臺南縣(市)合併改制計畫

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臺南縣(市)合併改制計畫

壹、前言

臺南縣(市),這個曾是漢人和荷蘭人最早接觸、開發的地區,昔日以「一府二鹿三艋舺」

中「臺灣府」之稱作為全臺首善之區的大臺南生活圈,在臺南縣延續著日據時代以來嘉南平原農 業生產中心的逐漸成型,與臺南市在此區域工業發展的帶動之下,不僅對臺灣各個經濟發展階段 皆富有卓著的貢獻,更記錄著臺灣整體文化與歷史上的發展脈動。衡諸此在歷史、文化上突顯出 的獨特性,大臺南生活圈之於臺灣,猶如京都之於日本,堪稱為臺灣首要的文化古都。

在地理環境上,臺南縣(市)的行政區域本是完整相依密合,是因政府便於管理所作的分 治,況臺南縣與臺南市鄰近的鄉(鎮、市)不論在都市化程度、生活作息、工作、教育是血濃於 水無法分治,並且成為共同生活圈的緊密關係,達到相輔相成的生命共同體。臺南縣(市)的合 併是歷史的回歸亦是現代的再度結合重生,改制後將有助於地方政治、財政、經濟、文化、都會 發展及交通之整合,解決過去因縣(市)分治所造成之缺乏整體性規劃課題,諸如河川整治、土 地規劃開發、交通運輸、環境保護等,以及遷就縣(市)行政轄區而分割權責單位所導致三不管 的缺失,可透過縣(市)合併以整合縣(市)間資源與空間配置的發展困境,將能取得一致性的 有效解決,並有效進行整體之規劃與各項公共建設之推動。

臺南縣(市)合併改制直轄市的要件,首基於人口密度、交通可及性、生活圈、族群分布及 都會區域發展上的特殊需要。再則依法律規定,臺南縣(市)人口總和,已超過人口聚居逹 125 萬人以上規定門檻。綜就臺灣歷史定位論之優越性及平衡南北、城鄉差距的使命感,臺南縣

(市)都有充足之理由主張合併改制為直轄市。

爰此,臺南縣(市)合併改制,能營造「風華再現臺灣歷史首府,打造大臺南國際新都會」

之必要性與願景,更可透過合理改善相關制度的設計,讓縣(市)民獲得更圓滿之照顧,落實地 方自治精神亦使地方自治從形式上之發展達到實質上之建設,並能帶動政府體制之正常化,創造 臺南縣(市)更美好的未來。

貳、改制後名稱

在清代光緒 13 年(西元 1887 年)臺灣建省時,當時臺灣省轄下共分成三府,為臺北府、臺 灣府、臺南府,臺南一詞開始進入臺灣歷史。二百年中,歷史輾轉的發展,「臺南」之名屹立不 搖,未因行政轄區的劃分,而有所中斷,「臺南」圖騰深植臺南縣(市)民眾共生共榮的驕傲代 名詞。

依「地方制度法」第 3 條第 1 項規定,地方劃分為省、直轄市。故建議臺南縣(市)合併改 制直轄市後名稱為「臺南市」。

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參、歷史沿革 一、分治前

臺南縣(市)地理位處八掌溪以南,二仁溪以北轄區毗連,本是一個完整的區塊,在自 然環境上瀕臨「倒風內海」與「臺江內海」成一整體圖貌。當時的人們即稱今日的安平為

「大員灣」,為本省最早開發區域,荷據時期荷蘭人為確保其根據地糧源,並開拓臺島,經 獎勵漢人移往開發,迄鄭成功驅逐荷人後,漢人大量移徙。至鄭氏治臺時期,鄭成功明朝制 度典章引入臺灣,以府城為都設置天興、萬年兩縣並分北東南三路外射屯墾,更在臺南縣留 下「屯田」營、鎮、宿、協的地名;先民就是以臺南縣(市)為基地向外拓展,並無彼此之 分,臺灣近代發展史都由此開端。

清光緒 13 年(西元 1887 年)以臺灣為一省分,新設府州,即設「臺灣」、「臺北」、

「臺南」三府及臺東直隸州。中路的一府稱為「臺灣府」(府治位於臺中),原「臺灣府」

改稱為「臺南府」,其省治仍置於臺南,從此時起始有「臺南」之名稱,直至清光緒 18 年

(西元1892 年),劉銘傳才又將巡撫衙門移至臺北;如此,臺南自荷蘭時代起至清末的三百 年間,皆持續為全臺首府,其城市之規模自是極為宏觀壯麗,家屋之稠密程度亦首冠全臺,

實際上亦為南部臺灣之貨物集散大市場。

二、分治後 (一) 臺南縣歷史

臺南縣位於臺灣本島的西南方,是臺灣平原面積最大的一個縣,東以關仔嶺、大凍 山、崁頭山、竹頭山、三角南山和嘉義縣為界;以西阿里關山、大烏山、內烏山、草山 頂、龍船窩、大坪溪和松仔腳溪和高雄縣為界。南以二仁溪(二層行溪)和高雄縣為界;

又以曾文溪和臺南市為界。北以三層崎、鹿寮水庫和八掌溪與嘉義縣為界。

清初,康熙 22 年(1683 年),清軍攻佔臺灣,把明鄭首都「承天府」(今臺南市)

改為「臺灣府」,隸屬於福建,設臺灣府,分置諸羅、臺灣、鳳山等 3 縣,當時臺南縣 境,分隸於臺南與諸羅 2 縣;清光緒 13 年(1887 年),「臺灣府」遷建於今天的「臺中 市」,原在臺南的「臺灣府」,由於位在新的「臺」灣府(臺中)之「南」,故改稱「臺 南府」。日本治臺後,明治 28 年(1895 年)將臺南府改設為臺南縣,明治 34 年(1901 年)改為臺南廳,大正9 年(1920 年)始改為臺南州。

戰後,民國35 年(1946 年)1 月重劃縣市,又將原臺南州的臺南與嘉義等 2 市劃為省 轄市,餘編為臺南縣,改郡為區,改街、庄為鄉、鎮。繼則復將水上、太保二鄉劃歸嘉義 市,安順鄉編入臺南市,並增設林內、麥寮、褒忠、東勢等 4 鄉,復將原阿里山番界改設 吳鳳鄉。至此,全縣計轄10 區,15 鎮,52 鄉,1166 村里,15649 鄰。同年 4 月 9 日,縣 治即由臺南遷移新營現址。民國 39 年(1950 年),全臺行政區域再度調整,將八掌溪以 北地區併嘉義市,另設嘉義、雲林兩縣,餘八掌溪以南原轄區域為今之臺南縣。重劃行政 區域後,臺南縣僅轄原新營、新化、新豐、北門、曾文等5 區,計 7 鎮 24 鄉1

1 臺南縣乃是由日時臺南州新化、新豐、新營、曾文、北門五郡構成。

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民國 57 年(1968 年)2 月 2 日,學甲鄉升格為學甲鎮。民國 70 年(1981 年)12 月 25 日,因臺南縣政府所在地位於新營鎮,改制為新營市。復永康鄉因人口急速成長,依據 臺灣省各鄉(鎮、市)實施地方自治綱要第7 條第 2 款規定,人口在 15 萬人以上者,得設 縣轄市之規定,於民國82 年(1983 年)5 月 1 日改制為永康市,形成現今的 2 市 7 鎮 22 鄉,轄下共分二市(新營、永康)、七鎮(善化、麻豆、白河、新化、學甲、佳里、鹽 水)以及二十二鄉(柳營、後壁、東山、下營、六甲、官田、大內、將軍、西港、七股、

北門、新市、安定、山上、玉井、楠西、南化、左鎮、仁德、歸仁、關廟、龍崎),全縣 計31 鄉(鎮、市)迄今。

(二) 臺南市歷史

臺南市位於嘉南平原,地勢低且平緩。與鄰近臺南縣也沒有明顯分界,市區也擴張至 市境以外,組成百萬人口之都會區。全境海拔 10~30 公尺間,最高點海拔不超過 40 公 尺。北界有曾文溪、南端有三爺宮溪,於臺南縣永康市六合里附近之臺地稱橄欖山,東側 以明顯的臺地崖與大灣低地相接,西方則逐漸降低,而移化為安平平原。地長軸約 12 公 里,東西寬4 公里餘,臺地本稜線均維持在海拔 25~30 公尺的高度,最高點在臺南縣永康 市網寮、第一公墓一帶,海拔達40 公尺;因臺南臺地目前已開發,人類建築對地形的破壞 則極大。相較之下,天然河川的切割度甚小,流量也不豐,多已成為道路下的排水道。

安平位於臺南市西部濱海處,為新近隆起的海岸平原,平原高度均維持在海拔2~3 公 尺左右,並成為曾文溪三角洲一部分。此區在荷治時期仍為臺江內海潟湖,外緣有細長的 鯤鯓形砂嘴。之後潟湖逐漸成為海埔新生地,今已為臺南新市政中心所在地。

