第參章、中國大陸少數民族之自治法制建構
第一節 中國大陸少數民族分佈
本節主要對中國大陸民族區域自治制度內行政區劃中之五個「一級民族自治區」
加以介紹 (另外將吉林省延邊朝鮮族自治州做一簡介)：
(一) 內蒙古自治區
內蒙古自治區設立於 1947 年 5 月 1 日，較中共建政猶早二年，其範圍曾有 多次更改，至 1983 年後至今未作變更，目前其土地總面積 118.3 萬平方公里，占 全國總面積 12.3 % 。
1.地理位置：
內蒙古自治區疆域遼闊，地跨“三北”(中國東北、西北、華北）地區，東起東 經 126 度 29 分，西迄東經 97 度 10 分；東西直線距離為 2400 公里，南北有 1700 公里。內蒙古東部與黑龍江 、 吉林、遼寧三省毗鄰，南部、西南部與河北、山西、
陝西、寧夏四省區接壤，西部與甘肅省相連，北部與蒙古國為鄰，東北部與俄羅 斯交界，國界線長達 4221 公里。
2.人口狀況：
到 2001 年底，內蒙古自治區總人口約有 2361.92 萬,其中蒙古族人口最多，有 397.26 萬人，另外有達斡爾、鄂溫客、鄂倫春、朝鮮等少數民族，可說是民族極為複雜 之地區。
3.行政區劃：
內蒙古自治區行政區劃共有 4 個地級市(首府呼和浩特、包頭、烏海、赤峰)和 8 個盟(呼倫貝爾、興安、哲里木、錫林郭勒、烏蘭察布、伊克昭、巴彥淖爾和阿 拉善)，下設 51 個旗、18 個縣。其中包括鄂倫春、鄂溫克、莫力達瓦達斡爾 3 個 少數民族自治旗。
4. 地質地貌：
內蒙古的地形以高原為主，高原從東北向西南延伸 3000 公里，地勢由南向 北、西向東緩緩傾斜。一般地區海拔 1000 公尺- - 1500 公尺。內蒙古高原可劃分 為呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原、烏蘭察布高原和巴彥淖爾、阿拉善及鄂爾多斯 高原四部分。高原上分布著遼闊的草原，是我國著名的天然牧場，還分布著一部 分沙漠。高原邊緣的山巒，主要有大興安嶺、陰山、賀蘭山等。這些山脈的位置 和走向，構成一條牧業區與農業區的分界線。高原的外沿，分布著河套平原、鄂 爾多斯高原和遼嫩平原。這三個地區，除鄂爾多斯高原土質較差和比較乾旱以 外，其他兩個地區均為肥土沃野，是自治區的主要農耕地帶。
5. 天然資源：
(1) 畜牧業資源：
內蒙古天然草場遼闊而寬廣，總面積位居全國五大草原之首，是中國大陸重 要的畜牧業生產基地。草原總面積達 8666.7 萬公頃，其中可利用草場面積達 6800 萬公頃，占全國草場總面積的 1/4。內蒙古現有呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、
烏蘭察布、鄂爾多斯和烏拉特 6 個著名大草原，生長有 1000 多種飼用植物，飼 用價值高、適口性強的有 100 多種，尤其是羊草、羊毛、冰草、披鹼草、野燕麥 等禾本和豆科牧草非常適於飼養牲畜。從類型上看，內蒙古東北部的草原土質肥 沃，降水充裕，牧草種類 繁多，具有優質高產的特點，適宜於飼養大型牲畜，
特別是養牛﹔中部和南部的乾旱草原降水較為充足，牧草種類、密度和產量雖不 如草甸草原，但牧草富有營養，適於飼養馬、牛、羊等各種牲畜，特別宜於養羊﹔
陰山北部和鄂爾多斯高原西部的荒漠草原，氣候乾燥，牧草種類貧乏，產草量低，
但牧草的脂肪和蛋白質含量高，是小型牲畜的優良放牧場地﹔西部的荒漠草場很 適合發展駱駝。著名的三河馬、三河牛、草原紅牛、烏珠穆沁肥尾羊、敖漢細毛 羊、鄂爾多斯細毛羊、阿爾巴斯絨山羊等優良畜種在區內外聞名遐邇。
(2) 礦產資源：
內蒙古地下礦產資源頗豐，就全世界已探明之 140 多種礦產資源中，內蒙古有 120 餘種，其中 5 種已探明其儲量居全大陸第一，另外稀土資源儲量高達 8,459 萬噸，占全世界儲量 80%，占全大陸 90%以上；已探明煤儲量有 2,247.5 億噸，
僅次於山西省，居全大陸第二位，此外，石油及天然氣儲量也甚為可觀，已探明 之十三個大型之油氣田，預測石油資源為 20-30 億噸，天然氣總量為一萬億立方 公尺。整個礦產資源(不含石油及天然氣)潛在價值高達 13 萬億元(人民幣)，占全 大陸 10%以上，居第三位。
內蒙古是我國礦床類型比較齊全的省區之一。現已發現各類礦床 4100 多處，
種類達 128 種。已探明儲量并上儲量平衡表的有 83 種，其中能源礦兩種，金屬 礦 32 種，非金屬礦 49 種。在已探明儲量的礦種中，儲量居全國首位的有 7 種，
前 3 位的有 22 種，居全國前 5 位的有 41 種，居全國前 10 位的有 56 種。全區現 有大型礦產地 106 個，中型礦產地 177 個，小型礦產地 501 個。鈮、（全告）、
稀土、冰洲石、煤、鉻、鋅、鉭、鈹、鉛、螢石、砷、蛭石、錫、硅藻土、珍珠 岩、鐵、銅、銀、鎢等儲量居全國前 10 位，特別是稀土資源儲量居世界之首。
內蒙古已探明的黑色金屬礦主要有鐵、錳、鉻，其中鐵礦資源最豐富，目前已發 現大小鐵礦產地 254 處，累計探明儲量 17.12 億噸，居全國第 9 位，儲量集中於 包白和集二兩條鐵路沿線。其中白雲鄂博以富有鐵和稀土等多種金屬共生礦而成 為世界罕見的“寶山”。鉻鐵礦探明儲量 180 萬噸，居全國第二位。已知錳礦產 地 35 處，儲量 31.4 萬噸，居全國第 15 位。有色金屬資源已上儲量表的礦種有銅、
鉛、鋅、鋁、鎳、鈷、鎢、錫、鉍、鉬 10 種，其儲量居全國前 10 位的有 6 種，
礦產地 102 處。貴重金屬資源，全區共發現金礦床、礦點 200 餘處，探明儲量的 原生金礦產 28 處，保有各類黃金儲量 127 噸。銀礦產地 23 處，累計探明儲量 4749 噸，保有儲量 4141 噸。冶金輔助原料資源，非金屬礦已探明儲量的礦產地 64 處，
其中鑄型用砂、鐵礬土、螢石儲量居全國前三位。化工原料資源有硫鐵礦、湖鹽、
芒硝、天然鹼等 11 種，其中天然鹼、硫鐵礦、芒硝、砷、泥炭、溴在全國儲量 排序中居前 5 位。達拉特旗芒硝礦儲量 34 億噸，是世界上最大的芒硝礦之一。
建筑原料資源已探明儲量的有石棉、石墨、石膏、石灰石等 15 種。其中蛭石、
冰洲石儲量居全國首位，石膏、磚瓦粘土儲量居全國第 2 位，耐火粘土、云母儲 量居全國第 3 位，石墨居全國第 5 位。(資料來源：中國科普博覽網)
(二) 廣西壯族自治區
1. 地理位置：
廣西壯族自治區地處中國南部，位於北緯 20 度 54 分~ 26 度 23 分，東經 104 度 29 分~112 度 04 分，南瀕北部灣，與越南接壤。陸地總面積 23.67 萬平方公里，
有壯、漢、瑤、苗、侗、毛南、回、京、彝、水、仡佬等 11 個世居民族，總人 口 4850 多萬，其中少數民族 1850 多萬，壯族 1580 多萬，主要宗教有佛教、天 主教、基督教、伊斯蘭教。
