「108 年雲嘉南區重點產業缺工調查計畫」

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「108 年雲嘉南區重點產業缺工調查計畫」

主辦單位：勞動部勞動力發展署雲嘉南分署執行單位：國立中正大學

計畫主持人：崔曉倩教授

共同主持人：陳光輝教授、郝鳳鳴教授計畫助理群：陳桓維、紀伯穎、高伯辰

中華民國 108 年 12 月 10 日

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摘要

本研究計畫為掌握雲嘉南地區「農業食品暨食品生技產業」、「紡織產業」、「健康福祉產業」等重點產業就業市場之僱用現況，並聚焦於企業端的缺工現況、缺工原因與因應方式進行分析。藉由網路問卷形式調查轄區內事業單位（共計回收 615 份有效問卷），以及另透過辦理 3 場次焦點座談、30 家次事業單位之深度訪問，徹底剖析與深入瞭解轄區內企業端所面臨缺工現況之挑戰、因應措施以及政策期許。相關調查結果彙整如下：

一、僱用現況與缺工問題：

依照企業規模來看，僱用員工人數 30 人以下的企業比例高達 74%，其中員工數 10 人以下之企業有 46%，顯示調查對象多屬中小型企業。此外，農業食品與健康福祉類企業員工服務年資較低，紡織業類企業員工數較多之外，中年僱用者多且服務年資也較高，顯示紡織產業員工分布呈現高齡化趨勢。在缺工問題方面，

有 40%以上的企業表示有缺工狀況，其中紡織產業的缺工狀況較為嚴重。若以地區觀之，相對來說嘉義市在農業食品的缺工狀況最低，但在健康福祉產業的缺工狀況高於其他縣市。

二、缺工原因與因應方法：

常見的缺工職類多數為基層技術工及勞力工，又以農業食品與紡織業佔多數，約佔總缺工之四成。健康福祉則以專業人員、中階管理為主要之缺工職類。缺工的主要原因依序為現有員工離職、

業務量增加以及應徵者減少，惟紡織業的缺工原因多在員工屆齡退休，足見紡織業在退休人員遞補上面臨挑戰。此外，面對聘僱困難，企業採取的因應方式依序為提供員工更豐厚的福利措施、

改變招募或宣傳策略，以及利用外籍移工填補。有許多受訪者表

示，雖然深知企業轉型的重要，但不知如何著手。

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三、政策建議

企業對於公立就業服務機構的使用比例並不高，約為四成。其中

農業食品方面，以雲林縣和嘉義縣的使用比例較高，紡織產業則

以雲林縣居多，至於健康福祉產業，各縣市企業使用的比例都偏

低。針對缺工的政策建議，本計畫歸納出企業端的短期階段與政

府單位的長期階段各三點的建議。短期階段應著重在「薪資獎勵

的制度設計」、「自我實踐的工作成就感」以及「工作環境的改

善與再造」等三個面向。至於長期階段則包括「定位產業轉型方

向，集中資源樹立典範」、「整合跨部會平台，發展在地留才就

業」以及「調整產學合作思維，培養軟技能人才」等，提供相關

單位參考。

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Abstract

This research project aims to grasp the current employment status of key industries which includes “Agricultural food and agritech industries”, (AFA industries) “Textile industries”, and “Health and welfare industries” in the Yunlin, Chiayi, and Tainan areas with a focus on the analysis among current situation, causes and solutions in regards to labor shortage. Questionnaires were issued to the target enterprises in the aforesaid areas. (615 valid questionnaire were retrieved) In addition, three seminars were held and in-depth interviews with 30 enterprises were conducted, in an effort to thoroughly understand and analyze the challenge, corresponding measures, and expectation of policies from the enterprises’ perspective when facing the issue of labor shortage. The investigation results are as follows:

1. Current employment status:

On the basis of enterprise scale, up to 74 percent of enterprises which employ fewer than 30 people, besides, 46 percent of enterprises which employ fewer than 10 people, and it shows that objects surveyed are mostly small and medium-sized enterprises (SMEs). In addition, the job tenure of employees are shorter in AFA industries as well as in health and welfare industries. As for textile industries, not only do they hire more employees, but they also hire more middle-aged employees with longer job tenure. This shows an aging trend of employment in textile industries.

In terms of labor shortage issue, more than 40 percent of enterprises are confronting the issue, which is more serious in textile industries. In terms of regions, Chiayi, at which the labor shortage ratio (LSR) of AFA industries is the lowest, but the LSR of health and welfare industries is higher than other regions.

2. Cause and solutions:

The elementary laborer is the most common occupation, with which is facing labor shortage. On top of that, AFA industries and textile industries are in the majority, of which account for 40 percent. The professional and the middle

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management are the majority of labor shortage occupations. The main causes of the labor shortage are listed as follow, resignation of employee, increase of workloads and decrease of applicants. Nonetheless, the cause of labor shortage of textile industries is mostly due to the retirement of employees, and thus shows that the replacement of staff is challenging for textile industries.

In addition, when facing the ordeal of recruitment, the solutions that enterprises would use such as providing more generous employee benefits, switching the strategies of recruitment and advertisement and introducing migrant worker. Also, there are many respondents indicate that they know the importance of corporate transformation, though they have no idea about what to do.

3. Policy suggestion:

The percentage of enterprises utilizing public employment service agency (PESA) is not that significant, and it approximately accounts for 40 percent. In terms of regions and industries, there are high percentage of AFA industries utilizing PESA in Yunlin and Chiayi; and the textile industries utilizing PESA in Yunlin is higher than which in Chiayi as well as in Tainan; and the percentage of health and welfare industries utilizing PESA is low in wherever region.

In a nutshell, this research has concluded three short-term suggestions and three long-term suggestions for industry and government respectively. For short- term suggestions which includes “designing institution of fringe benefits”, “work achievement of self-practicing”, and “improving and modifying of working environment”, and these schemes are what we think that should be focused on.

As for long-term suggestions which include “direction setting of industrial transformation and concentrating resources on model building”, “integrating interagency platform and developing strategies for retaining talents”, and

“adjusting perspective of industry-university collaboration and cultivating soft skills talents” etc., and these suggestions are for references for the relating authorities or decision units.

