國立臺東大學公共與文化事務學系 公共事務管理碩士在職進修專班碩士論文
指導教授：靳菱菱 博士
公務員組織疏離：
地方政府個案研究
研究生：莫鳳清 撰
中華民國一○一年六月
謝 誌
在論文即將付梓完成之際，回想研究所二年的求學過程，重拾學生時期那種 純然的求知喜悅多麼可貴，逐夢的日子感謝臺東大學公碩班的老師們以豐富的學 養，開拓了我的視野，也活躍了心靈智慧。尤其感謝指導老師靳菱菱博士，在論 文撰寫過程中精準的斧正研究方向，愷切指導內容與文字的嚴謹流暢，使刪減過 程中或許有些動搖卻不敢怠惰，築夢化為甘露不覺辛苦，反而由於投入與堅持更 覺受益至深，永銘肺腑。其次要感謝口試委員彭堅汶老師及謝志龍老師針對論文 內容不足處惠賜的寶貴意見，使論文更臻完備。
再謝受訪者百忙中撥冗提供可貴的經驗成就了論文的豐富與真實，幾次為補 足缺漏處一再叨擾，仍不減熱情的給予協助，不僅充實了論文層次，也令我感受 滿滿的感動與溫暖。雖為遵循研究倫理，謹守身份保密，無法一一列出您們的姓 名，但受過的幫助清晰地記憶在心底，在此表達最誠摯的謝忱。還要感謝長官與 同事們的鼓勵與包容，使我能同時兼顧工作與學業，也謝謝公碩班同學們的提醒 與幫助，才使論文得以如期完成。
最後最感謝我摯愛的家人，在我人生面臨各種挑戰時，一直做為我堅強的後 盾，特別是先生郭荃生在這段期間全然地接受我的情緒與需要，全心照顧家庭，
使我無後顧之憂，自在地徜徉在浩瀚學海裡，享受學習的樂趣。還要謝謝我三個 可愛貼心的寶貝家亘、家皓、家元兩年來自立自強，自愛的完成學業，不讓我分 心，在我論文寫作陷入瓶頸放空時、焦慮時，心急為我加油打氣，給我堅持的力 量。更慶幸開明的婆婆謝玉姿女士，視我如女兒般，無論公職考試或者求學歷程 一路給我支持與生活上的照顧，是我生命中最重要的貴人。最後感謝辛苦培育我，
我最敬愛的父親莫阿土先生，樸實無華，精進自律的生活態度是我人生臨摹的範 本。親愛的家人，因為您們讓我感受生命的完整與幸福 I love you forever。
謹以此謝誌向在本論文撰寫期間，幫助過我的貴人，表達最誠摯的謝意與感 激。研究生生涯化下了句點，達成了這個夢，下個夢？待續…….
公務員組織疏離：
地方政府個案研究
莫鳳清
國立臺東大學公共與文化事務學系公共事務管理碩士在職專班
摘 要
近年來「公職」被視為一種理想職業，它似乎提供實踐自我與服務他人的機 會。然而公職發展理想與現實間存在之落差，卻使公務員對組織產生疏離。本研 究目的在找出其成因，提出解決建議供公務人力管理之參考。
本研究採半結構敘事訪談法，藉由公務員對自身公職經驗的理性陳述及認知 上的感性表達，理解公務員「組織疏離」導因及過程。
本研究發現國家以科層結構、專業分工、法令、中央指導、防弊機制限制公 務員行動並藉由優惠待遇的籠絡，形塑出公職生涯自願性的異化勞動。另外人治 干擾造成公職發展的不確定性，提高了公務員角色建構衝突性。而地方主管級公 務員在績效競爭及權威弱化壓力下，勾勒出更為複雜的疏離模式。最值得關注的 是多數公務員傾向自利的工作價值觀，而這正是公部門無力回應民意需求的關鍵 與危機。
本文建議公部門首要排除人治干擾建立公務員職涯發展信心。再者藉由法學 素養的提昇及適才適所的職務安排促進公務員潛能發揮機會。最後透過工作內在 價值的澄清建立「人性關懷」的工作使命感，方能創造公務員及人民雙贏的公職 生涯理想。
關鍵詞：異化勞動、組織疏離、角色衝突、工作價值觀
Organizational Alienation of the Civil Service:
a Case of Local Government
MO, FENG- CHING Abstract
In recent years, the "public" being considered as an ideal career has reached a high degree of consensus, which seems to provide an opportunity for the practice of the self and to offer a service to others. However, the gap between the ideal and the reality of career development in civil service provoked the self-suppression caused by the alienation from the organization. This study is to clarify the problem and provide practical suggestions for the official human resources management.
This study illustrated the work content and process from insiders’
perspective through semi-structured narrative interviews, and by the dialogue between actors and the organizational structure , the interactive process between actors, and how these processes corresponding to the situation, proved that the public sector is indeed filled with the phenomenon of organizational alienation.
This study found that the public sector is full of institutional contradictions which restrict the potential of civil servants, shaping the voluntary alienated labor of the public service career. The vicious cycle of environmental chaos lead by the rule-of-man interference increases role conflicts as civil servants, causing civil servants to choose the self-serving valuses when facing the upsurge of people’s expectation. Particularly, the dimension presented by the local competent civil servants of their alienation is more complex and ambiguous.
We suggested that the public sector should build the environment of self-development and team-building, set up sound human resource policies to assure the right people to the right slots, cultivate the literacy of the Civil Service Law, and establish the persistence of the official character so that we could create a win-win situation for public officers and people.
