國立臺東大學公共與文化事務學系 區域政策與發展研究碩士班碩士論文
指導教授：蔡西銘 先生
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臺灣農業土地利用之 灣農業土地利用之 灣農業土地利用之 灣農業土地利用之探討 探討 探討 探討─ ─ ─ ─以 以 以苗栗縣 以 苗栗縣 苗栗縣 苗栗縣灣 灣 灣寶 灣 寶 寶 寶 里
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研究生：江欣紋 撰
中華民國 102 年 1 月
謝 謝 謝
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擁抱著 2013 年，苦候多時，我終於完成論文了。
在臺東讀書、生活的這幾年認識了很多人，也開拓了視野，這片土地有著無 限的包容力，每當我心情煩悶時只要抬頭仰望海岸山脈，到海邊走走，心頓時會 澄清多。想起進研究所的第一年，師長們就帶著我們這些新生認識臺東的好山好 水，從那時候開始我就相信自己選擇來臺東讀書是個很棒的決定。
論文寫作的一路上受到許多貴人的幫忙，因為有你們的鼓勵與協助，我才能 堅持下去。首先，感謝業師蔡西銘老師的指導與督促，當我逃避現實或態度消極 時依然沒有放棄我，並且不斷地鼓勵我、尊重我的想法，讓我在論文寫作上有充 份的思考空間。當然，還要感謝靳菱菱老師，因為有您無私地幫助我突破困難與 瓶頸，才讓我走出低潮順利完成論文。還要謝謝李玉芬老師的關鍵點引導與提 醒，以及臺北教育大學社會與區域發展學系陳慶和老師對本文的不吝指教，讓我 的論文可以更加完整。也要謝謝夏黎明老師，在研究所課業與日常生活上都受到 您親切的照顧，您在區域空間上的思考方式，開啟了我對空間與文化上的興趣。
特別感謝我的父母，當我遠在他鄉徬徨無助時總是不時來電關心我，在我為 論文寫作苦惱時給我最大的包容與支援，讓我可以無後顧之憂完成論文。謝謝研 究所的同學兼室友如媚，在我煩惱時你總是靜靜傾聽並給我最中肯的建議，跟你 一起求學、生活的日子裡充滿許多愉快的回憶，可以認識妳是我的福氣。謝謝菱 霙帶我領略許多人文藝術，在生活上給我最大的支援與幫助，可以在臺東結交到 這麼有才華的朋友讓我感到非常幸運。謝謝好友阿園在我低潮時依然不時稍來問 候的訊息，讓我感受到你的溫暖與包容。煜竣同學還有學長姐們，也謝謝你們的 陪伴與幫忙，讓我度過最充實與愉快的學習生活。
最後感謝協助我完成論文的灣寶里居民、後龍鎮農會等受訪者，因為有你們 的分享才能讓我的論文更加完整，願臺灣的環境會在這些人耕耘下更加茁壯。
臺灣農業土地利用之探討 臺灣農業土地利用之探討 臺灣農業土地利用之探討
臺灣農業土地利用之探討─ ─ ─ ─以苗栗縣灣寶里為例 以苗栗縣灣寶里為例 以苗栗縣灣寶里為例 以苗栗縣灣寶里為例
作者 作者 作者
作者： ： ：江欣紋 ： 江欣紋 江欣紋 江欣紋
國立臺東大學 公共與文化事務學系區域政策與發展研究碩士班
摘要 摘要 摘要 摘要
近幾年來，新竹科學園區的開發模式被認為是科技產業發展的典範，苗栗縣 政府也計畫在後龍鎮設立後龍科技園區，希冀可以促進苗栗縣發展，帶動縣內就 業人口及消費人口，而這項計畫也引起當地農民的不安，因為此舉勢必會大面積 徵收農地，尤其相關用地及遭徵收的地主有 8 成都在灣寶里，面對後龍科技園區 開發上的問題，其農業土地利用型態會有何轉變？本研究希望藉由探究灣寶里農 業土地利用的變遷，瞭解農業發展的實情，嘗試從中尋找維護農業永續經營的模 式，使土地資源可以得到合理的利用。
本研究以文獻資料的蒐集及田野調查進行分析，透過研究結果發現，後龍科 技園區的土地開發計畫案，其整體規劃過程顯示苗栗縣府運用錯誤資訊和權力來 影響開發案的真實價值，這樣的規劃過程在溝通扭曲及權力不平等的模式之下，
忽略了真實的問題。灣寶自救會抗爭成功的過程亦反應社區內部的團結力量極為 強勢，其社區組織間建立和諧的關係並有公開討論的管道、以居民為社區的主 體、有明確的發展定位及目標，這些皆可作為其他農村社區邁向永續發展之重要 學習典範。又農業用地容許變更為非農業使用的項目條例，是影響農村永續發展 之隱憂，也是破壞農地以及農業用地大量流失的主要原因。因此，農業主管機關 亦應致力保全我國優良農地資源，並發揮農地多功能特性，確立保育維護與妥善 利用農地資源為優先考量之思維，以因應日漸嚴重且無可預測之災害。
關鍵字 關鍵字 關鍵字
關鍵字：：：：農業、土地利用、後龍科技園區、灣寶社區
Discussions on Agricultural Land Use in Wan-Bao Community, Miaoli County
Author：Hsin-Wen Chiang
Abstract
The developing mode of Science and Technology Park in Hsin-Chu has become others’ model recent years. Miao-Li County Government is also planning to build Houlong Science and Technology Park in Houlong Township, hoping to bring up the local developments, such as employment and consumption rates. The government will levy lots of agricultural land for plan, and 80% of the land is in Wan-Bao Community. As a result, this plan has caused the local agriculturists disquiet. To confront the Houlong Science and Technology Park building case, how the agricultural land will be changed? This research aims to discuss how the agricultural land is used and changed, to understand its real agricultural developments, and tries to find out methods of agricultural sustainable developments. With hope, the land will be used properly.
The research methods are literature reviews, data collection and field study.
From the research result, the Miao-Li County Government exercises wrong information and power to work Houlong Science and Technology Park, so the developing values are affected. The real developing problems are ignored because of the miscommunications and unequal powers. Also, the protest of Wan-Bao Community Action Association shows the local people’s unity and determination.
They have set up harmonious relationships between the community organizations and have open communication manners, put the local residents as primary and have clear developing targets. These could be other agricultural communities’ important learning models while planning sustainable developments. Furthermore, becoming agricultural land into not agricultural land not only influences agricultural villages’ sustainable developments, but also destroys the land and to be washed away. As a result, related government organizations should make efforts in saving our fine lands from damages and bringing out the diversity of agricultural land. To make sure agricultural land is well preserved and well used can avoid unnecessary disasters.
