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「台灣地方經濟發展及人口回流政策之挑戰與因應」
政策建言
2019 年為行政院推動的「地方創生元年」，並核定「地方創生國家戰略 計畫」，宣告國家潛在的人口失衡危機必須透過國安層級的政策機制來加以 解決，參考日本地方創生總合戰略制定目標，包括維持總人口數不低於 2,000 萬人為願景，逐步促進島內移民，並配合首都圈減壓，期望 2022 年 地方移入人口等於移出人口，2030 年地方人口能夠回流，讓地方重獲新的 發展動能，避免地方社會行動網絡和生活機能支持系統崩解。
然而計畫提出以來，地方受限於人力與資源，對如何提出地方創生計 畫並進而達到經濟發展與人口回升之能力與經驗不足，因而至今尚難將推 動成效回饋以調整政策。本研究以國內外推動地方發展經驗之政策分析，
及國內實務推動案例研究為基礎，探討當前地方在推動創生計畫的課題與 需求，並提出針對中央與地方政府之政策回饋。以下為綜整研究成果後提 出之建議。
一、 提升地方創生國家戰略計畫位階，專屬預算、專責單位及結合階段目 標之管考機制一步到位，以強化推動地方創生之執行力道建立評估區 塊鏈應用機會之基礎能力
日本及歐盟於推動地方創生及鄉村發展計畫皆有相對應的單位、預 算等，日本更是立專法推動，於 2014 年通過「城鄉．人．工作創生法」。
在預算方面，日本在 2015 年起每年編列「日本地方創生交付金」約 1,000 億日圓獨立預算專款專用，由地方提案申請，另外各部會另編列相關計 畫經費。相較我國雖已明訂目標，但在「不立專法、沒有專屬預算、缺 乏獨立單位」的三缺情況下推動地方創生，雖透過國發會媒合地方提案 與各部會資源，力道仍明顯不足。
在政策位階上，短期建議將「地方創生國家戰略計畫」提升為「地 方創生國家政策綱領」，作為未來地方創生政策指導方針及政府施政根基；
長遠之計應訂定「地方創生」專法及核定專屬預算。如欲更進一步增加 可運用經費，可透過改善稅制以提升地方創生的在地自治資源與能力，
如可考慮讓一定比例的綜合所得稅、營業稅等項目，以自由捐贈或是依 照戶籍歸屬的方式，成為地方所能獲取的稅收來源。
在專責單位上，國發會為地方創生主要幕僚單位，受限於業務承辦
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量，無法適時回應各地方輔導、協力工作的需求，建議可參考如日本在 內閣官房下設「城鎮・人・工作創生本部」事務局成立專責單位，此外 在政府機關人力有限情況下，亦可先徵選合適的法人單位，設立「地方 創生推動辦公室」，協助各地方政府共同推動地方創生，並提供協作媒合 機制。
在結合階段目標之管考機制上，我國已參考日本作法制定計畫總目 標，但鑒於此國安層級政策之需求，建議應設置明確之短中長期階段目 標與包含生育率之 KPI 指標，且有相對應之管考機制，以確保逐步落實 階段性目標並滾動檢討政策執行內容。
二、 縣市投入跨域協調整合之資源及人力，強化鄉鎮市區之地方創生規劃 能量
(一) 縣市政府積極擔任協調與協力角色，提出縣市層級創生計畫
為讓鄉鎮市區計畫能夠與縣市層級更加契合，並有效解決跨行政區 域界之交通規劃及產業專區等問題，縣市需要訂定縣市的創生目標，制 定縣市層級的創生計畫，讓所轄鄉鎮市區有所依循。
可依過去縣市制定綜合發展計畫的經驗，結合當前推動的縣市國土 計畫及農村再生總體計畫等，深入考慮所轄鄉鎮市區的發展特殊性與創 生需求，進而提出能夠兼顧土地使用、農村發展策略，以及解決人口失 衡問題的創生計畫。縣市政府可採議題導向提出交通規劃、教育機制調 整及產業專區等策略規劃，指導公所之地方創生計畫以及跨域之創生計 畫。
(二) 協助建構鄉鎮市區公所之規劃地方創生能力及地方資源資料數據化 從既有的國土規劃體系中，鄉鎮市區層級長期缺乏研擬綜合發展計 畫的機制與機會，使得鄉鎮市區公所面對各面向問題時，難有統合解決 的策略規劃思維及發展構想，加上在尚未有對應之預算及專案支援下，
目前鄉鎮市區公所普遍人力與能力不足。故建請鼓勵鄉鎮市區公所以總 體規劃思維制訂綜合發展計畫，更全面地思考地方發展所需的各面向工 作，為長期的人口居留及地方發展建立更完整的根基，並設立地方創生 專屬推動組織，以較充裕的人力應對地方創生推動工作。
此外擬定創生計畫必須先完整掌握資料並加以分析，建議地方政府 應建置資料庫，讓鄉鎮市區公所盤點在地各項資訊，並建檔上傳至資料 庫或公開於政府平台上，有助於基層新進人員、研究人員及企業單位等，
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取得相對應資訊及評估投資機會。
(三) 因地制宜提出優先推動策略並適時導入科技協助推動
各鄉鎮市區應依據人口資料分析，提出優先協助解決的問題或對應 策略，進而讓人口流失與人口結構失衡的地區在這些策略引導下獲得改 善，產生策略擴散與區域帶動的效果。建議在老化指數較高的地區鼓勵 從事長照事業，優先輔導願意到這些地區的青壯年取得照護員資格、媒 合適當單位共同合作經營照護事業，以及提供優惠貸款或減免初期營業 稅等。在年輕人口返鄉地區支持年輕世代找到合適返鄉移居之處，在當 地有開創新事業的協力資源。在生活與醫護文教資源不足地區，優先引 入結合地方創生的科技導入策略，優先發展智慧遠距醫療及多元教育的 應用機制與執行策略，並結合移居者的長照及教育工作。
三、 加強鼓勵企業投入與自主發展，成為地方創生之真正助力
企業的投資與投入是地方創生成功之關鍵助力。現行「地方創生國 家戰略計畫」已將「企業投資故鄉」列為五大戰略之一，鼓勵企業基於 故鄉情感，善盡企業社會責任(CSR)，並透過稅賦優惠及法規調適等誘因，
鼓勵企業投資故鄉，認養地方創生事業，協助地方產業興起。但目前尚 未有企業投資故鄉之氛圍，故建議應即早具體落實稅賦減免、鼓勵企業 總部轉設於地方鄉鎮或強化地方營運據點等實務措施，以加強企業協助 地方之力道。對於在地事業而言，除了協助尋找創造高附加價值之機會、
改善地方就業環境、媒合所需之專業優秀人才等協力外，亦應強調「自 主性」，以即使沒有國家的支援地方事業還能繼續的狀態為目標。
註：更詳細內容請參閱「台灣地方經濟發展及人口回流政策之挑戰與因應」專題報告，
請上本社網站（www.ctci.org.tw）下載