Keywords：alienated work, organizational alienation, role conflict、work values
目 錄
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景與動機 ... 1
第二節 研究目的 ... 4
第三節 研究方法 ... 5
第四節 訪談對象 ... 7
第五節 研究架構與章節安排 ... 12
第六節 研究流程 ... 14
第二章 文獻探討... 15
第一節 疏離(異化)的定義 ... 15
第二節 疏離的模式... 17
第三節 疏離與組織績效 ... 19
第四節 華人特殊文化脈絡與官場中自我發展路徑的壓抑 ... 27
第五節 國家籠絡/控制公務員順服策略... 28
第三章 公職生涯的現實挑戰 ... 32
第一節 多重防弊的公務體制 ... 32
第二節 法治中的人治... 58
第三節 理性與情感的交戰：何必做壞人 ... 68
第四節 面對變革的調適障礙 ... 80
第四章 組織疏離的導因與行動 ... 92
第一節 公職生涯自願性的異化勞動與疏離 ... 92
第二節 管理上的人治與人情 ... 95
第三節 公務員面對疏離的自我修飾... 99
第五章 結論與建議... 103
第一節 研究結論 ... 103
第二節 研究建議 ... 105
參考書目 ... 109
一、中文部分 ... 109
二、英文部分 ... 112
附錄：訪談逐字稿... 117
表 次
表 1 受訪者背景資料與代號... 11
圖 次
圖 1 形塑公務員工作表現的相關因素 ... 12 圖 2 研究流程圖... 14
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
因應全球治理挑戰及民眾期待的高漲，中央政府無可避免的將部分權力下放 予地方政府，地方政府必需扮演中央政府代理者及保護地方發展的多重角色。換 言之，在「全球在地化」的思維架構下，地方公務員不僅面臨治理上質與量的嚴 苛考驗，更須接受地方首長為因應選舉現實壓力對政績及時建樹的迫切要求，展 現出更為強勢的領導風格。首長希望所帶領的團隊是勇於承擔並具創造力、變革 力、行動力的專業官僚，但地方公務員在心態、能力上能否移除承襲已久之惡習 不無疑問。誠如M. Weber(1947)所言，在現代國家裡，政府所以能發生作用，乃掌 握在對日常生活中的行政事務親自操槳的「公務員」手中，政治首長若得不到公 務員的支持，恐將進退失據。因此在二十一世紀，在全球化高度競爭的衝擊下，
公務員人力素質攸關國家競爭力，成為政府能否創新的核心基礎。進言之，國家 基礎建設倚賴地方政府，地方政府運作依靠地方公務員的專業與素質。
事實上，公務員服務民眾是一種統治手段，真正服務的對象是國家。其理由 在於國家無法放任地方政府恣意行事、挑戰中央權威，因為這種放手恐將威脅國 家生存，所以其必須設計一套制衡機制以鞏固其統治正當性。雖然牽制地方施為 手法多元，然而最穩固有力的途徑便是掌握其運行工具－地方公務員。尤其甚者，
即時強化其忠誠順服之意志，以達到國家對公務員意識型態的操控。例如：科層 制度裡職位、職等、薪俸、陞遷、考績制度等安排，巧妙製造出公務系統類資本 主義下的階級化結構，並透過一連串權威的法規命令約束、刻意安排的培訓教育 強化、實質有力的獎懲操作機制等，有效建構公務員態度及意識1。在今日資本主
1 Burawoy(1979)在有關「生產政治」的論述中指出「層級組織」、「薪資體系」、「內部勞動市場」
和「交涉制度」，是影響勞動過程的四個面向。其中安插員工陞遷、調動、核定資歷的「內部勞動 市場」和提供申訴、工會集體談判的「交涉制度-內部國家的成立」是有效構成自願性服從的手段。
Edwards(1979)認為資本家以「引導」、「考核」、「紀律」的控制體系控制員工意識形態，運用於公 部門即是指公務員依職務說明書所記載之工作內容行事明白該做什麼？該遵守的規則。並透過評估 員工表現制度使員工潛移默化的規範自己，達到意識形態控制的目的，此說亦符合Burawoy(1979) 所指生產過程除了經濟活動外還包括政治與意識形態作用。見M. Burawoy, Manufacturing Consent.
Chicago: The University of Chicago Press, 1979.
義勞力剝削及高失業率衝擊情勢的助長下，更加深公務員對自我利益之誤判，甘 願放棄自我意識，服膺於國家機器運作規範。然而當公務員之勞動失去其主體性 時，恐將進入一種放棄自我實現的異化公職生涯，這樣缺乏意識與自主的勞動過 程，無論適應者或抵制者都將各自承擔不同形態疏離感之干擾，並有意無意做出 傷害組織績效的行為。
有關官僚組織的特性，最常被提及的不僅在於其層級節制的權威宰制、嚴密 法令規章的程序限制、還包括其對事不對人的無情、專業分工的狹隘性以及標準 作業程序的僵化反應，顯現出壓抑個人自由選擇的工具理性特質。組織理論者 DiMaggio & Powell(1991)對公務系統批判在於層級的宰制、僵化的流程，使個人自 主性、創造性消磨殆盡，如同 M. Weber 以「鐵的牢籠」(iron cage)來形容科層制度 對個人生活造成的禁錮作用。理想中，理性官僚處處體現了科學、法治精神，運 用過程或手段的可計算性，似乎可避免管理過程中人治所帶來的任性專斷、感情 用事的無效率感與無規範感。然而公共組織無法置身於政治影響之外，且人類價 值信念分歧而多樣，很難不受倫理正義與道德理想的影響，使政府效能經常墜入 於「目的-工具合理行動」與「價值合理行動」的緊張對立關係中。尤其公共行政 有太多涉及價值判斷的事務，需要以有效率的手段達成，這種安份與創新的雙重 要求，再再突顯出官僚理性所面臨的衝擊與矛盾 (王光旭，2007)。
官僚組織充斥各種繁複的法規命令，從公務人員服務法對職業倫理的規範、
行政程序法、行政執行法、行政罰法等對依法行政程序的再強調，訴願法、行政 訴訟法、國家賠償法不僅提供人民對行政機關不法或不適之行政處分救濟管道，
更規定失職公務員必須連帶負懲處或賠償責任。另有建立在防貪腐立法宗旨的公 職人員財產申報法、政府採購法，公務員懲戒法，及刑法中特別針對公務員職務 上不法行為地加重處罰，顯現出國家機關對公務員行為設下的種種框架。實際上，
有更多包羅萬象的業務行政規則及標準，像是天羅法網般的監控著公務員行動。
面對這些動輒得咎的險境，公務員的「最佳道路」便是採取工具理性的思維，依 法行政安全的產出，法規的繁瑣意外地陷入形式主義及目標錯置(displacement of goal)的謬誤中2。
2 公部門由於業務繁瑣、人員單位極多，為使工作順利進行及嚴防舞弊發生便制定許多法令規章，
然而在面對公共事務龐大而分歧的內涵時，卻敗露出法令規章之闕漏，組織為應付這些問題，卻又 制定其它法令規章，就這樣造成「法規的惡性循環」。公務員面對繁多的法令規章，意外的使其專 注於手續或規定是否完備，反而忽略是否發生實質功能的「形式主義」，及美國學者墨頓(Robert K.