Keywords: agriculture, land use, Houlong Science and Technology Park, Wan-Bao
community目錄 目錄 目錄 目錄
第一章第一章
第一章第一章 緒論緒論緒論...1緒論...1...1 ...1
第一節 研究動機...1
第二節 研究目的...2
第三節 研究方法與流程...5
第二章第二章 第二章第二章 文獻探討文獻探討文獻探討...文獻探討... 7777 第一節 農業與國家發展...7
第二節 臺灣農地變遷的政策...10
第三節 農地與科學園區的競合關係...16
第三章第三章 第三章第三章 後龍科技園區的規劃及其對灣寶里土地利用的衝擊後龍科技園區的規劃及其對灣寶里土地利用的衝擊後龍科技園區的規劃及其對灣寶里土地利用的衝擊...26後龍科技園區的規劃及其對灣寶里土地利用的衝擊...26...26...26
第一節 灣寶里的土地利用...26
第二節 後龍科技園區的規劃過程...33
第三節 科技園區的設立對灣寶里土地利用的衝擊...38
第四章第四章 第四章第四章 農業與科技產業競合的觀察與反思農業與科技產業競合的觀察與反思農業與科技產業競合的觀察與反思...50農業與科技產業競合的觀察與反思...50...50 ...50
第一節 科技園區與農地政策發展的衝突...50
第二節 灣寶里居民維護農地成功的原因...53
第三節 國家對農地徵收的爭議...55
第五章第五章 第五章第五章 結論與建議結論與建議結論與建議 ...58結論與建議 ...58 ...58 ...58 參考文獻參考文獻
參考文獻參考文獻...6...6...6...63333 附錄一附錄一
附錄一附錄一 訪談記錄訪談記錄訪談記錄...訪談記錄...66666666
表次 表次 表次 表次
表 表 表
表 1111----1 1 1 訪談人背景資料1 訪談人背景資料訪談人背景資料訪談人背景資料、、、、代號代號代號代號及訪談次數及訪談次數及訪談次數及訪談次數... ...5555 表
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表 4444----1 1 1 1 苗栗縣近五年耕地面積統計表苗栗縣近五年耕地面積統計表苗栗縣近五年耕地面積統計表苗栗縣近五年耕地面積統計表... ... ... ... 50505050 表
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第一章 第一章 第一章
第一章 緒論 緒論 緒論 緒論
第一節 第一節 第一節
第一節 研究動機 研究動機 研究動機 研究動機
回顧臺灣的經濟發展，農業有無可取代的地位，在早期以農為本的政策方向 時期，農業扮演著國家發展重要的支柱，為社會安定與發展奠定堅實的基礎。隨 著國家政策方向的改變，採用「農業培養工業，工業發展農業」的策略方針下，
農業結構開始轉變，又因都市化與工業化的影響，為了滿足工商業用地需求，迫 使農業土地釋出，使得土地利用型態必然產生變遷。隨著經濟自由化腳步催促，
臺灣在 2002 年加入世界貿易組織(World Trade Organization 簡稱 WTO)，面對開 放市場的衝擊，對台灣的農地政策與經營模式也帶來相當大的挑戰，農地資源的 重新配置以及利用方式也將有別過往的變化。加上 2010 年「農村再生條例」三 讀通過，計畫目標是為了促進農村活化再生，提升農村整體發展1，使農村社會、
產業及空間之未來發展更值得關注。
農地是農業生產的基礎，且土地資源具有稀有性、不可回復等特性，一旦變 更為農業以外之使用，未來將難以再回復為農業用地，為了確保農業的永續經 營，因此農業土地的管理與配置必須謹慎應對。另外，臺灣地狹人多，耕地面積 的擴充有限，且傳統社會的多子繼承制度，使農地更趨零細化，農地經營規模的 縮小也是侷限農業發展的一項因素。
近幾年來，新竹科學園區的開發模式被認為是科技產業發展的典範，各地方 政府莫不積極爭取科技園區、科學園區的設立，從民國九十七年起，苗栗縣政府 也計畫在後龍鎮設立後龍科技園區，希冀可以促進苗栗縣發展，帶動縣內就業人 口及消費人口。而這項計畫也引起當地農民的不安，其開發面積近 335 公頃，其 中私有土地占 184.62 公頃，範圍涵蓋後龍鎮灣寶里、海寶里，尤其相關用地及
1 行政院農業委員會水土保持局，《農村再生條例》，網址：
http://www.swcb.gov.tw/class.asp?autoid=497，查詢日期：2011 年 11 月 10 日
遭徵收的地主有 8 成都在灣寶里，此舉勢必會大面積徵收農地。灣寶里的經濟 活動一直以來都是以農業為主，因本區土質鬆軟、排水快速且含水量少等砂質土 地特性，適合西瓜之生長，素有「西瓜的原鄉」之稱；而水田部分則在政府的農 地重劃下，使灌溉系統完備、水利便捷，成為適合栽種稻米的農地。面對後龍科 技園區開發上的問題，擁有自然條件與水利優勢的灣寶里，其農業土地利用型態 會有何轉變將是研究者所關心的。
本研究希望藉由探究灣寶里農業土地利用的變遷，瞭解後龍科技園區設立規 劃的過程，從中探討灣寶居民如何組織動員，捍衛農業土地並對抗成功的模式。
並且反省徵收農地的迷思，思考地方發展等於設科技園區的盲點，點出臺灣農業 政策如何因為開發而被犧牲。
第二節 第二節 第二節
第二節 研究目的 研究目的 研究目的 研究目的
隨著經濟發展與生產結構的變遷，農地的利用勢必跟隨調整，據此，本研究 素有「西瓜的原鄉」之稱的灣寶里為研究對象，透過對灣寶里農業土地利用的探 究，瞭解在設立後龍科技園區影響下，對灣寶里所造成的影響，並且分析其背後 影響的因素。
故本研究主要目的如下：
一、探討後龍科技園區的規劃及其對灣寶里土地利用的衝擊。
二、分析灣寶里居民對抗科技園區的設立，維護農地成功的原因。
第三節 第三節 第三節
第三節 研究方法與流程 研究方法與流程 研究方法與流程 研究方法與流程
一 一 一
一、 、 、 、研究方法 研究方法 研究方法 研究方法
爲了探究社經環境變遷的發展背景下，灣寶里農業土地的演變情形及影響因 素，本研究將透過以下方法完成：
(一)文獻資料的蒐集
文獻分析法是尋求歷史資料、檢視歷史紀錄並客觀地分析、評鑑這些資料的 研究方法，由於常需要大量的歷史資料與文獻，因此亦稱歷史文獻法。其應用具 有幾項特點，包括：研究的事件與使用的資料是過去的紀錄與遺跡、是間接而非 直接的觀察、當研究者對歷史資料進行蒐集、檢驗與分析後，分析的結果可用以 解釋社會現況、預測未來發展等 (葉至誠，2000)。
確立研究目的後，為了對臺灣的農業發展策略、農地利用議題以及灣寶里的 農業發展有明確的認知，本研究第一步先蒐集國內外針對農地使用的相關文獻資 料，釐清農地政策的實施策略及發展脈絡。第二步是蒐集苗栗縣政府的相關公報 及法令規章，瞭解苗栗縣政府的地方發展思維。第三步是閱讀相關報章、雜誌所 刊登相關資訊報導。第四步是探討與農地研究相關的期刊論文，作為本研究之學 理基礎。第五步是次級資料的蒐集，藉由官方統計資料，除了可以探究灣寶里農 業發展的趨勢變化，也可以瞭解當地的人口結構，因此本研究將採用苗栗縣政府 編印之各年度統計要覽、行政院農業委員會各年度的「農業統計年報」、行政院 主計處「臺閩地區農漁業普查報告」、後龍鎮戶政事務所提供的人口、戶口統計 資料以及鎮公所提供的相關統計資料。其中也包含地圖或照片，爲了瞭解灣寶里 的土地現況，本研究將利用地圖做輔助說明，包括灣寶里行政區域圖、地形圖、
田野實地拍攝照片等，以便展現研究區的地理特性。
(二)田野調查
