參與」，人民在社會日趨多元化的同時，逐漸的對 於某些特定之議題產生興趣，並進而自動自發組成組織、團體，企圖以公民社會 的力量解決這些問題。其最主要的理論為「志願主義」，此理論認為非營利組織係 由一群志同道合的人所組成，他們願為了共同的目標而自動自發貢獻其心力。而 這些人之所以願意不求回饋的貢獻，主要是因為以下幾種原因（孫本初，2000）：

一、利他主義：即指一個人在滿足他人需求的同時，本身也獲得了滿足感。利他 主義通常被認為是人們參與志願工作的最主要原因。

二、效用理論：認為人們在參與志願活動時，其個人利益（效用）可以得到最大 化。

三、人群資本理論：認為人們參與志願活動，雖然不能獲得實質的報酬，但是可 以藉此增加其與人相處的技巧，並拓展人際關係。

四、交換理論：認為人們參與志願活動，可以獲得尊重、成就感等非物質報酬，

因此，只要個人主觀認為其付出的時間與金錢，所交換的非物質報酬是值得

的，就會繼續的參與此志願活動。

五、期望理論：認為其參與是抱持對未來的期望，如為了換取工作經驗。

六、需求層級理論：認為參加志願活動者，其所追求的已經不再是基層的「生 理」、「安全」的滿足，而是為了追求更高層的「愛與關懷」、「自我實現」

的滿足。

七、社會化理論：認為人在接受一定的社會化影響後，將會認為其對社會具有一 定的責任，因而認為自己有必要貢獻其心力，以改善這個社會。

相較於政治學領域理論從整個政治網絡來分析，以及經濟學領域理論從市場 機制與市場失靈的經濟網絡來推論非營利組織的出現，社會學領域的理論是以組 織參與者為對象，分析其參與動機，討論其為何想要組成、參與非營利組織的運 作，因此就其觀察而言對象，屬於較為微觀的理論。

四、我國現行非營利組織相關法令分析

我國目前為止尚未訂定專屬非營利組織之法令，因此與非營利組織相關之法 令，散見於各項法令之中，極為零碎，故本研究嘗試在本節中加以整理。首先 ， 就我國非營利組織之基本概念，主要來自於民法之規定。我國符合非營利組織定義 之組織，由於必須符合「免稅」之定義，故首先需為符合具法人資格之組織 ， 故 也需接受法人之相關法令管制與監督。

（一）民法與相關行政命令

由於我國兩種主要的 NPO，財團法人與公益社團法人，均為法人之身分，

故其原始法源係我國的民法總則部分 ， 對於我國民法及相關法條的評述如後 。 （表 2- 6）民法第三十條規定「法人非經向主管機關登記不得成立」 ，而主管機關擁有監 督其業務之權力，並檢查其財產狀況，以及有無違反許可條件及其他法律規定（民 法第 32 條） 。至於法人之主管機關，依民法總則施行法第十條之規定 ，為法人 設立事務所所在地之法院。而在民法上，主管機關對法人的一般事項之監督方式、

面向與懲處手段，分為以下三種：1.法人不遵守主管機關監督之命令或妨礙其檢 查時，得處五千以下罰鍰 （民法 33 條） 。 2.當法人違反設立許可條件時，主管機 關可以撤銷其許可（民法 34 條） 。3.當法人其行為、目的違反公序良俗之時，法 院亦可因主管機關、檢察官或利害關係人之請求，宣告解散（民法 36 條）。