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圖目錄

圖 1-1 歷年工業及服務業廠商空缺人數及空缺率 ... 1

圖 1-2 調查架構與流程 ... 4

圖 4-1 問卷基本架構與內容 ... 35

圖 7-1 空缺職務與缺工主因 ... 119

圖 7-2 聘僱困難之廠商因應方式及其侷限性 ... 121

圖 7-3 短期階段之相關制度設計 ... 123

圖 7-4 長期階段之政策建議 ... 125

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表目錄

表 1-1 台灣各區域人口結構一覽表 ... 2

表 1-2 台灣各區域人口之增加率、產業人口、失業率 ... 3

表 2-1 台灣各縣市就業人口之分布比例 ... 7

表 2-2 台灣各縣市產業與廠商概況 ... 8

表 2-3 台灣各產業別「受僱員工人數」近三年變化 ... 9

表 2-4 台灣各產業別「空缺人數」近三年變化 ... 10

表 2-5 台灣各產業別「空缺率」近三年變化 ... 11

表 2-6 台灣各產業職別薪資概況與變動 ... 12

表 2-7 產業別加班費概況與變動 ... 13

表 2-8 失業率與勞動參與率 ... 14

表 2-9 台灣與雲嘉南地區就業者年齡別結構 ... 14

表 2-10 平均每人每年可支配所得 ... 15

表 2-11 全台灣與雲嘉南地區產業員工人數與薪資 ... 15

表 4-1 雲嘉南地區各縣市之優勢產業 ... 30

表 4-2 雲嘉南地區之重點建設與主要產業 ... 31

表 4-3 農業食品產業分類與廠商數目 ... 33

表 4-4 健康福祉產業分類與廠商數目 ... 34

表 4-5 紡織產業分類與廠商數目 ... 34

表 4-6 問卷前測結果統計 ... 35

表 4-7 產業產業別、規模與抽樣比例 ... 37

表 4-8 訪問廠商狀況一覽表 ... 38

表 4-9 完成樣本數統計（依分類） ... 39

表 4-10 完成樣本數統計（依地區） ... 39

表 5-1 「聘用員工人數」次數分配 ... 40

表 5-2 「聘用員工人數」與「產業別」之交叉列表 ... 41

表 5-3 青年受僱員工人數分布 ... 41

表 5-4 壯年受僱員工人數分布 ... 42

表 5-5 「壯年受僱員工比例」與「產業別」之交叉列表 ... 42

表 5-6 中年受僱員工人數分布 ... 43

表 5-7 「中年受僱員工比例」與「產業別」之交叉列表 ... 43

表 5-8 老年受僱員工人數分布 ... 44

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表 5-9 受僱員工平均服務年資 ... 44

表 5-10 「受僱員工平均服務年資」與「產業別」之交叉列表 ... 45

表 5-11 有無空缺員工狀況 ... 46

表 5-12 「有無空缺員工狀況」與「產業別」之交叉列表 ... 46

表 5-13 「有無空缺員工狀況」與「地區和產業」之交叉列表 ... 47

表 5-14 近兩年平均空缺職缺人數 ... 47

表 5-15 「近兩年平均空缺職缺數」與「產業別」之交叉列表 ... 48

表 5-16 近兩年平均空缺職缺數約占全體員工之比例 ... 48

表 5-17 近兩年平均空缺職缺比例」與「產業別」之交叉列表 ... 49

表 5-18 最常透過以下哪些管道補實人才 ... 50

表 5-19 「最常使用的求才管道」與「產業別」之交叉列表 ... 50

表 5-20 常見員工空缺職類 ... 51

表 5-21 「常見員工空缺職類」與「產業別」之交叉列表 ... 52

表 5-22 「職類的空缺人數」與「產業別」之交叉列表 ... 53

表 5-23 該職類的平均空缺時間是多久 ... 53

表 5-24 該職類的空缺原因 ... 54

表 5-25 「該職類的空缺原因」與「產業別」之交叉列表 ... 55

表 5-26 該職類員工教育程度要求 ... 56

表 5-27「該職類員工的教育程度要求」與「產業別」之交叉列表 ... 56

表 5-28 該職類員工特殊資格要求 ... 57

表 5-29 「該職類員工的特殊資格要求」與「產業別」之交叉列表 ... 58

表 5-30 該職類員工工作年資要求 ... 58

表 5-31 「該職類員工的工作年資要求」與「產業別」之交叉列表 ... 59

表 5-32 該職類員工需要幾年以上工作經驗 ... 59

表 5-33 該職類員工是否需要經常夜間工作 ... 59

表 5-34 「該職類員工是否需要經常夜間工作」與「產業別」之交叉列表 60 表 5-35 該職類員工是否需要經常輪班 ... 60

表 5-36 「該職類員工是否需要經常輪班」與「產業別」之交叉列表 ... 60

表 5-37 該職類員工是否需要經常加班 ... 61

表 5-38 「該職類員工是否需要經常加班」與「產業別」之交叉列表 ... 61

表 5-39 該職類員工為全職或是兼職 ... 61

表 5-40 該職類員工的每月薪資 ... 62

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表 5-41 「該職類員工的每月薪資」與「產業別」之交叉列表 ... 62

表 5-42 目前有無人員聘僱困難 ... 63

表 5-43 「目前有無人員聘僱困難」與「產業別」之交叉列表 ... 64

表 5-44 目前人員聘僱困難的原因 ... 64

表 5-45 有無訂定克服人員聘僱困難的方法 ... 65

表 5-46 「有無訂定克服人員聘僱困難的方法」與「產業別」之交叉列表 65 表 5-47 克服人員聘僱困難的方法 ... 66

表 5-48 「克服人員聘僱困難的方法」與「產業別」之交叉列表 ... 67

表 5-49 有無使用公立就業服務機構提供服務 ... 68

表 5-50 「有無使用公立就服機構提供服務」與「產業別」之交叉列表 .... 69

表 5-51 近三年使用公立就業服務機構提供之服務項目 ... 69

表 5-52 「使用公立就業服務機構」與「產業別」之交叉列表 ... 70

表 5-53 未來希望公立就服機構能夠增加哪些服務 ... 71

表 5-54 「希望就服機構增加服務」與「產業別」之交叉列表 ... 72

表 5-55 未來希望公立就服機構能提供哪些協助 ... 73

表 6-1 深度訪談廠商名冊（前期） ... 74

表 6-2 深度訪談內容節錄整理（農業食品） ... 76

表 6-3 深度訪談內容節錄整理（健康福祉產業） ... 79

表 6-4 深度訪談內容節錄整理（紡織產業） ... 83

表 6-5 深度訪談廠商名冊（後期） ... 85

表 6-6 訪談結果節錄整理 ... 85

表 6-7 雲林地區缺工計畫焦點座談會議程 ... 91

表 6-8 雲林地區缺工計畫焦點座談會與會名單 ... 91

表 6-9 嘉義地區缺工計畫焦點座談會議程 ...101

表 6-10 嘉義地區缺工計畫焦點座談會與會名單 ...101

表 6-11 台南地區缺工計畫焦點座談會議程 ...110

表 6-12 台南地區缺工計畫焦點座談會與會名單 ...110

附表 1-1 留才、攬才、育才策略 ... 5

附表 1-2 產業缺工策略 ... 6

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第壹章調查概述

第一節調查背景與調查目的

因受經濟景氣波動、產業結構調整以及學訓用落差的影響，不僅台灣人才外流趨勢不減，國內勞動市場也長期出現「失業」與「缺工」並存的問題。理論上，失業與缺工一向為解釋勞動市場變遷之指標，失業與缺工皆為勞動市場未處於供需平衡之結果，失業代表勞動供過於求、缺工則代表勞動供給不足，兩者大致呈現相反方向。換言之，景氣熱絡時失業率下降、

缺工率上升，景氣較差時則失業率上升、缺工率下降。雖然理論上兩者應為反向關係，然在現實經濟社會中，失業與缺工經常同時發生，之所以產生這樣的現象，乃因企業缺工之職位與失業者存在職類、教育程度、薪資、

年齡或訊息、地域上之差距。此外，企業缺工亦與經濟景氣波動、產業結構改變、就業媒合問題、員工流動情形等因素，有相當大的關係。

圖 1-1 歷年工業及服務業廠商空缺人數及空缺率

近年，台灣的失業率在 2009 年的 5.85%達到 80 年代之後的最高點。

爾後，從 2010 年的 5.21%、2015 年的 3.78%至 2018 年 3.68%，雖未回復至 1980 年至 2000 年間介於 1.23%～2.99%之間的失業率水準，但已見逐步改善。另一方面，隨著高齡少子的趨勢，企業缺工的問題則逐漸浮出檯面，

若以空缺率作為缺工狀況之指標觀之，行政院主計總處的「事業人力僱用狀況調查」顯示，企業缺工狀況仍受經濟景氣的影響。2008 年因金融海嘯的衝擊，2009 年 2 月的空缺率 1.79%為歷年最低，2011 年 2 月、2014 年 8

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月以及 2015 年 2 月則因景氣狀況回溫，企業人力需求增加，空缺人數於 2014 年之後至今（2019 年）皆維持超過 20 萬人以上之水準，最高空缺人數出現在 2018 年 2 月，高達 25 萬人（如圖 1-1）。¹

事實上，面對缺工問題，國發會（2017）『產業缺人才現況與對策』提出了三大面向 21 策略（如附表 1-1）。資料顯示，有 73%的雇主面臨人才短缺，其中產業創新人才招募不易，數位經濟人才供需也出現缺口。報告書中建議從留才、攬才和育才等三大面向進行解決，並呼籲企業協力。此外，透過國發會「產業人力供需資訊網」的查詢可知，勞動部針對產業缺工進行統計，2018 年上半年的產業空缺數為 24 萬多人，產業人力短缺現象的主因包括勞動力供給不足、工作條件不具吸引力以及學用落差技能不合。針對這些原因，行政院也以「媒合就業、開發勞動力」、「改善低新、