觀察法往往被視為是了解社會現象的一種最基本的方法。到底人類日常生活 之中，用來了解週遭生活世界的觀察法，與社會科學研究所強調的觀察法，二者 之間存在著什麼不同呢？社會科學研究的觀察法，與一般觀察法兩者之間最大的 不同，在於社會科學研究之觀察法，必須要有確定的研究目的，然後研究者再根 據其研究目的，來進行資料的蒐集與紀錄。然而日常生活中的觀察法，卻不須要
如此嚴謹、清楚，以及系統化。通常研究者可以根據研究的手段，進一步將觀察 法區分為「實驗室」和「實地觀察」兩種形式。所謂「實驗室觀察」，是指研究 者在備有單面鏡、攝影機與錄音機等設備的實驗室中，或研究者在事先控制的自 然情境之下，對研究的現象、事件或行為，進行有系統的觀察與紀錄。「實地觀 察」則是強調研究者在自然的情境中，對發生的現象、事件或行為，透過直接的 感官知覺與觀察，有系統地歸納整理研究的現象與行為，因為研究者不干擾研究 對象的日常生活，藉由提問來勾勒被研究者對生活議題的感知，因此又被稱之為
「非干擾性的觀察」(潘淑滿，2006)。
為了使研究能更客觀並彰顯出地方的獨特文化與環境，本研究採取實地觀察 的方法，親身進入田野實察，並採取半結構式的訪談模式，藉由對個人、團體、
社區的背景、目前情況、環境的互動關係，進行瞭解和紀錄，以受訪者的角度觀 察灣寶里農業土地的分布概況以及人與地的互動關係。受訪者包括：
1.農民：與當地農民進行訪談，訪問農民對環境變遷的看法，並瞭解農民對農業 經營的過程，以及探究影響農民土地利用決策的因素，訪問內容包括：
(1) 目前灣寶里的農業發展狀況。
(2) 對於科技園區開發案瞭解的層面。
(3) 科技園區開發案對於當地的生活環境所帶來的影響。
(4) 關於農業土地被徵收的意願與看法。
2.公部門相關承辦人員：透過縣政府或鎮公所農業課人員進行訪談，瞭解公部門 在農地政策施作上的推動方式及對灣寶里之土地規劃遠景。訪談方向大致為：
(1)公部門對後龍科技園區規劃的始末。
(2)公部門過去在灣寶里投入了哪些農業政策？
(3)科技園區開發案可以為地方帶來哪些助益？
(4)地方政府對於該地區的定位與未來規劃為何？
3.在地團體：此對象包含水利會或農會人員，以及灣寶社區發展協會與反後龍科 技園區自救會等團體進行訪談，瞭解其對農業土地利用變遷的看法以及其組織 的相關應變對策。訪問重點包括：
(1)該團體的成立的過程與如何運作。
(2)為社區提供哪些資源和協助？互動過程中是否遭遇阻力？
(3)對於科技園區開發案，該組織如何應對、動員、串聯？
(4)今後會以什麼樣的活動方式繼續展現灣寶的人文特色？
(5)後續與灣寶里有何共識和目標？
4.地方精英：此部分以當地里長、民意代表、地方上有影響力的仕紳為主要訪談 對象。訪談內容包括
(1)對於灣寶被規劃為科技園區預定地的看法。
(2)對居民意見的評價如何整合居民的意見和動員群眾的力量？
(3)在反開發案的活動過程中是否遭遇阻力？如何克服？
(4)對灣寶里未來發展的看法。
以下依受訪者的代表性、服務單位分別給以「A」、「B」、「C」等代號編碼，
共計 5 人。
表 1-1 訪談人背景資料、代號及訪談次數
受訪者代號 服務單位 代表性 訪談次數
A1 苗栗縣政府 公部門 2
B1 灣寶里里辦公室 民意代表 1 C1 灣寶人文藝術工作室 民間團體、當地農民 1
D1 後龍鎮農會 民間團體 2 E1 灣寶自救會 民間團體、當地農民 1
二 二 二
二、 、 、 、研究流程 研究流程 研究流程 研究流程
本研究是探討區域在農業環境變遷下如何做調適，以灣寶里為研究區，首先 確定研究動機與目的，找出合適的研究方法後，開始進行相關文獻的閱讀，藉由 瞭解台灣農業政策的整體發展與架構，掌握明確的問題意識後，便可以對研究區 進行田野調查與訪談，再透過訪談與統計資料所得到的結果，加以歸納整理及分 析，最後提出本研究的結論與建議。本研究流程圖如圖 1-1 所示
圖 1-1 研究流程圖 研究方法與流程 研究動機與目的
相關文獻回顧
農業與國家發展 農地變遷政策 農地與科學園區
研究區域田野調查
資料整理與分析
結論與建議
第二章 第二章
第二章 第二章 文獻 文獻 文獻探討 文獻 探討 探討 探討
本研究主要是探討農地政策變遷下對苗栗縣灣寶里所造成的影響，本章共分 為三節，首先第一節探討農業國家發展的相關文獻，第二節瞭解臺灣農地政策的 發展脈絡，第三節介紹農地與科學園區之相關文獻，並引用近年來農地徵收的爭 議事件，探討臺灣農業土地所面臨的困境，其用意是為了釐清農地與國家發展之 間的關係，由此可進一步思考徵收農地發展工業是否對國家發展有所幫助。
第一節 第一節 第一節
第一節 農業 農業 農業 農業與國家發展 與國家發展 與國家發展 與國家發展
一、農業的特性
農地是農業生產與經營的基礎，農地規劃的良窳，將嚴重影響農業及整體經 濟發展(彭作奎，2000)。早期的農地改革，重點係在調整地權分配，保障自耕農 以激勵其生產、改善其生活，故政府以「農地農有農用」為基本理念，實施土地 改革，並限定自耕農才能擁有土地，以及防止耕地細分等方式來保護農地，對於 促進當時農業與經濟發展確有貢獻。所以農地政策的規劃不僅左右農作物產量，
也扶持了國家經濟的發展。劉健哲(1994)認為：「農業在自然生態體系下，是一種 依賴自然物質而生產的產業，具有與生俱來維護自然景觀與生態環境的功能。」
農地之於社會的存在價值，早期大多只考量到其生產功能及配合其他產業發展，
注重對民眾糧食的提供及維護國家的糧食安全。國際上目前越來越重視農業的多 功能性（ Multi-Functionality），如日本在 WTO 的農業談判中即提出「農業多功 能性」的報告，來加強對國土保育、富麗鄉村、地理景觀形成等影響，農業已不 再是單純的只有糧食生產功能，而此一觀點亦獲得部分國家的認同，如歐盟、南 韓等 (林家榮，2000)
陳靜鋒(2003)參考嘉義縣仁里村規劃實例為具體問題探討資料，實證結果獲 致結論：過往農地利用綜合規劃在農業策略上主要重視農產品的生產質與量的提
升，著重在產銷方面，而農地利用綜合規劃後無法隨著社經環境調整，不易保存 規劃後的成果或繼續發揮其效益，故現行農地利用綜合規劃功能已不足以因應當 前農業發展趨勢，所以應結合農業發展與農地管理兩層面加以考量，使規劃後可 以隨市場需求規劃產業設施所需用地、能融合三級產業及生活、生產、生態一體 規劃設計、規劃後設立專區以創造產品區域特色等新機能，同時建議相關之配套 方案，以確切落實新的農地利用綜合規劃。
二、農業為什麼是國家的根本
臺灣至戰後初期從土地改革到農業培養工業，臺灣農業政策扮演著「發展性」
的角色，主要目標在於促進糧食自足、改善農民生活、提高農業生產力、壓低糧 食的實質消費價格並以支持工業之發展。為拓展國際經貿空間，開創整體國家利 益，1988 年臺灣申請加入關稅貿易總協定(簡稱 GATT)，開啟臺灣農業「自由 化」政策，此後開始加強農業三生事業：農業生產、農民生活、農村生態，朝向 永續發展、競爭力提升的農業政策目標。特別是臺灣加入 WTO之後，以往國家 政府指導的內向型農業政策（牽涉到糧食的成本與品質問題、經濟平衡成長問 題、農地利用問題、農民權益問題、農村文化…等）就更為複雜，其中也牽涉到 外向型的國際問題，農業政策牽涉的範圍包含到國際貿易、國際經濟情勢變化、
甚至與國家於國際定位有關(林妍君，2006)。
日本隨著經濟發展的演變，整體農業政策和糧食需求亦產生改變，在各個不 同的經濟發展階段所扮演的角色也有所不同。戰後初期（1950 年代），日本為了 維持國內糧食自給自足，藉以穩定經濟、政治環境，農業政策扮演的角色不僅是 滿足糧食安全與高自給率，亦為經濟振興的重要產業。然而隨著經濟的高度成 長，一連串的經濟政策與國家發展確立以工商為主要經濟發展之後，日本農業政 策將前往另一個方向，從 1960 年代至 1970 年代農業從高度走向低度成長，政 策面向也開始朝向整體農業結構調整、配合離農政策、規劃老農年金制度……等，