2. 行政區劃：
廣西現轄南寧、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、防城港、玉林、貴港、賀 州、百色、河漢、來賓和崇左 14 個地級市，首府設在南寧。廣西屬亞熱帶季風 性溫潤氣候，氣溫較高，雨量充沛，冬短夏長，全年平均氣溫約 20.3℃。
3. 天然資源：
廣西是中國的旅遊大省。境內著名的桂林山水，每年都吸引著上百萬境外遊 客。廣西的發展表現在以下幾個方面：
(1). 區位優勢：廣西是中國西部唯一既沿海又沿邊的省區，是華南經濟圈、西 南經濟圈與東盟經濟圈的結合部，是中國西南地區最便捷的出海口，是中國 與東盟各國交往的重要門戶和通道。
(2). 資源優勢：廣西是全中國大陸十個重點有色金屬產地之一，儲量居全中國 首位的礦產有 12 種，其中鋁的資源量達到 10 億噸以上，廣西將建成中國最 大的鋁都。廣西非金屬礦藏也十分豐富，可建成中國南方最大的水泥基地。
水能資源開發潛力巨大，是中國大陸“西電東送”的重要基地，全區可開發 水能儲藏量 1700 多萬千瓦。廣西境內的紅水河是中國待開發的三大水電建 設基地之一，總裝機容量可達 1100 多萬千瓦。在建的龍灘水電站僅次於長 江三峽水電站，總裝機容量 540 萬千瓦，年發電量達 187 億千瓦小時。另外，
廣西的農林資源、動植物資源、海洋資源也十分豐富，具有廣闊的開發利用 空間。
(3). 政策優勢：廣西同時享受少數民族區域自治政策、西部大開發政策、沿海 地區開放政策和邊境開放政策。(資料來源：中國科普博覽網)
(三) 寧夏回族自治區 1. 地理位置：
寧夏回族自治區簡稱”寧”，位於中國西北部（北緯 35 度 14 分 ~ 39 度 23 分和東經 104 度 17 分 ~ 107 度 39 分），地處黃河中上游。東鄰陝西，北接內蒙 古，南與甘肅相連。總面積為 6.64 萬平方公里，其中引黃灌區佔 41%，南部山 區佔 59%。1999 年末總人口為 545 萬人，共有 35 個民族，其中回族人口佔全區 總人口的 1/3 以上，約佔全國回族人口的 1/6。回族在境內主要分布在南部山區 的同心、固原、西吉、海原、涇原和引黃灌區的吳忠、靈武等 7 個縣市。
2. 行政區劃：
寧夏回族自治區下轄銀川、石嘴山、吳忠 3 個地級市﹔1 個地區：固原地區﹔
17 個縣市：青銅峽市、靈武市、永寧縣、賀蘭縣、陶樂縣、平羅縣、惠農縣、
中衛縣、中寧縣、鹽池縣、同心縣、涇原縣、隆德縣、西吉縣、海原縣、彭陽縣、
固原縣﹔7 個市轄區：銀川地區、銀川新城區、銀川郊區、石嘴山區、大武嘔、
石炭井區、利通區。銀川市是寧夏回族自治區的首府，全區政治、經濟、文化、
科研和教育的中心，是有一千年歷史的塞上名城。銀川、石嘴山、吳忠、青銅峽 為區內主要城市。
3. 天然資源：
寧夏農業生產歷史悠久，受黃河水利設施之惠，銀川平原沃野一千裡，自古 就有“塞上江南”的美譽﹔人稱“自古黃河富寧夏”。主產水稻、小麥、高梁、
玉米等糧食作物，以及胡麻、油菜、甜菜等經濟作物。畜牧業以養羊為主，灘羊 和沙毛山羊以裘毛品質優異聞名、寧夏亦是中國大陸重要的奶牛和肉牛生產地之 一。
從自然資源和經濟發展條件看，寧夏有兩大優勢：
(1). 農業優勢：寧夏平原土地平坦，光照充足，引黃灌溉條件得天獨厚，稻麥高 產，瓜果香甜，是西北地區著名綠洲，自古就有「天下黃河富寧夏」和「塞 上江南」的讚譽，全區還有待開發的後備耕地資源一千多萬畝，有天然草場 四千多萬畝，農業的進一步發展還有很大潛力。
(2). 能源優勢：煤炭探明儲量三百一十億噸，預測資源總量二千零二十六億噸；
煤種齊全，品質優良，其中汝箕溝礦區生產的「太西煤」是世界上質量最好 的無煙煤和中國內出口售價最高的煤種。石油資源探明儲量三千六百六十八 萬噸；天然氣預測遠景儲量一千億立方米，且與陝甘寧盆地連片，構成全中 國大陸最大天然氣田之一。黃河寧夏段還蘊藏 豐富的水能資源。各種非金 屬礦資源也相當豐富，其中，石膏儲量居全國第一，人均發電量、人均煤炭 產量，均居全中國各省區第二位。
寧夏歷史悠久，旅遊資源獨特多樣，神秘的西夏文化和絲綢古道遺跡、濃郁 的回族風情和塞上水鄉景色，雄渾的大漠黃河風光，人文與自然風景相得益彰，
對國內外遊客具有很強的吸引力和開發價值。(資料來源：中國科普博覽網)
(四) 新疆維吾爾族自治區 1. 地理位置：
新疆維吾爾族自治區位於中國大陸西北部。北緯 34 度 22 分~ 49 度 33 分，東 經 73 度 41 分~ 96 度 18 分。自治區成立於 1955 年 10 月 1 日，簡稱”新”，面積 166 萬平方公里，占中共總面積 1/6。西面與俄羅斯、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯 坦、塔吉克斯坦相鄰，東北與蒙古國接壤，西南與阿富汗、巴基斯坦、印度毗連，
東與甘肅、青海省相接。總計與八個國家接壤，國界線長達 5,600 公里，為中國 大陸國界線最長的一個省區。
2. 行政區劃：
新疆現有 14 個地、州、市，85 個縣（市），其中 33 個為邊境縣（市）。新疆 維吾爾自治區首府為烏魯木齊市。有巴音郭楞蒙古自治州、昌吉回族自治州、博 爾塔拉蒙古自治州、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、伊犁哈薩克自治州 5 個自治州；
烏魯木齊市、克拉瑪依市 2 個地級市，巴里坤哈薩克自治縣、塔什庫爾干塔吉克 自治縣、焉耆回族自治縣、木壘哈薩克自治縣、和布克賽爾蒙古自治縣、察布查 爾錫伯自治縣 6 個自治縣，以及直轄行政單位石河子市。
3. 人口狀況：
人口約有 1,747.35 萬人，除漢人外，少數民族總人口 1,073.3 萬人，佔全自治 區總人口 61.42%，共有 47 個民族，除了漢族以外，以維吾爾、哈薩克、回、蒙 古、柯爾克孜、錫伯、塔吉克、烏孜別克、滿、達斡爾、塔塔爾、俄羅斯 12 個 民族為主要民族，因此素有「民族櫥窗」之稱。
雖然新疆維吾爾自治區民族眾多，但人口密度頗低，為全中國大陸人口密度較 低省區之一，但本區天山南北各有一個面積頗大之沙漠，在北疆準葛爾盆地有古 爾班通古特沙漠，在南疆塔里木盆地有塔克拉瑪干沙漠，此外沿盆地周圍之崇山 峻嶺，均佔有頗大面積，因此絕大部分人口密集於大約 70,000 平方公里之綠洲中。
4.天然資源：
新疆礦產資源豐富，共發現各類礦產 122 種，占大陸已發現礦產 162 種之 75%。