創造友善職場」以及「產學雙贏、縮短學用落差」等政策方向因應，希望透過具體措施（如附表 1-2）改善產業缺工的現況。

表 1-1 台灣各區域人口結構一覽表

北北基 桃竹苗 中彰投 雲嘉南 高屏全台戶籍人口數(千人) 7,034.4 3,772.4 4,578.7 3,345.5 3,598.9 23,588.9 0-14 歲人口(千人) 892.4 571.1 625.8 393.8 420.1 3,048.2 15-64 歲人口(千人) 5085.7 2738.4 3330.6 2408.5 2626.1 17,107.2 65 歲以上人口(千人) 1056.3 462.8 622.3 543.2 552.7 3,433.5

老化指數 118.36 81.04 99.44 137.95 131.57 112.64 扶養比 38.32 37.76 37.47 38.91 37.04 37.89 資料來源：中華民國統計資料網縣市重要指標查詢系統（2018），本計畫彙整。

儘管行政院或國發會已針對人力不足或人才需求，提出了跨部會的因應對策，然而上位政策在落實之際，仍須考量區域性的差異。眾所周知，

雲嘉南地區受少子高齡化影響，再加上因就業條件不若都會區容易，導致勞動人口逐漸外移，缺工狀況更形明顯。表 1-1 為全台各區域之人口數、

各年齡層結構以及老化指數、扶養比。從各區域的戶籍人數觀之，台灣西部各區域當中雲嘉南的人口總數最低，0-14 歲以及 15-64 歲的人口相較於其他區域也最少，唯獨 65 歲以上的人口高於桃竹苗地區。也正因如此，相

1 空缺率為企業空缺人數占整體企業所需勞動人力之比率，係反映企業對人力招募之難易程度，若企業對人力要求條件較高或提供的就業環境較差，通常其空缺率較高；反之空缺率相對較低。空缺率之計算公式為：空缺率＝［空缺人數／(空缺人數＋受僱員工人數)］×100%。

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較於北北基、桃竹苗、中彰投以及高屏地區，雲嘉南地區的老化指數為 137.95、扶養比為 38.91，人口結構的老化狀況都最為深刻。²

表 1-2 台灣各區域人口之增加率、產業人口、失業率

項目 北北基 桃竹苗 中彰投 雲嘉南 高屏全台自然增加率(‰) 2.15 3.90 1.07 -1.54 -1.2 0.57 社會增加率(‰) -0.83 3.91 -1.89 -1.28 -1.52 0.15 一級產業人口比 0.00 0.02 0.07 0.12 0.06 0.08 二級產業人口比 0.29 0.46 0.41 0.38 0.35 0.35 三級產業人口比 0.71 0.51 0.52 0.50 0.59 0.57 25-44 歲失業率 4.13 3.80 4.00 3.90 4.15 3.9 45-64 歲失業率 2.07 2.13 1.40 2.23 1.55 2.0 資料來源：中華民國統計資料網縣市重要指標查詢系統（2018），本計畫彙整。

表 1-2 為全台各區域人口的自然增加率、社會增加率，三級產業的人口佔比以及年齡層別之失業率。自然增加率為人口因出生或死亡而形成的增減，社會增加率則代表人口因移入或移出所導致的增減。首先，從表 1- 4 可看出，雲嘉南地區的自然增加率最低，顯示人口結構的傾斜最為嚴重；

另外，從社會增加率觀之，人口移動除桃竹苗地區之外，台灣西部各區域都呈現負值，顯示人口移動有趨於一地集中之現象，尤其中部以南人口移動的淨流出皆明顯偏高，反映了人口結構上的南北差異。此外，三級產業的就業人口比例顯示，雲嘉南地區的第一級產業人口比例最高、屬第三級產業的服務業比例最低。從表 1-4 中也可發現雲嘉南地區的中高齡（45-64 歲）失業率為 2.23，亦為五個區域當中最高者。

綜觀以上分析可知，在近年台灣缺工狀況愈趨嚴峻之狀況下，雲嘉南地區不論在人口結構、產業特性等條件有其特殊性與限制性。舉例來說，

該地區的一級產業比為全台最高，顯示製造業與工業、服務業等附加價值較高之產業動能不足，吸引就業人口之條件較差，進而導致人口移動亦呈現傾斜。因此，相關政策在落實之際，主軸似須考量如何留住年輕人為前提，而非一味地以「創業」來吸引。由此可知，雲嘉南地區的就業概況或人力失衡等議題，是值得亦亟需深究的課題。

2 老化指數為（65 歲以上人口數／14 歲以下人口數）*100。指數高於 100，即代表 65 歲以上的年長者比 14 歲以下孩童還要多。扶養比為（65 歲以上人口數+ 14 歲以下人口數

／15-64 歲人口數）*100。

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第二節調查架構與流程

本計畫之調查地區依據雲嘉南分署負責服務之範圍，同時參考行政院主計處「統計地區標準分類」，調查範圍包括雲林縣、嘉義縣、嘉義市與台南市。在重點產業方面考量雲嘉南地區特性以及參考國發會提出之重點產業，選定「農業食品暨食品生技產業」、「健康福祉產業」以及「紡織產業」等三大重點產業進行企業端的缺工調查。主要目的除掌握雲嘉南地區內重點產業發展、深入瞭解企業缺工現況之外，並透過深度訪談、問卷調查以及焦點座談，針對企業端瞭解缺工原因以及缺工現狀，提供有關單位政策建議。本調查的架構與流程如下圖 1-2：

初步分析（盤點雲嘉南地區產業概況）

圖 1-2 調查架構與流程

各類次級資料

問卷發放（至少 600 份成功樣本）

量化分析

焦點座談(3 場)

結果分析與政策建議

深度訪問(15 家)

質性研究

深度訪問(15 家)

質性研究

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附表 1-1 留才、攬才、育才策略

留才攬才育才

1、修正「所得稅法」，將綜合所得稅最高稅率自 45%調降為 40%；將獨資合夥組織盈餘直接課個人綜所稅，不必計算及繳納營利事業所得稅。

2、修正「產業創新條例」，將「員工獎酬股票」

於取得當年度依時價計算 500 萬元限額內，可選擇延後 5 年繳稅(緩繳)規定，修正為可選擇

「實際轉讓時課稅(緩課)」。

3、修正「產業創新條例」，將「技術入股」可選擇延後 5 年繳稅(緩繳)規定，放寬為可選擇「實際轉讓時課稅(緩課)」，有助新創事業的發展。

4、修正「產業創新條例」，有限合夥組織創業投資事業符合一定要件者，可適用「透視個體概念課稅」優惠。

5、修正「產業創新條例」，新創事業個人天使投資人，對同一新創公司投資金額達 100 萬元，

投資金額 50%限度內可自所得額中減除，每年減除金額以 300 萬元為限。

6、打造新創友善創業環境 (1)提供融資協助、青年創業優惠貸款。(2)國發基金匡列 10 億創業天使投資方案。(3)設立北、中、南新創基地及單一窗口，提供媒合、交流及創業空間。

7、研擬修正「公司法」，將員工獎酬工具(庫藏股、新股、認股權憑證)之發放對象擴及控制公司及從屬公司之員工。

1、「外國專業人才延攬及僱用法」完成三讀 (1)鬆綁聘僱及居留期限，從 3 年延長至 5 年，並

取消取得永久居留每年須在臺 183 日規定。

(2)鬆綁父母配偶及子女居留規定。

(3)退休保障、健保納保。

(4)租稅優惠，年薪 300 萬以上部分，個人綜所稅 3 年減半。

(5)就業金卡四合一(工作許可、居留簽證、外僑居留證、重入國許可)。

2、「Contact Taiwan」網路媒合人才平臺提升至國家級的單一攬才入口網。

3、推動修正「入出國及移民法」，讓海外人才

「進得來」、「留得住」，並放寬海外國人及其第二代回臺居留、定居條件。(內政部) 4、鬆綁僑外生留臺尋職期間，由 6 個月延長到 1

年。(內政部)

