第伍章 中共的能源戰略對其外交的影響
中國大陸自改革開放後，近三十年的經濟成長，伴隨著人口增長和城市化的加深，
致使能源短缺日益嚴重。中共面對這種情況，逐步發展出總體的能源戰略。在「能源 發展」方面，採多管齊下的策略，首先是確立「以煤炭為基礎」的能源政策，繼續依 賴自身的優勢能源，因此在當前全球暖化議題高漲下，仍大量開採煤碳。其次是積極 開發海洋石油，在鄰近的東海及南海海域進行探勘活動，而此舉卻引起主權的衝突。
此外，中共在「走出去」戰略的指引下，開始涉足海外市場尋求更多的能源來源
（如圖 5–1），而其中最主要的項目是石油。中共自從 1993 年成為石油淨進口國之後，
短短十餘年已躍升為世界第三大石油進口國，對進口石油的依賴越來越高。然而，中 共的石油進口主要來自中東地區，該地區由於富藏油氣資源，招致歐美強權在此競逐，
而成為國際政治最不穩定的區域之一，這使得中共的能源進口存在著相當的風險。因 此，中共將能源安全納入其能源戰略的規劃之中，採取能源外交的作法以分散石油的 進口來源，並且確保石油輸入通道的安全。
綜合言之，當前中共的能源戰略乃依循能源發展及能源安全兩條途徑全面地推 展，其戰略位階已經達到國際戰略的層級，且明顯牽動到外交政策。
第一節 能源安全戰略的外交效應
中共在「十五計畫」的能源建設中提到「積極利用國外資源，建立海外石油、天 然氣供應基地，實行石油進口多元化。建立國家石油戰略儲備，維護國家能源安全。」
這是一項具體的能源安全構想。另外在「十一五規劃」中也提到要適時建設「陸路進 口油氣管道」，其目的在分散海運進口能源的風險，確保油氣輸入通道的安全。中共如
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’03 取得外國油氣專案之探勘權或開採權 收購外國石油公司的油氣專案權益 與外國石油公司合資探勘或開採油氣 購買外國的石油或天然氣
代表石油 代表天然氣
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圖5 – 1 1993— 2006年 中共能源外交形勢圖 資料來源︰作者繪製
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’03 取得外國油氣專案之探勘權或開採權 收購外國石油公司的油氣專案權益 與外國石油公司合資探勘或開採油氣 購買外國的石油或天然氣
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圖5 – 1 1993— 2006年 中共能源外交形勢圖 資料來源︰作者繪製
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此的能源安全戰略，為其帶來兩個方面的外交影響。
一、石油進口多元化的外交影響
中共實施石油進口多元化的策略，不僅要從中東進口石油，也要從俄羅斯、中亞、
拉丁美洲等地進口。這項作法在外交層面所造成的影響，是使中共在國際石油資源的 取得方面，跟世界前兩大的石油進口國家1美國及日本，彼此的競爭關係越來越深化。
（一）與美國的能源之爭
美國在 2002 年所發表的《美國國家安全戰略》中曾提到「我們將與我們的盟國、
貿易夥伴和能源生產者合作，擴大全球能源供應的來源和種類，特別是西半球、非洲、
中亞和裏海地區能源供應的來源和種類，加強我們自身的能源安全和全球經濟的共同 繁榮2」。而這樣的能源安全規劃，必然與中共正在進行的石油進口多元化策略相衝突。
因此，美國學者馬修．約曼斯（Matthew Yeomans）直接指出「中國日益增長的石油需 求，意味著中美兩國在爭奪世界石油資源上的競爭將日趨激烈，在對石油產地的控制 上，中美之間已經開始在全球層面上全面接觸3」。而其中最重要的區域在非洲地區及 美洲地區。
1、在美洲地區
美國在 2005 年的石油進口總量中，有 49.5%是來自於美洲地區，其中以加拿大、
墨西哥及委內瑞拉的供油數量佔絕對多數。但依英國石油公司所統計該年的採儲比來 看，加拿大可採石油年限為 14.8 年；墨西哥僅有 10 年；美國本身也只剩 11.8 年。
1 依據 BP Statistical Review of World Energy 2006 的統計，2005 年各國的石油進口總量，美國為 6.667 億噸；日本為 2.582 億噸；中共為 1.669 億噸，分列世界前三大，http://www.bp.com/productlanding.do?
categoryId=6842&contentId=7021390。
2 2002 年〈美國國家安全戰略〉，學說連線，http://www.xslx.com/htm/gjzl/zlps/2002-10-9-10289.htm。
3 Matthew Yeomans, “Crude Politics: The United State, China, and the Race for oil Security,” The Atlantic Monthly, April 2005, Vol. 295, pp.48~49。
面對未來如此艱難的能源處境，美國政府早在新世紀之初就亟思因應。在對外的 能源戰略方面，2003 年美國以伊拉克藏有大規模毀滅性武器為由，揮軍入侵伊拉克推 翻執政的海珊政權。伊拉克在 2005 年的石油探明儲量4為 1150 億桶，是世界排名第三 的石油大國。美國直接控制伊拉克，可以用其作爲調節國際油市的槓桿，一方面可以 取代即將枯竭的加拿大、墨西哥進口石油；另ㄧ方面還可以擴大伊拉克油田的產能，
伺機破壞 OPEC 的配額制度削弱其影響；此外還可制衡俄羅斯的石油權力。在對內的 能源政策方面，則是開發美國本土能源，爲填補進口缺額作準備。2005 年 3 月，美國 政府在國會強大的環保壓力下，仍然通過阿拉斯加州北部沿海野生動物保護區的石油 開發案5，希望藉此增加石油的自產比例，以舒緩進口的困境。
然而，在「美伊戰爭」過後，伊拉克的石油輸送管線屢遭破壞，油田開發乏人投 資，其結果導致石油產量的大幅下降，並且助長國際石油價格的持續攀升。美國雖然 控制了伊拉克，但石油供應的困境還是不能化解。於是，美國又將目標轉移到加拿大 所盛產的油砂6。油砂被歸類為「非傳統能源」，通常不列入石油儲量的統計。由於油 砂的開採成本比較高，不利於投資開發。但是當國際油價高過油砂的開採成本，這項 能源資源就開始受到關注。
加拿大由於擁有大約 1740 億桶的油砂儲藏量，有潛力在 2010 年之前成為全球主 要的生產國7。美國能源部曾經評估，加拿大石油可以幫助美國在 20 年內，把從中東進 口的石油減少 50%，而有助於實現美國總統布希所提出，到 2025 年減少中東進口石油 75%的目標8。然而，需油孔急的中共必然會介入這一塊石油富藏區的競爭。2005 年 1
4 BP Statistical Review of World Energy 2006 , p.6，http://www.bp.com/productlanding.do?categoryId=
6842&contentId=7021390。
5 北京青年報，〈美國要石油不要保護區〉，新華網，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/