Merton)所指，將執行工作的手段(法規的嚴格遵守)當成辦事的目標，忽略應將事情真正辦好的「目
霍勒(R.H.Hall)發現，層級節制和法規約束是造成組織疏離感現象兩大因素，
公務員置身於意識型態國家機器及勞動階層之間的矛盾地帶，不管是結構上由上 而下的法定權威或服膺於機關首長的獎懲權威，多數工作是在實踐他人的意念，
過程的儀式與例行化使其漸漸失去獨立性與靈魂，更在「即時文化」推助下，對 於服務的質量失去反思與控制能力，無怪乎被形容為「受訓練的無能」3。弔詭的 是，公共行政又幾乎涵蓋所有人的問題，某種程度上仍保有工作的挑戰性與多變 性，公務系統中宰制∕分配的操作與其工作獨特性，使個人對其自身所從事的工作 過程，體驗到真實或空虛、瑣碎或重要的價值不確定4。這些工作特性勢必影響其 所持工作價值觀及日後之產出，故本研究將關注公務員工作內涵與過程的真實樣 貌，以理解其對角色知覺之體認，此為研究動機之一。
制度是一個社會遊戲規則，用以約束人類互動行為，構成了人類交換的動機。
例如「績效薪俸制度」已根深蒂固的成為我們社會的體制，它們像是儀式和神話 的一部分，有利於維持統治體系的正當性（Perry, 1991），公務員考績及績效制度 順理成章成為一帖統治良藥，然而制度賦予主管無上限的考評標準，使行政機關 中權威獨佔特性成為無法克服的魔咒。又在華人特殊關係主義差序待遇推波助瀾 下，經由機會主義者的大肆操作，造成特權關係的存在，加深人際間的猜忌與傾 軋，組織中的人既缺乏團體認同感，也難以形成或發展出有意義的社會關係，孤 立感油然而生，使績效考核成為戕害公務人員心靈的制度(林奕銘，2006)。另外在 過度強調「論資排輩」且無從區辨誘因機制之公務員俸給制度下，導致公部門「大 鍋飯」文化，積極面不足的生態使身處其中努力工作的公務員，漸漸產生無規範 感，故描述公務員如何在虛虛實實的官場中認清自我價值，或勾勒疏離行為的各 式面貌是本研究動機之二。
懷特(W.H.Whyte)認為沒有人可以憑一己之力勝任所有工作，今日是個「組織 時代」，萬能博士不復存在，現代人全是「組織人」，個人僅扮演大機器中的一顆 螺絲釘5。實存官場中，結構功能的分化，本位主義的作祟，尤其地方政府首長在
3 受訓練的無能是指：組織內的成員依照專業分工，人員往往只能在特定的環境中工作，一旦環境 改變即無以為適；也就是分工下使人員如生產線上工人，每人只專精自己的一部分，而他人的部分 就全然不會了，也可說是專業分工窄化個人工作範圍，使個人易產生工作倦怠與行為僵化。
4 社會對公共產出一方面要求秉持公正無私態度，依法行政；一方面又要求對特殊情形給予額外關 注，行政裁量權的設計，經常被要求做出即時且攸關誰能得到什麼的服務與決定，使公務員對自己 工作未來成果的貢獻產生工作情境上真實或空虛、瑣碎或重要的矛盾現象。
5 這裡是指公部門龐大機器運行所欲解決之公共問題關乎人民福祉甚鉅，面對龐大紛雜的需求，為 使機器有效運作，必須將組織中的人員依其專業分工並施予訓練。換言之，由於組織分化使身處其 中的人員在部門有限的資源與能力制約下各司其職，如同大機器裡的一顆小螺絲釘僅能扮演微小卻
選舉後對前朝官員任用的疑慮，我國社會又存在晉陞考驗人脈實力的潛規則，造 成地方政府人治色彩濃厚與權威獨佔的領導風格。再者，公部門重視上下層級的 服從關係，加上華人一種中庸和諧的處世準則，似乎壓抑個人的才能發展，形成 科層惰性，公務員該展現個人主義或壓抑個人能力？如何在真實組織結構與情境 中取得平衡？組織特性如何形塑其異化與疏離的行為？是本研究動機之三。
此外，做為國家政策執行者，理應全心貫徹政策執行，但是面對政治駕馭 行政專業的處境、職務陞遷競賽敗陣下來的公務員不免產生無價值感，有的甚至 出現反組織行為，官僚制度的績效機制反而讓公務員能巧妙的將抵抗行為完好的 隱藏於安全範圍內，如同 O’Leary(2006)用游擊隊政府一詞，描繪常任文官抵抗上 司意圖的各式行徑(耽擱、敷衍、選擇性執行、重新定義政策、睜眼說瞎話、沉默、
事事請示、陽奉陰違、因循苟且、息事寧人等行為)。但是公務員的抵抗無疑將抵 銷行政團隊凝聚力，成員面對組織政策的負面抵抗是捍衛價值或科層惰性？是制 度還是政治人為因素影響成員對組織的忠誠與承諾？所以瞭解公務員實際歸順國 家統治手段的程度，及其操控與抵制的手段為本研究動機之四。
面對全球化治理要求，組織績效不僅是國家硬實力，更是奠定政府統治正當 性的基礎，組織行為學認為組織疏離與工作投入是態度構面上的兩個極端(陳孟 修，1999)。工作疏離導致低效能、低認同的負面組織行為，無形中將削弱組織效 能的發揮。綜觀以上動機，本研究擬透過經驗研究檢視官場機制與文化所衍生的 疏離現象，以局內人之觀點探討地方政府公務員在面臨愈形複雜的任務如何認知 其角色與行動合宜性。
第二節 研究目的
2011 年公職人員高、普考考試報考人數 135,004 人，錄取率 5.87％，面對高 失業率，常任文官任期的保障成為多數人從事公職的主要動機。這些錄取者可說 是菁英中的菁英，是提昇國家競爭力的利器，如果種種框架使服務其中之公務員 陷入僵固、沉淪的保守思維與行徑，似乎與政府再造活化人力之理想背道而馳，
故本論文研究目的有以下五點：
一、探索官僚組織結構、制度所形塑公務員之工作特性，瞭解其工作內涵與 過程的真實樣貌，是否使其失去工作的意義？
二、描述公務員身處的人治環境，如何牽引公務員與組織疏離的過程，及公
務員如何經歷與應對之道。
三、描述官場人際中隱藏的不確定，歸屬感淡化的公務員如何面對這樣的孤 立感？
四、逐漸消失的「現代官箴」中，釐清公務員對自我角色的建構及工作價值 觀的選擇傾向，藉以驗證公務員是否真正接受由「官」轉「僕」的角色 轉變。
五、提出研究相關發現，期使對公務人力管理策略給予更務實的觀點。
第三節 研究方法
研究方法係指蒐集與處理資料的方法或程序，幫助研究者由空泛的思維進入 書面形式的思考。就本研究之性質目的而言，因涉及受訪者個人公職經驗、思維、
感受、價值觀與知覺等探討及外顯行為的描述與理解，為配合研究目的，本研究 以半結構深度訪談為主，以文獻探討法為輔，所持理由分述如下：
一、文獻探討法
「文獻探討」一詞，英文稱之為literature review。review由re和view兩個部分組 成，re有一再、反覆、再一次的涵意，view則蘊含看、視野、考慮、仔細視察的意 思。本研究嘗試將問題與範圍聚焦於文獻所提供的理論依據上，從而建立與讀者 間對話的可能，依賴文獻提供知識，選取合適研究樣本與工具，使研究內涵與架 構更具周延及可行性，進而將自己的研究發現與他人研究成果相互印證與比較。
所依賴之文獻包括國內、外研究報告、學術期刊、研究論文及攸關研究對象之官 方研究報告、章程、規約、出版品等。
二、半結構敘事訪談法
質性研究的功能是對受訪者的個人經驗和意義建構作解釋性理解(陳向明，