5、鬆綁跨國企業外籍幹部調臺任職及受訓，建立新南向人才雙向交流機制。(勞動部、經濟部) 6、鬆綁 5+2 產業聘僱外國專業人才的雇主資本額

或營業額限制規定。(勞動部)

7、增設公立高中及國中小學雙語實驗班。(教育部)

1、強化產學連結：精進契合式人才培育，針對特定產業需求，學校相關科系招生名額外加。(教育部、經濟部)

2、企業協力教學：公協會提供科系及課程調整建議，

促進會員廠商提供學校所需業師、教材、設備。(經濟部、教育部)

3、產業自主互助預訓人才：促進產業投入資源與學校合作培育自己所需人才，政府於政策、法規面全力支援。(經濟部、教育部、勞動部)

4、擴大推動「產業人才能力鑑定」：依據新修訂「產業創新條例」，針對重點政策產業需求，強化產業人才鑑定運作機制與品質規範。(經濟部)

5、千人智慧科技菁英：透過大學、法人培養，並促成企業在臺設立 AI 研發中心，2021 年至少培養智慧科技高階科研人才 1,000 人以上。(科技部、經濟部、

教育部)

6、萬人智慧應用先鋒：大學跨域學生智慧科技應用技能培育，並開辦 AI 學苑及認證機制，加速培訓企業員工具備科技應用技能，至少培育智慧科技實務應用人才 5,000 人/年。(經濟部、科技部、教育部、勞動部)

7、人才轉換方案：鼓勵學校開設第二專長或提升技能課程，以利職場工作者進入創新產業。(教育部、勞動部)

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附

表 1-2 產業缺工策略

媒合就業、開發勞動力改善低薪、創造友善職場產學雙贏、縮短學用落差

1、成立重點產業及重大投資跨部會人力供需平臺，專案媒合產業人力。

2、獎勵勞工投入缺工產業，補助跨域就業。

3、推動青年就業 Plus：設置 5 處青年職涯發展中心，並訂定 7 月 15 日為「世界青年技能日」，引領青年就業觀念。

4、訂定中高齡就業法：禁止年齡歧視、鼓勵雇主提供職務調整、家庭照顧協助、

開發就業機會、支持中高齡者延後退休、設置銀髮人才資源中心、推動職務再設計、推動「世代團結」模式的職場技術傳承與代間協作。

5、推動工作與家庭兼顧政策：鼓勵雇主提供托育措施、發展就業準備支持系統、

推動育兒婦女兼職型(部分工時、彈性工時、工作輪替等)就業機會、提供獎勵協助婦女自主提升專業能力、營造友善婦女就業職場。

6、建立彈性學習制度/開放式大學：以開放式大學提供上班族、二度就業者、銀髮族隨進隨出的學習機會。

1、促進產業升級：

．技術、管理升級：擴大辦理研發補助，協助廠商導入自動化或智慧製造，提供經營諮詢及輔導拓展商機。

．薪資及企業社會責任升級：將加薪及企業社會責任納入獎勵評選指標。擴大辦理 17 項產業人才能力鑑定及職能導向課程認證，並推動通過獲證者，企業優先聘用/加薪。

．執行力升級：經濟部產業競爭力發展中心擔任單一服務窗口，提供各類升級轉型諮詢、

訪視、診斷服務。

2、成立 3K(骯髒、辛苦、危險)產業工作環境改善之跨部會合作平臺，協助產業轉型及改善工作環境。

．成立專家輔導及諮詢團隊。

．提供經費補助，鼓勵廠商改善製程及工作環境。

3、發布就業市場薪資資訊，引導求才廠商提供市場行情以上之職缺。

4、協助健全企業內部培訓機制與辦訓資源，強化育才能量。呼籲企業提高薪資以因應外來的競才。

5、推廣製造業優質工作形象系列活動，深化民眾對製造業工作環境之認識，引領勞動力回流製造業。

1、鼓勵產學合作推動學生校外實習，並改善實習環境。針對特定缺工產業，開放學校透過「外加名額」擴大辦理各類產學合作專班，每年至少 500 名。

2、高中職建教合作學生畢業後就業率每年至少 50%以上；高中職學生赴業界實習人數每年加 5%；大專校院校外實習每年增加 2,000 人。

3、每年增加適合學生實習之公司或機構至少 200 處。

4、辦理契合式人才培育專班計畫，培育產業所需專業技術人才，每年就業率至少 70%。

5、辦理多元職類及客製化的職業訓練，每年可訓練 33,000 人以上。

6、建置職能基準，發展職能導向課程認證，技專校院依據職能基準發展之專業課程數每年成長 400 門。

7、推動五專展翅計畫，鼓勵學生畢業後先就業，

每年成長 5%。

8、科系招生調整：大專校院農業及工業系科整體招生名額不再減少，服務業及餐旅系科整體招生名額不再增加。依據社會及產業需求，作為高職及大專校院科系增設及調整之審查依據。

9、修訂學位授予法，引導大學校院建構跨領域學習環境，並進行學院實體化，參與跨領域學習或學院實體化之大學生每年至少 5,000 人。

(18)

第貳章勞動市場現況分析

第一節台灣整體產業與勞動市場概況

前一章節中已概略說明在就業人口佔比上，雲嘉南地區與台灣其他地區之差異。若進一步來看，表 2-1 顯示，即便雲嘉南地區也存在顯著差異。首先，嘉義市在第三級產業之就業人口比例為 73%，僅低於台北市的 80.5%，

為全台第二；雲林縣、嘉義縣的一級產業之人口比例分別為 21%、21.3%，

在西部地區位居第一、第二；第二級產業只有台南市的 41.9%高於全台平均。

顯示出在產業體質上，嘉義市以服務業為主，而雲林縣與嘉義縣仍以一級產業為重。此外，工業與製造業在雲林縣、嘉義縣、市的發展仍受到侷限，可知雲嘉南地區在吸納勞動人口的條件上，相當受到限制。

表2-1 台灣各縣市就業人口之分布比例 (單位：%) 指標

地區 一級產業 二級產業 三級產業

雲嘉南

雲林縣 21.0 34.8 44.2 嘉義市 1.4 25.5 73.1 嘉義縣 21.3 33.7 45.0 台南市 7.0 41.9 51.1 全台平均 8.03 34.95 57.02 資料來源：都市及區域發展統計彙編（2018），本計畫彙整。

表 2-2 整理出台灣各縣市工業區和產業園區之面積，以及平均工廠規模等數據。資料顯示，嘉義縣、市的工業區與產業園區用地面積皆低於台灣平均水準，顯示嘉義縣、市在工業與製造業發展的基礎設備上仍有強化的空間。

除工業區面積之外，表 2-2 也提供了台灣各縣市工廠的平均規模。該指標以全年營業收入為計算基礎，平均規模則代表該工廠的經濟規模，數據指出，

嘉義市的工廠規模為全台最低，其營收規模約為嘉義縣的四分之一。此外，

除東部地區的花蓮、台東之外，嘉義縣、市在新設立公司登記家數上為倒數第一和第二，顯示出嘉義縣、市較無法吸引投資者。值得說明的是，雲林縣因台塑六輕之故，因此不論在工業區與產業園區用地面積或營收規模上都位居全台之首。若剔除台塑六輕後可知，相較於其他縣市，雲林縣以及嘉義縣、

市在二級產業的投資環境以及發展潛力上，皆較為受限。

(19)

表2-2 台灣各縣市產業與廠商概況

指標地區

園區面積

（公頃）

平均規模

（千元）

新設公司數

（家數）

北北基

新北市 3,629 97,050 7,571 台北市 772 172,601 11,549 基隆市 281 172,718 377

桃竹苗

桃園市 9,347 304,072 3,998 新竹市 479 560,495 857 新竹縣 2,965 699,661 928 苗栗縣 2,741 368,924 457