world/2005-03/19/content_2716088.htm。
6 所謂油砂，實質上是一種瀝青、沙、富礦粘土和水的混合物。其中，瀝青含量為 10～12％，沙和粘土 等礦物占 80～85％，餘下為 3～5％的水。具有高密度、高粘度、高碳氫比和高金屬含量的油砂瀝青油，
http://www.sinopecnews.com.cn/info/2005-11/02/content_317131.htm5j，中國石化新聞網。
7 CIBC WORLD MARKETS INC. 《Monthly Indicators》December 8, 2006，
http://research.cibcwm.com/economic_public/download/midec06.pdf。
8〈美為降低依賴中東石油轉向加拿大〉，大紀元，http://www.epochtimes.com/gb/6/2/5/n1212770.htm。
月，中共與加拿大簽訂《21 世紀能源合作聲明》。雙方將共同建造從油砂礦區到西岸碼 頭的輸油管道，以便將合成石油海運到中國大陸。由於中共不斷地收購或投資加拿大 的石油產業，使得美國長期以來壟斷加拿大油氣資源的現狀將被改變。
此外，南美洲的 委內瑞拉也是美國最主要的供油國，絕大多數的石油都銷售到美 國市場。雖然委內瑞拉的石油還可以開採 72.6 年9，但其政治方面ㄧ直保持著左傾反美 的路線，美國很難期望委內瑞拉能為美國而增加日產量，藉以替補北美逐漸短缺的石 油資源。
委內瑞拉與中共關係良好。委內瑞拉希望到 2012 年，能將全部石油及石化產品的 45%出口到中國大陸。也就是希望能把將近一半的石油賣給中國大陸，藉此擺脫對美國 市場的過度依賴10。美國對於可能失去委內瑞拉的石油，漸漸感到擔憂。所以，當中共 能源外交的觸角伸達美洲，積極與加拿大及委內瑞拉進行能源合作的時候，就已明顯 威脅到美國的「油氣戰略疆域」。 如果美國認為中共在美洲的能源外交，已經動搖到她 的進口需求量，那麼「中」美之間的能源競爭將會白熱化。
2、在非洲地區
近年來，美國把推動石油供應來源多元化，作為其保障能源安全的重要手段。其 中重要的一環是利用非洲豐富的石油資源，來減低從紛亂的中東進口石油的比例。所 以，當非洲石油在國際市場上的比重迅速增加，美國的進口石油也相對反應這樣的趨 勢，根據美國能源情報署（Energy Information Administration）的資料顯示，美國 2006 年的石油進口量中，「來自非洲和中東的各自占到了 22%，但就實際規模而言，非洲的 石油每日輸往美國的數量要比中東多出 8000 桶，達到 223 萬桶。這不僅較 2005 年增加 了 4.8%，而且是 1979 年以來的最高水準。此外，非洲石油在美國市場所占 22%的比例
9 BP Statistical Review of World Energy 2006 , p.6，
http://www.bp.com/productlanding.do?categoryId=6842&contentId=7021390。
10〈查維茲訪華:擺脫美石油控制 尋求能源新市場〉，新華網，
http://news.xinhuanet.com/world/2006-08/18/content_4975838.htm。
也是 25 年之最，2005 年這一比例為 21%，2002 年時甚至都不足 13%11。」可見美國正 加緊開發非洲的石油，並藉此擺脫對中東石油的依賴。
而就在石油進口多元化的戰略思想指導下，美國開始對非洲發起全方位的能源外 交攻勢。在北非地區，對於石油探明儲量第九大國的利比亞，美國布希總統於 2006 年 4 月 23 日宣布放寬 18 年來對其實施之經濟制裁，放寬之項目包括「廢除美國 1996 年 通過之『伊朗-利比亞制裁法』中，賦予總統懲罰每年在利比亞能源產業投資逾 2,000 萬美元之非美國企業之權力。」及「允許美國業者購買或投資利比亞石油與產品，並 允許美國銀行資助該等交易。」12這兩個關乎能源投資的項目。
在西非地區，幾內亞灣沿岸國家富藏油氣資源，尤其是奈及利亞，其石油探明儲 量 359 億桶，占世界總量 3%；天然氣探明儲量 5. 23 兆立方公尺，占世界總量 2.9%。
布希於 2007 年 2 月下令，在未來的 18 個月內組建「非洲司令部」，總部擬設於西非幾 內亞灣的島國聖多美普林西比，大部分的西非出口原油都須經過此處運往世界各地。
美國在這裡設立新的統一司令部，顯然是為攫取非洲能源而來13。
在此同時，中共也積極建立與非洲國家的關係。自 1999 年開始，中共多位高層的 領導人密集地訪問非洲，雙方並決議從 2000 年開始，每三年舉行一次「中非論壇」以 加強經濟合作。而「中」非經濟合作的主要領域就是石油，截至 2005 年底，中共在非 洲較大型的油氣合作專案共有 27 個，涉及蘇丹、阿爾及利亞、安哥拉、奈及利亞等 14 個國家。2005 年從非洲進口了 3840 萬噸原油，約占進口總量的 30%14。
到了 2006 年 1 月，中共發表《中國對非洲政策檔》，開始為「中」非的外交關係
11〈中美在非洲的能源競爭將會升級〉，世界新能源網，
http://www.86ne.com/Energy/200706/Energy_66204.html。
12〈大利比亞阿拉伯人民社會主義群眾國對外關係概況〉，中華民國外交部，
http://www.mofa.gov.tw/webapp/ct.asp?xItem=233&ctnode=1133&mp=1 2007.05.04。
13〈美進軍非洲爭能源 選址石油運輸線咽喉要道〉，中國經濟網，
http://big5.ce.cn/xwzx/gjss/gdxw/200703/16/t20070316_10717193.shtml 2007.03.16。
14〈中非能源外交如火如荼〉，中油網，http://news.oilnews.com.cn/system/2006/11/06/001025140.shtml。
增溫。在這一年，中共國家主席胡錦濤再度訪問非洲，國務院總理溫家寶也對非洲七 國進行正式訪問，並在結束埃及的行程前夕召開記者會，特別針對西方輿論提出反駁。
部分西方媒體認為中共與非洲國家發展關係就是為了攫取非洲的石油，並譴責中共的 作為是「新殖民主義」。溫家寶為此作出說明：「中國同非洲幾個國家有石油貿易，這 些合作是公開的、透明的，也是正常的、互利的。去年中國從非洲進口的石油不及某 些大國的三分之一15」。若按照一噸原油概略等於七桶原油的方法來換算，上述非洲輸 美原油，在 2006 年就有 1 億 1628 萬噸，正好是中共 2005 年自非洲進口原油 3840 萬噸 的三倍有餘。由此可見，溫家寶所指的大國就是美國。因為美國正以「新殖民主義」
的觀點來製造國際輿論，企圖打擊中共在非洲日益深化的影響力。
2006 年 11 月第三屆「中非合作論壇」在北京召開，48 個與會的非洲國家，大都 由元首親自出席。2007 年 2 月胡錦濤再次訪問非洲八國，「中」非關係的熱絡，引起 世界的高度關注。而在這種背景下，中共任命資深外交官劉貴今擔任非洲事務特別代 表16。這是中共首次設立這一職位，此舉表明中共對非洲外交日益重視。而這樣的趨勢 從能源戰略的層面來看，中共將會在非洲與美國逐漸展開激烈的石油競爭。