2002)，由於本研究探討官僚體系中的公務員，在文化薰陶、禮教約束下如何自我 建構與角色知覺，這個覺知過程包括個人主觀心理與客觀行徑地糾葛，是現象學 也是心理學，是倫理學也是生態學6。選擇現象學所強調的現象學是實質的實證主
6 官僚體系特殊結構制度下的公務員在文化薰陶，禮教約束下，自我建構與角色知覺地展現方 式是在當時脈絡背景下真實的情境中所經驗到並影響心裡的認知與感受，所以這種建構與知覺是現 象學與心理學；另外在組織中的互動行為，是受到社會規範下所醞釀的真實倫理內涵所制約，它不
義(Sinha，1963)，即知識由經驗產生，經驗是人類意識的知覺，必須先了解事件 經歷者的經驗，才能解釋事實真相 (Sadala ＆ Adorno，2002)。而質性研究正好著 重現象特殊性，關注個體的生活、主觀經驗及主觀經驗之社會反應（胡幼慧，
1996）。過去針對公務員的疏離或異化研究多從組織結構、工作特性、工作壓力、
領導風格之角度探討基層公務員疏離演化成因，並以實證研究為主，然而如同Beck
＆ Bonb(1989)主張，量化研究講求標準與程序客觀性，忽視對情境倫理個別現象 的關注，如果將社會科學研究結果鑲嵌於政治與各種體制的實務世界，僅能解釋 支離破碎的部分結果。(Uwe Flick1995，李政賢譯，2007)，本研究必須顧慮官僚體 制與組織情境之因素，故質性研究方法更為契合本研究目的。
在官僚體系服務與自利、壓制與創新等價值多元爭辯中，事實的真相就如同 建構主義所言是多重且複雜的，反應出當事人與情境對話。本研究關心行為者與 組織結構相互的對話、行動者彼此互動過程、及這些過程是如何與所處情境相互 對應，利用「行動者－結構」作為主體，從行動者對變動情境的認知與其相對應 的行動與互動過程述說他眼中的真實，作為本研究的研究基礎(蔡錚雲，2006，賽 明成、陳建維，2010)。就Polkinghorne(1995)所言，「敘說」可保留人類行為的複雜、
還原事件發生過程、及捕捉住人際及情境脈絡下的互動。在「敘說」中，我們看 到自我的轉變經驗及對生命主觀評價蘊含的獨特意義。「敘說」被定義為對一連串 事件賦予組織的解釋，包括給予故事角色能動性及建構事件的因果關係（丁興祥 等，2006）。Sarbin 認為「敘說」如「人類行動的組織原則」，人們建構經驗，使 自己成為一個說故事的人，將過去、現在與未來連結，在「自我生命故事」中思 考、想像、知覺、互動並進行道德選擇(Sarbin著，朱儀羚等譯，2004)，看到自己 的蛻變及理解生命的意涵。本研究採用涵蓋敘說的「事件訪談法」，因其假設個人 會以「事件性」與「語義性」知識的形式去記憶與儲藏發生在某特定領域經歷的 經驗。其中「事件性」知識的組織方式相似於經驗的蒐集，且與具體情境及周遭 環境有所連結，脈絡裡的情境與歷程為該知識的核心元素。而「語義性」知識則 將前述情境予以抽象化、概念化，並以這些概念間的關係與假設為基礎，形成知 識。「事件訪談法」結合情境或事件脈絡為主體的「敘說」及跳脫脈絡以獲致概念
學者雷格斯(F.Riggs)認為，瞭解一個官僚體系的行政行為，必須跳出行政行為本身範疇，巨觀從其 社會背景去理解，也就是行為與環境之關係，「橘逾淮為枳」即是採取生態學觀點來研究行為，所 謂「物競天擇，適者生存」即是生態學觀點所建構角色內容與自我價值。見宋文，《行政學》，志光 教育文化出版社，2003 年，頁 2-69。
化與規則性知識的「立論」，兼具敘說訪談與半結構式訪談優點，它以敘說中的事 件視為研究對象，探討個人經驗，另一方面，又依其程序來分析生活中的常見現 象與事務7，藉由連結「敘說」及「問—答」程序，進行三角檢證(Uwe Flick,1995,2002 著，林靜如譯，2007)，上述研究法應可為本研究提供相關訊息。
第四節 訪談對象及訪談大綱
由於本文所稱公務員係指依公務人員任用法第五條所規定公部門文職人員中 經銓敘任用之簡任、薦任、委任各級事務官為主。而對於「組織疏離」之研究，
大多數人都認為主管級公務員接近權力核心，從未有研究者針對地方主管級公務 員做過此方面的訪談與探討。本研究卻選取具代表性薦任八職等(含)以上地方主管 級公務員進行半結構訪談，乃考量此等公務員擁有豐富的公職歷練，且由於具承 上啟下之責任，扮演多重角色(長官、部屬、同儕)，掌握較完整的資訊，使對公部 門環境或事件看法上預測較能保有「見樹又見林」的優勢。另一方面，地方主管 級公務員其擔負職責遠超過基層人員，在個人意識高漲，公務倫理低落的今日，
難免造成其領導統御上的困難，這些經驗訊息必然能增加本研究的深度與廣度。
簡言之，研究的內涵包括受訪者本人經驗也涵蓋其所觀察其他公務員的疏離行 徑，係藉由地方主管級公務員對所處公務實境的描述來分析公務中的疏離現象，
適時加入基層意見俾利上、下觀點對話，減低偏頗缺失，並依受訪者特性擬定訪 談大綱臚列如下：
一、訪談對象取樣原則
(一)性別與族群
性別與族群是否影響工作陞遷與領導統御？女性(原住民)擔任主管的層級是否 會低於男性(非原住民)？
(二)職務屬性
這部分以會計、人事及政風特殊職務人員作為區隔，將一條鞭制與一般公務員
7 事件訪談法操作方式中，研究者在訪談中刻意運用某些問題來促動受訪者對某主題做出主觀定義 (例如：談到科層惰性，您會想到什麼？)或抽象的關係連結(例如：依您看誰能夠對科層惰性演進負 責？誰能夠或應該負起這個責任？)當運用於範圍較大且複雜的問題時，目的便是獲致語義性知識。
兩類受訪者的訪談做比對：
1.會計(人事、政風)一條鞭的特殊身分，是否讓受訪者在專業得到更 大的保障與尊重？或者遭受更大不滿與防禦？
2.政風(會計、人事)人員對自己會不會有更高的角色規範標準(例如成 為單位表率)？另外雙軌制的體制設計會不會形成角色衝突(首長理 念和專業理念不相容)？
3.一般公務員如何評價政風(會計、人事)單位(例如通風報信、找碴、
官僚)？會不會影響和機關其他同事的互動？
4.近幾年民意高漲，面對檢舉不法或不滿事件通常如何處理？有沒有 遇過較為棘手的經驗？民代有無利用政風(人事)做為查證特定人事 物的工具？
5.政風(會計、人事)單位對部門或個人來講是壓力的來源或解決問題 的管道？
二、一般性問題
(一)公職經歷
1.請問您何時投入公職？參加過什麼考試？目前官職等？主管資 歷？擔任主管的難忘經歷？陞遷調動的經驗？
2.公部門近年來有什麼變化？例如組織精簡或檢調、民眾態度的影 響。
3.有無退休計畫？為何您已符合退休年限還願意在公部門繼續服 務？
(二)工作特性
1.近幾年社會變遷，民意高漲，部門業務遭受怎樣改變？如何應對？
2.業務推行需要跨機關或跨部門或接觸其他機關團體嗎？需與民眾 接觸或合作嗎？個人地方人脈對業務推展有幫助嗎？
3.您覺得公務防弊機制(一條鞭制人員、檢調查站、審計室)對您的部 門或個人工作推行是制衡或掣肘的作用？