中彰投

台中市 5,467 122,836 6,984 彰化縣 9,984 93,485 1,483 南投縣 1,319 195,277 371

雲嘉南

雲林縣 17,734 811,269 466 嘉義市 223 48,558 359 嘉義縣 2,245 196,957 272 台南市 8,573 232,077 2,439 高屏高雄市 8,099 466,450 4,515 屏東縣 2,671 180,848 594

東部

宜蘭縣 2,063 196,572 426 花蓮縣 1,747 142,302 243 台東縣 92 80,940 99 平均 4,233 270,689 2,315 資料來源：園區面積為經濟部工業局臺灣工業用地供給與服務資訊網（2017）、

平均規模取自經濟部統計處常用統計資料查詢（2017）、新設公司數則來自經濟部統計處常用統計資料查詢（2018），本計畫彙整。

表 2-3 至表 2-5 分別顯示台灣近三年來（2016～2018）各產業的受僱員工人數、空缺數以及空缺率的狀況。首先針對受僱員工人數，從表 2-3 可知，

不論是製造業或服務業，整體來說這三年來的受僱員工人數呈現遞增趨勢，

這與近年景氣漸趨回穩有一定的關係。其中值得關注的是，從 2016 年至 2018 年受僱人數的增加幅度來看，相較於服務業的僱用人數或增加幅度（3.41%），

製造業的僱用人數或僱用增加率（2.90%）都為低。

(20)

表2-3 台灣各產業別「受僱員工人數」近三年變化 (單位：人) 產業 2016 年 2017 年 2018 年 製造業 2,729,455 2,776,457 2,808,473

食品製造業 117,021 120,434 121,888

飲料及煙草製造業 16,178 16,283 16,172

紡織業 104,280 105,464 102,486

成衣及服飾品製造業 41,245 40,480 40,667 皮革、毛皮及其製品製造業 27,146 26,507 26,742

木竹製品製造業 18,140 18,739 18,798

紙漿、紙及紙製品製造業 51,592 51,753 51,558 印刷及資料儲存媒體複製業 62,752 64,478 63,284 石油及煤製品製造業 11,310 11,391 11,656

化學材料製造業 61,083 62,365 64,451

化學製品製造業 48,227 49,029 49,800

藥品製造業 28,710 29,607 30,239

橡膠製品製造業 38,135 39,434 40,140

塑膠製品製造業 136,791 138,354 138,918 非金屬礦物製品製造業 72,031 72,018 73,061 基本金屬製造業 112,060 112,697 115,062 金屬製品製造業 330,822 336,278 339,541 電子零組件製造業 589,749 601,261 609,724 電腦、電子產品及光學製品製造業 207,558 210,501 210,101 電力設備製造業 130,119 132,552 134,825 機械設備製造業 221,967 230,814 235,844 汽車及其零件製造業 82,832 83,560 83,987 其他運輸工具製造業 71,702 73,041 74,415

家具製造業 25,158 24,725 25,138

其他製造業 80,805 82,072 84,013

產業用機械設備維修及安裝業 42,042 42,620 45,963 服務業 4,217,972 4,295,862 4,358,937 批發及零售業 1,661,204 1,689,764 1,710,030 運輸及倉儲業 288,028 291,120 293,045 住宿及餐飲業 406,971 422,866 431,938 資訊及通訊傳播業 200,626 202,355 207,468 金融及保險業 377,512 380,820 383,446 不動產業 116,185 117,190 116,625 專業、科學及技術服務業 258,612 259,248 265,793

支援服務業 345,551 353,613 358,849

教育服務業 73,136 74,899 75,958

醫療保健服務業 344,069 356,682 367,059 藝術、娛樂及休閒服務業 58,003 58,887 60,340

其他服務業 88,075 88,418 88,386

資料來源：行政院主計總處『事業人力僱用狀況調查』，本計畫彙整。

(21)

表2-4 台灣各產業別「空缺人數」近三年變化 (單位：人) 產業 2016 年 2017 年 2018 年

製造業 79,892 85,879 79,910

食品製造業 3,456 4,135 3,431

飲料及煙草製造業 390 276 486

紡織業 3,763 3,523 3,218

成衣及服飾品製造業 926 835 538

皮革、毛皮及其製品製造業 704 525 320

木竹製品製造業 582 327 375

紙漿、紙及紙製品製造業 1,474 1,716 1,686 印刷及資料儲存媒體複製業 1,168 1,063 1,087

石油及煤製品製造業 54 12 12

化學材料製造業 1,263 1,473 1,268

化學製品製造業 1,327 1,627 1,324

藥品製造業 1,084 1,258 1,114

橡膠製品製造業 1,074 1,192 1,250

塑膠製品製造業 4,107 4,584 3,910

非金屬礦物製品製造業 2,311 2,483 2,300

基本金屬製造業 3,725 4,018 3,414

金屬製品製造業 9,282 10,410 10,762

電子零組件製造業 17,759 17,809 15,290 電腦、電子產品及光學製品製造業 6,644 7,486 6,089

電力設備製造業 3,798 4,316 4,699

機械設備製造業 6,854 7,839 8,616

汽車及其零件製造業 2,110 2,584 2,198

其他運輸工具製造業 1,484 1,739 2,217

家具製造業 608 382 405

其他製造業 2,648 3,063 3,173

產業用機械設備維修及安裝業 1,297 1,204 728

服務業 115,674 120,236 119,719

批發及零售業 38,643 39,811 38,143

運輸及倉儲業 6,709 6,881 7,398

住宿及餐飲業 16,022 16,956 16,483

資訊及通訊傳播業 6,552 6,940 6,697

金融及保險業 6,784 6,311 7,630

不動產業 5,291 4,601 5,088

專業、科學及技術服務業 7,946 8,120 8,070

支援服務業 11,146 12,172 12,147

教育服務業 1,859 1,930 1,715

醫療保健服務業 8,274 10,109 10,238

藝術、娛樂及休閒服務業 2,050 2,005 2,098

其他服務業 4,398 4,400 4,012

(22)

表2-5 台灣各產業別「空缺率」近三年變化 (單位：%) 產業 2016 年 2017 年 2018 年

製造業 2.84 2.23 2.77

食品製造業 2.87 1.87 2.74

飲料及煙草製造業 2.35 1.65 2.92

紡織業 3.48 2.57 3.04

成衣及服飾品製造業 2.20 1.01 1.31

皮革、毛皮及其製品製造業 2.53 1.83 1.18

木竹製品製造業 3.11 1.47 1.96

紙漿、紙及紙製品製造業 2.78 2.58 3.17 印刷及資料儲存媒體複製業 1.83 0.84 1.69

石油及煤製品製造業 0.48 0.11 0.10

化學材料製造業 2.03 1.98 1.93

化學製品製造業 2.68 2.44 2.59

藥品製造業 3.64 2.81 3.55

橡膠製品製造業 2.74 2.10 3.02

塑膠製品製造業 2.91 2.43 2.74

非金屬礦物製品製造業 3.11 2.98 3.05

基本金屬製造業 3.22 2.50 2.88

金屬製品製造業 2.73 2.51 3.07

電子零組件製造業 2.92 1.86 2.45

電腦、電子產品及光學製品製造業 3.10 2.92 2.82

電力設備製造業 2.84 1.96 3.37

機械設備製造業 3.00 2.80 3.52

汽車及其零件製造業 2.48 2.19 2.55

其他運輸工具製造業 2.03 1.72 2.89

家具製造業 2.36 0.97 1.59

其他製造業 3.17 2.75 3.64

產業用機械設備維修及安裝業 2.99 1.89 1.56

服務業 2.67 2.02 2.67

批發及零售業 2.27 1.64 2.18

運輸及倉儲業 2.28 1.77 2.46

住宿及餐飲業 3.79 3.25 3.68

資訊及通訊傳播業 3.16 2.31 3.13

金融及保險業 1.77 1.25 1.95

不動產業 4.36 3.22 4.18

專業、科學及技術服務業 2.98 1.83 2.95

支援服務業 3.12 2.18 3.27

教育服務業 2.48 1.67 2.21

醫療保健服務業 2.35 2.21 2.71

藝術、娛樂及休閒服務業 3.41 2.45 3.36

其他服務業 4.76 4.09 4.34

(23)