1960 年代末即開始了貿易自由化的進展，農業基本法與總合農業政策之推進可 說是農業貿易自由化的一個開端，一方面繼續保留著政府對農業濃厚的干預保護
色彩，一方面開始有限度地允許極少量農產品的貿易自由化（陳建宏，2004）。
歐盟的 25 個成員國當中，有一半以上的人口是居住於佔 90﹪領土的鄉村 地區，因此鄉村發展對其而言是為十分重要，2003 年「共同農業政策」（Common Agricultural Policy，CAP）政策改革的主要目標：藉由降低大農場補貼移轉金額 至鄉村發展，在農業共同政策的架構之下，為了推動鄉村發展倡議了一系列計 畫，其採由下至上（bottom-up approach）之方式進行，並建立公私部門夥伴關係 與鄉村地區網絡關係，歐盟的農村發展政策於經濟、社會、領土內聚力中扮演一 重要角色。而其主要遵從下列原則：承認農業的多功能的作用、改進競爭力、意 識環境問題、使經濟活動多樣化、保存鄉村的遺產(林妍君，2006)。
簡俊發(2005)表示自 60 年代推動經濟發展需要，臺灣的農地面積變更為非 農業使用之面積，依據統計，平均每年約有 1.25%的農地變更為其他使用。但綜 觀這 20 年間臺灣地區的人口成長約增加 420 萬人，糧食自給率由原有之 97%降 為 40%。文中指出臺灣地區的土地使用與先進國家之發展歷程相似，因為都市無 限制的擴張，造成農作物生產等損失，在成長管理中，國家將農地保護列為重要 的策略，有的國家從土地銀行儲備方案著眼，目的都在於保障或維護農業生產的 必要土地。該文從各個國家在農地保護措施上的執行規劃加以說明，進而探討臺 灣在相關議題上如何吸取經驗，研擬相關的策略規劃，並點出我國與其他各國相 同面臨因為快速的都市化而導致農地減少的情形。不過，我國政府之農業政策，
恰與美國的農地保護政策進行方向相反，我國政府不斷的放寬農地使用的限制，
開放農地自由買賣，大量變更農地為非農使用，對於農地保護未給予相當之重 視，殊不知農地變更為建地較為容易，總體農地生產力遽減。城鄉發展如沒有系 統性計畫，將對農地產生經濟與環境上的破壞，這也將促使農地大量流失。
以上文獻皆說明農業政策與糧食安全、國際定位、社會經濟、生態景觀等有 密不可分的關係，並顯示目前的農業正面臨多面性的挑戰，除了農業政策必須加 以檢討，使農業土地可以得到充分的利用外，提升農業生態維護及永續性的觀念
也必須落實。
第二節 第二節 第二節
第二節 臺 臺 臺 臺灣農地變遷的政策 灣農地變遷的政策 灣農地變遷的政策 灣農地變遷的政策
農地的利用深受農業政策的影響，討論農地在農業環境結構改變下如何變遷 之前，應該先對臺灣農業政策有所認知。以下先針對農業政策的定義與發展歷程 作介紹，其次就農地政策之變遷相關政策加以整理。
以農業、農民及農村為對象的一種政策，即是農業政策。換言之，是以一種 發展農業，增進農民利益與促進鄉村地區發展為目標的經濟、社會與環境政策 (劉健哲，1996)。歷年農業施政概況可分為七個時期：
一、充裕軍糧民食時期(1945 年至 1952 年)
本期農業以土地改革的三七五減租為重心。臺灣光復初期，由於百廢待興，
糧食不足與嚴重的通貨膨脹，為了改善農民生活水準，增加糧食及重要作物生 產，中國農村復興聯合委員會(簡稱農復會)即運用美援，以技術及資金援助方 式，使臺灣農業迅速修復與發展(熊中果，1984)。三七五減租的實施，減輕租額，
保障佃權，並解決土地分配不均之問題，另外還有公地放領、三七五減租、平均 地權等政策之推行，地權變化給予農民保障與信心，除了增加農業產量與農民所 得，也為農業發展奠定良好基礎。這些政策有助於使佃農生活水準提高，並增加 農業生產誘因，爲土地改革奠定良好的基礎。郭小喬 (1999) 研究分析 1949 年 至 1996 年以來政府所施行的農業政策與農家所得變化的關係，以瞭解農業政策 對農家所得直接與間接的影響情況與程度。研究發現農業政策與農家所得間是具 有一定程度的關連性，並且農業政策的確有限度地提高了農家所得。
二、農業培養工業時期(1953 年至 1968 年)
爲了促進經濟起飛，本時期在 1953 年開始實施第一期至第四期的四年經濟 建設計畫，其政策目標是以農業培養工業，以工業發展農業。此策略下，農業必
須提高生產效率，營造良好的經濟發展條件，主要是以農業部門提供非農業部門 產品、勞力、資本、外匯以及市場等貢獻，來支持經濟建設。政府更於 1953 年 公布「實施耕者有其田政策條例」，根據法案內容，顯示實施耕者有其田主要目 標包括：廢除租佃制度、提高農業生產、改善農民生活、繁榮農村經濟，以建立 農有農耕農享之民生主義農地制度，同時移轉地主土地資金、發展工業建設、促 進社會安定與進步。並透過各鄉鎮農會的農事小組，全面進行加強農業的推廣教 育，革新耕種技術、改善化學肥料、擴大水利與其他生產設施等。這些政策使農 業生產體制由佃農為主轉變為自耕農為主的體系，農業生產因此快速增加，糧食 供應無缺，糧價穩定，進而使一般物價與工資穩定，更有助於工業發展的環境大 為改善(彭作奎，1995)。
政府於 1960 年頒布獎勵投資條例，將農地農用的管制修訂為只要政府許 可，農地也准許變更為非農業用地，便利工業用地之取得。在此一階段，農業於 1952 年時佔台灣 GDP 之比重為 32.2%，工業部門只佔 19.7%；但是到了 1970 年農業佔台灣 GDP 之比重已降低到 15.5%，工業則上升到 36.8% (施文真，
2002)。
三、農工並重時期(1969 年至 1981 年)
1960 年代後期，農工開始競爭資源，農業用地變更，農業勞力大量外移，
雖然耕種技術、新品種、肥料發展快速，但農民生產意願已開始減低。為了挽救 經濟迅速發展而造成農業衰落的困境，政策開始轉為補償性措施及農業建設之加 強(王燕只，2007)，例如頒布「農業政策檢討綱要」(1969 年)、「加速農業機械化 方案」(1970 年)、「農業發展條例」(1973 年)、「加強農村建設重要措施」(1979 年)等等。1976 年訂定非都市土地使用管制規則，依土地使用分區來管制各種土 地之利用，將臺灣的農牧用地劃分為特定農業區與一般農業區。
其中「農業發展條例」是我國第一部完整具體的農業基本法規，以法律來保
護及支持農業。該條例提出擴大農場經營規模、推動農業保險措施與擴大實施農 產專業區等項目，以加速農業現代化，目標是加強農業生產，提高農民所得與生 活水準。邱淑平 (2001) 研究指出農業發展政策之調整正符合國家當前土地利用 發展之需要，並認為農業發展條例係土地政策調整之重要法律，卻非唯一法制，
任何土地政策之變更皆須全盤考量並為配套之修正。
當時的社經背景正值政府開始發展中間原料、零組件、重工業及重化工業 等，並且於 1974 年開始推動興建十項經濟建設、開放進口資本財之機械設備，
更於 1981 年設立了新竹科學園區，走向以技術為主的產業轉型發展，帶動了臺 灣另一波段的經濟成長。此一階段農業與工業的產值差距更是加大，農村繁榮的 景象不復存在，農民兼業情形日益嚴重，青壯年人口開始大量流向都市，都市因 人口增加開始向外擴張範圍，導致都市郊區的農地面臨變更或轉作的壓力。
四、革新調整時期(1982 年至 1991 年)