臺南市直至19 世紀末期,一直是臺灣政治、經濟、文化之重心,由於這層歷史淵源,

故臺南市古蹟名勝特多,文化古都之美稱。連橫在《臺灣通史》一書中認為臺灣歷史「荷 人啟之」,而荷蘭人絕大多數活動即在今臺南市。首先在臺江西邊的-鯤鯓沙洲建「熱蘭 遮城」(今安平古堡),做為在臺的統治中心。接著,又在城堡東方與臺江東岸大井渡頭

(今民權路、永福路口)分別建「臺灣街」(今延平街一帶)及「普羅民遮街」(今民權 路一帶)。其中臺灣街的歷史最早,有「全臺第一街」之稱;而普羅民遮街則是臺灣第一 條有計劃興建的歐式街道,後來成為臺南市街的重心。

日治時期臺南州廳西元1895 年日軍進駐臺南市區,並設置臺南縣,後改為臺南廳。西 元1920 年臺南廳與嘉義廳改制為臺南州,臺南州廳設立於州轄臺南市。西元 1900 年 11 月 29 日臺南=高雄間鐵路通車,設「臺南停車場」,後改稱「臺南驛」(即今臺南車站)。

臺南州廳、地方法院等公家機關相繼成立。臺南新運河開通。臺南驛改建竣工。在日本人 的建設下,古都臺南逐漸有了現代化都市的雛形。

民國 34 年(1945 年)日本戰敗。中華民國國民政府收復臺灣,改臺南州為臺南縣,

州轄臺南市改制為省轄市,而脫離臺南縣轄區,1946 年併入臺南縣安順鄉(改名為安南 區),初期臺南仍為全島第二大城。但由於交通優勢不再,加上兩條高速公路不在臺南 市,工商業地位滑落,以民生輕工業為主,漸被臺灣新興都市高雄、臺北、臺中超前,但 仍穩居第四大城。近年來因安南區設立臺南科技工業園區,及近郊臺南縣新市鄉設立南部

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科學園區等重大開發,經濟重新復甦。目前人口穩定增加中,為臺灣屈指人口社會增加城 市之一。

西元1920 年臺南設市。目前為省轄市之一,設有市政府於安平五期。戰後原轄管六區

(東、南、西、北、中、安平),後原臺南縣新豐區安順鄉併入臺南市,編為安南區,

2004 年原中區、西區合併為中西區,全市共 6 區迄今。

肆、改制前、後行政區域範圍、人口及面積 一、 改制前說明

(一) 臺南縣 1、人口數

截至98 年 4 月底,臺南縣人口統計為 1,104,009 人,每平方公里密度為 548 人。

2、 行政區域及土地面積

臺南縣共分為 31 個行政區域。2 市(新營、永康)、7 鎮(善化、麻豆、白河、新 化、學甲、佳里、鹽水)、22 鄉(柳營、後壁、東山、下營、六甲、官田、大內、將 軍、西港、七股、北門、新市、安定、山上、玉井、楠西、南化、左鎮、仁德、歸仁、

關廟、龍崎),計有521 村(里)、9,724 鄰、土地面積 2,016 平方公里。

3、 地籍相關資料

已登記公有土地 257,727 筆,面積 70,133.464508 公頃:私有土地 1,085,726 筆,面 積122,658.607673 公頃:公私共有土地 6,538 筆,面積 652.360767 公頃,總計 1,349,991 筆,面積193,444.432948 公頃,分述如(表 4-1-1):

表4-1-1〈臺南縣各鄉(鎮、市)土地面積〉

各鄉

(鎮、市)

公有土地

(筆)

面積

(公頃)

私有土地

(筆)

面積

(公頃)

公私共有土地

(筆)

面積

(公頃)

新營市 10955 617.568035 56391 3011.873480 840 30.430405 永康市 22042 1112.281308 96731 2849.395352 834 33.368448 鹽水鎮 7990 536.168492 40994 4371.627209 176 7.985247 白河鎮 12790 3932.821698 47853 8448.841478 182 21.875783 麻豆鎮 8765 374.604435 52857 4287.742135 519 22.261005 佳里鎮 6686 299.330930 52448 3530.060084 562 22.811538 新化鎮 12280 2349.118520 36997 3675.811202 186 6.050828 善化鎮 8491 840.067467 45112 4274.676236 241 9.221789 學甲鎮 7584 355.423503 40080 4743.224373 406 15.961787 柳營鄉 7762 1433.201936 32693 4548.525039 162 10.544973 後壁鄉 8297 690.318173 44186 6269.420108 84 4.354407

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東山鄉 8913 4251.602732 34987 7510.150183 177 14.645482 下營鄉 5436 306.382416 31555 3020.835923 118 6.405527 六甲鄉 7084 3643.571215 30442 2806.189902 57 4.288729 官田鄉 12495 1972.908858 16154 4413.941642 142 8.503800 大內鄉 4972 3020.680151 17307 3303.459900 211 72.382500 西港鄉 2826 165.091066 28593 2664.652474 60 3.076326 七股鄉 5224 4252.747517 31387 6885.257339 98 28.567317 將軍鄉 5635 1552.044204 28790 2901.977607 216 21.458177 北門鄉 4519 1808.708417 16104 3342.507182 39 14.132349 新市鄉 10150 1219.112313 35989 3737.502107 97 7.570077 安定鄉 5848 373.235095 28538 2431.169223 36 0.759468 山上鄉 3604 952.252833 9455 1637.019137 49 6.313564 玉井鄉 7413 2943.504705 20168 4042.350584 65 5.337534 楠西鄉 10843 8130.805845 11477 2186.976147 49 10.155755 南化鄉 11042 13803.563120 12641 2814.681000 10 0.603300 左鎮鄉 4039 4249.836934 14004 2693.903100 20 1.741600 仁德鄉 12642 952.468656 55327 3880.299645 367 19.058691 歸仁鄉 9337 797.961794 49068 4473.827174 278 18.030996 關廟鄉 8291 1134.997036 35766 3962.066894 93 11.813465 龍崎鄉 3772 2061.085104 11632 3938.643814 164 212.649900 總計 257727 70133.464508 1085726 122658.607673 6538 652.360767

(二) 臺南市 1、 人口數

截至98 年 4 月底,臺南市人口統計為 769,510 人,每平方公里密度為 4,396 人。

2、行政區域及土地面積

臺南市共分為 6 個行政區域、有東區、南區、中西區、北區、安南區、安平區等 6 區。計有233 里、5,053 鄰、土地面積 175.6456 平方公里。

3、地籍相關資料

已登記公有土地 61,204 筆,面積 7,086.994544 公頃;私有土地 338,659 筆,面積 10,097.184668 公頃;公私共有土地 2,802 筆,面積 265.046280 公頃;總計 402,665 筆,

面積1,7444.225492 公頃。分述如(表 4-1-2):

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表4-1-2〈臺南市各區土地面積〉

各區 公有土地

(筆)

面積

(公頃)

私有土地

(筆)

面積

(公頃)

公私共有土 地(筆)

面積

(公頃)

東區 7431 476.831959 56341 788.694747 447 18.443332 南區 9357 1323.319617 48181 1368.188643 460 31.622929 北區 7770 419.716201 45490 550.188685 370 36.356369 安南區 9263 277.447449 33623 319.704574 257 10.024764 安平區 21587 3775.715150 137950 6771.776183 1185 159.728577 中西區 5796 813.964168 17074 298.631836 53 8.870309 總計 61204 7086.994544 338659 10097.184668 2772 265.046280

二、改制後說明 (一) 區域之劃分

「地方制度法」第 7 條規定:省、直轄巿、縣(巿)、鄉(鎮、巿)及區〔以下稱鄉

(鎮、巿、區)〕之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整,依法律規定行之。臺南縣規 劃改制後暫時維持現狀,將臺南縣原各鄉(鎮、巿)改為「區」,縣(市)合併改制行政 區域範圍、人口及面積皆維持不變,臺南市乃為 6 區,俟改制直轄市後,再依相關法令規 定重新調整。

(二) 土地、面積與人口

故臺南縣(市)合併改制直轄市前,其行政區域維持現在臺南縣(市)整體的範圍,

規劃分為 6 區 31 鄉(鎮、市),人口數為 1,873,519 人、土地面積為 2191.6431 平方公 里。地籍圖資巳登記總計 1,752,626 筆、面積 210893.658440 公頃。公有土地 318931 筆、

面積 77220.459052 公頃:私有土地 1424385 筆、面積 132755.792341 公頃:公私共有土地 9310 筆、面積 917.404047 公頃。(如表 4-2-1)

表4-2-1〈改制前、後行政區域範圍、人口及面積表〉

改制前 改制後

項目 臺南縣 臺南市 新直轄市

人口數 1,104,009 769,510 1,873,519

面積(平方公里) 2,016 175 2,191

鄉(鎮、市、區)數 31 6 37

村(里)數 521 233 754

人口密度

(每平方公里人口數) 548 4,380 855

資料截止期間:98 年 3 月底

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伍、縣原轄鄉(鎮、市)及村里改制為區、里,其改制前、後之名稱及其人口、面積