其次，表 2-4 為近三年來各產業空缺人數一覽；從趨勢上觀之，製造業中電子零組件製造的空缺人數最多、金屬製品製造居次；服務業的空缺人數則以批發及零售居首，其次為住宿及餐飲業。整體觀之，不論是製造業或服務業，相較於受僱人員數的逐年增加，空缺人數的變化較無明顯趨勢。表 2- 5 則進一步呈現了 2016 年至 2018 年間產業別的空缺率。除了可明顯看出，

這三年間的資料顯示出製造業的空缺率皆大於服務業之外，比較表 2-4 與表 2-5 亦可知，在空缺人數上雖然製造業的絕對人數都低於服務業，代表製造業的勞動力不足問題是較為迫切的。

表2-6 台灣各產業職別薪資概況與變動 (單位：人、元)

指標年/職業

製造業服務業

員工數 平均總薪資 員工數 平均總薪資

2016

主管及監督人員 584,632 81,229 257,696 101,719 專業人員 543,148 62,102 224,031 78,374 技術員及助理專業人員 730,512 48,355 411,641 54,393 事務支援人員 865,032 40,235 254,343 35,721 服務及銷售工作人員 796,218 28,831 24,555 35,125 技藝、機械設備操作及

組裝人員 396,657 38,025 1,481,415 35,475 基層技術工及勞力工 294,140 27,399 76,623 26,962 小計

4,210,339 46,895 2,730,304 47,881

2017

組裝人員 407,550 37,884 1,505,698 38,633 基層技術工及勞力工 294,803 27,653 79,124 30,290

小計 4,287,278 46,614 2,776,262 52,230

2018

組裝人員 434,261 39,286 1,535,451 42,010 基層技術工及勞力工 323,859 28,213 81,564 34,345

小計 4,510,047 48,367 2,855,430 58,140

資料來源：勞動部統計處『職類別薪資調查』，本計畫彙整。

(24)

表 2-6 為近三年來產業職別的薪資狀況，從趨勢上來看，2016 年至 2018 年製造業的平均每月總薪資分別為 46,895、46,614、48,367 元，2017 年曾經下滑後再呈現上升趨勢。服務業則從 2016 年的 47,881、2017 年的 52,230 到 2018 年的 58,140 元，呈現逐年遞增。此外，從資料中不難看出，服務業的平均總薪資皆高於製造業，從 2016 年至 2018 年薪資的漲幅來看，製造業上漲 3.14%、服務業上漲高達 21.43%，顯示在薪資條件上服務業不僅高於製造業，其間的差距愈趨擴大。

表 2-7 為近三年來製造業與服務業的非經常薪資-加班費概況，從趨勢上來看，2016 年至 2018 製造業的平均每月加班工時分別為 16、15.1、15.1 小時，2017 年下滑後呈現平穩；服務業則差異不大。從數據中也可以看出，

製造業平均每月加班工時皆高於服務業，且服務業每小時加班費皆高於製造業。

表 2-7 產業別加班費概況與變動 (單位：小時、元)

業種年/ 指標

製造業 服務業

平均每月加班工時

平均每月加班費

平均每月加班工時

平均每月加班費

2016 16.0 2,951 4.2 898

平均每月(加班費/時) 184.4 213.9

2017 15.1 3,100 4.0 924

平均每月(加班費/時) 205.3 231.0

2018 15.1 3,223 4.1 1,008 平均每月(加班費/時) 213.4 245.9

資料來源：勞動部統計查詢網『受僱員工每人每月薪資』，本計畫彙整。

第二節雲嘉南地區產業與勞動市場概況

表2-8 為雲嘉南地區以及全台之失業率、勞動參與率。從資料中可看出，

雲嘉南地區近兩年的 2017 以及 2018 年的失業率略低於全台水準，但差距不大。近四年來的全台平均勞動參與率在58.65%至 58.99%之間，變化不大，

但相較於此，雲嘉南地區的勞動參與率不僅皆高於全台水準，近四年的平均水準也從59.85%上升至 61.43%。

(25)

表 2-8 失業率與勞動參與率 (單位：%) 年

份

失業率 勞動參與率

雲嘉南全台雲嘉南全台

2015 3.80 3.78 59.85 58.65 2016 3.93 3.92 60.32 58.75 2017 3.72 3.76 60.77 58.83 2018 3.69 3.71 61.43 58.99 資料來源：「中華民國統計資訊網-就業失業統計」，本計畫彙整。

針對雲嘉南地區勞動參與率高於全台水準現象，若再做進一步剖析，可從表2-9 全台與雲嘉南地區之年齡別就業結構看出其中原因。近四年來 25- 44 歲的年輕族群，雲嘉南地區的就業比例從未高於全台水準，但 45 歲以上的就業人口比重除了嘉義市之外，雲嘉南地區皆遠高於全台水準。尤其 65 歲以上高齡就業的比重，雲林縣以及嘉義縣的平均就業比重遠遠高於全台平均；這兩個縣分為重要的一級產業重鎮，可以推測一級產業仰仗高齡就業的情況甚為普遍。

表2-9 台灣與雲嘉南地區就業者年齡別結構 (單位：%) 年份/年齡層 雲林縣 台南市 嘉義市 嘉義縣 全台 2015 年

15-24 歲 6.95 6.94 6.68 7.20 7.10 25-44 歲 49.25 51.70 53.24 45.66 53.49 45-64 歲 38.25 37.86 38.24 40.26 37.17 65 歲以上 5.55 3.50 1.84 6.89 2.24 2016 年

15-24 歲 7.13 6.99 6.54 7.37 7.22 25-44 歲 48.78 52.97 52.79 45.37 52.97 45-64 歲 38.69 38.44 38.66 40.39 37.52 65 歲以上 5.40 3.51 2.01 6.88 2.29 2017 年

15-24 歲 7.12 7.04 6.12 7.50 7.32 25-44 歲 48.43 52.59 51.48 44.60 52.59 45-64 歲 39.93 38.65 40.02 41.31 37.70 65 歲以上 5.52 3.59 2.38 6.59 2.39 2018 年

15-24 歲 7.56 7.13 7.21 7.36 7.52 25-44 歲 47.81 52.24 51.11 43.77 52.24 45-64 歲 39.33 39.05 39.61 41.34 37.78 65 歲以上 5.31 3.91 2.07 7.53 2.45 資料來源：「中華民國統計資訊網-縣市人力資源重要統計指標」，本計畫彙整。

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表 2-10 為全台地區與雲嘉南地區平均每人每年可支配所得，由資料可看出，除了嘉義市在 2018 年較接近全台平均外，雲嘉南地區平均每人每年可支配所得皆低於全台平均，尤其雲林縣、嘉義縣與全台平均差距較大。表 2-11 則為各產業別之就業人口與薪資水準。

從上述勞動參與率、就業人口年齡別、可知配所得等數據可看出，雲嘉南地區在勞動市場的競爭力上較屬弱勢，不難想見其缺工的狀況。

表2-10 平均每人每年可支配所得 (單位：元)

年份 雲林縣 台南市 嘉義市 嘉義縣 全台

2015 252,666 269,302 297,019 243,061 311,256 2016 270,909 286,254 315,559 250,329 323,490 2017 269,954 293,031 309,364 270,167 331,903 2018 273,251 293,762 339,531 281,741 339,772 資料來源：「中華民國統計資訊網-縣市重要統計指標」，本計畫彙整。

表 2-11 全台灣與雲嘉南地區產業員工人數與薪資 (單位：人、千元)