本階段政策有「加強基層建設提高農民所得方案」(1983 至 1985 年)、「稻田 轉作計畫」(1984 年)，以減少稻米過剩所帶來的壓力。推行「改善農業結構提高 農民所得方案」(1986 至 1991 年)、開放大宗穀物進口(1988 年)，其目標是為了 提高農民所得，維持農業適度成長，改善農村環境。1980 年代中期解嚴後，環 保意識抬頭、農民運動興起，正可反應農民不平衡的心態，其中原因是 1984 年 起，政府提倡貿易自由化，即是爲了申請加入關稅貿易總協定(GATT)作準備，
主動降低各項進口農產品關稅，使國內農業面臨龐大的市場競爭，在國內農產品 競爭處於劣勢下，農民失去投資與生產信心。
我國農地基本政策為「農地農有」與「農地農用」，農地利用的基本精神乃 在維持以家庭農場為主體的農場經營方式，來提高農業生產效率與收益。自 1990 年代經濟逐漸走向自由化後，政府「農地農有」與「農地農用」之政策受到各界 之強烈批評，認為農地農有已不合時代潮流，而只需落實農地農用，即可達成地
盡其利之目的 (毛育剛，2002)。
施文真(2002)指出稻米種植面積在 1975 年時為 790,248 公頃，到了 1990 年為 455,417 公頃，可以很明顯的看出農地已明顯減少，都會區週遭縣市之農 地也逐步減少。這一階段對於農地的期待也仍是沿襲第一階段的生產性功能，但 因國際性貿易、糧食及替代性食物的增加，再加上仍未注重農地本身的生態性機 能，導致了農地遭受到其他產業用地的侵略，農地漸漸減少。
五、邁向三生事業時期(1992 年至 1997 年)
在經濟自由化與國際化之基本政策下，為了因應未來之經濟情勢，行政院農 委會於 1992 年推行「農業綜合調整方案」，是以提高國民所得、厚植產業潛力、
均衡區域建設、提升生活品質為目標，強調「生活、生產、生態」並重，期以改 善農業體質，促進農業升級。並在 1993 年提出「振興經濟方案」，此政策方案 強調：為解決產業用地不足、地價過高等問題，並因應加入 WTO、農產品大幅 開放進口之衝擊，應配合國土規劃，從供給面著手，釋出低生產力、受污染或地 層下陷之農地，以擴大提供產業用地之途徑。於是行政院農委會據此研訂了「農 地釋出方案」，其預期達到之政策目標為：1.促進國家土地資源之合理分配與有 效利用；2.維護農業生產環境之完整，以確保農業在生產、生活及生態之功能；
3.符合社會公平原則，達成地利共享，1995 年 8 月 3 日經行政院核定實施。「農 業政策白皮書」於 1996 年頒布，強調三生一體的觀念下之施政目標有「提高農 業經營效率，強化國產品市場競爭力」、「加強農村建設，增進農民福祉」、「維護 環境資源，促進生態和諧」。從此階段觀察政府農業政策，政府認為多餘的耕地 可移做更有效之利用，且因應國家建設需要的公共工程用地，以及各目的事業計 畫所需用到的農地，均得變更使用。顯示政府已不再堅守「農地農用」之原則了。
此政策除了注重生產效率外，已有更注重農民福利、環境保育與國際化的長期發 展取向。
六、農業轉型時期(1997 年迄今)
邁入二十一世紀的臺灣，此時期的政策著重在改革農業結構、輔導農民轉型 與生產革新以及農產品產銷問題。農業發展不再是過去只侷限生產糧食，農業非 經濟的功能才是環境維護所要突顯。雖然新世紀農業目標除了還是增加農民收 益、提高所得，但農業以更接近生活、生態，而非僅是生產而已 (廖建智，2009)。
例如推行農村婦女終身學習、營造鄉村新風貌、強化農漁民福利措施、加強國土 保育復育，並且建構行銷平台，如「十大經典農漁村選拔」藉由網路票選，邀請 作家及攝影師參訪方式行銷；以產品作主題舉辦活動，如東港黑鮪魚季、金山番 薯等，透過宣傳使民眾支持國內農產品。林妍均(2006)探討臺灣加入 WTO 之後，
國家和農業部門發展於角色功能、結構上的轉變，並藉由日本與歐盟的案例，驗 證了經濟全球化所延伸之 WTO 農業協定，將使各國農業結構處於轉型過渡期。
同時也證實臺灣加入 WTO 後，確實加深臺灣與全球體系相互依賴，國家角色非 但未消失，於農業發展上仍注入許多政策指導與介入。
2000 年的「邁進二十一世紀農業新方案 」，其政策目標為：1.發展農業知識 經濟：應用科技知識與文化知識，並透過同業或異業聯盟組成農業策略聯盟，促 進農業產業升級，提升農業競爭力，創造農業多元化功能；2.確保糧食安全：生 產優質、衛生、安全的本土優質農產品，落實品管及品牌差異化之工作，維護消 費者權益，並建立消費者對本土農產品忠誠度，以掌握市場通路；3.提升農村生 活環境品質：建構農民社會安全體系，並創造新就業機會，以提高農民所得，縮 短城鄉差距，增進農民福祉；4.推動農業結構變革：提高農業資源品質及整體利 用效率，維護國土保安，促進生態環境和諧，確保臺灣農業的永續發展；5.尋求 跨國之農業產業合作：確定臺灣農業在國際市場之新定位，並建立互惠互利的國 際農業及兩岸合作關係，開拓農業發展空間2。
2 行政院農委會，《邁進二十一世紀農業新方案》，網址：http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=60，
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此外，立法院於 2000 年 1 月三讀通過了「農業發展條例」的修正案，修正 的重點為將以前農地農有之政策改為農地農用，農地可自由移轉，買賣農地不限 制自耕農，農地繼承取消自耕農限制；改變分割限制，現已共有之耕地則可以自 由分割，沒有面積限制，而新買農地只要分割後每筆農地面積大於 0.25 公頃即 可；同時也放寬了農地興建農舍的規定。
2008 年政黨輪替後，新政府的農業政策最大的差異便是加強兩岸經貿交 流、新階段農地改革、農村再生等方向。農委會提出的施政基本方針為「健康、
效率、永續經營之全民農業」，其包含之全民農業六大主軸有建立責任農業、發 展以科技為後盾，市場為導向之優勢農業、增進農民福利、推動第三階段農地改 革、加強兩岸農業貿易與合作、強化農業行政等六項。其中第三階段的農地改革 包含推動「小地主大佃農政策」與「農村再生計畫」，企圖改善農地低度利用、
農村凋零破敗等現象。彭作奎、謝佑立 (2008)指出臺灣農地結構日趨惡化，農 業勞動有老年化趨勢，認為農業施政必須創新及改革，注重研發，尋求重點產業 輔導發展，並加強兩岸農業交流與合作。
綜合前人研究之成果，可清楚認知農業政策的整體發展，同時也發現農地政 策的改革牽涉層面甚廣，對經濟總體發展影響深遠。藉由探討農地政策之相關課 題，有助於本研究對研究區的農地演變與相關影響有進一步的瞭解。
第三節 第三節 第三節
第三節 農地與科學園區 農地與科學園區 農地與科學園區 農地與科學園區的競合關係 的競合關係 的競合關係 的競合關係
有鑑於經濟產業發展之用，提供充足的產業發展用地，自 1970 年至 1980 年共開發了 70 處工業區，面積為 14,093 公頃(吳敏華，2002)，雖然過去臺灣曾 有輝煌的經濟成長，但是伴隨而來的確是嚴重的環境污染，自從 1980 年代開始 臺灣各地興起草根性的環境抗爭運動，它們激烈地向國家權威體制提出挑戰(徐 世榮，1995)。在政府以科技產業與經濟成長決定一切的論點下，民眾參與、社 會公平、環境及生態的均衡發展等意識漸漸抬頭，不斷惡化的生存環境已促成民 眾要求參與政府制定決策的過程。由於近年來高科技產業與農業爭地的爭議事件 層出不窮，本節首先將介紹臺灣科技業發展的脈絡，其次挑選近年來爭議事件與 後龍科學園區情況類似的事件，以中科四期、大埔農地、璞玉事件做引導，點出 目前臺灣農地所面臨的挑戰。
一、臺灣科技業發展史
臺灣自 1950 年代末期開始了出口導向政策，1960 年頒佈「獎勵投資條例」
以租稅減免，鼓勵投資與出口，並簡化作業程序，以方便取得工業用地，並塑造 一個有利於外資投資的經濟環境。且於 1965 年頒佈「加工出口區設置管理條 例」，首先在高雄設置加工出口區。