其中居全大陸首位的有：鈹、白雲母、鈉硝石、陶土、蛇紋岩等。煤的預測儲量 佔全大陸預測總儲量的三分之一﹔石油、天然氣儲量預計 300 億噸，佔全中國大 陸預測總量的 25%以上﹔鐵礦查明儲量 7.3 億噸。有非金屬礦種 70 多個，其中白 雲母、寶石、石棉、玉石均頗馳名，其中和闐玉至今名揚中外。天山、阿爾泰山 之森林資源極為豐富，林業用地（含宜林地）483.93 萬公頃（林地約 153.33 萬公 頃），林木儲積量 2.5 億立方公尺。(資料來源：中國科普博覽網)
(五) 西藏自治區
西藏自治區設立於 1965 年 9 月 9 日，係將西藏地方及原西康省金沙江以西地 區合併(金沙江以東地區併入四川省)，位於中國大陸西南部，北與新疆維吾爾自 治區及青海毗鄰，東接四川省，東南與雲南省相連，南則與緬甸、印度、不丹、
錫金及尼泊爾接壤，形成了中國與上述國家邊境線的全部或一部分，全長近 4000 公里。
1.地理位置：
西藏自治區南起北緯 26 度 52 分，北至北緯 36 度 32 分；西自西經 78 度 24 分，
東到東經 99 度 06 分。南北最長約 1000 公里，東西最寬達 2000 公里。全區土地 面積為 122 萬餘平方公里，約占中國大陸總面積 12.8%。
西藏自治區平均海拔 4000 公尺以上，為青康藏高原主體部份，向有「世界屋 脊」之稱，蜿蜒於自治區南端喜馬拉雅山脈，全長 2400 公里，海拔平均 6000 公 尺以上，其主峰珠穆朗瑪峰(西人稱之為埃佛勒斯峰)更高達 8,848.13 公尺，為世 界第一高峰，雅魯藏布江為境內第一大河；雅魯藏布江大峽谷深達 5382 公尺，
也為全球第一深谷。從地貌上看，西藏大致可分為喜馬拉雅高山區，藏南山原湖 盆谷地區，藏北高原湖盆區和藏東高山峽谷區。地勢由西北向東南傾斜，海拔從 平均 5000 公尺以上漸次遞降至 4000 公尺左右。
東西向山系有喜馬拉雅山、岡底斯山、念青唐古拉山、喀喇崑崙山、唐古拉山、
崑崙山等。唐古拉山和念青唐古拉山往東延伸發生轉折變向，形成了藏東南近於 南北向排列的橫斷山；從東向西分別有芒康山、他念他翁山和伯舒拉嶺。在這些 平行的山脈之間，分別挾持著金沙江、瀾滄江和怒江的深切峽谷。
青藏高原上的巨大山嶺普遍發育著現代冰川，為諸多河流之發源地，水資源極 為豐富。冰川的融水是長江、雅魯藏布江、怒江、瀾滄江、印度河等主要大河的 源泉。而西部地區最缺乏者即為水，因此整個西部大開發，端視青藏高原的水，
能否經過所謂「南水北調」工程，將青藏高原豐沛水源調到西部地區，否則西部 大開發勢將落空。
2.人口狀況：
西藏自治區是中國人口最少、密度最小的省區，居民基本上以藏族為主，是我 國藏族居民最集中的地區。西藏自治區共有人口 261.63 萬，其中藏族人口 241.11 萬，佔總人口的 92.2％。除藏族外，西藏自治區還居住有門巴族、珞巴族、漢族、
回族等民族以及夏爾巴人。
西藏人口分布數據為：拉薩市：47.45 萬人；昌都地區：58.61 萬人；山南地區：
31.80 萬人；日喀則地區：63.52 萬人；那曲地區：36.62 萬人；阿裡地區：7.73 萬人；林芝地區：15.92 萬人。藏北高原東部、藏南高原湖盆及藏東南橫斷山區 西南部，人口每平方公里平均只有 1－3 人，藏北羌塘高原則被稱為“無人區”。
藏族具有悠久的歷史和深厚的文化傳統。在與嚴酷自然環境相適應相抗爭的過 程中，培養了藏族人英勇堅韌而又樂觀向上的民族特性。幾乎全民信仰藏傳佛教 的藏族人深受宗教的薰陶，行走藏地，到處都可體會到藏族人質樸善良熱情好客 的性格。
西藏自治區由於位處青康藏高原頂端，四周高山環繞，地理位置特殊與內地交 通極為不便，形成自然之隔絕，在整個西部地區中顯得最為落後，中共當局雖曾 於 1993 年底制定「扶貧攻堅計劃」，以及內地各省的對口支援西藏工作，但至 1998 年全西藏自治區仍有 21 萬人生活在貧困當中，另有 27 萬也屬於貧困人口，總共 至少有 48 萬人屬貧困人口，故其貧困落後的情況應屬非常嚴重。(資料來源：中 國科普博覽網)
(六) 延邊朝鮮族自治州簡介：
朝鮮族，中國少數民族之一。總人口數約 192 萬餘人。主要分佈在吉林、黑龍 江、遼寧三省和內蒙古自治區。吉林省延邊朝鮮族自治州是最大的聚居區，2002 年有朝鮮族 82 萬餘人，佔全州總人口的近 40％。
朝鮮族的先民，是從鴨綠江、圖們江以南的朝鮮半島陸續遷入中國大陸東北 的朝鮮人。最早遷入定居的一批，距今已有 300 多年的歷史。
朝鮮族有自己的語言和文字。朝鮮語系屬問題，學術界尚有爭議，但多數意 見傾向於屬阿爾泰語系。
朝鮮族多數從事農業生產，部分從事林業、副業，尤其擅長種植水稻。延邊 地區是東北的主要水稻產區。
朝鮮族特別重視文化教育，熱愛歌舞與體育活動。目前，人均受教育程度居全國 各民族首位。勤勞、儉樸、整潔、尊老愛幼、熱情好客、團結互助等是朝鮮族全 民性的優良傳統與道德風尚。
朝鮮族是個跨界民族，除中國大陸外，朝鮮、韓國、日本等地還有 6000 多 萬人分佈。(資料來源：中國科普博覽網)
第二節 中國大陸民族法制之歷史沿革
中共目前所使用的民族政策除來自蘇聯的概念外，最重要的參考謂由中國具體 之特色而來，強調此點用意表現出中共在表達其為繼承正統而來。
中國歷代都是由多民族組成的國家，回溯歷史，自秦始皇建立中央集權之封建 國家以來，悠悠千載，出現多次大一統局面；而每一時期都有其特殊的邊疆政策 風貌與不同制度規範。中央王朝的領導者都會意識到，如何對域內少數民族地區 進行管理，並對轄下少數民族特殊性予以包容。歷代由此發展出一套各具特色的 民族管理行政辦法，其基本上大同而小異，現舉以下數例說明 (羅中展，2001：
24-26)：
歷代在處理少數民族行政事務方面多保持相當彈性，核心思想則在維持國家大 一統的前提下，適度給國內各民族自治。容許少數民族保有其傳統之社會組織和 統治階層，承認其固有君長、首領、頭目在本族和本地區中的政治地位與權利。
由中央頒授一定的官職，其餘則概依俗而治，地方上不過就是奉正朔、按期朝貢。
文獻所見，自漢代以來明顯可見此一制度的發展，不少民族人士封侯拜爵、冊 封授勳。時至南北朝，許多受了爵位之民族領袖，即使在朝代更替間，其封賞和 職位也未有所改變，正所謂「蠻酋世襲，事炳前葉」。唐代更是有以「無為而治，
四夷歸服」為原則之說。故對四方招撫、冊封、恩威並施，可謂是歷代大同之政 策。而中國歷來亦將各民族於統一的中央王朝規模上進行發展，此一不斷延續的 多民族共存之共識，透過各代之民族事務管理機關之執行，不同的朝代在其時空
環境下亦各自有其具體建制。
根據文獻記載所知，最早與民族事務相關的職官出現再西周康王時，由當時傳 世之銅器銘文之考證所得，當時為處理少數民族「戎」、「狄」等的事務官，謂之
「司戎」。周代官制中之「大行人」、「小行人」等職官，其主要職務就是接待遠 方來客，可見當時各民族間已有不同程度的往來與交流。
若以管理機構而言，大體而言，以中央設有職官機構與地方機構並進為常制，