依「地方制度法」第 7 條規定:省、直轄巿、縣(巿)、鄉(鎮、巿)及區〔以下稱鄉

(鎮、巿、區)〕之設置、廢止與該行政區域之劃分、調整,依法律規定行之。

目前臺南縣計有新營、永康、善化、麻豆、白河、新化、學甲、佳里、鹽水、柳營、後壁、

東山、下營、六甲、官田、大內、將軍、西港、七股、北門、新市、安定、山上、玉井、楠西、

南化、左鎮、仁德、歸仁、關廟、龍崎等31 鄉(鎮、市):臺南市計有東區、南區、中西區、北 區、安南區、安平區等 6 區。在改制前仍維持原行政區域、將臺南縣原各鄉(鎮、市)改為

「區」,村(里)均改為「里」,俟改制直轄市後,再由直轄市政府依相關法律規定及視實際需 要再行調整。

臺南縣(市)原轄鄉(鎮、市、區)行政區域其改制前、後之名稱及其人口、面積資料詳述 如下:(表5-1-1、5-1-2)

一、改制前

(表5-1-1)<臺南縣改制前>

行政區 里數 鄰數 戶數 人口數 面積(平方公里)

新營市 29 638 26548 78690 38.5386 永康市 39 1288 72151 212924 40.2753 鹽水鎮 25 326 9751 27477 52.2455 白河鎮 24 293 10838 31927 126.4046 麻豆鎮 29 393 14581 46124 53.9744 佳里鎮 21 409 18851 59440 38.9422 新化鎮 20 253 13387 44459 62.0579 善化鎮 21 360 14020 43134 55.3097 學甲鎮 13 330 9282 28195 53.9919 柳營鄉 13 262 7703 23104 61.2929 後壁鄉 21 268 8601 26212 72.2189 東山鄉 16 311 8126 23436 124.9178 下營鄉 15 271 8967 26558 33.5291 六甲鄉 12 231 7499 24180 67.5471 官田鄉 13 257 7530 22450 70.7953 大內鄉 10 145 4049 11177 70.3125 西港鄉 12 241 7662 25382 33.7666 七股鄉 23 315 7834 25131 110.1492 將軍鄉 18 304 7336 21904 41.9796 北門鄉 13 206 4242 12560 44.1003

(8)

新市鄉 11 263 10575 35115 47.8096

安定鄉 16 255 8964 29990 31.27

山上鄉 7 85 2708 8065 27.878

玉井鄉 10 175 5055 15681 76.3662 楠西鄉 7 124 3583 10853 109.6316 南化鄉 9 113 2823 8980 171.5198 左鎮鄉 10 110 1956 5638 74.9025 仁德鄉 18 493 23838 68452 50.7664 歸仁鄉 21 630 19921 65764 55.7913 關廟鄉 17 280 10528 36526 53.6413

龍崎鄉 8 95 1593 4481 64.0814

總計 521 9724 360,502 1,104,009 2016.0075 資料截止期間:98 年 4 月底

(表5-1-2)<臺南市改制前>

行政區 里數 鄰數 戶數 人口數 面積(平方公里)

東區 47 1291 69604 194421 13.4156 南區 39 845 42421 127037 27.27 北區 43 855 46584 130656 10.434 中西區 38 752 29871 80583 6.259 安南區 51 944 52550 176021 107.201 安平區 15 366 22092 60792 11.0663 總計 233 5053 263122 769510 175.6459 資料截止期間:98 年 4 月底 二、改制後

將來區之整併,第一階段的過渡時期暫時維持現狀,改制後由新的直轄市長和直轄市議 會來決定之。

(表5-1-3)<改制後-直轄市>

行政區 里數 鄰數 戶數 人口數 面積(平方公里)

新營區 29 638 26548 78690 38.5386 永康區 39 1288 72151 212924 40.2753 鹽水區 25 326 9751 27477 52.2455 白河區 24 293 10838 31927 126.4046 麻豆區 29 393 14581 46124 53.9744

(9)

佳里區 21 409 18851 59440 38.9422 新化區 20 253 13387 44459 62.0579 善化區 21 360 14020 43134 55.3097 學甲區 13 330 9282 28195 53.9919 柳營區 13 262 7703 23104 61.2929 後壁區 21 268 8601 26212 72.2189 東山區 16 311 8126 23436 124.9178 下營區 15 271 8967 26558 33.5291 六甲區 12 231 7499 24180 67.5471 官田區 13 257 7530 22450 70.7953 大內區 10 145 4049 11177 70.3125 西港區 12 241 7662 25382 33.7666 七股區 23 315 7834 25131 110.1492 將軍區 18 304 7336 21904 41.9796 北門區 13 206 4242 12560 44.1003 新市區 11 263 10575 35115 47.8096

安定區 16 255 8964 29990 31.27

山上區 7 85 2708 8065 27.878

玉井區 10 175 5055 15681 76.3662 楠西區 7 124 3583 10853 109.6316 南化區 9 113 2823 8980 171.5198 左鎮區 10 110 1956 5638 74.9025 仁德區 18 493 23838 68452 50.7664 歸仁區 21 630 19921 65764 55.7913 關廟區 17 280 10528 36526 53.6413

龍崎區 8 95 1593 4481 64.0814

東區 47 1291 69604 194421 13.4156 南區 39 845 42421 127037 27.27 北區 43 855 46584 130656 10.434 中西區 38 752 29871 80583 6.259 安南區 51 944 52550 176021 107.201 安平區 15 366 22092 60792 11.0663 總計 754 14777 623624 1873519 2191.6534 總計37 區、754 里、14,777 鄰、623,624 戶、1,873,519 人、及總面積 2,191.6534 平方公里。

資料截止期間:98 年 4 月底

(10)

陸、標註改前、後行政界線之地形圖及界線會勘情形 一、合併改制前、後行政區域界線圖

未來臺南縣(市)合併改制為直轄市,因未涉行政區域之劃分與調整,規劃仍維持原先 行政區域不變,僅臺南縣各鄉(鎮、市)改為「區」。臺南縣(市)合併後,行政區域範圍 幅員完整,呈近正六角形。其合併改制前、後行政區域界線圖及臺南縣(市)衛星影像地形 圖,如附圖6-1-1~3。

圖6-1-1 臺南縣(市)合併改制前行政區域界線圖

圖6-1-2 臺南縣(市)合併改制後行政區域界線圖

(11)

圖6-1-3 臺南縣(市)衛星影像地形圖

原臺南縣(市)界線經臺南縣(市)相關機關會同於民國98 年 4 月 9、10 日實地會勘,

經會勘結果,除少部分地段有較明顯天然界線外(七股鄉曾文溪下游河口段、永康市西北側 鹽水溪河段及仁德鄉西南側三老爺溪匯入二仁溪處附近)。其餘縣(市)交會地界,無論產 業(農工商及服務業)、就業、就學與生活機能均連為一體,建築物分布綿連相接、密不可 分,即使在農業區內灌溉給排水路、農路亦連貫互通,並無明顯地形地貌得以分辨縣(市)

地界。有關縣(市)界線會勘圖,詳如圖6-1-4(附件於後)。

二、 未來臺南縣(市)合併改制後地籍管理

未來臺南縣(市)合併後地籍處理部分,建議仍先維持原 11 個地政事務所(臺南縣 8 所、臺南市3 所)地籍管轄之行政區域。

柒、改制後對於地方政治、財政、經濟、文化、都會發展、交通之影響分析

在全球化競爭時代,區域治理是必然趨勢,落實地方自治制度才是真正民主的實現,臺南縣

(市)合併改制是廣大鄉親的期待,且合併改制有利於大臺南地區的建設發展及生活品質改善,

更可促進區域整體建設的長期規劃。改制後對於新直轄市的政治、財政、經濟、文化、都會發 展、交通之影響,將以更宏觀角度進行規劃設計與整體開發,加速都市公共設施開闢與社區發 展,促進土地最高最有效利用,俾助都市永續發展,營造優質生活環境。茲就改制後的上述相關 影響,臚列分析如述:

(12)

一、 改制後對於地方政治之影響 (一) 民選公職人員任用及任期之分析

依現行行政區域臺南縣鄉(鎮、市)長31 人改為區長,並廢除鄉(鎮、市)民代表選 舉,臺南市區長本是官派不受影響。另依「地方制度法」第33 條 2 項規定:「直轄市議員 總額最多不得超過 52 席次,未來合併改制後,依現行規定市議員為 46 席次(含平地原住 民 1 人)。未來如「地方制度法」及「地方行立法機關組織準則」有修正時,配合調整 之。

任期的計算依「地方制度法」第 87 條之 1 第 1 項:「……縣(市)議員、縣(市)

長、鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長及村(里)長之任期均調整至改制日止,不辦 理改選。」,規劃將縣(市)議員、縣(市)長、鄉(鎮、市)民代表、鄉(鎮、市)長 及村(里)長之任期均延長至99 年 12 月 25 日,將較有利地方民選公職人員作因應及日後 規劃,可減少反彈。改制後直轄市政府得到了更多的整合管理權,優點為政策更易於貫 徹,缺點則為民意弱化,未來補強方式可採公民投票方式,增強民眾參與及民意真正表逹 的選擇空間。(如表7-1-1)