4.議會與部門關係如何？議員經常干擾部門業務？如何干擾？政治 力介入機關人事及業務的程度？
5.是否發生業務模糊踢皮球現象？面對業務分配有沒有發言權？碰 到業務上的難題，尋求解決的管道為何？主管如何評鑑部門績效？
6.您認為部門關係存在合作或本位主義？如何互動？產生何種影 響？
7.民眾了解貴機關業務嗎？評價如何？公平嗎？
(三)世代差異
1.依您的經驗，這幾年公務員人力素質有提昇嗎？新、舊世代公務員 表現上有什麼不同嗎？你如何進行溝通領導？又如何激勵工作士 氣？
2.就您的經驗有遇過部屬直接反應工作分配不公或技巧性抵制嗎？
怎麼解決？
3.你覺得公務員之間關係和諧嗎？部門人員流動情形頻繁程度？您 認為最主要的流動因素是什麼？
4.您認為新、舊世代公務員最在意什麼？
(四)組織學習
1.請問部門人員常參加研習嗎？大多是那種類型（因業務需要或自我 成長需要）？這些研習對業務上有幫助嗎？研習活動是否會影響業 進行？
2.您個人目前有參加外面辦理的學習嗎？同事在職進修情形？
(五) 角色衝突與角色壓力
1.您認為公務員應具備的角色表現？組織精簡對你是否產生影響？
您認為工作負荷是否過重？例如執行方式或活動變化。
2.您認為外界對公務員評價如何？您覺得公務員角色近幾年有甚麼 樣的變化？您如何扮演及定位自己的角色？
3 .請問您是否曾經發生因工作與長官或其他人衝突的經驗？
4.公部門常有「多做多錯，少做少錯」的順口溜，為什麼會有這樣的 現象？
5.您認為工作讓您的生活品質受到影響嗎？例如家庭或休閒。
(六)公部門人治環境
1.從事公職多年經驗是否遇過惜才或刁難的長官？
2.您覺得首長更動對您個人生涯或業務產生怎樣的影響？
3.在工作中最怕面對什麼情況？就您觀察，在公部門有攀附管道真的 很吃香嗎？地方上人情包袱使您在處理人事或業務上感受壓力 嗎？
4.部門有問題人物嗎？情況如何？如何處置？
5.部門有工作勞役不均情形嗎？為何工作分配無法公平？
6.機關如何打考績？考績委員會發揮功能？您如何評量部屬考績？
贊成考績輪流嗎？發生考績乙等員工反彈情形嗎？現行考績制度 的運作激勵或打擊公務員士氣？
7.您認為陞遷或調動成敗最主要的關鍵是什麼？
8.您對部門人事安排有人事權或影響力嗎？
9.您通常用什麼方法激勵員工士氣？ 感受過成員對自己的權威挑戰 嗎？如何解決？
(七)其他建議及未來期許
1.請您回憶當初擔任公職的理想是什麼？理想與現實有何不同？是 否會鼓勵年輕人進入公職？您覺得公職發展受到哪一方面限制？
您的公職生涯最大的成就是什麼？有最難忘失意的經驗嗎？依您 看公務員缺乏工作熱忱最重要的因素是什麼？
2.整體而言您認為國家對公務員的待遇福利和您的工作付出相衡量 是令你滿意的嗎？請依您的公職經驗給公務員提醒建議。
為使本研究更清楚詳實展現訪談內容資料並維護個人隱私，將受訪者以英文 字母代表，詳如表一所示
表 1 受訪者背景資料與代號
代號 性別 公職年資 主管年資 職務類別 服務機關 官 職 級
A1 男 19 18 業務單位 縣政府 薦任九職等
A2 男 25 15 業務單位 縣府所屬機關 薦任八職等
A3 男 20 15 政風單位 縣政府 薦任八職等
A4 男 15 14 幕僚單位 縣政府 簡任十職等
A5 男 17 7 行政單位 縣政府 薦任八職等
A6 男 15 非主管 業務單位 縣府所屬機關 委任五職等
B1 女 22 8 行政單位 縣府所屬機關 薦任八職等
B2 女 17 12 幕僚單位 鄉公所 薦任八職等
B3 女 37 14 會計單位 縣府所屬機關 薦任八職等
B4 女 26 9 人事單位 縣政府 薦任八職等
B5 女 31 10 業務單位 縣府所屬機關 薦任八職等
B6 女 21 7 幕僚單位 縣政府 薦任八職等
B7 女 6 非主管 業務單位 縣府所屬機關 委任五職等
B8 女 15 非主管 業務單位 縣府所屬機關 委任五職等
第五節 研究架構與章節安排
一、研究架構
(華人文化)
工作價值觀
科層組織結構
法規命令 規程規章 標準作業程序
人治環境 1 關係主義 2 政治行為
人事制度 1 保障機制 2 缺乏激勵 外部監督 1. 民意 2. 檢、調 3. 審計室 4. 議會
政府績效
公務特性
1. 業務模糊 2. 績效競爭 3. 資源零和賽局 4. 一條鞭內部監督
5. 中央指揮監督 6. 地方治理挑戰
政治干擾 1. 首長 2. 民代
角色期待轉變
二、研究章節安排
本論文章節安排如下
第一章 緒論，包括研究背景與動機、研究目的、研究方法、研究架構、研究 貢獻、研究限制與研究流程等。
第二章 文獻探討，概述疏離(異化)內涵，並彙集與本研究主題相關國、內外 文獻，包含公部門相關疏離(異化)之研究，另從權威體制及人治生態現狀相關資料 作檢視華人特殊文化脈絡內涵之研究發現，就生產政治學觀點分析國家攏絡/控制 公務員順服策略，理解為何公務員沉淪於異化的公職生涯，及其與對個人角色認 知、工作價值觀選擇之影響及所發展出組織疏離之效應。
第三章針對地方政府中高階主管職公務員進行訪談，從個體對地方政府環境 變遷及公務員職能轉化衝擊感受，知覺到組織的潛規則及角色定位，描繪出公部 門行政運行及人際現狀、工作特性，從而思考地方公部門實存世界對政府效能、
公務員生涯及自我發展之影響。
第四章探討體制設計迷失(官僚、陞遷及績效考核制度)對公務員發展的影響，
鑲嵌於該體制之公務員應如何抵抗自我走向科層惰性，杜絕地方政府人治環境機 會主義者橫行對公務員體質的戕害，轉化公務員心智，成為學習型組織。
第五章 結論與建議，為研究發現做總結並提出政策建議。
第六節 研究流程
圖 1 研究流程圖 提出研究問題及目的
撰寫研究報告 文獻、訪談結果分析
進行訪談 撰寫研究計畫
文獻探討
提出研究報告
第二章 文獻探討
本章整理國內、外相關文獻及觀點，內容包括第一節對疏離(異化)定義說明，
並運用「操持」情境彌補類比馬克思勞動異化過程顯露的部分不適切。第二節著 重疏離模式的五大構面及疏離行為樣態。第三節關注疏離與組織績效關聯性，透 過組織中的政治行動、公務工作特性及公務員工作價值觀及角色衝突困境等不同 途徑來探討形成疏離的可能導因，並在第四節提出華人特殊文化脈絡如何助長公 務員官場中自我發展路徑的壓抑，第五節則聚焦於國家體制操作策略鞏固公務員 順從統治的自我說服，茲分述如下。
第一節 疏離(異化)的定義
「異化」一詞源自拉丁文字“alienatio”(外化、脫離)及“alienare”(轉讓、分離、
讓異己的力量統治或讓他人支配)。英文則是“alienation”(疏遠、轉讓、異化、精神 錯亂)。黑格爾( Hegel，1983)認為異化就是「分裂」，包括自我分裂、個人與社會 實體分裂、個人現實條件與真性情間的分裂。另一方面，異化也是一種「放棄」，