亦有時在中央同時存在數個管理機關之制。如秦朝中央設有典客和典屬國，以處 理民族事務，地方上之郡、道、縣建制亦具有處理此方面事務之功能；如西漢前 期，中央設大鴻臚、典屬國、客曹尚書分掌民族事務，而在民族地方則有都護府、
中郎將、校尉、屬國、州、郡、縣等官職之設置，分層處理各管民族事務。《漢 書・百官公卿表》中：「典屬國，秦官，掌蠻夷降者。」即指秦之屬邦是一種地 方行政規劃，是秦為歸降的少數民族所設置的，在中央的機關職官則是為典屬邦。
漢代大致承秦制，景帝中元六年(西元前 177 年)時，將秦之「典官」一職改為
「大行令」，掌諸歸義蠻夷。武帝太初年(西元前 104 年)，將原大行令更名為「大 鴻臚」。並於大鴻臚之下設「行人」、「譯官」和「別火」三令丞及「郡邸長丞」。
其中「郡邸長丞」者為管理各郡、各屬國「之邸在京師者」。漢以下各朝，中央 大都設有「大鴻臚」一職，並設「謁者僕射」或「鴻臚卿」等職官，以管理少數 民
族事務。
唐代設「鴻臚寺」，置「鴻臚卿」，主掌賓客及凶儀，其工作職掌為：凡四方夷 狄君長朝覲者，辨其等位，以賓待之；凡夷狄君長之子襲官爵位者，皆辨其嫡庶，
詳其可否；若諸蕃人酋渠有封禮命，則受冊而往其國。並設「典客署」，專司民 族工作事宜，具體掌管「四夷歸化在蕃者之各數」，對各地來經之少數民族領袖，
凡朝貢、宴享、迎送皆領焉，辨其等位，供其職事。
唐朝時分關內為十道，道府、州、縣；對所屬領之少數民族居地「即其部落列 置州縣」，其地大者為都護府，統稱羈縻州或羈縻諸州，管轄少數民族。至於少 數民族所居處地的府、州皆屬十道中邊境的都護府或都督府所管轄，都由當地少 數民族首領擔任都督、刺史，並得世襲。
元朝是以蒙古族為中央建立起來的王朝國家，因所部龐雜更是實行因俗而治的 民族政策。元代在中央所直接管轄之地域內推行中書省制，對西南少數民族地區 則採設任當地豪酋為職官的制度；藏地則由宣政院派出宣尉司等統屬。中央則設 都護府，主掌舊州城及維吾爾之居漢地者。此外，朝廷中大量引用各民族賢明者
為職官者，以不乏其數。
元代推行之中書省制將各所轄各地統治於中央之下，奠立全國統一的行政體 制，不分內地、少數民族地區，此制為後代建立起一個大一統的國家觀，其設置 之土官之制，不僅將各管官置於全國統一的路、府、州、縣的行政管理體系下，
且嚴格訂定土官之任命，所有職官均由中央派任，對所任官等均予皓敕、官印、
虎符、譯璽書及金銀符等為信物，使土官「俾得以王官旌節，統攝其部落。」從 而一改過去歷代受羈縻之少數民族領袖自為君長的情況，自此少數民族地區與中 央同體制，這是元代的重大民族建設。
歷代各朝對少數民族的行政措施都有建樹也都有不同，設下法律規範、條陳如 何統理少數民族的法律，最早為秦朝的「屬邦律」；而運用最充分、最接近完善 的民族律法則當屬清代。清朝兩百多年間統計修撰《大清會典》、《大清會典則 例》、《大清會典事例》等綜合性條律，直接關於民族事務的則有《理蕃院則例》、
《理蕃部則例》；直接關係不同地區、民族者則有《回疆則例》、《蒙古律例》及
《西藏通則》等法典以為行政之準則，其認真管理少數民族政策的例子，歷史罕 見，給予今日的影響亦最多 (羅中展，2001：27-28 )。
由清代官職建制發展來看，中央特別將原專管蒙古事務的理蕃院職能擴大，使 其能成為管理蒙古以外的西藏、青海、新疆、四川等各少數民族地區事務的主要 機關。理蕃院的組織分為柔遠司、旗籍司、王會司、典屬司、理邢司、徠遠司等。
專司不同分工事宜，可見比較歷代，清代理蕃院是我國歷史中管理少數民族事務 最為完整的中央機關。
而清代地方管理亦依不同民族、不同地區，實施不同的行政管理制度，其因地 制宜的制度為：
(一) 蒙古地方設盟旗制
清朝根據滿族八旗制之組織原則，對蒙古諸部稽查戶口，編制牛會、建旗。
旗原為軍政合一的單位，由中央任命蒙古王公為「札薩克」治理。盟為旗的會盟 組織，或按同部諸旗建盟，或合數旗建盟，由中央任命一札薩克兼任盟長。蒙古 其因有固定的治區，其制雖源於滿旗，實卻與滿旗不同，蒙旗制成了地方上管理 的基本制度。
(二) 維吾爾族居地實行伯克制
在清代設治之前，新疆天山南麓維吾爾族聚居地區，即已存在「伯克制」。乾
隆二十四年(西元 1759)，朝廷正式認可伯克制，並以內地官製品級統一其官等，
從而使伯克制轉變為政府的地方官。其掌理回城內的田糧、教化、商賈、稅收、
治安、刑名等事務，與他制相較屬自治性高的地方事務機關。
(三) 西藏實施政教合一制
清朝在藏族生活地區，除在青海、四川等地區設有土司封制外，大部份藏族 地區仍以政教分別管理制度治理。政府除授有僧官封號外，另有汗、王、貝子等 職銜。中央雖設有駐藏大臣統籌事務，然政務一直未能妥善運作，後乃在乾隆十 六年(西元 1751)，廢除原封授諸汗、王、貝子制，改設置「嘎廈」作為西藏地方 政府之最高行政機關。
(四) 東北地方之八旗制
滿族在入關前將所屬各部儘編入旗，以旗統民，後將此制逐步實施於東北地 方內之其他民族，用以統理管制。
經文獻得之，有清一代十分注意民族管理政策，不斷以行文定律方式使民族政 策法制化、具體化。如清代規定少數民族地區官員若要制定較重大、事關少數民 族的法規，程序上要上呈朝廷，或呈交理蕃院或經所涉事務中央機關審議後，才 再經皇帝頒行，不得任意行事。而清代民族政策具有相當之適應性，治理少數民 族根據「理蕃院則例」，儘管律令內容、體系相當豐富而龐大，但仍有許多不殆 之處，不時需因地因俗調整。清代基於本身統治需要，對民族政策不斷投入關注，
使其法典化。並因長期主導、推動，所以對境內少數民族穩定有相當成效；此外 歷來推動民族政策法制化之功亦不可沒。
今日如民族幹部之任用、民族自治地方之建制，蒙古盟旗等無不出於過去經 驗。一如學者李維漢所言：「中國民族問題有兩個根源：一是來自馬克思主義和 列寧主義的遺產，另一個則是與 1911 年建立的現代中國和清帝國所留下的傳統 有關。」，此說正是一最佳註腳，中國大陸目前所謂之特色正是源於歷史傳統。
中共建政至今已有五十多年歷史，其少數民族政策由於受其本身意識形態、領 導人意志、黨內路線鬥爭及其政權特質影響，呈現曲折的演變過程，就如下各階 段，分期析述民族區域自治之轉折歷程 (方晨曦，2002：36 )：
(一) 第一階段-發展期 (1949-1956 年)
中國大陸民族區域自治的實施，曾經歷一段時間的摸索和實驗過程。早在國民
黨剿共時期，便曾在根據地建立工農民主政權時，就在個別少數民族區域鍵例少 數民族參加管理的工農蘇維埃政權。而後在對日抗戰及國共戰爭時期，在少數民 族地區建立少數民族自治政權，特別是 1947 年內蒙古自治區的建立，創造實行 少數民族區域自治的重要經驗，也形成民族區域自治的雛型。