表7-1-1〈改制後議員及鄉(鎮、市)民代表席次變化〉

改制前 改制後

項目 臺南縣 臺南市 直轄市

議員法定席次數 50 41 46(含原住民 1 席)

鄉(鎮、市)民代表席次數 338 0 廢除

(二) 立法委員選區之分析 1、 臺南縣

(1)、臺南縣立法委員名額

臺南縣人口數為1,104,009,應選出名額為 3 席。

(2)、臺南縣立法委員選區劃分(如圖 7-1-1)

(13)

圖7-1-1〈臺南縣立法委員選區劃分圖〉

第一選舉區: 新營市、鹽水鎮、柳營鄉、白河鎮、後壁鄉、東山鄉、下營鄉、六甲鄉、官田鄉、

學甲鎮、將軍鄉、北門鄉

第二選舉區: 佳里鎮、西港鄉、七股鄉、麻豆鎮、大內鄉、新化鎮山上鄉、善化鎮、安定鄉、玉 井鄉、楠西鄉、南化鄉、左鎮鄉、新市鄉

第三選舉區: 仁德鄉、歸仁鄉、關廟鄉、龍崎鄉、永康市

2、臺南市

(1) 臺南市立法委員名額

臺南市人口數為769,510,應選出名額為 2 席。

(2) 臺南市立法委員選區劃分為二選區 A、 第一選區為安南區、北區、中西區。

B、 第二選區為安平區、東區、南區。

3、 合併改制後

臺南縣(市)合併後人口數為1,873,519 人,應選出名額為 5 席,初估合併後,第 8 屆立法委員選舉可能增加1 席。

(14)

(三) 夥伴關係之競合分析

臺南縣(市)合併改制直轄市成為南臺灣的發展核心後,在區域發展上,將媲美北高 二市的發展,在藉科技聯盟以擴大發展的經濟規模上產生對話,在與周邊縣(市)的互動 上預期產生競爭排擠效應,也可望透過地方區域聯盟成為聯合發展的重要夥伴。在資源有 限、結構限制與利益競爭互動關係中,進行動態決策,未來將能整合區政成立區長級聯繫 會報機制並以夥伴關係的協助,帶動周邊區政的發展與繁榮。

(四) 直轄市議員、直轄市長及里長選舉配套措施

為辦理改制後第 1 屆直轄市議員、直轄市長及里長選舉,於行政院核定改制計畫後,

依規定成立臺南市選舉委員會。

二、改制後對於地方財政之影響 (一) 臺南縣、臺南市財政狀況

由臺南縣(市)與臺北市、高雄市支出結構比較可發現,臺南縣與臺南市人事費占歲 出比率分別為51%與 55%,臺北市與高雄市占其歲出比率則分別為 55%與 52%。(如表 7- 2-1)

表7-2-1〈臺南縣(市)與臺北市、高雄市歲入結構比較〉

96 年度決算數 單位:億元

臺北市 高雄市 臺南縣(市)

臺南縣

(含鄉(鎮、

市)公所)

項目 臺南市

金額 比率 金額 比率 金額 比率 金額 比率 金額 比率 歲入總額 1,618 100% 642 100% 569 100% 366 100% 203 100%

實質收入 1,574 97% 574 89% 348 61% 212 58% 136 67%

一般稅課收入 676 42% 214 33% 186 33% 100 27% 86 42%

中央統籌分配稅 574 35% 240 37% 102 18% 73 20% 29 14%

非稅課收入 324 20% 120 19% 60 10% 39 11% 21 11%

補助收入 44 3% 68 11% 221 39% 154 42% 67 33%

一般性補助款 129 23% 91 25% 38 19%

計畫性補助款 44 3% 68 11% 92 16% 63 17% 29 14%

歲出總額 1,386 100% 686 100% 599 100% 369 100% 230 100%

人事費 760 55% 357 52% 316 53% 189 51% 127 55%

註:表列稅課收入數據係以臺南縣(含31 鄉(鎮、市)公所)與臺南市 96 年度賦稅收入核算 由上表之分析可看出,臺南縣、臺南市之一般稅課收入占歲入比率分別為 27%、42%,

臺南縣(市)合併後為33%,均較臺北市之 42%為低,而臺南縣、臺南市之補助收入占歲入 比率分別為 42%、33%,合併後 39%,均較臺北市及高雄市之 3%及 11%為高,即財政自主

(15)

性不如臺北市、高雄市,而臺南縣、臺南市之統籌分配稅占歲入比率分別為 20%、14%,合 併後18%,均較臺北市 35%及高雄市 37%為低,故臺南縣(市)合併改制為直轄市後,將可 與北高兩直轄市與臺北縣準直轄市站在同一基準,來參與分配中央統籌分配稅款。

(二) 改制後稅課收入的增減情形

96 年度決算,臺南縣(含鄉(鎮、市)公所)一般稅課收入為 100 億元及臺南市為 86 億元,臺南縣(市)合併後為 192 億元,增加 6 億元。其中土地增值稅之分成比率將由 80%提高至 100%,升格後因公共投資增加會帶來民間投資,不論是地價或交易量均會逐年 成長,效益可期。

96 年度決算,臺南縣(含鄉(鎮、市)公所)中央統籌分配稅 73 億元,臺南市 29 億 元,臺南縣(市)合併前計102 億元,未來配合「財政收支劃分法」修正調整之。

賦稅收入是政府之主要收入,惟因現行「財政收支劃分法」全國總稅收國庫收入分得 約 71%,臺北、高雄 2 直轄市除外之 23 個縣(市)政府只分得約 14%,使得地方稅收嚴 重不足;「中央統籌分配稅款分配辦法」分配比率偏重臺北、高雄兩直轄市,計分得 43%,全國 23 縣(市)合計分得 39%,縣(市)分成明顯偏低。96 年度臺南縣總稅收 387 億元,而臺南縣僅分得173 億元,臺南市總稅收 265 億元,臺南市只分得 115 億元,全部 稅收 288 億元尚不足支應兩縣(市)的人事費用 316 億元,使得財政持續惡化,雖獲行政 院一般性補助款,臺南縣 91 億元、臺南市 38 億元,惟尚不足支應經常性的人事費用、中 低老人生活津貼、身心障礙者生活津貼等經常性支出。

(三) 改制後預算規模變動情形

以 97 年度追加減總預算臺南縣歲出規模 364 億元、31 鄉(鎮、市)(扣除計入縣府 部分)50 億元、臺南市 281 億元,及改制為直轄市預計增加支出 56 億元來推估,合併後 之預算規模751 億元,其項目如下:(如表 7-2-2)

表7-2-2〈臺南縣(市)合併升格直轄市後預計歲出規模〉

單位:億元

項目 金額 備註

合併升格前 97 年度歲出規模(含追加減)

(A) 695

1、臺南縣:364 億元,110 萬人

2、 臺南縣 31 鄉(鎮、市)公所:50 億元 3、臺南市:281 億元,77 萬人

1、 預估增加業務,酌增人力費用 10 2、 農民健康保險、漁民保險、老

農津貼及國民年金保險等社會 福利經費

46

預計社會福利經費增加經費(依規定由直轄 市負擔),未含勞工保險費增加分擔

合併升格後

預計增加歲出規模

小計(B) 56 國立高中職學校及署立醫院經費未列 合併升格後預計歲出規模(A+B) 751

(16)

(四) 臺南縣及臺南市負債現況(如表 7-2-3)

1、 臺南縣(含鄉(鎮、市)公所):

(1) 未滿 1 年公共債務餘額為 100 億元。

(2) 1 年以上公共債務餘額為 193 億元。

2、 臺南市:

(1) 未滿 1 年公共債務餘額為 76 億元。

(2) 1 年以上公共債務餘額為 155 億元。

表 7-2-3〈臺南縣(市)負債情形表〉 97 年 12 月 31 日 單位:億元 縣(市)別

債務類別

臺南縣

(含鄉(鎮、市)公所) 臺南市 臺南縣(市)

合計

未滿1 年公共債務數(含透支數) 100 76 176

1 年以上公共債務數 193 155 348

合計 293 231 524

(五) 改制對公有財產之影饗

1、 改制前財產概況:(如表 7-2-4)

臺南縣縣有土地 31,514 筆,面積 3,693 公頃,總公告地價 283 億元,其中位於臺南 市轄內601 筆,面積 74 公頃,總公告地價 31 億元;其餘為土地改良物、房屋建築及設 備及動產總值191 億元,財產總值合計 474 億元。

權屬臺南縣所轄 31 個鄉(鎮、市)土地 67,881 筆,面積 3,561 公頃,總公告地價 380 億元;其餘為土地改良物、房屋建築及設備及動產總值 141 億元,財產總值合計 521 億元。

臺南市市有土地 24,270 筆,面積 1,621 公頃,總公告地價 1,113 億元;其餘為土地 改良物、房屋建築及設備及動產總值316 億元,財產總值合計 1,429 億元。

合併改制為直轄市,土地可直接作最佳利用,毋需如目前臺南縣與臺南市政府如需 使用對方土地,尚需透過撥用手續。

2、改制後財產概況:

臺南縣(含鄉(鎮、市))及臺南市有財產總值合計2,424 億元,其中土地 123,665 筆,面積8,875 公頃,總公告地價 1,776 億元;其餘為土地改良物、房屋建築及設備及動 產總值648 億元。

(17)

表7-2-4〈臺南縣(市)財產量值統計表〉

單位:億元 土地

項目

權屬

筆數 面積

(公頃)

總公告 地價

土地 改良物

房屋 建築 及 設備

機器 及 設備

交通 及 運輸 設備

雜項 設備

有價 證券 及權利

合計

臺南縣 31,514 3,693 283 21 116 17 18 18 1 474 臺南縣31 鄉

(鎮、市) 67,881 3,561 380 63 44 4 12 3 15 521 臺南市 24,270 1,621 1,113 38 183 37 22 18 18 1,429 合計 123,665 8,875 1,776 122 343 58 52 39 34 2,424 (六) 改制後的財政展望

因應直轄市各項建設之需求,中央賦予較大之舉債空間,加上直轄市較能吸引優秀人 才參與服務,為工商業蓬勃發展注入利基。展望未來將可創造大量就業機會,提升民眾生 活品質及縮小與北高二市建設之差距,進而涵養稅基,改善地方財政,臺南縣(市)合併 升格為直轄市後之發展將無可限量。

三、 改制後對於地方經濟之影響

臺南縣、市位處嘉南平原核心地帶,隨者臺南科學園區設立,臺南地區產業經濟發展益 形重要。根據主計處資料顯示,臺南縣97 年度總就業人口達 528,000 人,其中從事農、林、

漁、牧業有52,000 人(占臺南縣總就業人口之 9.8%),工業(含製造業)有 240,000 人(占 臺南縣總就業人口之 45.5%),服務業有 235,000 人(占臺南縣總就業人口之 44.5%); 而 臺南市97 年度總就業人口達 364,000 人,其中從事農、林、漁、牧業有 6,000 人(占臺南市 總就業人口之 1.6%),工業(含製造業)有 141,000 人(占臺南市總就業人口之 38.7%),

服務業有218,000 人(占臺南市總就業人口之 59.9%)。另依臺南縣、市政府統計,至 98 年 3 月,臺南縣工廠登記數為 6 千 2 百餘家、商業登記數為 4 萬 5 千餘家,臺南市工廠登記數 為2 千 5 百餘家、商業登記數為 4 萬 4 千餘家。依目前臺南縣、市工商現況,工業發展一直 是臺南縣產業重心,也帶動臺南縣商業及服務業的繁榮;而臺南市是一個以服務業發展為 主、工業發展為輔的都市。產業經濟為促成都市成長的基本動力,擁有良好健全的產業基 礎,將可促進都市的永續發展。臺南縣、市產業現況實有互倚互補之關係,在合併改制為直 轄市後,除可更健全產業發展外,其影響如下:

(一) 帶動大臺南地區整體發展,提升國際競爭力

臺南地區自臺南科學園區設立以來,臺南縣(市)傳統產業升級的呼聲,已被傳統產 業科技化與傳統產業知識化的訴求取代,目前臺南地區主要的高科技工業園區,分別是位 於臺南縣的臺南科學園區及樹谷園區、位於臺南市的臺南科技工業區,再加上臺南縣目前 開發中的柳營科技工業區、永康科技工業區及報編中的七股科技工業區,這幾個工業區除

(18)

柳營科技工業區外,其餘恰位於臺南縣之南方、臺南市之北方,在區位上互相連接,未來 可形成科技產業聚落,帶動臺南縣永康、仁德、新市、善化、七股及臺南市安南區產業發 展及經濟繁榮。另現行臺南縣(市)重大地方經濟發展的建設計畫(如鐵路地下化、永康 陸軍砲校遷移、招商等)也因行政機關隔閡,無法順利推動;在臺南縣(市)合併改制為 直轄市後,相關基礎建設勢必能更有效地進行整體規劃與推動,吸引更多廠商投資設廠,

以促進國家整體經濟發展,提升國際競爭力。

(二) 整合臺南地區產、官、學、研,促進產業升級與發展

臺南科學園區目前已形成光電、半導體、生技三大產業聚落,且精密機械、通訊及電 腦週邊等產業也漸具規模,由於臺南科學園區的磁吸效應,使得鄰近之臺南科技工業區、

安平工業區、永康工業區、官田工業區、新營工業區等傳統產業工業區陸續有南科中、下 游廠商進駐與釋出彼此互補合作機會,促成傳統產業與新興科技工業區雙向支援。

在研究機構與學校方面,臺南縣、市各擁有工研院南部分院、中研院、南臺灣創新園 區、成功大學及與數間科技大學(如南臺、崑山、臺南、嘉南、遠東、中華等科技大學)

的資源,形成產、學、研之科技金三角。臺南縣、市未來即在這個基礎上,合併升格為直 轄市後,必更有利於科技研發資源整合,加速產業技術升級與轉型,發揮臺南產業群聚效 益,強化產業整體發展效應,提升產品附加價值。

(三) 統合縣(市)工、商業管理資源、擴大服務效能

臺南縣幅員廣大且溪南地區:如永康、仁德、關廟、歸仁、新化等鄉(鎮、市)為臺 南縣工商大鎮,其工商業占臺南縣五分之三強,但其距離縣政府所在地新營約40 公里,廠 商洽公不便,惟卻距離臺南市政府約 10 公里;如縣(市)合併可縮短解決民眾洽公之不 便,擴大政府區域性工商服務,解決溪南地區辦理商業登記或洽公便利性,促進更便民與 提升效能目標。另目前很多民眾在臺南市申請商業登記,但其實際工廠生產卻在臺南縣,

經常造成管理上之困難,如縣(市)合併可解決上述之地區管理問題,提升民眾良好生活 品質。

(四) 打造南臺灣科技重鎮、再創大臺南地區經濟繁榮

四百年來,臺灣的經濟重心沿著「一府、二鹿、三艋舺」發展軌跡,由南向北轉移;

近年來,因應科技產業的新佈局,推動科學園區開發政策,再將高科技產業由北向南帶 動,從竹科到中科、南科,臺南縣也因臺南科學園區設立,逐漸由農業縣,轉型為工業大 縣。目前臺南科學園區產業有光電、半導體、生技三大產業聚落,配合臺南縣、市既有工 業區之傳統產業發展基礎,臺南地區已成為南臺灣科技重鎮。惟面對現今國內產業萎縮,

失業率居高不下之狀況,臺南縣(市)合併,可整合縣、市現有資源基礎與優勢,將有助 促進工商業聯結,發展國際化、多元化與自由化的工商業及服務業,除可強化競爭力,並 可將臺南地區二、三級產業予以分工整合、發揮規模經濟效應,提供更健全之產業環境,

再創大臺南地區經濟繁榮。

(五) 農業產業發展現況

依行政院主計處統計資料顯示,臺南市97 年度從事農、林、漁、牧業有 6‚000 人,農

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地面積約3‚200 公頃,農漁牧業年產值約 150 億元,臺南縣 97 年度從事農、林、漁、牧業 有52‚000 人,農地面積約 96‚000 公頃,農漁牧業年產值約 400 億元。

(六) 合併後有利於地方農業發展

1、農業生產環境更健全,提升農業競爭力

(1) 農產品國際行銷及都會行銷,農產品內外銷更活絡:芒果外銷日本,突破傳統農業,

將農業精緻化、優質化、國際化,合併後農業融入都市行銷,產業發展更多元,農產 品內外銷市場更為活絡,產業競爭力大幅提升。

(2) 安平港一直延伸至七股、將軍、北門等海域,藍色公路更為完整,可拓展沿海漁業觀 光產業,合併後海岸線延長,漁港建設完整,更有利於漁船、休閒漁業及遊艇產業發 展,臺南市海岸線 24 公里、現有安平漁港及四草漁港、臺南縣海岸線 36 公里,有將 軍漁港、青山漁港、下山漁港、蚵寮漁港,縣(市)合併後海岸線達60 公里,整合後 對於漁船、休閒漁業及遊艇產業均有更大的發展空間。

(3) 發展「安平港觀光魚市」與「將軍漁港觀光魚市」成為漁業雙星城市,一個是傳統知 名漁港,另一個是新興多元漁港,各據一方,毫無連結性,縣(市)合併後,猶如打 開其任督二脈,因地域性阻礙其發展,縣(市)合併後可依其特色及資源開發,讓二 漁港及其周圍生態環境更符合實際需求。

(4) 休閒農業之推動及有機農業之推廣更為有利,縣(市)合併後,可利用廣大的農業 區,推動休閒農業,農業區串連的產業道路,可規劃為「自行車路網」,發展農業區 域觀光與當地產業、人文等活動或自然生態之結合。另全面推動有機農業,直轄市內 擁有多座有機、無毒、樂活園區,生產健康、安全、衛生之農產品。

(5) 由南瀛農產國際行銷公司負責改制後傳統零售市場及農產品批發市場產業之整合:臺 南縣為農業大縣,臺南市多數的畜、漁產及蔬果多數來自臺南縣農產品,縣(市)合 併後,結合臺南市本身生產的畜、漁產及蔬果,積極輔導農民生產高品質農產品,將 本土優良的農產品透過專業的行銷推向國際舞臺,促進本土農業永續發展。縣(市)