自 1970 年代初期起，政府主張發展重化工業，如：鋼鐵、石化工業的發展，
開發替代能源、強化國內基礎設施，並推動大規模的公共投資計畫--十大建設及 十二項建設，進行第二次進口替代與出口擴張策略。此時二級產業人口恰巧吸收 了農村的外流人口，就業比例和 GDP 也因此大幅增長。由於經濟目標強調重化 工業的發展，所以在高雄臨海有中鋼、中船、林園、大社等工業園區的劃設，區 位上不再集中於南北兩地，疏解集中南北兩地的人口，引導人口產業向中部地區 移動。1980 年代的經濟發展追求高度成長，政府為避免過渡依賴能源及資本、
勞力密集過高之產業，以及後進開發中國家的競爭衝擊，並配合國際間興起發展
高科技產業的熱潮以吸引跨國產商的投資。在 1970 年代末期，選擇產業相關效 果大、技術密度高、附加價值高、能源係數低的工業，因此積極發展機械、資訊、
電子、電機、運輸等高附加價值的技術密集產業，作為策略性工業，集中全力發 展，帶動整體產業升級。
1970 年代，台灣持續性的以加工出口產業發展經濟已遭遇瓶頸，為使經濟 能繼續保持高度成長，並使中小企業能夠結構升級，促進國內之科技水準，於 1975 年頒行的「科學技術發展方案」，1980 年設立「新竹科學工業園區」，期望 以優惠措施吸引外資廠商進駐，並積極延攬海內外學人、與國內大專院校建教合 作，設立研究單位。1990 年代，因應全球化之趨勢，政府提出了對外建立「亞 太營運中心」、「全球運籌發展中心」，對內發展台灣成為「綠色矽島」之策略，
以定位台灣的未來發展方向，引導產業的競爭優勢，並積極發展臺南科學園區、
路竹智慧園區，企圖在全球經濟之中奠定分工位階(吳敏華，2002)。
二、科學園區徵用農地的方式
由於科技發展的特殊性，行政院正式決定由國科會主管園區業務，並以「科 學工業園區設置管理條例」作為法源基礎，園區管理業務及服務，由「行政院國 家科學委員會」設置「科學工業園區管理局」進行管理。並發佈實施「擬定新竹 科學工業園區特定區主要計畫」，管理局依計畫展開土地徵收、公共設施規劃設 計及開發工作，分期進行土地徵收面積及開發工程。
科學園區預定地的徵收是依據「科學園區設置管理條例」第十二條「園區內 之土地，其原屬其他機關管理者，管理局得申請撥用；原屬私有者，得予徵收，
並按市價補償之」。徵收程序依「土地徵收條例」第三條：「國家因公益需要，興 辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限︰(一) 國防事業。(二)交通事業。(三)公用事業。(四)水利事業。(五)公共衛生及環境保 護事業。(六)政府機關、地方自治機關及其他公共建築。(七)教育、學術及文化 事業。(八)社會福利事業。(九)國營事業。(十)其他依法得徵收土地之事業。」且
依「土地徵收條例」第十一條規定，「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，
因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價 購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依 本條例申請徵收。」3
由於科學園區與工業區開發皆需要大面積完整土地，政府最經常採取的作法 是將大面積仍在耕作的農田進行地目變更，再透過徵收或區段徵收的方式取得農 地(賴思妤，2011)。陳新民 (1990)指出土地徵收是國家基於公共利益之目的，而 對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之制度。由於人民受憲法保 障之財產權蒙受強制性之侵犯，國家必須有「合法」之理由，此合法之理由，即 須為「公共利益」之故，亦即土地徵收之前提是所擬興辦之公共事業或徵收之目 的需存在足以剝奪私人財產權之公共利益，且是經過「選擇的、重大的、特別的 公共利益。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與私益 衡量之方式來肯定之。
三、近年來設立科學園區與農業產生的對抗事件
臺灣中部以高科技產業為發展核心的科學園區，包括臺中縣市的臺中園區 (一期 413 公頃，二期 82 公頃)、雲林縣虎尾鎮的虎尾園區(中科二期，面積 96 公 頃)、臺中縣后里鄉的后里園區(中科三期，分為原臺糖后里農場及七星農場二塊 基地，面積分別為 134 公頃及 112 公頃，2006 年動工)3 塊基地。引進產業設定以 精密機械、光電、積體電路、生物科技、通訊、電腦周邊六大產業為主。進駐廠 商包括友達光電股份有限公司、臺灣捷時雅邁科股份有限公司(日本 JSR 株式会 社全資子公司)、臺灣康寧國際公司等約 90 家廠商。2004 年在總統選舉的政治考 量下，中科臺中園區是目前臺灣由決策到開發速度最快的科學工業園區，2001 年 5 月開始選址，9 月確定基地，2002 年 5 月行政院通過科學工業園區計畫。2003
3 台灣工業用地供給與服務資訊網，《科學工業園區設置管理條例》，網址：
http://idbpark.moeaidb.gov.tw/，查詢日期：2012 年 6 月 10 日
年廠商進駐興建廠房，與園區基礎工程同步進行，2004 年 10 月已有進駐廠商開 始量產。此時適逢臺灣以薄膜電晶體液晶顯示器(TFT-LCD)液晶面板研製為主的 光電產業快速擴充，對工業用地的需求殷切，中科隨即進行二期擴建，亦趕在 2003 年動工，並將園區分散到不太鄰近的虎尾與后里。
(一) 中科四期二林科學園開發案
中科發展 5 年土地已經是一地難求，因此政府也開始擬定 10 年發展計畫，
預計再擴充 1,000 公頃的用地。適逢中科大廠友達向園區管理局提出土地需求，
於是國科會成立「科學園區策略發展委員會」，針對中科四期用地展開評選及徵 求的作業，於 2008 年 8 月 20 日選出彰化二林基地，其獲選的理由「土地權屬單 純、用地取得時程較能配合廠商建廠需求、毗鄰地區有擴充空間、水電供應較能 符合需求時程、與中科核心園區之近便性較高等，同時彰化縣政府亦充分展現積 極配合之承諾」(廖本全，2010)。
中科管理局表示中科四期二林園區預計開發 635 公頃，粗估政府及科技廠商 將投資新台幣 1.2 兆元以上，每年營業額將可上看 9,200 億元以上，經由第一次 招商後，已有友達、華邦、華映、和大、旭東等 5 家大廠表達進駐中科二林園區 意願，預計 4 年內完成園區主要公共工程，而科技大廠未來開發完成後將創造約 26,000 就業人口，對於推動彰化縣科技產業有莫大功能。
由於高科技產業使用數百種化學品與稀有金屬元素，許多含有劇毒、強酸 鹼、爆裂性、氧化性等，中科四期每天排放約有 13 萬噸廢水，沒有法規的保障；
二林盛產高優質的越光米、葡萄、蕎麥、紅薏仁等高經濟作物，如果農作物內含 許多磷酸根，將使稻米免疫力降低，結穗不易。大量且多種重金屬，將使彰化海 岸牡蠣中金屬含量超過食品安全等。因此中科四期的廢水，不管排到濁水溪或舊 濁水溪，都不能讓農漁牧民安心與接受。其次中科四期二林園區未來每年就會排 放 1000 多公噸揮發性有機物，對臭氧日益嚴重的中部地區而言，如果沒有其他 有效的空汙管制策略，未來空氣品質的變化、民眾的健康風險難以預料。
第三就是引發的工業與農業搶水爭議，中科四期用水規劃，短期用水（民國 98~100 年），每日 0.48 萬噸，預計從自來水系統供應。中期用水（民國 101~104 年），每日 7.13 萬噸，由自來水系統、集集攔河堰北岸既有的水源供給。長期供 水（民國 105 年以後）每日 16 萬噸，由自來水系統及大度攔河堰聯合供水。中 科指出，關於短、中期用水，已經取得自來水公司、彰化農田水利會同意。依「調 度使用農業用水契約書」內容，彰化農田水利會承諾以「持續穩定」提供園區用 水。而且即使在枯水期、非灌溉期間也會「確保調度水量的穩定供給」。另外，