放棄真性情追求的一切 (葛淑鈴，2002；蔡美麗，2003)。馬克思則強調客體對主 體的支配性問題，也就是勞動的消極影響(葛淑鈴，2002)，其將異化的場域放置在 資本主義社會真實具體的生產活動中，指出勞動是人本質的具體實現，勞動應該 具有自主性及創造性。然而在資本主義財產私有制、勞動力分工及勞動商品化發 展下，勞動者不再為自己的意識或樂趣製造產品，相反的，他們為了金錢報酬與 生存而出售自己的勞動，這樣的勞動出現四種異化現象：
一、勞動者與其「勞動產品」的異化：馬克思認為勞動應是一種有意識、自 覺性的生產活動，而勞動產品是勞動者目的與意志的成果，應該屬於勞 動者本身(葛淑玲，2002)。然而在資本主義生產工具私有制度下，資本家 支付工資使工人放棄其所製造產品的所有權，生產者不僅無法控制自己 的產品，在許多情況甚至對於他所生產的內容毫無感覺與意義，人不能 從產品中肯定自己的價值，勞動產品與勞動者甚至出現對立關係。
二、勞動者與其「勞動過程」的異化：資本主義的勞動過程使生產活動脫離 滿足自我需求及發揮自我創造力的原始目的，反而化約成為一個以賺錢 為目的無聊和無意義的手段，人不但無法在勞動中成就主體性感受幸福
感，反倒成為一種自我犧牲、自我折磨的勞動，勞動使其失落了自己。
三、勞動者與他人的異化：馬克思預設人類皆需要與他人相互合作的工作，
但是在資本主義裡，經常是一群陌生的人擠在一起為資本家工作，造成 資本家與工人、勞動者與其他同夥的勞動者孤立分離，造成人際間的敵 對。
四、勞動者與其「類」本質相異化：馬克思在《1844年經濟學哲學手稿》中 提到「類」是一種有意識的生命，認為人類具有自主意識去支配統馭環 境。然在資本主義社會洗禮下，人無法藉由勞動彰顯自己生命的本質，
勞動僅為維持生存的手段，當人類在工作中被貶降為無生命的機器時，
人的類生活退化成動物的類生活，不再具「意識性」、「實踐性」，個 體表現得越來越不像人類，馬克思認為這是最本質的異化(Marx，伊海宇 譯，1990)。
這樣的異化勞動使人們在其勞動中「不但不能肯定自己，更否定了自己；不 但不能感到滿意，反而不快樂；不但不能發展他的肉體和心智的能量，反而腐朽 他的軀殼、毀滅他的心靈。」(Marx，1964:110)。換言之，工作壓抑人類潛能的表 現，扭曲人類本質的反應，勞動只會越發加深個人對自我的否定。Karel Kosik(Karel Kosik 著，傅小平譯，1989 )將現代資本主義社會的勞動哲學解釋為一種主體與外 界客體關係互動的一種「操持」，指涉一個現代人進入一個既定物、器具化的世 界，時時刻刻受制於外在的客觀世界。「操持」雖非被強迫，但卻是一種機械化、
行為本身不符合自身目的地勞動，而主體卻參與形塑了此種異化狀態，這是現代 勞動的轉變。Robin Small(2005)指出，所謂「異化」就是一種透過主觀意志將自身 客體化運作的過程，如果異化是完全的客體化，就並非一種雇傭勞動狀態，反而 傾向如物品般的奴隸狀態了。因此「異化」正是主體參與勞動過程、意識形態與 客體的辯證關係中才得以形成。
承接上述，我們可以類比理解公職勞動僱傭關係為國家以工資換取公務員的 勞動力，並接受具國家特殊意識的培訓與教育訓練，無形中使心靈上融入於雷同 僱傭勞動中社會關係的規訓，透過陞遷、考績制度的深化，讓公務員長時間投入 習得這種勞動力內涵的訓練和生產社會關係中，進入一種異化的公職勞動過程。
公務員將勞動權販售給國家時，也讓渡了意志，他的勞動成為一種客觀商品，他 們行動受限於法律、憲法、社群價值、政治常規、專業標準等(孫本初，2010)。面 對不景氣與競爭劇烈的年代，公務員所為人稱羨的便是穩定的工作保障，社會化 的強大作用促成其潛在的保守個性，因此面對這樣安穩地位若沒有足夠的刺激與
反思，很容易陷入汲營於官職、陞遷、考績的物質報酬中，不免種下異化的導因。
當工作的投入隱藏疏離的分裂時，勢必影響組織服務品質，是組織效能展現的一 大考驗，所以瞭解公務員異化經歷、疏離感受與行為是刻不容緩的重要課題。
第二節 疏離的模式
馬克思異化觀點啟發之後社會學、心理學的研究面向，例如： Mills(1975)提 醒疏離感的出現及伴隨而來的課題，將影響人類整個智性活動，並引發我們智識 上的病症，它將是現代人生存條件的一大挑戰。Fromm(1995)並指出，疏離感是現 代生活中最為普遍的現象，也是最能威脅人類生活素質的一種破壞力量。Seeman (1967)提出疏離感導因於個體對於社會規範及價值觀感到不滿、疏遠、最終產生隔 離，而造成心理上沉重負擔的狀態。Davids(1995)實證分析提出疏離(異化)是由自 我中心(egocentricity)、不信任(distrust)、悲觀(pessimism)、焦慮(anxiety)與憤怒 (resentment)五種性格特質，共同組成一種動機性的徵候群。所以疏離感係指員工 個人對其與組織間產生隔離、消失目標、排斥規範以及無法控制自己命運的感覺
（吳瓊恩，2004）。茲從五大構面分述如下：
一、無力感(powerlessness)
Seeman(1967)指出，當期望無法依個人行為達成時所引起的失落感，以及感受 他人權力的支使對自己的控制稱為無力感，也就是認知到缺乏自由、過度控制及 自主權的剝奪。無力感使人自覺渺小，員工認知到工作情況無法控制、自己對工 作後果及期望之結果不可掌握，產生將前途訴諸外在因素，造成組織成員不求本 職學能的精進，於是攀附權貴、拉關係等病態現象跟著產生 (Seeman ＆ Evans，
1962；張瓊玲，1999) 。
二、無意義感（meaninglessness）
當工作被切割成簡單、微不足道的片斷時，必然削減個人對自身工作重要性 認知，進而體認到成就價值低下，對工作目的與貢獻存懷疑態度，日復一日扮演 聽命行事、依法行政的勞動者，缺乏對組織目標的瞭解與認同，無意義感因此產 生。Kanungo(1982)動機模式發現，工作的簡化或細分將使員工突出的個人責任需 求遭受挫敗，感受到無意義感。愈是高教育程度、高技術水準與高成就需求員工，
其 成 就需 求愈 強烈 。 知 識份 子的 需求 對 工作 的 疏離 感 ， 多導 因於 無意 義 感 (Seeman，1967)，其表現於日常產出即是形式主義與表面功夫的應付心態，長久影
響將使其成為無法確認自己勞動意義的工作者。
三、無規範感(sense of normlessness)
無規範感源自 Durkheim 的社會失序論，指為達成目標不擇手段。當員工發現 組織無法提供必要之工作資訊時，便覺得沒有必要採取標準措施的一種感受。換 言之，一個無規範感的人心靈上傾向孤立感、自覺孤獨無依靠、沒希望、沒價值、
沒有愛，轉而發展職位，並在評斷報酬時，以同事為參考對象，導致不滿伴隨不 公平的感受一起發生。另一方面無規範感也導引出公務員的無所適從，公務機關 中經常可見不知如何執行職務才是正確且符合長官期待之困擾，它對公務員的疏 離發生，佔有相當重要的份量(張瓊玲，1999)。