合併後由南瀛農產國行銷公司負責農產品行銷,因應國際趨勢,落實農產品商品條碼 化、分級標準化及包裝規格化,輔導生鮮農產品品質認證制度,使農產品更具競爭 力。

(6) 臺南市安南區養殖面積大,另其種植洋香瓜面積亦廣大,地理環境、農業屬性與臺南 縣七股鄉非常相近,縣(市)合併後區域整合對農業競爭力將大幅提升。

2、 健康綠意大臺南,適合居民生活 (1) 持續舉辦國際蘭展及花展

躍居世界三大蘭展之一的臺灣國際蘭展,吸引眾多人潮參觀,未來持續辦理國際 蘭展,以花海美化府城、健康人心。

(2) 改造城市景觀,營造健康環境

臺南市現有公園數有247 座,面積約 273 公頃,多數由當地里長及地方團體認養 維護,落實社區總體營造之精神,發揮地方人參與地方事,共同關心政府事務,營造

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優質化生活品質。臺南縣有許多社區公園及最近興建南瀛綠都心及臺南都會公園等大 型公園,期能進一步整合提升休閒環境生活品質,建構一綠意盎然城市,提供居民休 閒遊戲場所。

縣(市)合併後有助於城市公園綠美化,因轄區範圍增廣,可利用資源增加,新 闢建公園可更多元化,除配合地方特色朝主題公園方向營造,並期以形成獨特文化風 格,且因公園綠地增加,都市景觀改善,拉近城鄉之差距,而鄉鎮間可藉由路樹營造 不同的城市風情,讓市民更易親近使用,使市容更具人性化的花園城市。老舊公園之 更新速度將加快,讓市民居住品質可快速提升。

(七) 推動環境綠美化與自然生態保育,以達到自然資源永續利用之目地,執行策略包含:

1、 臺南縣(市)政府均有所屬苗圃,從市區至沿海均有苗圃,提供直轄市市區道路、機 關、學校及社區綠美化。縣(市)合併組織人力、建設經費將大幅提升,環境綠美化推 動更具深度,執行上更能落實。

2、 溼地生態保育:96 年度內政部營建署進行「國家重要濕地」,全臺 75 個濕地依據「拉 姆薩公約判定國際重要濕地準則」,評選為「國際級溼地」只有 2 處分別為「四草濕 地」及「曾文溪口溼地」。臺南縣(市)區域包括鹽水溪口濕地、嘉南埤圳濕地、官田 濕地、七股鹽山濕地及北門濕地計有 5 處,評選為「國際級溼地」,縣(市)合併後在 自然生態資源之永續經營與管理方面,可做更嚴謹之整體規劃,發揮以下優點,更能完 整發揮自然生態資源之生態功能、永續經營與管理成效,二為有利於生態旅遊及文化創 意產業發展,繁榮地方經濟。

3、 持續辦理黑面琵鷺、水雉等保育,維持生物多樣性,黑面琵鷺來臺渡冬,主棲息分布於 臺南縣及臺南市四草,合併後保育更能落實。

4、 強化防疫體系,預防控制動植物傳染病流行。

5、 改善農路及水土保持相關設施,確保國土安全,臺南縣有 14 鄉鎮有山坡地,山區水土保 持持續維護,確保國土安全。

四、改制後對於地方文化之影響

近日,行政院推出第二波新興產業發展計畫-「觀光拔尖領航方案」,將運用大三通兩 岸航線的增班及未來延遠權拓展的契機,發展臺灣成為東亞觀光交流轉運中心及國際觀光重 要旅遊目的地。於全球化與兩岸競合中,相較於對岸或其他國家豐富的自然資源,更顯臺灣 發展文化觀光刻不容緩,而文化觀光也必然成為行政院重點扶植的新興明星產業。因此臺灣 國土規劃在三都之外,應加上一府,意即合併升格後的臺南縣(市),定位為結合臺灣歷 史、文化與傳統藝術保存、創新發展主軸的臺灣文化首都。本案實非無中生有,乃回歸自開 臺以來的自然形勢以及聚落發展生態所趨。以下分別從歷史、文化以及傳統藝術傳承三方面 分析臺南縣(市)合併的重要性與正當性。

(一) 臺灣歷史首都,大臺南歷史不可分 1、 臺南縣(市)在歷史上是一體的

臺南縣(市)境內已經發現200 多個史前文化遺址,年代從 6000 年前的大坌坑文化

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到 400 年前的蔦松文化,足證明早在歷史之前臺南縣(市)已經不可分割。臺灣的開發 由臺南開始,現今的臺南市為發展核心,臺南縣則為幅射地帶,人民往來幾無界線,有 相同的文化認同。荷治、明鄭以迄清代、日治諸期,對臺南縣(市)的治理與經營,幾 乎都將臺南縣(市)視為一個完整的區塊;其實,就地理環境而言,南從二仁溪、北至 八掌溪的臺南縣(市),瀕臨「倒風內海」與「臺江內海」,自古即是一個完整的區 域,文化一體,生活一體。合併之後對臺南縣(市)的歷史解釋與文化價值將更為完 整,更具份量。

2、臺南縣(市)在環境變遷上是一體的

曾文溪是目前臺南縣(市)的界河,但這條可謂係大臺南的母河,自古即悠悠穿過 臺南縣(市)的許多鄉鎮。曾文溪於1823 年改道後,住於臺南縣境的北門區一帶住民,

便紛紛跨溪來此開墾建庄,現今臺南市土城仔一帶的村庄幾乎都是,如來自學甲的「學 甲寮仔」、來自學甲鎮中洲的「中州寮仔」、來自北門鄉蚵寮的「蚵寮仔」等,皆是與 母庄榮辱與共的生命共同體。

3、臺南縣(市)在現代生活機能上是一體的

臺南縣(市)的疆界並不明顯,同一生活圈內都同時包括兩個縣(市),如中華東 路,路西屬臺南市,路東便是臺南縣;又如臺南市安南區「和順」與和臺南縣安定鄉

「中崙」接壤在一起……,如此例子不生枚舉,兩地周邊幾乎無界線。合併之後形成完 整生活圈,對大臺南的發展絕對是正向的。

(二) 臺灣文化首都,大臺南文化本一家 1、臺灣文化首都唯一選擇

文化是城市的靈魂,國家的精神代表。歐盟自 1985 年以來開始進行「歐洲文化首 都」計畫,透過這項重要的都市文化復興計畫,協助獲選城市得到資金和人才挹注,舉 辦各種文化活動,重建該城市特有的歷史與文化靈魂。歷來「歐洲文化首都」的桂冠,

對雀屏中選的城市觀光明顯發揮了推波助瀾之效,並有效提升了該城市的文化和社經影 響力。臺南縣(市)於臺灣近代歷史、文化發展中扮演了絕對重要而不可分割的角色,

身膺「臺灣文化首都」頭銜實至名歸。與歐洲相異之處在於,臺灣面積及資源有限,以 長遠國土規劃的高度與多元核心發展的方向來看,中央政府本應為各縣市明確定位,集 中資源,長期經營。分析現有條件,臺南縣(市)合併升格直轄市,同時定位為「臺灣 文化首都」所帶來的效益將不只限於臺南縣(市),亦將為臺灣開闢一條新的文化創意 產業發展道路。

2、市民文化與俗民文化完整保存

自荷鄭時期以降,大臺南地區於同一時期,因應環境而發展出同一文化下,不同的 生活型態,一般性的俗民文化在臺南縣深根蔓延,而集中精緻化發展的市民文化則在臺 南市轉型延續。不論俗民文化還是市民文化都是系出同源,相互為證。要全面了解臺灣 文化的起源與發展歷程,臺南縣(市)絕不可分。縣(市)合併升格將能挹注更多經費 與人力,更加有效而全面地整合兩地文化資源,從族群到聚落,從產業到生活,再從人

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民到信仰,充分落實文化研究調查,以及所延伸出的各項文化環境與設施的通盤規劃及 建設。

3、掌握華人文化觀光重鎮發展契機

京都曾是日本長達 1,074 年的首都,在明確的歷史古蹟、傳統文藝及交通規劃下,

每年皆湧入上百萬觀光客,想要親炙這個被尊為「日本之心」的千年古都。舉目世界,

文化與創意總是城市、國家行銷的最大加值。柬埔寨一個貧窮落後的東南亞小國,因為 吳哥窟的吳哥王朝文化吸引了來自全世界不畏戰亂,只想親身體驗歷史的觀光人潮。即 使壯麗如紐西蘭的大山大水,有了電影魔戒的宣傳,更是如虎添翼。臺南縣(市)擁有 全臺灣最悠久深厚的人文傳統,面對中國歷經文化大革命及簡體字推行導致的文化斷 層,臺南縣(市)不但保存了最精粹的華人文化,經過荷據、日治時期的國際交流與清 朝、國民政府時代的文化融合,所累積發展出獨特而豐厚的生活文化內涵更是臺灣文化 的最佳代表,也正是文化創意產業發展的最佳素材。兩地如得合併升格為直轄市,結合 境內豐富的自然與人文景觀,將成為華人世界裡最精緻、安全、便利的文化觀光重鎮。