（二）與日本的石油管線之爭
石油儲備豐富的俄羅斯，因為不屬於 OPEC 成員國，所以在石油生產方面未受配 額的限制。然而，俄羅斯的「油氣戰略疆域」與歐洲的地理疆域大致重疊，顯現出俄 羅斯對歐洲市場的依賴，因此近幾年歐洲整體的石油消費逐年呈現負成長，連帶使得 俄羅斯的石油出口漸有危機感。為因應這個情勢，俄羅斯必須將石油出口市場分散，
目前國際上石油消費最有潛力的市場有兩個：一是傳統上的北美，另一個是經濟正在 崛起的東亞，俄羅斯希望能同時進入這兩個市場。
15〈溫家寶在結束對埃及訪問前舉行記者會〉，中央政府門戶網站，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/ldhd/2006-06/19/content_313901.htm。
16〈中國政府決定任命劉貴今大使為中國政府非洲事務特別代表〉，新華網，
http://china.rednet.cn/c/2007/05/11/1200019.htm。
在具體的作為方面，俄羅斯正在建設北方的莫曼斯克港，並修建一條以這個港口 為終點，連接西西伯利亞的輸油管線。這條管線建成後，俄羅斯將用大型油輪向美國 輸送石油。另一方面，則希望向東方闢建陸路輸油管線，供油給世界第二大的石油進 口國日本及第三大的中共。
2001 年 9 月，時任中共國務院總理的朱鎔基訪問俄羅斯，兩國計畫鋪設一條西起 俄羅斯的安加爾斯克，東到中國大陸大慶油田的跨國石油管道，這一條計畫中的管線，
就是所謂的「安大線」。如果計畫能夠順利完成，那麼俄羅斯每年出口中國大陸的石 油量將由 150 萬噸擴大至 3000 萬噸，並徹底改變俄羅斯石油出口中國大陸全靠火車運 輸的局面。
然而，由於「安大線」穿越中國大陸領土，如果將來在俄羅斯的要求下而延伸到 日本，那麼將使日本在能源安全上受制於中共。因此，日本開始介入「中」俄的石油 輸送管線計畫。2003 年 1 月，當時的日本首相小泉純一郎在莫斯科與俄羅斯總統普丁 簽署《俄日能源合作計畫》。小泉首相向俄方提出修建石油管線的計畫。起點從東西 伯利亞地區的安加爾斯克，向東到達遠東地區的納霍德卡，也就是所謂的「安納線」。
同年 5 月，「中」俄共同簽署興建「安大線」，並向中國大陸供應石油的協定。但在 次月，日本又由前首相森喜朗和日本外務大臣分別前往俄羅斯遊說，承諾俄羅斯如果 優先修建「安納線」，日本將提供資金協助俄羅斯開發東西伯利亞油田。「安大線」
和「安納線」的競爭越演越烈。
其實，俄羅斯擔心「安大線」一旦建成運營，油管出口在中國大陸，在石油價格 與供油量方面將失去主導地位。而如果改為修建「安納線」，不僅可以解決俄羅斯遠 東地區的工業用油問題，而且油管出口在納霍德卡，從這裏再向中國大陸、日本、韓 國出口原油，俄羅斯在政治和經濟兩方面均可獲利。因此「安納線」方案在俄羅斯漸
來自非洲的石油
海路油氣運輸通道 興建中的石油運輸管線 現有的石油運輸管線 印度在印度洋的軍力擴張
當前中共石油進口通道之安全形勢圖
中共援助興建之港口
美軍基地 中共軍事設施
中共主要的石油來源地區 中共計畫援助興建之港口 圖 5-2
泰舍特
安加爾斯克 大慶
納霍德卡
圖片來源：筆者繪製 迪亞哥賈西亞
西西伯利亞地區 東西伯利亞地區
曾經規畫之石油運輸管線
來自非洲的石油
海路油氣運輸通道 興建中的石油運輸管線 現有的石油運輸管線 印度在印度洋的軍力擴張
當前中共石油進口通道之安全形勢圖
中共援助興建之港口
美軍基地 中共軍事設施
中共主要的石油來源地區 中共計畫援助興建之港口 圖 5-2
泰舍特
安加爾斯克 大慶
納霍德卡
圖片來源：筆者繪製 迪亞哥賈西亞
西西伯利亞地區 東西伯利亞地區
曾經規畫之石油運輸管線
受重視。俄羅斯最後決定採取折衷方案，修建所謂的「泰納線」，亦即從泰舍特走貝 加爾湖北岸到達納霍德卡港。雖然日本所提的「安納線」未被俄羅斯所接受，但定案 的「泰納線」也未穿越中國大陸的領土，這對同為爭取俄羅斯石油的日本來說，在能 源安全上是一大勝利。
二、保護石油進口通道的外交影響
中共的的石油進口通道，區分為海路及陸路。在陸路部分現有兩條路線，一條是 從哈薩克以輸油管線進入新疆地區；另一條是從俄羅斯走鐵路線進入東北地區。兩條 路線均未經過第三國，在中共「睦鄰」的外交政策下，陸路石油進口通道較無安全顧 慮。而在海路部份，目前有「南亞航線17」及「太平洋航線」。根據前一章所列資料，
2005 年中共利用太平洋航線運輸石油，原油項目的運輸量佔進口總額的 3.4%；成品油 項目的運輸量，則占進口總額的 2.8%。故中共利用太平洋航線所輸入的石油，佔輸入 總量的比例甚微，在能源安全的討論上意義不大。至於南亞航線方面，原油項目的運 輸量佔進口總額的 77.84%；成品油項目的運輸量，則占進口總額的 18.55%，因此中共 在該條航線上，能否排除潛存的威脅，確保石油運輸的通暢，這對其能源安全的影響 至為重要。
（一）中共在南亞航線的能源安全形勢
中共與相鄰的油氣進口大國日本及印度，存在著能源競爭的關係，。日本是一個 島國四周環海，天然資源稀少，能源方面更是匱乏，幾乎全賴國外進口。因此，日本 必須長期發展海軍，以確保海上運輸能源的安全。近幾年，日本藉由波斯灣戰事，將 海軍船艦派赴海外，希望藉此突破其非戰憲法的限制，積極擴建海軍，最終達到保護 海上生命線的目的。
17 為便於研究，將波斯灣、紅海及好望角向東通往麻六甲海峽的諸條航線皆歸類為「北印度洋航線」，
而該航線經過麻六甲海峽，與東南亞的南海航線相連接，此一路徑統稱為「南亞航線」。
在印度方面。印度在地理上，北臨喜馬拉雅山脈與中國大陸相鄰；西部隔著塔爾 沙漠（Thar Des.）與巴基斯坦相接；東部依阿拉干山（Arakan yoma）與緬甸相連；南 濱印度洋。從地緣政治的角度來看，印度與巴基斯坦因克什米爾的主權問題而長期對 抗；與中共則有領土畫界的糾紛，在冷戰時期還因此而大動干戈；至於東鄰的緬甸，
其執政的軍政府因人權問題而長期被國際孤立，須仰賴中共的支持，而中共與巴、緬 兩國長期以來外交關係密切，於是造成印度在陸地上受到三面戰略包圍的形勢，這也 迫使印度的發展戰略只得朝向南面的印度洋。
時至今日，印度石油需求的 90%，取自於印度洋的海上油田以及通過印度洋進口，
而對外貿易量的 95%，也是經由印度洋來完成。因此，印度洋是印度生存與發展的戰 略要地。正因為印度洋的情勢關係著印度的未來，所以自「20 世紀 80 年代以來，印度 全面推行『印度洋控制戰略』，以維護從阿拉伯海到南中國海廣大範圍內戰略利益為藉 口，大力發展包括航空母艦和核動力潛艦在內的遠洋進攻力量，使其海上作戰能力大 為增強，確立了以『沿海防禦—區域控制—遠洋進攻』的發展思路，明確提出發展一 隻大型遠洋艦隊，逐步實現由『區域性威懾與控制』向『遠洋進攻』的戰略轉變，力 求建立對印度洋的控制，變印度洋為『印度湖』，以達成對印度洋地區小國實現海洋控 制和對大國海軍實行海洋威懾18。」
在南亞航線上，除了日本及印度兩國積極擴張影響力之外，美國也為了確保在南 亞航線的戰略優勢，早在 1995 年就組建了第五艦隊，目的在對波斯灣及荷姆茲海峽進 行控制。其後並與新加坡政府簽署《諒解備忘錄補充協定》19，使用樟宜軍港作為航空 母艦的後勤補給基地。此外，在南沙群島以南租用印尼所屬的納土納貝薩島（P.