中科四期二林園區每天排放近 10 萬噸廢水，原本中科打算將廢水排入舊濁水溪 流域、三和制水閘下游河段。福興鄉漁民抗爭後，中科提出改排濁水溪的新方案，
從二林園區往南拉 17 公里專管，將廢水排放到自強大橋下游，下游高灘地有農 作，出水口兩側有養殖魚塭，對雲林縣農漁業影響相當大4。
當時中科管理局提出「濁水溪」方案，預計將廢水排入濁水溪，引發南岸雲 林縣不滿，縣長蘇治芬帶頭抗議，行政院長吳敦義提出「海洋放流」想法，要求 中科拉管將廢水排至外海。根據中科管理局提出的放流水排放方案環差分析報 告，中科預計從二林園區開始往南鋪設管線，沿著濁水溪北岸拉管將廢水排至濁 水溪出海口北側的外海。管線全長 34 公里，海中管線長 8.7 公里，深度 20 公尺，
建設成本約 64 億。中科管理局會在沿線增設 8 個土壤及地下水監測站，監測管 線是否外漏污染。
中科管理局也模擬預測排放的廢污水將可達 5 千至 1 萬倍的稀釋能力，據預 測結果，距排放口 2 公里處，各重金屬濃度將低於管制標準，僅砷仍微量超標。
但民間團體指出，台灣一直沒有完整詳細掌控高科技廢污水，即使中科願意以嚴 格標準管制，真正該列管的物質一直逍遙法外5。除了未知的風險，既存污染的
4 公共電視，我們的島 2009-07-13(一) 22:00 首播，網址：http://www.peopo.org/island/post/38772，
查詢日期：2012 年 6 月 10 日
5 中部科學工業園區，中科污水擬入海 重重問題依舊，網址：http://antictsp.wordpress.com/，查 詢日期：2012 年 6 月 10 日
加乘效應，也讓環評委員擔憂。環評委員質疑目前濁水溪出海口附近在水深 5 米與 20 米處，許多污染值已超標，中科四期的廢污水加入，恐更影響當地海域。
海水雖可稀釋污染，但物質沒有消失，中科管理局應針對它的生物累積量和沉 降，進行長期預測。反中科搶水自救會成員陳慈慧表示，臺灣科學園區早已過剩，
根據審計部 99 年度決算報告，臺灣逾 2 成的科學園區土地皆未使用，其中的銅 鑼園區閒置率高達 83.97%，而高雄園區與中科二期也分別有 47.48％與 47.43％
的閒置率，所以自救會要求政府不該枉顧環境的永續與人民的生計，浪費自然資 源與政府預算去輕率地開發科學園區，應該審慎檢討中科四期開發案的適宜性。
(二) 大埔農地事件
苗栗竹南大埔里緊鄰竹南科學園區。2004 年起政府便有園區擴大徵收的計 畫。原本的徵收條件是「原地原配」（開發完後，原本徵收的農地可以換配為建 地），且原本預計徵收面積僅 23 公頃，劃及民宅、民地較少。但在 2008 年 3 月，
因郭台銘旗下的群創光電（今奇美電子）陳情，建議擴大事業專用區，苗栗縣政 府以超高的行政效率，在短短一個月內將原先預計徵收的 23 公頃擴大為 28 公 頃，有五公頃的民宅、農地被大量劃入。然而，收購價格卻只有政府公告價格的 四成，遠低於土地的市價，部分農民因此不願接受徵收開始展開抵抗，拒絕交出 土地權狀。2010 年 6 月 9 日清晨三點多，二十多輛怪手以整地為名入侵農民即 將收成的稻田之中，將結穗纍纍的草綠色稻田強行破壞，無助的農民站在平日賴 以為生的田邊，隨後引發各界批評，農民各組織自救會要求政府全面停止徵收並 檢討土地、農地政策。整體事件過程整理如附錄一。
此事件所引發的爭議整理如下：
1. 採區段徵收，徵收價格僅市價四成6
6依《土地徵收條例》第 30 條規定，土地徵收補償費以被徵收土地當年期公告現值加成補償(一 般為公告土地現值加四成)，但若採協議價購，將不以徵收時的補償費金額為限。
事實上，縣府僅以公告現值（等於市價 40%）徵收，遠低於鄰近地區（以公 告現值加 40%至 60%）。多數居民認為能以 100％的農地換回 46%的建地，而縣 長劉政鴻於縣議會答詢時說，每坪價格約為五萬，實際上，可取回的土地面積平 均值僅約 20%左右。
2.2.
2.2. 良田變工廠，居民住墓地
新版規畫書中，地主領回的土地並不是依法律原則位於原本的土地，而是在 新規劃的住宅區抽籤取得。某些地主原本土地位於繁榮的大馬路旁，其他則為平 坦的優良耕地，但是這些新規劃的住宅區位置偏僻，有些為三角形的畸零地，有 些位於陡坡，有些更位於變電廠、墳墓上以及未來的工廠旁，不但位置比原本的 土地差，也不適合居住。
3.3.
3.3. 科學園區設置必要性
事實上，目前苗栗縣內的竹科銅鑼園區，就有 274 公頃的土地尚未開發，目 前已使用的工商業用地僅十二公頃，其中真正動用的僅佔 4 公頃。再者，科管局 早已表明不再主動徵收民地擴大竹南園區，除非縣府找到廠商進駐。而原先陳情 要求擴增廠區的群創光電，在 2009 年合併了統寶光電後，廠房早已擴大，沒有 擴增需求。
居民抗議未果7，大埔農民北上陳情抗議，並聯合多個民間團體發起「臺灣 人民挺農村 717 凱道守夜行動」，帶動更多的社會的力量，發出守護徵收土地的 正義、臺灣農業價值，以及對農地的情感與認同。中央因而在 2010 年 7 月 22 日立即召開記者會出面回應處理，針對大埔農地徵收從 6 月 9 日怪手強挖農地至 今，苗栗縣長劉政鴻在吳敦義陪同下終於出面致歉。接續 2010 年 7 月 20 日行政 院長吳敦義接見學者及農民代表後明白表示「未來規劃開發園區不要輕易動到農
7 公共電視，公民新聞台，網址：http://www.peopo.org/portal.php?op=viewPost&articleId=60540，
查詢日期：，2012 年 7 月 11 日
業區或者特定農業區，尤其是符合高等則、高附加價值、高生產力的特定農業 區」。農委會於 10 月 22 日回文指出：「本會已函營建署，表達苗栗縣應尊重土地 所有權人的意願，且應將特定農業區排除」。顯示中央對土地使用的立場已經開 始轉變。
(三) 璞玉發展計畫
璞玉發展計畫正式名稱為「臺灣知識經濟旗艦園區」，一開始於 2000 年由新 竹縣政府委託國立交通大學「璞玉計畫暨新校區推動小組」負責規劃，並於 2004 年起被內政部列為「國家重大發展建設」。這個計畫涵蓋的範圍包括新竹縣高鐵 站以東 447 公頃的土地，其中包含 40 公頃的「交大竹北園區」、80 多公頃的「產 業專用區」、住宅區、商業區以及公共設施。產業專區標榜以發展先進低污染產 業為主，包括積體電路與晶片設計（IC/SoC）、生醫科技產業、還有綠能產業。
璞玉計畫的目標包括「以成為亞太科技首都的新門戶」、推動「科學園區化大學 城」等等。部分新竹縣東海里民意代表和地方人士組成璞玉計畫促進會，希望計 畫早日動工。促進會成員認為應該好好把握這次的發展契機，促進當地的經濟發 展。
圖 2-1 璞玉計畫土地使用分區草案圖
資料來源：竹北璞玉自救會社群網站
然而璞玉計畫有許多爭議之處。例如：交大既是規劃者又是區段徵收的既得 利益者，交大沒有利益迴避。再者，計畫開發的 447 公頃範圍中，9 成以上為特 定農業區，2011 年 10 月 21 日內政部都市計畫委員會針對「臺灣知識經濟旗艦 園區」(以下簡稱臺知園區)召開第五次專案會議，地政司代表亦在會議中質疑，
臺知園區必要性不明確，且目前全球都面臨糧食危機，若再摧毀大面積特定農業 區，恐影響臺灣糧食自給率。新竹縣政府表示，雖然臺知園區開發範圍中約有 393 公頃屬於特定農業區，但該農業區中，有許多農田早已休耕，全部特定農業 區換算後，也只約等於全台農地 0.04%，應不致影響國內糧食安全，希望都委會 能允許臺知園區開發計畫。