(三) 傳統藝術首都,大臺南藝術共源流 1、 根植於共同信仰文化的傳統藝術之都

「傳統藝術」乃指流傳於各民族與地方特有之傳統藝能與技術,範疇包括表演藝 術、器物製造技能等,其內涵豐繁,形式多樣,是俗民文化的具體表現。臺南縣(市)

在臺灣開發史上地位特殊,為漢人來臺最先上岸、墾荒及定居之地,歷經荷、日等族群 共處經驗,累積了最為深厚的人文資源,人文景觀面向多元,傳統藝術富饒多樣。尤其 寺廟成群,更居全臺之冠,古蹟、古厝密佈,既有多種信仰,更有繁複民俗。這些與信 仰密不可分的傳統建築、傳統戲曲、民間藝陣、道教科儀以及平埔文化等都是大臺南地 區最重要的傳統藝術資產,也是臺灣傳統藝術最重要的源頭。唯有臺南縣(市)合併升 格,才能完整拼湊出大臺南地區最足以代表臺灣傳統藝術文化的人文景觀版圖。

2、突破大臺南藝術家城鄉隔閡限制

臺南縣(市)自古文風鼎盛,士紳輩出,學習並從事藝術相關人士眾多,包含傳統 工藝匠師在內,許多出身大臺南地區的傳統與現代藝術家皆散居在臺南縣(市),其工 作地點也多在大臺南地區一帶。惟居住與展演地點雖處鄰近,卻常因隸屬不同行政區 域,造成生活與工作上諸多不便。縣政府與市政府也因管轄範疇限制,難以有效分配相 關藝文資源,造成歷來藝文資源南北失衡之外的城鄉隔閡。臺南縣(市)合併升格不但 可以立即解決這個問題,更可為大臺南地區帶來加倍的藝文發展空間。

3、藝文資源平衡分配,文化版圖加倍擴張

近年來臺南縣政府針對縣內閒置空間積極進行再利用計畫,以總爺及佳里糖廠為 例,讓舊糖廠重生變成了兩處大型藝文中心。「南瀛總爺藝文中心」的藝文研習、藝術 展演檔期密集、活動不斷,培養許多藝文支持人口;「蕭壠文化園區」的世界糖果文化 節、臺灣設計博覽會、曬書節及甜蜜臺灣年等活動寓教於樂,內容豐富,也為民眾創造 許多藝文參與機會。臺南市古蹟密集度更高,近年來結合古蹟維護所辦理的活動不勝枚

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舉,推廣藝文活動成效可觀。臺南縣(市)政府歷年於藝文活動投入的用心及成果在全 臺灣都是績效突出,名列前茅的模範縣(市),如能合併升格,將可運用更充分的資源 與人力,於既有藝文活動專長類別加強分工,並依城鄉特性,有效推廣現代與傳統藝文 活動,倍數增加藝文人口比例。

五、改制後對於地方都會發展之影響

(一) 臺南縣(市)合併之區域發展定位(如圖 7-5-1)

南部區域中臺南縣(市)地區隨著國道三號、國道八號、區域快速道路(臺84-北門玉 井線、臺86-臺南關廟線)及高速鐵路場站次第開通,鐵、公路網絡漸已成形,形成機能分 工之南部都會產業及生活共同體。其中臺南縣(市)合併後之都市階層,以臺南市為區域 中心,搭配新營、玉井、麻豆、永康等地方中心,以「實質生活圈」為概念共同建設關連 設施,透過機能分擔和功能互補來達成生活圈內各地方的均衡發展。

圖7-5-1 南部區域空間發展架構示意圖(南部區域計劃第二次通檢草案)

都會發展搭配已逐步成型的高科技產業(南科、南科工、永康科工及柳科)、製造 業、觀光休閒產業與農產,延主要發展軸帶(臺南-永康-新市-善化安定、臺南-仁德

-歸仁-關廟),配合產業、居住、交通、觀光等實際需求,進行詳盡的都市計畫與區域 計畫通盤檢討。另外為發展具國際觀光潛力的臺江黑水溝國家公園及周邊地區,沿臺17 線

(臺南安平-安南四草-七股-將軍-北門)地區也必須結合都市計畫與區域計畫檢討劃設 完善的交通路網、生態旅遊與服務的發展架構,以提升都會發展魅力,而新營地區、佳麻 地區、新化地區與玉井地區則以發展不同類型次區域核心的概念,透過都市計畫與區域計 畫檢討,次續建構具競爭力的都會發展環境,如此透過城鄉整體規劃,均衡發展建設,擴 大都會服務機能,促進大臺南地區的發展,以擴大在全球城市的能見度,塑造直轄市成為

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「生產、生態與生活」三生一體的永續城市目標。

1、優質人文生活核心

臺南縣、市合併改制直轄市後,人口與土地面積更為增加,腹地擴大,將可以多核 心都會發展模式,有效分散現有過度密集的臺南市生活圈,透過各都市計畫作整體的通 盤檢討,進一步發揮區域特色,更有助於臺南都會區生活圈的發展,帶動南部地區整體 產業經濟發展。

2、雙元產業核心

臺南縣(市)依山臨海為全國最大糧倉,包含有豐富的自然資源與生物生長特質,

以臺南縣做為支援臺南市建立工業發展的農業生產基地,加強精緻農業生產,推動休閒 農業、創新科技農業研發等措施,擴張成臺南都會區製造業基地,而現有許多具備國際 競爭力的科技產業、綠色產業研發廠商,正為臺灣永續發展中提供最佳之科技應用平 臺,配合資訊化與數位化的經濟發展趨勢。

3、藍綠景觀保育核心

強調開發與保育並重發展原則,在烏山頭回春計畫、走馬瀨農場、曾文水庫、南化 水庫、梅嶺風景區等觀光資源優勢下,依生態文化保育作適當的引導,並配合96 年內政 部營建署依據「拉姆薩公約判定國際重要濕地準則」所選定臺南縣(市)之兩處國際級 溼地:「四草濕地」、「曾文溪口溼地」與五處國家級溼地:「鹽水溪口濕地」、「嘉 南埤圳溼地」、「官田溼地」、「七股鹽山濕地」、「北門濕地」,帶動此區的永續發 展並兼顧環境資源保育,加上整體交通網絡之串連以及藍、綠帶的延展,配合臺南縣

(市)現有面積約 617.74 公頃之公園綠地,建構大型開放空間系統,除提供民眾休閒遊 憩場所,並作為動植物之棲息場所,從而發揮最佳規模的「永續教育場域」的概念。

4、古蹟文化觀光核心

融入臺南縣、市文化地景體驗之文化遊廊的建置,將點、線、面之古蹟、老街或文 化休憩空間加以串聯、組織,使其成為觀光路徑,並串聯農業生物科技進行山海特色之 深度觀光旅遊。

5、沿海觀光休閒發展軸

臺南縣(市)合併後擁有長約60 公里之海岸線,針對沿海地區由南而北包括:黃金 海岸遊憩區計畫、安平港國家歷史風景區、臺江黑水溝國家公園、七股潟湖、馬沙溝海 水浴場、將軍漁港以及國家雙春濱海森林遊樂區等觀光資源,除可作為海岸保育重大防 線外,更是發展成為國家級風景區之契機,形成沿海觀光休閒發展軸。

(二) 縣(市)合併之空間資源整合效益

臺南縣(市)人文歷史多元、自然資源豐富,唯有整合區域內自然、人文、產業、重 大建設等優勢,結合優良的生產、生態與生活環境,藉由完整交通網(高鐵、大眾運輸系 統、公路網、自行車道)串連臺南都會公園、臺江黑水溝國家公園、博物館建設(文史建 物與歷史古蹟、臺灣文學館、歷史博物館、奇美博物館等)、安平港國家歷史風景區等重 大建設,並設立商業、貿易服務機構、大型國際商品展覽場所及國際級會展場館、文化藝

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術中心、運動場館、動植物園及博物館等硬體建設,加強都會中心之商業、服務業功能。

面對全球化城市的競爭,臺南縣(市)合併將使未來的直轄市具備全球都市競爭優勢。

1、城鄉規劃效益

解決過去因縣(市)分治所造成之產業圈與生活圈切割、缺乏整體性考量之規劃課 題,諸如土地規劃開發、交通運輸、環境保護等,在環境規劃領域也可建立環境敏感地 區分類標準,避免敏感地區之開發,集中可用資源之管理,整合縣(市)內各類限制發 展地區,劃設保育軸帶。透過縣(市)合併以整合縣(市)間資源、事權統一,以利解 決都市共同問題,並有效進行整體之規劃與各項公共建設之推動。

2、公共建設效益

縣(市)合併可加強都會區自來水、污水下水道等維生系統的建設及重污染之河川 整治(二仁溪、鹽水溪、柴頭港溪、嘉南大圳、曾文溪等),運輸規劃如鐵路地下化或 推動臺南都會輕軌大眾捷運系統等建設,使都市得以重新縫合,有效連結高鐵、南科、