Natunabesar），建立海上浮動基地。繼而以駐紮在西太平洋的武力——第七艦隊，來 控制南海與印度洋之間的交通孔道，形成中共所稱的「麻六甲困境」。美國並定期與
18 趙魯杰、李洪烈著《危險遊戲：新地緣軍事》（成都：四川人民出版社，2001 年 9 月第一版），頁 215。
19 韓鋒，〈美國使用樟宜海軍基地的戰略影響〉，中國社科院亞太研究所，http://iaps.cass.cn/Bak/ddyt/0107 -1.htm。
菲律賓及泰國舉行雙邊軍事演習，以維持美國在南海地區的軍事存在。另在印度洋地 區，美國也多次會同日本及印度兩國實施海上聯合演習，其抑制中共在印度洋擴張軍 力的意圖甚為明顯20。中共在南亞航線的能源安全形勢十分險惡。
（二）中共在南亞航線的戰略作為
中共的能源戰略規劃中，關於「利用國外資源」這一項，在於取得國外石油資源 以補國內需求的不足。然而，中共所利用的國外資源大都來自波斯灣及非洲地區，而 從這兩個地區進口石油，皆須經由南亞航線，而該航線的麻六甲海峽受到美國的控制；
北印度洋航線則受到印度軍力擴張的威脅。中共的能源輸入安全因而受到相對的威 脅。為了保護海上能源通道的安全，中共正加速組建遠洋海軍，並在南亞航線尋找其 戰略支撐點。
綜觀南亞航線形勢，中共石油安全最為脆弱的地區在波斯灣的荷姆茲海峽、北印 度洋航線以及麻六甲海峽。在荷姆茲海峽的部分，由於美軍第五艦隊的任務在對波斯 灣及荷姆茲海峽進行控制，中共為了在波斯灣地區的能源運輸不受制於美國，乃將中 東的外交重點放在對伊朗的關係上，而其中所考量的因素，除了伊朗是油氣儲藏大國 之外，美國與伊朗的關係不睦，給予中共可乘之機。
位於波斯灣北岸的伊朗，自 1979 年發生什葉派革命以來，與美國的外交關係至今 仍然緊張，是美國在波斯灣地區最大的隱患。而伊朗做為一個原油生產大國，近幾年 卻積極地從事核能開發，自然引起美國的疑慮。由於伊朗拒絕國際原子能機構對其核 設施進行突擊檢查，美國決定在聯合國安全理事會中提案制裁伊朗。美國憂心一旦伊 朗擁有核武器，將有能力威脅以色列，並鼓勵其他伊斯蘭極端分子擁有核武，因而引 發中東的核武軍備競賽。
20〈美印共同利益〉，《國防譯粹》第卅四卷第四期，（台北：國防譯粹月刊社，民國 96 年 4 月），頁 43。
中共為了穩固波斯灣的油源，一方面利用美國和伊朗長期外交關係的不睦，而與 伊朗簽署大量的能源協議，所以在立場上反對將伊朗提交聯合國制裁。但在另一方面，
中共又不願因伊朗問題而與美歐各國對立。面對這項兩難的問題，中共作為安理會常 任理事國的一員，還是通過了前兩輪對伊朗的制裁協議，但是在執行上中共仍主張減 輕制裁的力度。可見伊朗是中共在波斯灣地區能源安全的一個戰略支撐點。
從中共進口波斯灣原油的情況，就可觀察其能源安全佈局。2006 年中共在波斯灣 的主要三大原油進口國及數量為：沙烏地阿拉伯 2387 萬噸，較前年增長 7.6％；伊朗 1677 萬噸，增長 17.5％；阿曼 1318 萬噸，增長 21.7%21。中共從伊朗與阿曼的原油進口 量大幅增長，在地緣戰略的意義上，是使荷姆茲海峽對其能源安全進口的重要性逐漸 減弱。而將來伊朗通往巴基斯坦的陸路油氣管線若能付諸實現，中共更可完全擺脫荷 姆茲海峽的潛在威脅。
在北印度洋航線的部分。因為印度持續在印度洋擴張軍力，中共要在南亞區域建 立影響力，進而確保包含能源運輸安全在內的國家利益，那麼巴基斯坦和緬甸就成為 中共在印度洋必須建立的兩個戰略支撐點。巴基斯坦扼波斯灣口，中共若與巴基斯坦 建立戰略合作關係，一方面可為其海軍勢力接近波斯灣產油區創造有利條件；另一方 面可在未來的南亞能源管線外交上佔據有利地位。
而中共與巴基斯坦最主要的合作項目，是修建巴基斯坦西南海岸線上的瓜達爾 港，中共為此提供大量的技術與金融援助。瓜達爾港的地理位置獨特，向西緊鄰伊朗 邊境，向南連接阿曼灣與阿拉伯海，可做為中亞油氣資源的出海口，以及波斯灣油氣 資源的儲運和煉化基地。因為有這些條件，使得瓜達爾港在中共的能源安全戰略中佔 據著重要位置。瓜達爾港不僅是中共在北印度洋航線上一個重要據點，將來也可能將 瓜達爾港變成其西部地區的出海口。一旦北印度洋航線在戰時被敵人切斷，中共仍可
21〈非洲成為中國石油進口多元化重要渠道〉，中國物流聯合網，
http://www.un56.com/News/2007-6-6/news20076684542.htm。
藉由這個港口循陸路向中國大陸西部地區輸送石油。
中共在北印度洋航線的另一個支撐點是緬甸。緬甸執政的軍政府，因漠視人權而 被國際社會長期孤立，中共利用這種形勢加強對緬甸的政治支持和經濟援助，使得緬 甸成為中共在印度洋的一個堅實戰略夥伴。中共為保持在印度洋的軍事存在，必須在 緬甸的領土上修建軍事基地，因此在安達曼海的大可可島上中共建造一座海軍監聽 站，藉此蒐集印美兩國海軍在北印度洋海域在印度洋的通訊情報，並為中共海軍艦隊 提供通訊和電子支援。
此外，在緬甸南部伊洛瓦底江三角洲的哈格義島建立一處海軍基地。而該基地的 進泊能力遠遠超出緬甸海軍艦艇的噸位，據研判這個基地在戰時將提供中共海軍使 用，以保護北印度洋航線中共運輸船隊的安全。
在麻六甲海峽的部分。中共為解決「麻六甲困境」，也善用與緬甸的戰略合作關係，
在西南沿海的實兌港建造能停泊 20 萬噸級油輪的深水碼頭。中共並且在「十一五規劃」
中，提出要增建一條陸路石油管線，一般認為就是從中國大陸的瑞麗穿越中緬邊境，
再經曼德勒到達實兌港。當麻六甲海峽遭受封鎖時，中共就可藉由這一條陸路管道向 中國大陸的西南地區輸送石油天然氣。
第二節 開發海洋石油的外交衝突
中共的陸地油田，由於經濟的快速發展帶動石油需求的劇增，導致整體的生產量 日漸萎縮。面對將來可能發生的石油供應危機，中共積極將石油開發重心轉往海外，
而與美國、日本及印度等世界石油消費大國展開能源競逐。由於國際石油需求日益旺 盛，致使各國的能源競爭愈趨激烈，國際油價也跟著不斷上漲。這些因素使得中共對 於開採成本較高的海洋石油賦予重望。在 1991—1995 年的「八五計畫」，中共規劃全
國石油產量達到 1.45 億噸，其中海洋石油只有 500 萬噸。而 1996—2000 年的「九五計 畫」，對於海洋石油的開發，採行「繼續開放、擴大自營、油氣並舉、穩步提高」的 方針。到了 2001—2005 年的「十五計畫」，則宣示要「努力發展海洋石油」。加速開 發海洋石油資源已成為中共能源戰略的重點。中國大陸的海洋油氣勘探主要集中在渤 海、黃海、東海及南海北部大陸架。而中共發展海洋石油，引發在東海與南海兩個海 域的主權紛爭。