四、社會孤立感(social isolation)
有研究認為社會孤立感是與文化認知分裂的疏離，常有孤寂感(Loneliness)和 失根感(Rootlessness)相伴發生的情況。當心智狀況與一般文化標準分離時，個體自 覺不再屬於現存社會的一份子，對其歸屬的團體與活動疏遠，造成無規範感或文 化上認同分裂的疏離表現行為。當現有規範無法作為個人行為方針，且組織無法 提供發展我群關係或缺乏成員資格感時，個體必產生孤立感 (Blauner, 1964) 。 五、自我疏離感（self-estrangement）
自我疏離感係指工作失去意義或對工作失去榮耀感，工作成為買賣關係，無 法提供自我實現的價值。若工作情境成為限制個人發揮能力、潛力及個性之場域 時，就會導致員工的心靈空寂，表現出鬱鬱寡歡，為反對而反對，甚至選擇離職。
如同 Kanungo(1982)認為，自我疏離是疏離感的中心概念，所有其他形式的疏離感 終將導致自我疏離感。
事實上公務員發生工作疏離問題時，經常出現個人定位障礙（當個人期望與 組織或長官的期待產生落差時）、動機障礙（尋求成就、溝通、安全、尊嚴、職權 及自我實現等動機未能滿足時）、認同障礙（個人的努力未獲組織適當回饋）、適 應障礙（在組織中人際關係出現問題，並出現因非人情化產生的孤立感）、決策障 礙（個人出現無力感，導致不想或不敢作出決策）與合作障礙（組織無法建立良 好合作關係）等異化障礙型態，這些障礙經常出現於公務中，只是程度上的強弱 分別。根據上述障礙，可能顯現於外的行為有以下幾種情況8：
(一)、處變不驚：打官腔，因循苟且，制式行事。
(二)、缺乏服務精神，晚娘面孔。
(三)、不敢負責，事事請示。
(四)、缺乏共識與合作關係，單打獨鬥，事倍功半。
(五)、私而忘公：執行公務只為餬口，沒有目的，交差了事，心思放在私人 事務上。
(六)、倚老賣老、推託工作。
(七)、人情關說，朝中無人莫作官。
(八)、科層惰性，積非成是，一團和氣。
(九)、假意服從、陽奉陰違的行為。
(十)、自暴自棄，永遠的乙等，換來寬廣的自由。
因應時代的變遷，顧客導向的服務雖被要求著，但公部門中仍有一些緊守傳 統行政基本教義派者，未能在心態由「官」轉「僕」、思維上與時俱進，使公務員 的官僚性格無法全然打破，所述十項樣態成為自我防衛的手段，正如公務中的順 口溜：「多做多錯、少做少錯」的行政態度，實際上是處處可見的。
第三節 疏離與組織績效
面對民意快速、複雜且多元化的需求挑戰，政府組織績效的衡量已非理想口 號所能滿足，必須展現實質效能。當政府職能由管制轉為服務之際，公務員創新 思維、專業知識與高昂的工作與學習態度，將是奠基高服務品質政府成敗的關鍵 影響因素。雖然職能培育與工作動機激勵機制備受關注，但疏離者對組織缺乏情 感上認同、對回報組織的義務感低落，缺乏熱情與忠誠的工作投入，恰恰是削弱 組織效能不可忽略的抵制力量。有關疏離感的實證研究顯示除社會變遷外，性別、
年資、年齡、婚姻、學歷、職務等個人因素及組織結構、領導型態、組織文化等 環境因素都對組織疏離感造成不同程度之影響(Miller，1975；Blazovsky，1978；
Zielinsk1983；張瓊玲，1999；楊綺麗、熊鴻鈞，2003)。一般認為個人與組織產生 疏離乃導因於無法融入組織文化與氛圍，且工作缺乏主控權、參與權，沒有自我 發揮的機會，無法滿足個人內在需求使成員難以與組織產生心理的連結更別說建 立工作使命感。一些社會學者(Goldthorpe,Lockwood,Bechhofer＆Platt,1968)以社會 化的觀點指出，工作疏離的態度是受早先的工作導向所影響，之後經由文化、次 文化或社會階級的環境發展，將這些早先的工作導向及價值透過主要群體與參考
群體，塑造出員工的工作情境，這使筆者認為由於工作價值觀對工作情境具有形 塑力，對工作動機產生一種判斷的干擾，當然也就不免影響個人對角色的期待。
所以本節延續社會學者對疏離脈絡的研究，從公部門中的政治行動、公務行政之 工作特性、公務員工作價值觀及角色衝突四個面向，進一步闡釋這些面向如何牽 引成員疏離感又將如何成就組織績效之良窳。
一、組織內部的政治與疏離
當組織成員與組織產生疏離時，便會呈現多種樣態以為防衛。例如：「我們 沒有足夠的時間」、「我們沒有資源」、「以前不是這樣」、「我不確定有沒有 能力做得好」、「這樣做一定無效的，我們以前也做過」等等語言上的抗拒。當 然也有在行為上直接反對，更多時候是說一套做一套、裝傻忽略、轉移焦點、甚 至以請假、缺席、請調等冷漠退縮方式逃避組織任務。而在各種防衛行為中，有 一種複雜微妙充滿操作性不易分辨的政治行為（例如虛意奉承），由於其強烈之 意圖，造成對組織運作與效能不容小覷的影響力。
至於個人如何面對組織政治，這點可從各學者對組織政治分歧的定義中印 證。Robert（2001）認為組織政治包括一些具影響性的刻意舉動（例如散播不實消 息，使決策者做出錯誤決定），而它是以增進或維護個人或團體的自我服務為目 的。Wilson（1995）將其解釋為個人為獲取權力，而傷害組織的活動效能或行動設 計等（例如長官掌握自我利益時，不惜犧牲組織利益，換取長官提拔，顯現出私 忠大公忠的自利行為）。Pfeffer（1992）定義其為個人藉由權力及其他資源之取得、
加強及運用，冀望在不確定或紛擾的環境中，獲得想得到的產出結果。Drory
&Romm(1990)更指出當組織資源有限時，就已孕育出組織的政治環境，資源的誘 人及立即的利益，鼓勵人們決定從事政治活動，復以現實中基於組織成員「自利」
天性，又使所有的組織政治都與組織尷尬的同時存在(何金銘，2003)。組織中經常 可見管理者在績效考核過程中面臨多重利益衝突，雖希望通過準確考核拔擢人 才，但又需平衡員工種種訴求，避免內部過於激烈的衝突，以維持團隊的相對穩 定性，因此績效的考核摻雜過多顧慮，此種政治考量促使考核指標失效，員工不 再相信技能的提昇能帶來合意的結果，反而競相於人際關係的拉攏，造成組織政 治既無所不在、也無從消弭的處境。持平而論，組織政治可解釋為一種「得」與
「失」的假設，它是機會與威脅的兩面，Valle（2000）的研究顯示：在政治的環 境下難免產生贏家或輸家的知覺，有些人選擇採取「反應性的政治行為」去避免 政治遊戲中可能的失敗，但如此的失敗及其威脅，卻使個人對工作不滿意、工作 壓力及離職傾向的程度增加。相反地，另有些人卻選擇從事「順從性政治行為」，
反而有助於對政治過程的控制程度，減少組織環境中所隱含的不確定感，增強個 人對資源分配及報償給付的影響力，也就是此種順從性的政治策略成為個人在政 治遊戲中「贏」的工具，產生對組織政治知覺的正面效果。
事實上，有關組織政治的文獻極大部分將焦點置於其負面效果上。多數實證 研 究 支 持 工 作 滿 足 將 隨 組 織 政 治 知 覺 增 加 而 減 少 （ Ferris & Kacmar, 1992;