市區等高聯繫地區,提升都會區内鐵路廊帶土地使用與都市發展,另外透過建設無障礙 的都會區內人行與自行車活動空間,串連成整體跨縣(市)之自行車道路網。

3、產業發展效益

可結合既有農業生產及商業、服務活動,推動多元觀光、創意農業、生態遊憩、科 技行銷、文化古城等產業發展,重新包裝觀光策略行銷,發展渡假休閒產業,帶動旅 館、餐飲、交通、金融之發展,另可整合縣(市)內工廠或科技產業發展,提供具有競 爭力之開發環境,以提升大臺南地區之經濟力,增加工作機會,吸引青年返鄉就業。亦 能善用現有綠能產業群聚與自然環境優勢、發展太陽能、風力發電等再生能源產業,持 續推動陽光屋頂、陽光電城、陽光校園等太陽光電系統之設置,成為臺灣具有示範性之 綠能城市。

(三) 綜合整體治水,確保流域河川排水防洪安全之效益

流經臺南縣(市)境內之中央管河川計有曾文溪、鹽水溪及二仁溪,區域排水計有三 爺溪排水、西機場支線、鹽水溪排水、曾文溪排水、大洲排水、柴頭港溪排水、安順寮排 水、溪南寮排水及六塊寮排水等,其餘大小排水總計有數百條之多。臺南縣與臺南市交界 之鄉鎮計有永康市、仁德鄉、西港鄉、安定鄉、七股鄉及新市鄉等,其區域重要之工業區 林立,包括臺南科學工業園區、南科特定區、南科樹谷園區、永康創意設計園區、永康科技 工業區、保安工業區及七股工業區等,每年之經濟產值高達數千億,一旦淹水即損失數十億 之產值,工業區內遭受淹水之廠商怨聲載道,皆期望政府能積極治水,避免淹水情事發生。

臺南縣鄰近臺南市之永康、仁德、新市、安定、西港等鄉(鎮、市)及臺南市人口稠 密,歷年重大降雨事件皆發生嚴重之淹水災害,如94 年 612 豪雨、海棠颱風、泰利颱風;

95 年凱米颱風、碧利斯颱風;96 年聖帕颱風;97 年 615 豪雨等皆造成臺南縣(市)嚴重 之淹水災害,當地民眾皆飽受淹水之苦,深切期盼政府能有具體之治水作為。

又都市計畫區內雨水下水道之規劃與建設,原則上雖係配合流域、區域排水範圍內之 地形及排洪系統予以配置,然縣(市)雨水下水道各別系統之建設期程(尤其是縣(市)

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鄰接之系統)若未配合,亦將影響整體排水效果,縣(市)合併升格,更可藉雨水下水道 系統之統籌規劃與管理,使其更能提升都市計畫區內排水防淹之功能。

為求徹底減輕水患,減少淹水面積及淹水深度,增加經濟產值,減少民眾淹水恐懼心 理,臺南縣(市)水患治理策略宜上下游一體整治,由單一機關整合規劃,方能收致具體 成效,理由如下:

1、 治水經費可大幅增加,以加速流域整體規劃及整治

縣(市)合併可加速進行流域整體治理工作,避免整治工程分期治理,造成無法一致 性銜接之現象,也可解決排水某一區段整治後,該區段不淹水下游區段卻淹水之情形。

2、 河川及排水路之管理維護可整體辦理

臺南縣(市)合併升格成直轄市後,河川及排水路之管理維護可依流域整體之規劃 辦理,可避免分段管理維護,而造成中斷之不連續現象。

3、 避免高災害潛勢區域之不當開發

臺南縣(市)合併升格成直轄市後,可用整體流域觀點檢視高災害潛勢區域之地 點,避免於高災害潛勢地區開發人口稠密或工業區等高經濟產值地區,以免造成重大淹 水災害。

4、 可加強洪水預報應變系統

臺南市之河川及排水大多由臺南縣流入,臺南縣(市)整合成一直轄市後,豪大雨 來臨時,洪水預報可自上游之臺南縣提前預警,使下游之臺南市提早準備,可有效減低 臺南縣(市)之洪患災害。

5、 使雨水下水道系統劃分更有彈性、資源整合更具效益

藉由縣(市)合併升格,對都市計畫區內流域性之排水防淹及環境品質改善更能提 升整體效益及永續性。治水業務執行可更有效率。

6、 治理權責機關可整合成單一機關,避免多頭馬車現象

臺南縣(市)整合成一直轄市後,可事權統一,避免縣(市)之間管理權責不清之 多頭馬車現象,治水業務執行可更有效率。

綜上所述,臺南縣(市)合併成一直轄市對於水患防治、流域整體治理與規劃實有 重大之益處,期盼中央重視,以使地方早日脫離淹水之苦。

(四) 整合污水下水道建設之效益

藉由縣(市)合併升格,使污水下水道系統劃分更有彈性、資源整合更具效益,縣

(市)臨接區域可重新檢討優先納入臺南市既設或規劃期程較早之污水下水道系統,以期 更有效率提升污水下水道用戶接管普及率,尤其是對當前污染嚴重之二仁溪流域河川水質 改善更具立竿見影之功效。此外,污水下水道系統處理後之水資源回收利用亦可藉縣

(市)合併收統籌調配之功效,下水污泥若需統籌處理、處置及回收利用,亦因綜合污泥 之質量較具均一性,更能提升其規模、經濟性及可行性;

對都市計畫區內流域性之污染防制、及環境品質改善更能提升整體效益及永續性。且 可藉下水道權責機關層級之提升及編制之擴大與專責,使更多人力投入下水道建設工作之

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推動,並因應未來龐大繁複之下水道營運管理業務推展。

六、 改制後對於地方交通之影響

臺南發展迄今超過三百五十年,是臺灣歷史的發源地,臺南縣(市)早已形成共同生活 圈,陸運有國道1 號、3 號、8 號高速公路,臺 1、臺 19、臺 17、臺 3 及臺 20 省道及臺 61、

臺 84、臺 86 快速道路,及各層級的市區道路與縣鄉、道路系統,形成完善交通路網,鐵運 有臺鐵西部幹線貫通,臺灣高速鐵路設於沙崙站,海運有安平國際商港,空運則有臺南機場 及推動中的七股國際機場,已擁有直轄市所需具備的交通規模及能力。

臺南縣、市合併升格為直轄市後,將可打破縣(市)的藩籬,交通運輸易於整體規劃與 管理,在擁有海港、空港及綿密高快速公路系統下,將成為南臺灣重要的交通運輸樞紐,具 備成為「世界都市」條件的臺南大都會。

(一) 消除行政界限藩籬,整體分配運輸資源

交通運輸應是無縣(市)界的,然「地方制度法」實施後,中央不再進行臺南都會區 的整體運輸規劃,臺南縣(市)政府則限於各自行政與議會監督的規範,僅能就各自行政 範圍內進行規劃,對於交通往來交通密切的臺南縣(市)而言,能否做整體資源最佳的規 劃是頗令人存疑的。

諸如臺61 路網銜接未定、臺 84、臺 86、臺 61 線自規劃迄今近 20 年仍未完成,與縣

(市)分治的施政重點差異不無關係,另在市區或其他跨縣(市)道路的規劃與開闢無法 銜接或配合同時間開闢者更屢見不鮮,無法發展最佳網路連結,更造成縣(市)交接多處 交通瓶頸或壅塞路段。

臺南縣(市)合併升格後,相關運輸系統的整體規劃、交通運輸政策的擬訂與推動、

運輸資料蒐集分析、交通工程、大眾運輸管理等計畫實施與執行,不再受到行政界限的區 隔導致可能有所偏差,可追求整體資源的最佳規劃,並擴大交通計畫的規模,以推動各項 重大交通建設,積極改善交通問題、滿足民眾行的需求,建立符合就學、就業、貨物運 輸、觀光、休憩等需求之交通網絡,賦與大臺南生活圈交通新契機,創造優質交通環境。

(二) 擴大組織規模及員額,提升交通建設及管理

目前臺南縣(市)政府的交通建設及管理專責單位為臺南市政府公共工程處(土木 科、養護科)、交通處與臺南縣政府工務處(土木科、交通科)執掌本區域交通業務,限 於政府層級的員額總量限制,依現有交通專業員額編制,規劃、施工、建設管理及推動本 區域近190 萬人口之交通相關事務,組織規模與人員編制是嚴重不足的。

臺南縣(市)合併升格後,除增加組織規模與人員編制,提升服務的能量與時效,並 可因應服務與業務需要,增加交通管理機構,如公共運輸處(督導大眾運輸業務)、停車 管理中心(停車收費與停車場管理業務)、交通管理中心(市區路況即時監控與管理)、

新建工程處及養護工程處等,更周詳處理交通管理、運輸規劃及交通建設等相關業務,提 升整體行政機關的能力,同時,區域內民眾也可以共享更多交通資源與服務,有充裕的交 通建設財源及豐富的行政資源,將為臺南地區的交通發展注入活力。

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