一、東海劃界糾紛
中共早在 1970 年代就開始在東海海域探勘，目前在「西湖凹陷」發現有平湖、天 外天、春曉等油田，其中平湖油氣田於 1998 年投產。「『西湖凹陷』帶面積約為台灣 的三分之二，油氣儲量估計高達 3000 億立方公尺，成為中共進一步積極開發，作為穩 定供應大陸東南沿海能源的重要手段22。」正當春曉油氣田於 2004 年 5 月進入實質開 發階段，日本便升高東海劃界的糾紛，兩國遂於同年 10 月展開首次司局長級的磋商。
「中」日兩國對於在東海的糾紛，均認為在東海劃界問題上所存在的分歧，應根據《聯 合國海洋法公約》通過談判來解決。但對於油氣勘探開發所產生的糾紛，雙方同意繼 續通過磋商和對話尋求解決。
「中」日兩國在東海會產生劃界糾紛，主要是雙方引用《聯合國海洋法公約》不 同的條文來為本國爭取海洋權益。日本主張以《聯合國海洋法公約》關於專屬經濟區 界限的劃定，來做為東海劃界的依據。 其論點是東海最寬處僅有 360 海浬，如「中」
日各自劃定二百海浬海洋專屬經濟區將會發生重疊。於是日本援用《聯合國海洋法公 約》第 74 條「海岸相向或相鄰國家間專屬經濟區的界限，應在國際法院規約第 38 條23
22〈東海石油流向何處〉，台灣大學地質科學系，http://140.112.56.1/joomla/knowledge-detail.php?id=94。
23《國際法院規約》第 38 條：一、法院對於陳訴各項爭端，應依國際法裁判之，裁判時應適用：(子)不 論普通或特別國際協約，確立訴訟當事國明白承認之規條者。(丑）國際習慣，作為通例之證明而經 接受為法律者。（寅)一般法律原則為文明各國所承認者。(卯)在第五十九條規定之下，司法判例及各 國權威最高之公法學家學說，作為確定法律原則之補助資料者。二、前項規定不妨礙法院經當事國同 意本“公允及善良＂原則裁判案件之權。http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/
所指國際法的基礎上以協議劃定，以便得到公平解決24」。主張以「中」日兩國海岸基 準線的中間線來確定專屬經濟區的界線（如圖 5–3）。
而中共則主張以《聯合國海洋法公約》關於大陸架的劃分及其主權權利的規定，
來做為東海劃界的依據。其中第 76 條第 5 款規定「大陸架在海床上的外部界線各定點，
不應超過從測算領海寬度的基線量起 350 海浬，或不應超過連接 2500 深度各點的 2500 公尺等深線 100 海浬」，中共以此來檢視「中」日兩國的大陸架。中共認為日本的琉球
2003-06/26/content_939426.htm，新華網。
24《聯合國海洋法公約》，新華網，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2005 -04/04/content_2784208.htm。
群島西側緊鄰著一條深度超過 2900 公尺的沖繩海槽，這使得琉球群島的大陸架向 西到達 2500 公尺等深線之後，最多只能再延伸 100 海浬。但在中共方面不存在這個問 題，其大陸架可以延伸到沖繩海槽，而且還未達到 350 海浬的上限。因此主張以沖繩 海槽為兩國在東海的分界。中共主張按照大陸架自然延伸原則，乃著眼在《聯合國海 洋法公約》第 77 條第 1 款「沿海國為勘探大陸架和開發其自然資源為目的，對大陸架 行使主權權利」。以及第 4 款「本部分所指的自然資源包括海床和底土的礦物和其他 非生物資源，以及屬於定居種的生物，即在可捕撈階段在海床上或海床下不能移動或 其軀體須與海床或底土保持接觸才能移動的生物」的規定。
對於中共積極開發東海油氣資源的行動，日本也在東海推出一連串的政策。2005 年 7 月，日本政府租用調查船，開始在自行劃定的「日中中間線」的日本一側展開地 質調查。不久，又核准民營石油公司在這一海域進行所謂的「試掘」，預備開採石油 天然氣等資源。中共對此向日方提出嚴正交涉，認為日本政府的舉動是對中國的挑釁，
而東海尚未劃界，所謂「中間線」只是日本單方面的主張，中國不予承認。 至此，「中」
日東海糾紛更驅惡化。雙方海事船隻、軍機和軍艦相繼出現在東海爭議海域。對於日 本所採取的激烈行動，中共仍然不準備在東海的劃界問題上與日本協商。僅針對東海 的油氣資源問題，採取「擱置爭議，共同開發」的原則立場，並且不接受日本以「日 中中間線」為前提來討論東海的共同開發。
2007 年 4 月，中共國務院總理溫家寶應日本政府的邀請，赴日本進行正式訪問。
兩國在東京發表《中日聯合新聞公報》，該公報的第六條提到「為妥善處理東海問題，
雙方達成以下共識：（一）堅持使東海成為和平、合作、友好之海。（二）作為最終 劃界前的臨時性安排，在不損害雙方關于海洋法諸問題立場的前提下，根據互惠原則 進行共同開發。（三）根據需要舉行更高級別的磋商。（四）在雙方都能接受的較大
海域進行共同開發。（五）加快磋商進程，爭取在今年秋天就共同開發具體方案向領 導人報告」25。
「中」日兩國圍繞東海油氣田的開發問題，截至 2007 年 11 月為止已進行十一輪 司局長級的磋商（如表 5–1）。但在共同開發海域的界定方面，雙方仍然存在嚴重的 分歧。日本要求共同開發區應該位於「日中中間線」兩側的廣闊海域；而中共則堅持 將共同開發區限定在雙方有爭議的海域。
表 5–1 歷次「中」日東海問題磋商紀要26 資料來源：筆者整理 磋商次別 時 間 地點 磋商重點
第一輪27 2004 年 10 月 北京
雙方：認為中日尚未就東海進行劃界，兩國在 劃界問題上存在分歧，應根據《聯合國海洋法 公約》，通過談判求得公平解決。對於油氣勘 探開發出現的糾紛，雙方同意繼續通過磋商和 對話尋求解決。
第二輪28 2005 年 5 月 北京
中方：在東海油氣資源問題上仍堅持「擱置爭 議，共同開發」的原則立場。
日方：要求中方提供東海油氣田勘探數據資料。
第三輪29 2005 年 9 月 東京
日方：接受中方一貫主張的共同開發原則。並 提出「中間線」兩側為共同開發區，包含西側 四個油氣田。
中方：堅持共同開發的範圍，應是日本單方面 劃定的所謂東海「中間線」以東的區域。