農委會企畫處農地利用科技正蔡秀婉反駁縣政府：「現在我們糧食自給率只 有 32%，即使全臺休耕地都活化使用，我們也只能維持基本糧食安全，不能說開 發案徵收農地，所佔全國農地比例較少，就可被開發。都委會專家委員賴美蓉則 認為，新竹縣政府雖宣稱民調同意率高達 81%，但實際問卷回收率僅有 76%，
換算後雖然也代表至少有 6 成民眾贊成，但相對來說，也代表還有 4 成民意不明。
由於臺知園區開發案茲事體大，這些少數民意應該要被調查得更清楚才行8。 科學園區的產業空間在臺灣的經濟發展中，除了是臺灣高科技產業發展的基 地之外，也是驅動著臺灣整體的產業發展的媒介，並扮演著連結臺灣經貿與全球 分工的節點角色。地方政府也期望透過科學園區自成一格的產業群聚、生產文 化、廠商之間與研究機構間的交流來塑造其在地的產業空間，發展在地化的產 業，創造其特有的競爭優勢。以新竹科學園區為例，園區的開發規劃強調社區化、
公園化，結合住宅、休閒、工業發展的機能形成一個自給自足的小型社區，主要 規劃為工業區、住宅區以及休閒娛樂區，這些磁吸效應都為當地創造大量的就業 與經濟成長，而鄰近的城市若不想被邊緣化只好趨向同質化，複製同樣的模式作
8 公共新聞議題中心，《公益必要性不明，竹北台之園區補件再審》，網址：
http://pnn.pts.org.tw/main/?p=34001，查詢日期：2012 年 8 月 19 日
為地方發展的途徑。
臺灣一直以經濟掛帥的思維推動重大政策，工業化經濟發展快速的趨勢，且 城鄉發展蔓延迅速，使得土地不斷擴張，甚至擠壓農地的空間。1995 年以後國 家對於農業用地保護管制逐漸朝向農業用地開放政策，從「農地釋出方案」、「放 寬農地農有，落實農地農用」，立法院修正通過之「農業發展條例」讓農地的彈 性開放和自由利用，使得農業發展轉向以「犧牲農業發展工業」為主軸的發展導 向。自 1980 年新竹科學工業園區設置起，「科學園區」模式策略性產業政策與特 區式的空間規劃儼然成為臺灣經濟發展的典範，不僅各地方縣市競相向中央爭取 資金設置科學園區，國家也將此一發展模式認定為經濟成長的萬靈丹。
科學園區與經濟成長的關係，如今看來已經變得模糊，科技廠商競爭激烈、
毛利低、產品生命周期短，常因生產過剩，導致割喉血戰，不穩定的產業生態與 連年鉅額的虧損，都令人反省與質疑高科技策略性產業政策的正當性與合理性。
竹科、中科、南科以及衛星園區林立各地，使得許多優質農地必須永遠改變地貌，
產值與價值之間的兩難是目前社會必須反思的課題。
第三 第三
第三 第三章 章 章 章 後龍科技園區的規劃及其對灣寶里 後龍科技園區的規劃及其對灣寶里 後龍科技園區的規劃及其對灣寶里 後龍科技園區的規劃及其對灣寶里 土地利用的衝擊
土地利用的衝擊 土地利用的衝擊 土地利用的衝擊
苗栗縣政府為了提升縣內工商產業之整體投資環境、延續臺灣西部科技及經 貿廊帶的發展，於是提出了多項科技產業的開發案，後龍科技園區開發案是包含 在苗栗縣政府永續旗艦建設方案內，定位是地方政府推動的計畫。在產業方面，
根據後龍科技園區開發案內容表示，未來園區將引進高科技產業，期望與新竹科 學工業園區、竹南科學工業園區、中部科學工業園區和臺中精密機械科技創新園 區等產業軸帶連結。
後龍科技園區的開發案，灣寶社區在此範圍內，因此灣寶居民以及大部分私 有土地的地主均表達了強烈反對開發案的訴求以及抗議。科技園區的開發案對灣 寶里的未來發展影響甚鉅，在政府與民眾之間不同價值立場上，本章將探討後龍 科學園區設立的來龍去脈﹑設立科技園區對灣寶里當地造成哪些影響，並分成三 節，首先第一節是敘述灣寶里的土地利用，第二節將介紹後龍科技園區的規劃過 程，第三節是探討科技園區的設立對灣寶里土地利用的衝擊。
第一節 第一節 第一節
第一節 灣寶里的 灣寶里的 灣寶里的土地利用 灣寶里的 土地利用 土地利用 土地利用
灣寶古稱「員寶」，閩南語音同「灣寶」，清朝及日據時代灣寶里隸屬新竹廳 苗栗一堡苦苓腳庄，臺灣光復前行政區域調整為新竹州竹南郡後龍庄之一部分，
通稱苦苓腳。主要包括員寶、埤仔頭、百三等三庄，由於地理變遷及生活遷徙，
村落略有消長。現村落於日據時代增有六甲，臺灣光復後圪仔內聚落漸成立，埤 仔頭則因大埤之潰決，由於埤水消退取水困難，耕作更是不易，現已沒落僅餘三 四戶人家，現在灣寶里即由這些村落組成，其位北連海寶里，東臨造橋鄉，南接 東明里，西鄰大山里，行政區歸屬苗栗縣後龍鎮，如圖 3-1 所示。
圖 3-1 後龍鎮灣寶里行政範圍圖
早期灣寶居民大都來自福建省、泉州，絕大多數由金門地區移入，故鄉土語 言風俗習慣宗教信仰均相同。居民宗族觀念甚為強烈，姓氏間常因利益關係產生 不合或械鬥。古時資源有限，以血緣為集合形成生命共同體，相互照顧相互維護 利益，應屬必然，所以宗族均採區塊群居，外姓氏要遷入甚為困難，現以洪姓、
楊姓、陳姓、黃姓及吳姓為主，後代子孫延繁極為旺盛，至今僅有少數姓氏移入 及黃姓大部分移出外，均為餘四大姓之後裔，甚少變動。由於地方庄民主要從金 門地區移入，故鄉土語言、風俗習慣及宗教信仰均相同，位在灣寶里中心位置的 龍雲宮，供奉著薛府王爺，變成為在地共同的信仰中心。而地方上具百年歷史的 楊孛古厝、傳統的三合院、刺桐的老樹、庄民賴以維生的古井、距今 228 年的 北極宮古廟等歷史性的資源與建築，皆訴說著地方演變的脈絡，構築出聚落生活 與創造濃厚的農村意象。灣寶里的土地面積有 350 公頃，人口約一千六百人，人 口戶數約 499 戶9。因為地勢屬於較平緩地方，可避開東北季風，適合聚落之條 件，是後來形成大型村莊之主因。
9後龍鎮戶政事務，人口統計，
網址：http://www.miaoli.gov.tw/Houlong_Household/ ，查詢日期：2012 年 6 月 22 日
灣寶里主要產業有：
1.花生
因近海邊風沙大土地水分含量少，花生為適合作物。每年亦春秋二作，惟秋 冬季溫度較低，生長較差產量少。每年採收後大部分賣給油廠製油，並分回自己 需要之用油以供年度使用。花生為一般旱地耕作者主要收入來源之一，因為生長 及採收期在春夏間，尚無天然災害，農民收入較為穩定。
2.稻米
早期灣寶近水源處均可種植稻米，一年春秋二作。稻米一般分成兩種，一為 普通米供食用，另一為糯米供作粿包粽之用。1970 年代以後主食米更由臺灣農 業改良之在萊米及蓬萊米取代。1980 年代由於此地區土地重劃灌溉系統發達，
約半數以上農田種植稻米，產量都相當穩定。
3.西瓜
西瓜為早期灣寶及現今灣寶地區主要經濟作物之一，與花生為本地區兩項重 要收入。外界指稱後龍西瓜，就是灣寶沙質地區所生產之優質西瓜。沙質土地其 主要特色，在於土質鬆軟，且排水快速，故含水量少，適合西瓜根部生長。所出 產之西瓜瓜肉鬆弛鮮紅，汁多，甜度適中。果實熟度達到高點時，瓜肉略帶晶瑩 細顆粒，狀似細沙，一般讚美之詞稱為「有沙頭」就是瓜之極品。
比較 1995 年及 2006 年兩個不同年代的後龍鎮土地利用現況圖如圖 3-2、圖 3-3 所示，後龍鎮的農業使用集中在北方，後龍鎮東方土地大部分為農業與建築 混合使用，在後龍鎮東北方的灣寶里其土地利用在 1995 年(圖 3-2)的土地使用大 多以農業使用為主，到了 2006 年(圖 3-3)農地的利用情形與 1995 年(圖 3-2)時並 無太大的差異。
圖 3-2 1995 年後龍鎮土地利用現況圖 資料來源：100 年度農地資源空間規劃總顧問指導計畫、本研究繪製
圖 3-3 2006 年後龍鎮土地利用現況圖
資料來源：95 年度苗栗縣農業資源空間整體發展構想及空間配置計畫、本研究繪製
灣寶里 灣寶里