產業名稱全國 雲嘉南

員工數平均年薪員工數平均年薪食品及飼品製造業 134,624 451 31,839 482 飲料、菸草製造業 17,674 678 3,281 627

紡織業 109,071 453 24,326 436

成衣及服飾品製造業 45,668 418 5,218 318 皮革、毛皮及其製品製造業 19,369 456 6,272 603

木竹製品製造業 18,176 355 2,898 306

紙漿、紙及紙製品製造業 50,990 484 7,559 418 印刷及資料儲存媒體複製業 55,338 408 4,515 322 石油及煤製品製造業 10,992 1273 4,860 1239 化學原材料、肥料、氮化合物、塑橡

膠原料及人造纖維製造業 96,058 870 15,389 978 其他化學製品製造業 51,523 597 8,355 464 藥品及醫用化學製品製造業 30,559 585 5,890 505

橡膠製品製造業 40,687 480 4,038 445

塑膠製品製造業 141,806 452 23,394 379 非金屬礦物製品製造業 73,423 513 12,286 612 基本金屬製造業 109,982 604 23,234 516 金屬製品製造業 376,175 408 52,269 391 電子零組件製造業 612,158 813 78,734 880 電腦、電子產品及光學製品製造業 222,572 893 7,822 443 電力設備及配備製造業 119,873 525 16,420 443 機械設備製造業 257,633 490 27,431 447 汽車及其零件製造業 101,131 517 26,321 460

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其他運輸工具及其零件製造業 77,969 543 8,793 374

家具製造業 29,605 366 5,239 338

其他製造業 80,152 456 16,404 353

電力及燃氣供應業 31,571 1064 3,332 992 用水供應及污染整治業 34,753 515 4,973 514

營建工程業 524,073 497 55,426 411

批發及零售業 2,012,027 432 197,384 311 運輸及倉儲業 375,843 600 23,163 514 住宿及餐飲業 600,896 333 67,468 277 出版、影音製作、傳播及資通訊服務

業 227,320 737 9,196 687

金融及保險業、強制性社會安全 401,634 955 29,133 797

不動產業 119,002 526 9,320 402

專業、科學及技術服務業 329,363 653 18,646 480

支援服務業 393,504 384 27,925 362

教育業 147,683 381 17,468 346

醫療保健及社會工作服務業 421,193 793 61,631 755 藝術、娛樂及休閒服務業 82,810 388 8,343 329

其他服務業 20,807 364 27,320 311

資料來源：「105 年工業及服務業普查」，本計畫彙整。

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第參章勞動市場相關研究

第一節勞動市場失衡

從理論上來說，理想的勞動市場為供需均衡，即勞動供給者與勞動需求者在共同價格（薪資）水準下達到均衡就業量。因此，勞力短缺可視為某一職業勞動需求超過具相當資格、可資運用且願意從事該職業之勞動供給量。

文獻顯示，勞動力短缺的主要原因大致分為以下兩大面向。第一大面向為整體勞動力短缺，這種短缺的原因多發生在（近乎）充份就業下，因此不易找到人員填補空缺。總體勞動短缺的原因可能是因為經濟成長、人口數降低或勞參率下降等因素交互作用產生的結果，與人口結構變動有極大的關連。第二大面向為勞動市場的供需不對稱所致，又可細分為以下 4 種不對稱。（1）

質的不對稱：起因於工作者的技能與職務空缺所需技能不相符，質的不對稱亦可指為勞力短缺，勞動市場缺少適合技職或資歷人員。（2）區域不對稱：

指尋職失業者希望之工作地點與企業所提供的工作地點不相稱，且工作或工作者具不可移動性而產生。（3）個人偏好不對稱：指失業者願意從事之工作類型與現存空缺不對稱，儘管符合工作所需職能，或位於相關地理區域內，

但因工作條件等因素而不願意從事該職務。（4）資訊不對稱：雖然總體勞動力或技術性勞動力並未出現短缺情形，但因資訊落後及情報貧乏，導致失業者與企業雙方沒有足夠資訊進行媒合。

在針對缺工的原因進行討論之前，首先整理勞動市場失衡可能帶來的影響。相關文獻指出，失衡勞動市場對名目薪資、生產力及其成長、教育與技術不相稱等三方面將產生不良影響（Neugart and Schömann, 2002）。理論上，

倘若經濟體系存在著大量非勞動力，可能使得失業率無法準確反映一個社會經濟活動的榮枯與勞動力運用的真實情況，如當經濟衰退時，失業人數雖然增加，但因找工作不易，失業者退出勞動市場者可能更多，即使勞動力的運用情況是在惡化，惟失業率可能維持不變，甚至下降；反之，當經濟景氣上升時，而失業率卻可能並未降低，甚至提高。此外，學理上探討勞動力參與率（非勞動力）與失業率之間的關係，有兩種假說，一為「喪志假說」

（discouragement hypothesis），一為「額外工作者假說」（additional worker hypothesis），該研究實證結果顯示台灣地區勞動力參與率與就業情況之間

(29)

存在「淨喪志效果」，亦即當失業率提高，將使失業者放棄明顯沒有希望之工作的尋找，退出勞動市場，而潛在勞動參與者開始找尋工作的意願將會受到抑制，非勞動力數量將因此上升。

回顧相關文獻可知，不論是失業或是缺工，都有可能是因為產業結構的改變造成勞動市場的失衡。黃仁德、鍾建屏（2008）一文探討台灣產業結構變動與失業率之關係，作者指出失業與非勞動力往往只有一線之隔，長期失業的人容易退出勞動市場而成為非勞動力。因此在非勞動力中，有許多志願性的失業，這些都是人力資源閒置，也使失業率無法準確反映勞動力實際狀況。且當一國產業結構變動速度超過勞工技能轉換的速度時，勞動市場失衡狀況會更趨嚴重，尤其是產業升級或轉型的過渡期間所產生的結構性失業。

林慈芳（2002）也強調，台灣失業率在 2001 年後惡化主因以技術創新、產業結構變動以及勞動市場調整機制不完全造成的自然性失業為主，其次才是景氣衰退造成的循環性失業。張隆宏（2005）針對景氣波動與產業結構調整對台灣失業率之影響的研究中發現，產業結構改變是影響近年失業率提升的重要因素，勞動力無法在部門間有效移動造成勞動市場失衡。

除了產業結構改變之外，外在衝擊如世界經濟景氣等，也是影響勞動市場供需失衡的重要原因。李誠（2003）一文指出，雖然過去能源危機與亞洲金融風暴期間，台灣的經濟成長率與失業率有受到影響但程度不如其他亞洲國家；但 2001 年的世界經濟不景氣，台灣受到的影響程度反而高過其他亞洲國家，且在景氣復甦時台灣仍是亞洲地區就業表現最差的國家。沈金清、

賴守仁與林君信（2018）則分析 2008 年金融危機前後對於就業者失業之影響，特別針對「原來有工作，但受到金融危機影響而失去工作」此一較少被探討的議題，進行探討。該研究將此現象定義為「就業者失業率」，結果發現台灣已有「職場高學歷化」與「職場高齡化」的趨勢，且低學歷的「就業者失業率」較高，較年輕的「就業者失業率」受到經濟環境影響較大、較年長者「就業者失業率」回復較慢。

此外，許多研究也指出，勞動市場的供需失衡也與區域特性有關。如黃仁德、姜樹翰（2003）一文。該研究利用區域勞動市場的動態分析後發現，

台灣勞動市場就業狀況的改變，主要會以退出勞動市場及區域間遷移來進行調整。研究顯示，台灣失業率之所以沒有進一步惡化其實是來自許多人退出

(30)

勞動市場造成的；且失業問題在區域空間即南北差距很大，南部受到整體經濟景氣的影響，遠超過北部。張玉山等（2019）則探討台灣勞動力供需變化趨勢，該研究主張影響台灣勞動供需變化主要受到國家人口結構變遷、區域都市化發展、產業就業結構轉型、企業全球化布局，新經濟（科技）促進新就業型態興起等五大因素之衝擊與影響。該研究觀察台灣就業環境變化之現象，歸類出以下勞動供給與需求所面臨之挑戰：勞動供給以人口紅利逐漸消失、勞動結構逐漸老化、勞動參與晚進早退、跨國流動高出低入為主；勞動需求以產業就業人力傾斜（就業市場朝服務業傾斜，使整體產業勞動結構失衡）、勞力擴增薪資低迷、都會帶動就業機會、零工經濟逐漸興起。