第四輪30 2006 年 3 月 北京 中方：提出在東海的南部釣魚台周邊海域及北 部的部分海域，由雙方共同開發的方案。
25〈中日在東京發表《中日聯合新聞公報》〉，中央政府門戶網站，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/ldhd/2007-04/11/content_579410.htm。
26 筆者依據中國大陸各媒體之相關報導綜整要點所得。
27〈中日就東海問題進行磋商同意繼續對話解決糾紛〉，中國新聞網，
http://news.sina.com.cn/c/2004-10-26/06424035435s.shtml。
28〈中日第二輪東海磋商無果〉，文匯報，http://paper.wenweipo.com/2005/06/01/CH0506010005.htm。
29〈中日東海問題磋商逆境中求進〉，搜狐財經，http://business.sohu.com/20060307/n242168424.shtml。
30〈中日第四輪東海問題磋商實錄〉，國際先驅導報，http://fuhrer.myweb.hinet.net/articles/a386.doc。
第五輪31 2006 年 5 月 東京
日方：未回應中方所提的方案。
雙方：確定今後將朝向共同開發的方向，並就 危機防範對策之制定達成共識。
第六輪32 2006 年 7 月 北京
雙方：雖然在共同開發的具體海域和方式等問 題上依然存在很大分歧，但在防止東海發生不 測事態，達成建立海上熱線聯絡機制的共識。
第七輪33 2007 年 3 月 東京 雙方就共同開發問題建設性地交換了意見。
第八輪34 2007 年 5 月 北京 雙方就東海共同開發問題闡述各自的設想。
第九輪35 2007 年 6 月 東京 針對共同開發的範圍展開討論，未獲具體進展。
第十輪36 2007 年 10 月 北京 就共同開發等問題交換意見，未獲具體進展。
第十一輪37 2007 年 11 月 東京 中方：願根據兩國領導人達成的五點共識之有 關原則和精神，繼續推進磋商進程。
二、南中國海主權爭議
南海主權爭議開始於 20 世紀 70 年代。當時，南海水域被認為擁有豐富的石油儲 藏。而這項推測引發了周邊國家對於南海島嶼主權的爭奪。其中，我國與中共都宣稱 擁有全部南海的主權，另外汶萊、印尼、馬來西亞與菲律賓則宣稱擁有部分的主權（圖 5–4）。由於南海的石油資源主要集中在南沙群島一帶的海域，所以各國在南海的主 權爭議，主要是對南沙群島的爭奪。
31〈東海磋商有所轉機 五輪艱苦談判後有望共同開發〉，網易，
http://news.163.com/06/0522/15/2HO2PL0S0001124J.html。
32〈第六輪東海問題磋商結束 中日建立海上熱線〉，網易，
http://big5.fmprc.gov.cn:89/gate/big5/www.china-embassy.or.jp/chn/zrgx/t262263.htm。
33〈中日第七輪東海問題磋商在東京舉行〉，北方網，
http://news.big5.enorth.com.cn/system/2007/03/29/001590752.shtml。
34〈中日雙方認為 第八輪東海問題磋商是有益的〉，國際線上，
http://gb.cri.cn/1321/2007/05/25/[email protected]。
35〈中日分歧巨大 第九輪東海油氣田磋商無進展〉，星島環球網，
http://www.stnn.cc:82/euro_asia/200706/t20070627_564734.html。
36〈中日第十輪東海問題磋商商討共同開發對象海域等〉，中國政府網，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/jrzg/2007-10/11/content_774162.htm。
37〈中日第十一輪東海問題磋商在東京舉行〉，新華網，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2007-11/14/content_7074303.htm。
圖 5–4 南中國海主權爭議圖
圖片來源：http://cat.middlebury.edu/southchinasea/maps/oilclaims.gif
對於複雜的南海主權爭議，鄧小平仍主張以睦鄰友好政策來因應。他在 1984 年的 一場黨內會議中提到「南沙群島，歷來世界地圖是劃到中國的，屬中國，現在除臺灣 占了一個島以外，菲律賓占了幾個島，越南占了幾個島，馬來西亞占了幾個島。將來 怎麼辦？一個辦法是我們用武力統統把這些島收回來；一個辦法是把主權問題擱置起 來，共同開發，這就可以消除多年積累下來的問題」38。這一主張就成為中共處理南海 主權爭議的基本方針。
38 〈一九八四年十月二十二日鄧小平在中央顧問委員會第三次全體會議上的講話〉，《鄧小平文選》第三 卷，（台北：地球出版社出版，民國 83 年 9 月第一版），頁 98。
但是從 1994 年《聯合國海洋法公約》生效以來，宣稱擁有全部南海主權的中共，
在 1995 年東南亞國協外長會議中，由當時的外交部長錢其琛宣示，願意依照《聯合國 海洋法公約》的精神與相關國家和平解決爭端。其後，中共依規定公佈其領海基線，
但隨即引起越南與菲律賓的不安，因為該兩國與中共在南海的領土主張有很高的重 疊，但是在有爭議的近兩百個島嶼中，中共實際掌握主權的僅有幾個而已。爲維護南 海地區和平與穩定，以及促進本地區有關國家在南海開展務實合作，在 2002 年東南亞 國協十加一高峰會上，中共與東南亞國協十國簽署了《南海各方行為準則》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)39，再次重申共同開發的理念。
但這幾年來，共同開發的理念並未得到有關國家的切實遵守。到目前為止，南海 周邊國家已經在南沙海域開採石油，而中共則尚未有開採行動。南海之爭，其實就是 資源之爭。「中國南海研究院」的能源專家認為 「從國家經濟、能源安全全局考慮，
南海地區應該成為中國油氣資源開發的重要地區，是未來能源的潛在基地，目前南海 尚未得到很好的開發利用，具有巨大開發潛力。南海油氣可以作為穩定的國內石油供 給，成為戰略石油儲備的一個重要組成部分」40 ，中共加快南海油氣資源開發已刻不容 緩。