1949 年中共建政後，制定具有臨時憲法性質的「中國人民政治協商會議共同 綱領」，確定民族區域自治的基本內容，其中第 51 條規定：「各少數民族聚居的 地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立 各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區域，各民族在當地政權機 關中均應有相當名額的代表。使「民族區域自治」的題法較過去有時稱”自治”、
有時稱”民族自治”概念更加明確。
而後 1952 年「中國人民共和國民族區域自治實施綱要」、1954 年「中華人民 共和國憲法」先後制定後，都對民族區域自治做了詳盡規定。其中「實施綱要」
有關自治權利的內容，如自治機關的形式、民主改革、使用民族語言、培養少數 民族幹部、組織本地方的公安部隊、制定單行法規等，進一步落實中共所謂的「民 族區域自治」制度與政策的實踐，並有利於統戰工作的進行，以建立一個以漢人 為主體、少數民族為客體的”統一戰線”，達到共產黨全面掌控的目的 (何沁、張 靜如等著，1994：139-140)。由於此時期中共的民族政策主要內容是周恩來所倡 導的”還債”政策，即認為漢族與少數民族的交往中，多是漢族欺負少數民族，所 以新中國建立之後，要多多關照少數民族。還債政策固然博得一時的喝采，但目 標模糊，與中國大陸民族大融合的趨勢並不相契，故 1956 年中共政策全面左傾 後便自動停止 (仲夏，1994：66 )。
此時期主要標誌便是民族自治地方的增多，截至 1956 年底，全國共建立自制 地方 86 個，其中自治區 2 個，自治籌委會 1 個，自治州 30 個，自治限 53 個。
絕大多數的自治區、自治州皆在此時建立，自治縣的建立比例也佔現在總數的一 半左右。
(二) 第二階段-萎縮期 (1957-1976 年)
由於 1957 年開始，中共發動「反右運動」，視任何謂少數民族爭權益的言論與 行動，都是不利於民族團結與破壞國家統一的反革命言論。在民族問題上只強調 共同性，否認少數民族和民族自治地方的特殊性，且嚴重摧毀少數民族的傳統政 治、經濟結構以及文化結構與精英 (鄧小平，1958：39 )。尤其在 10 年浩劫期間，
民族自治地方有的被取消，有的名存實亡。在思想上，把”民族問題等同於階級 問題”；在政治上則把民族區域自治視為分離中央、分離國家。大批民族幹部遭 到迫害，少數民族文化、民族習俗、民族宗教遭到歧視和摧殘 (李保林，2000：
5-11 )。
1975 年的「中華人民共和國憲法」正是在這種無政府狀態和反右思想指導下 誕生的。雖然保留其中有關民族自治地方的自治機關部分，卻取消原憲法中規定 的各項自治權的具體內容，指籠統以「自治機關可以依照法律規定的自治權限行 使自治權」帶過，在當時一切法律都被否定的情況下，實際上是取消了自治權。
1954 年憲法規定自治地方的各上級機關應當”幫助少數民族發展政治、經濟、文 化的建設事業”，1975 年憲法則改為”積極支持”，在民族自治地方經過空前浩劫 情況下，不”幫助”僅”支持”，只是一個空洞的法律條文。可見 1975 年憲法有關 民族區域自治規定，較 1954 年憲法而言是一大倒退，民族區域自治制度的各項 建設亦在此時期嚴重停滯。
(三) 第三階段-恢復發展期 (1976-1989 年)
1976 年 10 月四人幫垮台後，中共批判糾正”文革”帶來的歷史錯誤，並積極恢 復民族區域自治制度恢復與重建、平反少數民族地區、少數民族幹部的冤假錯 案，給被劃為剝削階級的少數民族「摘帽」。給五七年以後劃為「民族主義」份 子的人平反、給五八年清海與五九年西藏因「平叛」與「打理」的擴大而受到牽 連和迫害的人士平反等 (翁松燃，1988：259)。
鄧小平掌權後，重新檢討過去經驗，在 1980 年 8 月在中央政治局會議上講話 指出「要使各民族真正實行民族區域自治」。1982 年制定中共的第四部憲法「八 二憲法」，在憲法序言與第三章第六節有關民族自治地方的自治機關中皆有詳細 規定，提出「既要反對大漢族主義，又要反對民族分裂主義」口號。於 1984 年 10 月 1 日中共頒布實施「中華人民共和國民族區域自治法」，使文革期間遭到剝 奪的少數民族自治權力得以恢復，另外還加強民族自治地方的自治機關部份，例 如「人大」中少數民族保障名額的設置、協助培養少數民族人才、提供對少數民 族地區資金及技術協助發展等(翁松燃，1988：269)。
「民族區域自治法」的通過，總結中共三十多年的民族相關工作與經驗，統一 規範各少數民族自治地區所規定的法律。與五二年「實施綱要」，八四年的「民 族區域自治法」顯然範圍上更廣、更明確。除重申「民族區域自治」是中華人民 共和國的基本政治制度外，還明確規定「民族區域自治法」機關的基本原則、組 成、實行與運作等具體實踐內容，使得「民族區域自治」制度進入法制化的新里 程碑 (彭英明，2000：25 )。此時期的的建設發展主要表現在以下四點：
1. 縣、鄉兩級基層民族自治地方和民族行政機關發展迅速：
自恢復民族區域自治制度，省級的自治地方保持不變，數量與原來相較並無
增減。在州級的自治地方中，除恢復五十年代建立的自治洲外，只於黔西布依 族苗族自治州(1982)，和鄂西土家族苗族自治州(1983)增加兩個自治州。但自治 縣、民族鄉兩級基層自治機關和民族行政機關發展卻極為迅速。
2. 少數民族人口增長逐漸上升：
中共政權建立前，因少數民族身受多重壓迫，大部分處於族體萎縮、人口衰 減的境地，一些小的民族尤其如此。但在中共政權建立後，由於對少數民族實 行有利於族體發展的政策，使少數民族人口增長率超過漢族。如 1953 年第一 次人口普查時，少數民族人口為 3401.38 萬人；佔全國總人口比例 5.77%，1982 年第三次人口普查時，少數民族人口達到 6643.43 萬人；佔全國總人口比例 6.62%，但 1990 年第四次人口普查時，少數民族人口為 9056.72 萬人；佔全國 總人口比例 8.01%。根據近年有關資料統計，現今少數民族人口已達一億人以 上；佔全國總人口比重 9% (王希恩，2002：118 )。
3. 族體意識增強：
改革開放以來，由於民族政策得到恢復和發展，民族認同得以維護，過去因 政治氛圍而隱瞞自己身份的少數民族，根據有關政策的轉變和自己要求，大 都恢復和確認自己的民族身份。以 1990 年第四次人口普查和 1982 年第三次 人口普查相比，少數民族全國人口總數於短短八年間，就從 6643 萬增加到 9056 萬，人口比例從原來的 6.62%上升到 8.01%，少數民族成員恢復自己原 有民族身份亦是重要原因 (王希恩，2002：119 )。
4. 民族文化長足發展：