除了上述原因之外，亦有學者認為勞動市場深受廠商規模之影響。黃幼宜、黃登興（2016）探討在不同的廠商規模之條件下，市場擴張與提高最低工資對於失業的影響。該文發現，若產品替代彈性夠大，則具邊際成本優勢的大廠會受益於市場規模的擴大，小廠則相反；在既定的替代彈性下，提高最低工資會抵銷大廠邊際成本的優勢，導致大廠家數萎縮、小廠數量增加。

與既往的文獻不同，該文的研究結果指出，在經濟規模較大與大小廠並存之設定下，提高最低工資可以提高就業人口、降低失業率。張至穎（2016）一文引用拉斐‧巴特拉的『搶救失業大作戰』的觀點，說明勞動市場失衡的原因在於「壟斷資本主義」的猖獗，以致工資與生產力之間的缺口過大，結果產生嚴重的供需失衡。該論點認為許多大企業擁有絕對的價格主導力，可以向客戶勒索高價；另一方面卻限制員工薪資，要求其提高生產力。這造成過度供給，且讓公司產生裁員的動機。產品與服務的供給增加，而高物價與停滯薪資降低了消費需求，在供給與需求無法達成平衡之下，裁員和減薪成為最後的手段。

第二節人才供需相關報告

前一小節針對勞動市場失衡以及其影響因素等的相關學術研究，進行了耙梳，事實上，台灣針對人力資源以及勞動市場的供需狀況、預測評估，不同的部會也相繼提出諸多報告，分別整理如下。

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一、國家發展委員會

首先，國家發展委員會於 2018、2019 年針對重點產業進行人才供需調查，分別彙整成「107-109 年重點產業人才供需調查及推估」以及「108-110 年重點產業人才供需調查及推估」。以下對於國發會 2018 年的調查進行重點整理。國發會（2018）的調查先以「5+2 產業」的 22 項重點產業為對象，

依廠商對當前人才供需之看法，認為人才充裕之產業為雜糧栽培、期貨等產業；認為人才供需均衡之產業為國防航太、航空、雲端服務、健康福祉……

等13 項產業；認為人才不足之產業為智慧紡織、無形資產評價、生物農藥、

農業機械等 4 項產業。在景氣持平假設之下推估 107 至 109 年之新增人才需求趨勢中，將22 項重點產業分為 7 類產業進行分析：

1. 國防類：因配合國機國造、國艦國造等政策推動，國防武器將轉變為國內自行研發。以此相關政策與預算下，將需要更多相關知識與技術人才。

2. 科技及知識服務類：為因應現代科技蓬勃發展，如物聯網(IoT)、人工智慧(AI)、5G……等，將科技技術廣泛運用在各行業（如雲端服務、面板業）勢必成為主流，藉此需要更多資訊相關之人才。

3. 綠色能源類：為配合全球節能減碳之共識及政府推動相關之能源政策與改革，帶動了綠能產業之相關產業，促使每年人才需求增加。

4. 民生需求類：在數位化的發展下，產業透過與科技之結合帶動相關人才需求。

5. 農業類：近年我國農業面臨勞動力不足、耕地面積細碎化、氣候變化等問題，另一方面政府推動協助農業發展等政策，因此農業相關產業人才需求因不同類別有增減。

6. 文化類：文化類產業朝向專業分工趨勢發展，電視內容產業模式變化，預計人才需求將逐年增加。

7. 金融類：隨著網路的發達，區塊鏈、行動支付、雲端服務、大數據分析等新型科技支出現，改變了傳統金融業形式，因此金融科技人才將需要面臨相關知識之進步。

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由此可知由技術進步與資訊發達的背景下，各行業對於人才之需求與相關知識上的轉型均有一定程度的增加。另外，在各重點產業中，存在招募人才困難的產業有：生物農藥業及林業、智慧紡織業、農業機械業。

綜合整理「5+2 產業」欠缺人才，以科學及工程專業人員居多，其次為資訊及通訊專業人員；而職缺多集中於工業及生產工程師、軟體開發及程式設計師及電子工程師。「5+2 產業」欠缺職類大多要求具備大專及以上學歷，

以及2 至 5 年工作經驗；所需人才之專業領域以工程及資訊領域為主，並集中於電機、電子、軟體及應用開發與分析。「5+2 產業」於人才招募上，面臨招募困難的職類以電機工程師、化學工程師、林業生產人員為主。其次為資訊及通訊技術服務經理人員、機械、電信、電子工程師。

由於現在各產業逐漸朝跨領域發展，帶動相關跨領域職務需求增加。以健康福祉業為例，機械工程、人力資源、專案管理及廣告行銷等職務，皆需要具備醫療保健之專業能力；專案管理職務則另外需具備醫療專業能力；而能力資源部分則需具備專案管理能力。由以上之結果，該報告也整理出以下多數產業所面臨之人才議題及建議：

1. 隨著新興科技發展，雲端、大數據、物聯網、人工智慧等相關知識之應用已成為主流，在此之下，部分在職人才現有之專業知識可能無法跟上產業發展，甚至容易被智慧化（機器人）取代。為了維持競爭力以及協助人才轉型，應依照產業發展所需，開辦相關課程並加強訓練。

2. 由於相關系所畢業生投入工程技術或 3K 產業意願低落，因此在高科技產業與傳統產業均有人才不足問題。另外有許多畢業生空有滿腹知識而無實務經驗，學而無法致用成為了現在產業間普遍存在問題。為解決此問題，應改善薪資及工作環境等勞動條件，增加畢業生投入所學之相關領域意願；另一方面也可以透過與產學合作等機會讓學生有更多接觸實務的經驗。

3. 由於業界對於特定領域人才需求並無客觀的標準，為解決此面臨能力辨識的問題，應持續推動能力鑑定等制度，協助業者客觀選才，

進而適才適所。

4. 隨科技與網路進步，在資訊流通快速的時代，越來越多產業之專業

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知識相互結合，使得產業朝向跨領域發展，因此應持續支持跨領域人才之訓練。

5. 近年面臨人口結構改變、工作年齡人口下降，以及各國人才競爭，

為了穩定產業發展以及保障國家競爭力，透過相關法案積極延攬海外人才，爭取海外優秀人才，亦能透過相互學習之效果使國內人才進步。

在瞭解產業當前環境與人力需求之概況後，行政院則依各部門整理105 年之人才問題以及因應對策：

1. 內政部（智慧綠建築業）：

(1). 人才問題：缺乏跨領域人才以及在投入該產業意願不變下，因新生入學減少而人力供給減少。

(2). 因應對策：推廣跨領域學程，讓建築設計相關科系與通訊類科系同學相互了解彼此領域，以培育跨領域人才，增加畢業生投入意願；縮短新進人員教育訓練成本，提高企業聘用畢業生之意願。

2. 交通部（觀光業）：

(1). 人才問題：基層人才流動頻繁且人才進入門檻低，進入產業意願低或兼職比率高，人才養成不易。缺乏觀光專業與多語系以及觀光與經濟、財務、行銷等跨領域等分析人才。

(2). 因應對策：政府鼓勵觀光局之學校培訓計畫活動，強化學生實務與產學連結，建立國家及培訓制度，培育高階管理/經理人才並授予專業證書，且以證照作為技術性門檻；產業方面進行跨業合作以及聘用多語系相關服務人員；學校/訓練機構方面則開設相關專業課程，並邀請業界優秀人才與同學互動，培育能獨當一面整合企劃、經營之人才。

3. 農委會（農業設施產業）：

(1). 人才問題：缺乏基層勞力以及跨農之土木、機電等研發人才。

(2). 因應對策：鼓勵待業人力、相關營造工程人才投入，並開辦技能訓練課程，依專業性分班授課。

「108 年雲嘉南區重點產業缺工調查計畫」