2005 年 3 月，中共、菲律賓和越南三國所屬的石油公司在馬尼拉簽署《在南中國 海協定區三方聯合海洋地震工作協定》。這是南中國海沿岸的三個主要鄰邦，經過平 等友好協商取得的一個新突破，這是對中共「擱置爭議、共同開發」原則的初次實踐，
也是三國落實中共與東協《南海各方行爲宣言》的重要舉措。這項協定的簽署將有助 於維護南海地區的和平與發展，甚至對於南海主權爭議的最終解決，具有重大的現實 和歷史意義。
39《人民日報》2005 年 03 月 16 日，第三版。
40〈中國開發南海油氣資源刻不容緩〉，中國能源網， http://www.china5e.com/news/oil/200412/20041206 0284.html。
第三節 漠視國際人權的質疑
由於中共石油企業拓展海外油氣的時間較晚，而歐美日等發達國家早已在世界主 要的石油儲藏地區建立據點，使得中共在這些地區尋找油源相當不易。其結果導致中 共將目標轉往發達國家不願前去，或基於政治因素拒絕進入的地區，例如蘇丹、緬甸 等漠視人權的國家。中共基於對海外石油的強烈需求，而對若干國際事件的立場與多 數發達國家相左，以致在國際間受到指責。
一、蘇丹達富爾地區的人道危機
蘇丹的「達富爾」（Darfur）地區位於西部邊境，為多種族的地區，其中信奉伊斯 蘭教的阿拉伯族多居住在北部，而信奉基督教和原始宗教的黑人則住在南部。由於該 地區的種族和宗教錯綜複雜，使得住民之間經常發生暴力衝突。
2003年2月，由當地的黑人居民所組成的武裝組織，聲稱政府未能保護黑人住民的 權益，因而公開提出自治，要求與政府分享權力與資源，並不斷進行反政府的暴力活 動。蘇丹政府為因應變局而支持當地的阿拉伯民兵進行鎮壓，其結果造成達富爾地區 黑人平民傷亡慘重，國際社會將此狀況認定為「種族清洗」，並指責蘇丹政府侵犯人權。
2004 年 7 月，聯合國安理會通過了第 1556 號決議案，要求蘇丹政府解除達富爾阿 拉伯民兵的武裝並逮捕其領導人，否則安理會將考慮對蘇丹政府採取《聯合國憲章》
第 41 條所規定的有關措施。也就是動用武力之外的辦法，要求各國斷絕與蘇丹的經濟 聯係、外交關係及航空海運等交通往來41。 由於決議案含有對蘇丹政府採取強制性的措 施，因此中共在安理會的表決時投了棄權票。
2004 年 9 月，美國又針對蘇丹達富爾問題，向安理會提交制裁案。結果以 11 票贊 成、4 票棄權，表決通過了第 1564 號決議案。要求蘇丹政府採取措施改善達富爾地區 的安全局勢，並就此與非洲聯盟進行全面合作，否則安理會將考慮對蘇丹石油工業、
41〈安理會通過達爾富爾問題決議〉，《人民日報》2004 年 07 月 31 日 ，第三版 。
蘇丹政府或其成員採取制裁行動。此一發展直接威脅中共在蘇丹的石油利益，因此中 共曾一度想動用「否決權」來進行抵制，但在西方國家的斡旋下，中共的利益受到保 障，最後還是投了棄權票。
不料，達富爾的情勢並未因聯合國安理會第 1564 號決議案的通過而有所改善。於 是在 2006 年 8 月，美國再度向安理會提案，預備派遣聯合國維和部隊，以取代正派駐 在達富爾地區維和的非洲聯盟部隊，倘若蘇丹政府反對將施予制裁。中共認為此一提 案是「威脅制裁」而不是「制裁」，因此投了棄權票。換句話說，中共表達了反對制裁 的立場。最後聯合國安理會通過第 1706 號決議案。
然而，蘇丹政府擔心西方國家將利用聯合國維和部隊侵犯蘇丹的主權，因此反對 把非洲聯盟的維和任務移交給聯合國，並揚言不惜為此而戰。為打破僵局，2006 年 11 月，聯合國秘書長安南提出，聯合國分三階段向非洲聯盟駐達富爾部隊提供支援的計 劃。第一階段，聯合國向非洲聯盟部隊提供價值 2100 萬美元的軍事裝備和物資，並派 遣近 200 名軍官、警官和文職官員，在非洲聯盟部隊中擔任參謀和顧問等職務；第二 階段，聯合國支援非洲聯盟部隊的人員和裝備達到一定規模；第三階段，在達富爾完 成部署聯合國與非洲聯盟的混合部隊，這支部隊將由 17000 名軍人和 3000 名警察組成，
交由聯合國指揮42。
達富爾問題發展至此，中共為了確保在蘇丹的石油利益，一方面支持蘇丹政府維 護主權的立場；而另一方面又須顧及國際的觀感與壓力，因此居中協調折衝。最後，
蘇丹政府雖然接受安南的方案，但聯合國也在維和混合部隊的組成及指揮權的歸屬做 了讓步。將來混合部隊的最高指揮官由非洲人擔任，其大多數成員也將來自非洲國家。
這樣的結果，仍將阻止西方勢力進入達富爾地區。西方國家對於中共的立場及作為，
均抱持批評的態度。
42〈蘇丹接受「安南方案」的前前後後〉，新華網，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2007-04/18/content_5994019.htm。
中共的外交立場之所以和達富爾人道危機發生內在聯繫，這和中共的能源戰略有 關。中共對於非洲石油的探勘是從蘇丹開始的。1995 年，中共的石油企業開始進入蘇 丹。短短幾年時間，蘇丹已成為中共重要石油來源，通過對蘇丹的石油開發，中共逐 步擺脫對中東石油的依賴。而由於中共的投資，蘇丹在 1999 年成為石油出口國。因為 這層關係，中共需要蘇丹政府保持對國家的控制，如此才能確保自己的能源利益；而 蘇丹政府也需要中共提供大量資金與物資的援助，以對付叛軍的分離主義運動，「中」
蘇雙方相互依存。所以，從達富爾人道危機爆發後，中共始終反對大國勢力介入，反 對對蘇丹進行制裁，以及不贊成聯合國維和部隊的介入，並多次在安理會的表決中投 出棄權票。
西方國家認為中共為了獲得蘇丹的石油，卻無視於蘇丹政府製造的人道危機，並 不符合負責任大國的形象。甚至還有一些國際知名人士將達富爾問題與北京奧運掛 鈎，號召抵制北京奧運以示抗議。中共在蘇丹遭遇到這樣的處境，起因在於中共的能 源戰略佈局，而為了達成能源戰略目標，卻逐步形成外交方面的危機，這應該是中共 所始料未及的。
二、緬甸的人權問題
1988 年緬甸爆發民主運動，抗議軍政府的獨裁統治和貪汙腐敗。雖然民主運動仍 遭軍政府鎮壓，但軍政府同意舉行多黨選舉。1990 年由翁山蘇姬所領導的「全國民主 聯盟」(National League for Democracy)在選舉中獲勝。然而，軍政府竟宣佈選舉無效，