少數民族文化是中華民族文化中的重要組成部份。其根植於本民族的生存環 境中，用豐富多彩的形式表現其民族的獨特文化和民族性格。中共建政後，在 根據自願選擇和有利發展繁榮原則下，幫助十個少數民族創制自己的文字，亦 幫助另一些少數民族改革和改進自己的文字，雖然文化大革命中許多少數民族 文化遭到極大破壞，但改革開放後，民族文化又獲得生機和活力。尤其在九十 年代以來，民族文化在飲食、醫藥、服飾、體育等各方面都有長足的進步，但 因此階段政策上皆致力於經濟建設發展上，而在經濟建設過程中所暴露的社會 問題，卻常遭忽略或不重視，給予第四階段發展帶來一定之不利影響。
(四) 第四階段 - 調適發展期 (1990 年至現今)
1989 年後，中共開始確立剛柔並濟的政策，採取「經濟上改革發展、政治上 穩定保守與社會主義的法制化與現代化」的策略方針 (國家民委會編，1990：
17-25 )。用於民族工作上就是「政治上反分裂、經濟上重建設發展」，在民族團 結與和諧的前提下，求民族經濟建設的最大發展，以拉近與沿海地區日益嚴重差 距與不平衡發展等問題，並進一步做好民族、宗教、思想與教育工作 (人民日報，
1991 )，民族區域自治制度建設亦逐漸開始從地方性的經濟建設轉向制度化建設 靠攏。中共並在第九屆全國人大三次會議上，將開發大西北作為深化改革發展的 重大戰略。因此，民族區域自治制度的建設便顯得更為迫切與重要。
在此時期，民族自治地方經濟發展通過國家一系列政策，如扶貧攻堅計劃，得 到進一步加強，物質文化生活水平穩定提升。民族區域自治制度建設獲得大幅的 進步，民族自治權力亦較前擴大。然由於傳統僵化的計劃經濟體制打破，改革開 放向縱深發展，在市場經濟條件下各種思想大量湧入，急據地改變少數民族的生 活方式、觀念型態和文化習俗，使民族區域自治制度建設在新的時期面臨嚴峻的 挑戰。 (李保林，2000：35 )
總之，從反映地區經濟實力的工業總產值來看，1985 年全國人均工農業總產 值為 1261 元，民族自治地方之人均為 892 元，差距 369 元。到 1990 年全國人均 為 2770 元，民族自治地方人均為 4809 元，差距以迅速擴大至 5241.9 元 (中國統 計年鑒，2000)，而此一差距還有持續擴大的情況。因此，在此民族區域自治制 度建設的發展階段，除應倡導民族自治地方人民觀念更新外，亦應幫助民族自治 地方做好民族產業的資源分配工作，提高民族幹部的綜合素質，並不斷加強民族 法制建設和文化建設，使民族區域自治建設與現代化建設相配合。
第三節、 西部大開發政策與民族區域自治制度
一、 前 言：
進入新世紀以來，隨著改革開放的不斷深入，民族區域自治制度雖在全國少數 民族地區得到快速發展，經濟建設和綜合國力亦大有進展，然西部地區既是中國 大陸少數民族分布最集中的地區，也是市場化、社會化程度最低的地方 (文光，
2000：98 )，雖然擁有豐富資源，卻因環境和制度等種種因素限制，與東部地區 發展差距日益擴大，如放任地區差距持續擴大，特別是西部地區的長期落後，會 對大陸社會政治穩定產生一系列矛盾和問題，尤以少數民族問題最為嚴重。
有鑒於此，中共認為現階段做好民族工作、解決當前中國民族問題的根本關鍵 應在經濟發展上，所以要想盡辦法把少數民族地區的經濟「搞上去」。江澤民即
在 1992 年 2 月 1 日中央民族工作會議上講話指出：「現階段的民族問題比較集中 地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化的發展」；「搞好民族關係、
增強民族團結的核心問題，就是要積極創造條件，加快發展少數民族和民族地區 的經濟文化等各項事業，促進各民族的共同繁榮。」(江澤民，1992：66 )。
90 年代末江澤民因警覺到區域發展失衡所潛藏的各項危機會衝擊改革、發 展、穩定的大局，遂基於政治、經濟、社會等因素考量，決定調整區域經濟發展 戰略，從過去「不平衡發展」轉變為「非均衡協調發展」，作出面向二十一世紀 的重大決策-實施西部大開發戰略。就如朱鎔基指出：「實施西部大開發戰略，也 就是要加快少數民族和民族地區的發展。」由於中共著眼於少數民族在西部分布 的面積和人口，而標榜西部大開發是以少數民族區域為主體的經濟發展策略，因 此西部大開發實肩負著拉近東西部經濟差距和促進民族團結的重責大任。
正如江澤民在「十六大」中所強調的：「積極推動西部大開發，促進區域經濟 發展協調，不但關係到全國發展的大局，也關係民族團結和邊疆穩定。」(江澤 民，2002：23 )，這一連串政策宣示，確立中國大陸以西部大開發戰略，為落實 新時期民族政策的主要工作方向。因此，中國大陸的西部大開發，從一定意義而 言，就是民族地區的大開發，不僅是解決中國大陸新世紀發展問題的重大戰略任 務，且是中共為解決當代民族問題的重要措施。以下由地緣戰略思維以及分裂主 義對統一的威脅兩個面向加以析述之：
(一)、 地緣戰略思維：
中國大陸邊界縣長達兩萬兩千餘公里(與他國接壤省份，除廣西為東部其餘邊 界線均在中西部省份)，其中一萬九千公里在少數民族地區。比臨接壤的周邊國 家和地區有獨立國協諸國及蒙古、北韓、東南亞、南亞諸國。而陸地邊境線上有 近三十個民族與鄰國同屬一民族，語言文字相通，風俗習慣相近。西部為少數民 族聚居的地區，「底子薄、基礎差、基數小」，聚集全大陸大部份的貧困人口，兩 極分化問題極為嚴重，加上歷史仇恨和種族紛爭，造成「藏獨」、「疆獨」問題日 趨惡化，並長期對中共政權構成不安的隱患 (陳武駿，2002：51 )。
西部地區一直是中國大陸極為重要的戰略防線。目前新疆仍是歐亞大陸的心臟 地帶，烏魯木齊仍是整個亞洲的中心，具有相當的地緣優勢。因此，中國大陸有 必要再歐亞大陸實現如下幾項地緣戰略目標(劉洋，2000：54 )：一、保持周邊穩 定，使其成為中立緩衝地帶，以避免其他大國重新滲透週邊國家；二、致力於西 部地區的經濟文化交流，使其逐步實現一體化；三、加強陸地力量，並增加其投 送能力，建立安全區。
另外，南亞次大陸的控制，亦關係到中共未來國家戰略的佈局及西藏分離運動 的控制，要有效控制南亞次大陸，就必須壓制印度在此地區的影響力 (張文木，
2000：192 )。由於印度是南亞首屈一指的大國，成為南亞區域霸權是其一直努 力的目標，而欲實現此目標，唯有促成西藏與中共分裂，使中印之間形成緩衝，
故印度的國家安全概念自然與中共西部地緣戰略產生衝突 。姑且不論西藏對中 國地緣戰略的深廣，光就豐富的水資源而論，西藏地區的安全對中共未來發展亦 具生死攸關的意義 ( 阮光峰等著，1999：105)。
(二)、分裂主義對統一的威脅 — 疆獨、藏獨
少數民族地區由於經濟長期落後，與東部沿海地區發展差距太大，有可能加大 民族分離主義活動及國際反華勢力在西藏新疆等地製造問題。目前中國邊疆民族 地區經濟發展水平多數略高於周邊一些國家，一但這些國家(尤其是中亞國家)經 濟走上正軌，便很可能對邊疆地區的穩定形成威脅。尤其是中亞地區除主要國家 強權在此地區爭逐外，長期以來存在的「泛突厥主義」及「泛伊斯蘭主義」，更 是國際勢力在此加以運作製造矛盾的工具，從而益添威脅當地發展的複雜因素。
中國大陸西部少數民族地區是 55 個少數民族聚居之地，3 億人口中有 5 千多 萬是少數民族，而且約有 20 多個民族是跨越邊界的，可稱為中國大陸之民族大 鎔爐。據 2001 年中國大陸第五次全國人口普查數據，少數民族在全國總人口中 所佔比例是 8.41%，而在西部地區達到 20%以上，全國少數民族人口總數的 70%
以上集中在西部。在種族及文化差異大，加上歷史(西漢管轄時期即產生矛盾，
清代曾多次發生回變的叛亂)、宗教的因素以及外國勢力(60 年代的蘇聯與後來的 周邊土耳其語系國家暗地支持疆獨活動、印度支持藏獨活動)介入下，西部地區 維族等少數民族與漢人間的民族衝突始終未曾間斷。
就國內政治穩定而言，對於聚居西部地區的少數民族，特別是新疆和西藏的分 離主義份子，一直是中共中央的大患。而新疆南部維吾爾族的獨立活動，也多採 取恐怖形式抗爭，並已在喀什、伊寧、阿克蘇等地叛亂數十次。1998 年 1 月、2 月、5 月、6 月、7 月，新疆先後發生了 71 宗武裝暴力攻擊黨、政、軍、公安、
武警的事件，造成 250 多名軍民傷亡。1998 年 8 月 10 日，「疆獨」組織「民族 解放陣線」策動了襲擊西南部阿克蘇地區的溫宿「五五三」軍用機場及攻擊烏什、
拜城武警駐地事件，該事件為 1949 年以來新疆地區最令人震驚的武裝攻擊軍方 事件。以上是經證實的暴力運動，未經證實者為數亦不少。這些分裂主義行動者 多由設於新疆或鄰近國家，規模不一的恐怖組織訓練基地所訓練；行動的策劃者 為新疆內的恐怖組織，或境外的維族分裂組織。
中共認為多年來，國內外敵對勢力對其實行「分化」和「西化」手段，利用西 部民族和宗教問題搞顛覆和分裂活動，可見在中共眼中，西部地區是「國內外敵 對勢力」分化中共政權的亂源，而疆獨、藏獨更是嚴重影響國家統一和民族團結 的主要威脅。
新疆、西藏占中國大陸領土四分之一以上，是西北、西南的重要屏障，對於國 防安全以及未來發展具有重大意義。冷戰結束後，中共的少數民族問題更形惡 化，尤其是新獨立的中亞國家對新疆分離運動的影響。
除了疆獨分離運動外，西藏的分離主義亦由來已久，歸納原因如下：1.滿清時 西藏獨立運動的後遺症。2.中共欲對西藏實施社會主義改造，強迫藏人接受共產 主義。3.文化大革命對西藏宗教文化的破壞，造成藏人心中揮之不去的陰影。4.
多次的軍事鎮壓造成人員死傷，升高仇恨。在 1959 年西藏精神領袖達賴喇嘛出 走印度後，雖然示威和暴動仍間歇出現，流血事件也時有所聞，但大規模的武裝 叛亂即不再發生，這一方面與達賴喇嘛採取「以和平方式爭取西藏獨立」有關。
鄧小平認為：「民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央與地 方的矛盾也會發展，就可能出亂子。」中共前總理朱鎔基亦在 1999 年 9 月底的 中央民族工作會議上的報告中指出：「進一步做好民族工作的關鍵是要加快少數 民族和民族地區的發展，特別是要把經濟搞上去，這是廣大少數民族幹部群眾的 迫切願望，也是實現各民族人民共同富裕、解決民族問題的根本途徑。」
而中共認為西部民族地區的開發，將有助於對少數民族分離運動的控制，並能 防範外國影響力的滲入，以達到確保國家安全、維護主權完整性及鞏固西部週邊 安全的目標。殊不知大部份少數民族居住的西部地區，由於種族文化的差異性，
將可能對西部民族地區的開發帶來極大限制，而從中共以往因少數民族政策失 當，使原本欲藉政策解決的問題，反而成為政治執行的阻礙潛力看來，縱使未來 少數民族地區經濟環境獲得改善，分離意識問題恐怕仍不易消除。
二、 西部大開發政策之相關論述：
西部大開發的論述隨著時間的轉變而有所不同，領導人的更替、現階段的措 舉，可看出西部開發從最先的發展基礎建設，至現今面對加入世界環境與面對國 際情勢下，啟動西部地區全面性發展，中國政府所做的轉變與戰略考量。
以下就改革開放後中國大陸領導人就關於西部地區發展之論述整理如下：
【一】鄧小平對「西部地區發展」之論述：
（一）1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議上說明：經濟政策上，可以 允許一部份地區、一部分企業、一部份工人農民先富起來。一部份人生活先好起 來，就必然產生極大的示範力量，影響左鄰右舍，帶動其它地區、其他單位向他 們學習。這樣，使整個國民經濟不斷以波浪式向前發展，使全國各族人民都能比 較快的方式富裕起來。尤以西部地區生活困難，國家應當從各方面加以協助，特 別要從物質上給予有利的支持。這是一項大政策，一個能夠影響和帶動整個國民 經濟的政策。( 鄧小平文選第二卷，1994：152 )
（二）1986年3月28日，鄧小平會見他國總理的談話：改革是從農村開始，在 農村先見成效，但發展不平衡，有百分之十的農村地區還沒有擺脫貧困，主要是 在西北乾旱地區和西南一部份地區。我們的政策是先一部份人、一部份地區先富 起來，以帶動和幫助落後地區，先進地區幫助落後地區是一項任務。我們堅持走 社會主義道路，根本目的是實現共同富裕，因為平均發展是不可能的。(鄧小平 文選第三卷，1995：155 )
（三）1988年9月12日，鄧小平在工資改革談話中說明：沿海地區要加快對外 開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快的發展起來，從而帶動內地更好發 展，這是一個事關大局的問題，內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定時候，
必須要求沿海拿出更多力量幫助內地發展。(鄧小平文選第三卷，1995：277 )
（四）1992年1月至2月鄧小平南巡時的談話：一部份地區有條件先發展起來，
一部份地區發展慢一點，先發展起來的地區帶動後發展地區，最後達到共同富 裕。如果富的越來越富，窮的越來越窮，兩極分化就會產生，而社會主義制度能 避免兩極分化，解決的辦法之一，就是先富起來的地區多繳稅，支持貧困地區的 發展。(鄧小平文選第三卷，1995： 373- 375)
（五）鄧小平提出「兩個大局的思想」：一個大局就是東部沿海地區加快對外開 放，使較快的地區先發展起來，中西部地區要顧全這個大局；另一個大局，就是 當發展到一定時期，到全國達到小康水平時，就要拿出更多的力量幫助中西部地 區加快發展，東部沿海地區也要服從這個大局。
【二】江澤民對「西部大開發」之論述：
（一）江澤民於1999年6月於西安召開的國有企業改革與發展的會議上，提出 西部大開發的動員令，加上1998年紀念中國共產黨七十八週年會議上，傳達江 澤民的基本論述精神結合而成的「八條項目」 (何東成主編，2000：1- 3 )：
第一條：強調西部大發展的歷史地位和偉大意義。