並大肆鎮壓民主運動。此後，西方國家更進一步孤立緬甸軍政府，並積極推動制裁案。
美國針對緬甸政府走私販毒及侵犯人權的事實，於 2000 年推動將緬甸問題列入聯 合國安理會的議程，並要求對其進行制裁。然而，緬甸軍政府依仗中共的支持，不理 會西方國家的壓力，仍然拒絕民主改革。2007 年 1 月，緬甸問題進入安理會表決階段，
對美國提出的制裁議案進行表決。然而，中共運用其安理會常任理事國的地位，使用 否決權讓緬甸免於遭受制裁。
而在中共否決對緬甸的制裁決議之後，「中國石油天然氣集團公司」隨即獲得緬 甸西部若開邦（Rakhine）三塊海上油氣田的開採權43。中共之所以甘冒蔑視人權的指 責，在緬甸問題上與西方國家對立，乃是基於能源戰略的考量。首先是為了解決「麻 六甲困境」的問題。中共認為其海上的石油輸入通道，在麻六甲海峽地區將有安全隱 憂，如果能建成由緬甸孟西南沿岸連接雲南省的石油管道，即使麻六甲海峽遭到封鎖，
那麼緬甸就能夠發揮石油進口中轉站的功能。其次，中共在緬甸設有監聽站，監視美 國、日本及印度的海軍在印度洋的動向。而中共為緬甸建造的海軍基地，將來可作為 中共在印度洋擴張軍力的橋頭堡，以確保其印度洋石油航線的安全。此外，由於緬甸 長期受到國際孤立，沿岸仍待開發的油氣田，將由中共輕易取得開採權。
中共為了維繫與緬甸軍政府的能源合作關係，而一直漠視緬甸長期存在的人權問 題。雖然在其能源戰略方面已經得到很好的實踐，但在外交層面，中共作為緬甸獨裁 政權最主要的支持者，則不斷遭受國際間的交相指責，損傷其國際形象。
第四節「以煤炭為基礎」的政策之影響
自 20 世紀 80 年代以來，石油消費比重則一直攀升，從當時的 19%左右一直上升 到目前的 24%左右。由於這種特殊的能源消費結構，中共的能源戰略面臨著兩難選擇：
假如繼續依賴煤炭消費，則可以一定程度上緩解石油進口壓力，不過會帶來嚴重的污 染問題，而這些污染和環境破壞正在成為全球關注的焦點。但如果中共增加石油和天
43 Clive Parker 撰，〈緬甸制裁決議被否決：美俄中三國演義〉，亞洲時報在線，http://shanstatenews1.
googlepages.com/2007011901。
然氣的利用，則由於國內儲量和產量有限，必須依賴更多的進口，這會帶來新的能源 安全問題。
從中共最近幾次的五年計畫中，可以看出其對能源發展的戰略選擇。在「九五計 畫」的能源規劃中強調「以煤炭為基礎」；在「十五計畫」中，也是「以煤炭為基礎能 源」；在最近的「十一五規畫」，也確立「煤為基礎」的發展原則。因此，近幾年中共 的煤炭消費比重，呈現逐步回升的趨勢。根據英國石油公司的統計，在 2005 年世界煤 炭消費增長當中，中共占世界新增煤炭消費的 79%44。而煤炭消費的增加，也相對增加 二氧化碳的排放。
1997 年 12 月，聯合國氣候變化框架公約參加國在日本京都召開第三次會議，會中 通過《京都議定書》，明訂對六種溫室氣體進行削減「包括：二氧化碳(CO2) 、甲烷(CH4)、
氧化亞氮(N2O) 、氫氟碳化物(HFCs)、全氟碳化物(PFCs)及六氟化硫(SF6)。其中以後 三類氣體造成溫室效應的能力最強，但對全球升溫的貢獻百分比來說，二氧化碳由於 含量較多，所佔的比例也最大，約為 55%」45。因此，中共煤炭消費的持續增長，將使 二氧化碳的排放相對增加，可以想見國際的壓力也將越來越大。
依據 2005 年 2 月生效的《京都議定書》規定，主要的已開發國家在 2008～2012 年期間將溫室氣體排放量平均比 1990 年削減 5.2%。在此期間，做為開發中國家的中共，
可不必承擔減排義務。但《京都議定書》2012 年才到期，而全球暖化卻加速進行，使 得人們對《京都議定書》的效用漸感不滿。
2007 年 3 月，在歐盟春季高峰會上，歐盟 27 個成員國通過了一項比《京都議定書》
要求更高的溫室氣體減排協議，單方面承諾到 2020 年將歐盟的溫室氣體排放量在 1990
44 BP Statistical Review of World Energy 2006 p.35。統計 2005 年世界的煤炭消費總量為 2929.8 百萬噸油當 量，比 2004 年增加了 130.9 百萬噸油當量；中共在 2005 年的煤炭消費總量為 1081.9 百萬噸油當量，
比 2004 年增加了 103.7 百萬噸油當量。
45〈溫室氣體有哪些〉，中華民國能源之星，http://www.energystar.org.tw/Chtml/WARMAIR002.htm。
年基礎上減少 20%。歐盟輪值主席國德國更將這項新的減排目標，提到同年六月舉行 的八大工業國高峰會上，希望這項協議能同時對美國、加拿大、澳大利亞等退出或沒 有執行《京都議定書》的發達國家；以及中共、印度等暫時不必承擔減排責任的開發 中大國施加壓力，迫使這些主要的排放國能做出減排承諾。換言之，歐盟希望儘快開 啟一場新的談判，以便將主要的溫室氣體排放國都納入新的全球減排框架，填補 2012 年《京都議定書》到期後的真空。這也意味著「後京都議定書時代」已經提前來臨，
而以減少溫室氣體排放為議題的大國外交才剛剛開始。
在上述歐盟高峰會召開過後，荷蘭提出一份報告宣稱中共已取代美國成為世界第 一大二氧化碳排放國。而中共外交部立即辯護說：「後《京都議定書》的安排，應考 慮包括中國在內的發展中國家的情況和關切，找到平衡點和合理的解決方法。」又說
「雖然《京都議定書》中沒有規定發展中國家減少排放的義務，但中國還是認真負責 地採取了包括增加科技運用、增加森林覆蓋率等措施來減少溫室氣體排放。希望國際 社會客觀、冷靜、理性來分析這個問題，不要把矛頭指向中國等發展中國家，發達國 家也應認真反省。希望通過國際社會共同努力來解決氣候變暖的問題」46。
面對西方國家在二氧化碳排放問題上所施加的壓力，中共若因此而減少煤炭資源 的開發與使用，勢必會減緩經濟的增長以及城市化的進程。相反地，中共如果堅持「九 五計畫」以來「以煤炭為基礎」的能源發展戰略，那麼今後中共在國際上多邊或雙邊 的外交場合，勢必要面對關於減排問題的各種挑戰。
46〈外交部反駁中國成頭號二氧化碳排放國結論〉，中新網，http://big5.china.com.cn/news/txt/2007-06/22 /content_8425180.htm。