江澤民指出，中國正處在世紀之交，必須不失時機的加快中西部地區的發展，特 別是實施西部地區大開發，對推進中國大陸的改革和建設，以及保持黨和國家的 長治久安，都是一個全局性的發展戰略，不但具有重大的政治意義和社會意義。
第二條：明確指出西部大開發是全黨和全國人民的重大戰略任務。
江澤民指出，西部大開發就不是「小打小開」，而是在過去發展的基礎上經過周 密規劃和精心組織，打開更大的發展步伐，形成全面推進的新局面。它仍強調這 是一個大戰略、大思路，並要求從現在起，做為黨和國家一項重大戰略任務，拿 出過去發展經濟特區的氣魄，以求更加突出自己位置。
第三條：明確指出中國大陸當前加快西部地區發展基本條件已具備。
時機的成熟與基本條件的具備，江澤民認為如果看不到這些基本具備的條件，
不抓住現在這個有利的時機，不把該做的事情努力做好，就會犯歷史性的錯誤，
因此，必須全力支持西部地區大開發。
第四條：提出西部大開發發展的原則。
加快西部經濟社會發展同保證政治社會安定、加強民族團結結合起來，促進西部 發展，同促進實現全國第三步發展戰略目標結合。
第五條：強調生態環境與環保之重要性。
西部地區大發展除全國人民之盡力、黨的配合，還必須重視當地的生態環境，水 資源，水源地的保護，並將水資源的發展和有效利用放在突出位置。
第六條：總論之前的原則。
在國家財力穩定增長的前提下，通過轉移支付逐步加大對西部地區的支持力度，
在充分調動西部地區的基礎上，通過政策導引，發揮利益機制作用，調動和吸引 國內外資金、技術、人才等投入西部發展，兼顧發展和保護，發展特色優勢產業 和產品，有目標、分段地推進西部地區人口、資源、環境和經濟社會的協調發展，
以達到促進西部地區的提升。
第七條：明確指出西部大開發是一項重要的歷史任務。
加快西部地區發展，是一項巨大的系統工程，也是空前的艱難任務，既要有緊迫 感，又要做好長期奮鬥的思想準備，為二十一世紀做準備。
第八條：描繪西部大開發的前景。
建設一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山河秀美的西部地區，使
西部地區「舊貌換新顏」。
（二）1999年6月9日，江澤民在中央扶貧發展工作會議上的重要講話。江澤民認 為逐步縮小全國各地區之間發展差距，實現全國經濟社會的協調發展和最終達到 全體人民的共同富裕，是社會主義本質特徵的要求。現在，加快中西部地區發展 步伐條件已經具備，時機已經成熟。在繼續加快東部沿海地區發展同時，必須不 失時機加快中西部發展，並從現在起，要做為黨和國家一項重要的戰略任務，以 便能更加突出位置。西部貧困地區，以改變貧困地區基本生產生活條件為重點，
按照優勢條件互補、互惠互利、長期合作、共同發展為原則，發展多層次、多渠 道、多形式的經濟技術合作，將東西扶貧做為推向一個新階段。(人民日報，1999 年6月10日節錄。)
（三）中國對中西部地區的改革和發展是高度重視，強調要逐步縮小東西部與中 西部發展的差距做為長期堅持的重要方針，並採取一系列政策措施，促進中西部 地區發展。中西部範圍很大，加快西部地區的經濟發展，是保持國民經濟持續快 速的必然要求，也是實現我國現代化建設第三步戰略目標的必然要求。西部地域 廣大，自然資源豐富，具有巨大的發展潛力。 (人民日報，1999 年6 月19 日節 錄。)
（四）加快發展西部地區，必須充分考慮各種有利和不利的因素，充分調動廣大 群眾和各方面積極性。總原則是：加快西部經濟社會發展，同保持政治社會穩定、
加強民族團結結合，將西部發展同實現全國第三步發展戰略目標結合起來，在國 家財力穩定增長的前提下，通過轉移支付，逐步加大對西部地區的支持度，在充 分調動西部地區自身積極的基礎上，透過政策引導，吸引國內外基金、人才、技 術等投入西部發展，有目的、分階段推進西部地區人口、資源、環境與經濟社會 的協調發展。(人民日報，1999 年6 月19 日節錄。
（五）實施西部大開發戰略，為西部各省提供良好的發展機遇，能否抓住機遇、
加快發展，關鍵在領導與人才素質。解放思想、實事求是，進一步轉變觀念，增 強改革開放意識，樹立為開發大局作貢獻的責任感，並結合「三講」教育(講政 治、講學問、講正氣)，提高幹部素質，提高黨組織凝聚力、戰鬥力。此外，促 進地區之間的經濟協調發展，實現共同繁榮、共同富裕，有利整個經濟結構實施 戰略性調整，推進我國現代化建設，實現「兩個大局」戰略思想。(人民日報，
2000年3月14日節錄)
（六）東部沿海地區要以各種方式支持和幫助西部發展，更重要的是，西部地區 要協調各方面，通過深化改革，擴大開放，形成新的機制、新的方法，吸引人才、
吸引資金、引進技術，充分發揮自身特點，搞好基礎建設，培育優勢產業，發展
科技教育，加強生態環境保護，使西部經濟在新世紀有更好的發展。(人民日報，
2000年3月14日節錄)
【三】朱鎔基對「西部大開發」之論述：
（一）實施西部地區大發展是全國發展的一大戰略、大思路，加快中西部地區發 展的條件已經基本具備，時機已經成熟。世紀之交，現代化建設即將全面實施第 二步戰略目標，向第三步戰略目標並進時，提出加快西部地區大開發，是黨中央 做出的戰略決策，不但在經濟上，更重要在政治上，都具有重大深遠現實與歷史 意義。 (人民日報，2000年5月20日節錄)
（二）2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議，針對實施西部地區 大開發戰略，是一項系統工程，必須要有步驟、重點推進，以下述四點配合實施 (人民日報，2000年5月20日節錄)：
1. 第一點：進一步加快基礎設施建設
基礎建設薄弱是制約西部地區發展的主要因素，要加快進行西部地區大發展，
特別要加強公路、鐵路、機場、天然氣管以及電訊網路、通信、廣播電視等基礎 建設。加快打通西部地區、西北與西南地區、中部地區與東部地區，通江過海，
連接周邊的運輸通道。同時，將水資源的發展和有效利用放在突出位置，這是涉 及部地區大發展全局的重要問題，通過多種途徑加快水利設施建設。
2. 第二點：加強生態環境保護建設
這是實施西部地區大開發的根本，大力改善生態環境，才能得到很好的利用與 發展，如此也才可改善投資環境，引進資金、技術、人才，加快西部地區發展腳 步。因此，高度重視和抓好生態環境的建設，將它做為實施西部地區大發展的切 入點，為此「退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包」的措施，這些 措施是植樹造林、綠化沙漠，以及綠化荒山荒地的具體化。如此，既可以改善生 態環境，又可以緩解目前糧食總量相對過剩所造成的矛盾，還能帶動整個經濟結 構的調整，同時，將糧食換林草同扶貧工作結合起來，加快貧困地區脫貧致富的 有效途徑。
3. 第三點：調整產業結構
這是實施西部大開發的關鍵，西部地區根據不同的地理與氣候條件、不同資源