Cropanzano, 1997; Kacmar et al., 1999; Valle, 2000）。其一原因在於組織政治知覺被 當成一個與工作相關的壓力源，而個人對壓力或緊張的經驗將導致不滿足（Ferris et al.,1996）。Baum（1989）更說明組織政治是如何引起焦慮，且經常被解釋成威脅，
對個人造成非功能性結果的理由。之後Vigoda(2002)提出組織政治與工作壓力造成 包含心理、身體及行為等三大面向，經由心理的不滿足及焦慮引發退縮行為，最 終導致低落的工作績效。Ferris & Kacmar（1992）、 Cropanzano （1997）則發現 組織政治知覺與工作投入、工作滿足及組織承諾呈負相關，與離職傾向及工作壓 力呈正相關。
這些研究也在國內獲得印證，例如徐聯恩、司徒達賢、吳靜吉(1988)指出組織 內政治行為與對他人行為之政治歸因有關，成員對組織內人際行為政治歸因程度 與工作滿足與組織承諾呈負相關。鄭欣怡(2002)發現組織政治知覺與工作焦慮為顯 著正向影響，工作焦慮對「組織政治知覺與離職傾向間之關係」有顯著中介效果，
員工對組織政治行為感受愈深，對工作態度的滿意度與投入都會降低。王意理 (2009) 、伍致霖(2007)、郭莎莉(2004)、朱建平(2003) 研究也顯示組織政治行為對 工作投入、工作壓力、離職傾向、公民行為、工作滿足、組織承諾產生負面影響，
連帶降低工作績效。Gandz & Murray（1980）的調查報告也指出，超過一半的受訪 者表達組織政治意謂著不公平、不合理與不健康的行為。由於組織政治行為通常 都屬檯面下活動，且含高度隱匿特質，無形中惡化了環境的不確定性。而Ferris
（1989）; Madison（1980）認為當組織環境愈充滿「模糊性」及「不確定性」，則 個人愈有可能知覺組織政治活動的運作。心理契約論與社會交換關係理論證實員 工會依其投入與產出關係以為後續行為之依據，當員工知覺其工作投入會因組織 政治行為而無法得到應有報償時，就會以減少工作投入來平衡不公平的感覺，進 而促使其在未來也投入於政治行為之中（Kacmar & Ferris, 1992），或經過醞釀，來 尋找具有相同知覺程度及受到不公平待遇的員工結合成反抗或消極的力量。
Cropanzano（1997）提醒，當員工面對組織政治時，產生的離職傾向可能是實際行 動，也有可能是心理的離職，也就是如同Vigoda（2002）以「忽視」說明為什麼會 有員工雖留在組織中，卻以低的工作效率，甚至採取破壞的行為以表達其對組織
的不滿。這些行為對於組織的負面影響甚至較離職更形嚴重且長遠。若有愈來愈 多的員工知覺到組織中的政治行為已經對他們應得的機會造成威脅時，則其可能 表現出不滿意、冷漠、焦慮和離職等負面的反應，對於整個組織的效率和效能來 說都是一個潛在的威脅(李安民，2002；呂耀毓，2004)。
另一方面，根據Madison（1980）的調查報告顯示：有95%的受訪者認為組織 政治行為對個人目標的達成是一種必要之手段。現實中許多人相信，欲在組織中 竄出成為一名好員工、成功管理者，政治行為是不可或缺的，尤其當面對不同的 衝突或組織面臨傾倒危機時，它更是一種正當的防衛手段。也就是說，有時在面 對組織中難以解套的衝突時，政治手段或許是唯一或更為有效的解決方法，尤其 政治與行政實無法清楚切割，正因為政治加深公務員競爭與懲罰感受，反而形成 疏離的牽制力，讓人不敢太過抽離組織活動中。事實上公共行政不論資源、價值 觀與業務歸屬都充斥著相互對立的衝突，迫使身為組織中主管人員需各憑本事，
爭取部門及個人利益，然而如同Porter, Allen, Angle（1981）認為部屬的政治知覺 係經由社會學習中形成，特別是被組織中重要人物的行為影響，所以員工將藉由 知覺其主管可否信賴來決定其組織政治知覺(Drory, 1993）。所以地方政府公務員如 何看待及操控組織政治行為，是本研究所欲呈現的真實。
二、工作特性與組織疏離
工作特性(job characteristics) 係指與工作任務相關的因素或屬性，包含工作本 身特質、工作所處環境、工作所提供之薪資與福利、工作所需之技能、工作安全 性、回饋性、重要性、挑戰性與自主性、工作中的人際關係、工作中所獲得的學 習與發展機會、從而衍生出的成就感與自我實現滿足感等。Ramaswami，Agarwal
＆Bhargava(1993)提出，工作多樣性與工作疏離感呈顯著負關係，而工作自主性則 透過組織承諾對疏離感產生負向影響，工作完整性及回饋性則分別透過角色衝 突、角色模糊與組織承諾的關係對工作疏離感產生顯著的負向影響。因此適切地 工作特性將對員工產生激勵作用，茲以Hackman＆Lawer(1971)提出之六種工作特 性以為說明：
(一)變化性(variety)：指工作需要使用不同技能和才幹的程度。對工作者而言，
工作者所使用的技術和能力越多時，代表其工作意義越高，然而研究者質 疑過多的變化性對長期處於安逸公務員是成就或壓力？在人治與法制雙 重要求下，公務員實際操作的可能性？當變化反而成為侵蝕專業的手段 時，公務員所感知的是成就或屈服？
(二)自主性(autonomy)：工作者是否感受到他必須對工作中某一有意義部分負 責，這種工作的使命感越強烈，工作者越能對自己負責。公務部門政策利 益常處於零合賽局的價值爭辯，當成員對上級的政策價值認同相左時，執 行時就會感到自己為五斗米折腰。
(三)完整性(task identity)：工作者能完成整件工作，具有明確的起訖點、可明 顯看出工作歷程的轉變、工作結果顯而易見、工作具有相當重要的轉變影 響力等四項特點。工作愈完整，則愈能使工作者感到成就感與意義。研究 者卻不認為工作完整性是公務員所需求的，不僅在於公部門工作多需集體 完成，個人僅是運行工具裡的一顆螺絲釘，更在於無重賞何來勇夫？換言 之工作越是模糊越能符合公務員規避責任的心態。
(四)回饋性(feedback)：通常來自於工作完成本身、主管意見及同事反應所得 到有關個人工作表現直接明確的訊息程度，研究者認為這可能產生一種弔 詭的現象，即是華人奉承文化或不敢說真話明哲保身的處世哲學，使回饋 的準確性具存疑空間。
(五)合作性(dealing with others)：著重於工作與他人密切合作程度，但是公部 門由於業務上的競合、績效上的爭功諉過，不僅部門本位主義濃厚，且制 度上導致追求成就的個人主義勝於團隊績效，不免在彼此互動過程中產生 衝突，使合作成為不得已的配合。
(六)友誼機會(friendship opportunities)：允許工作者於工作中與他人非公務上交 談與結交朋友的程度。研究者以為公部門業務的執行很多時候需要它機關 協助，尤其地方政府主管級公務員經常需依賴個人人脈的協助使業務得以 順利執行，因此排除工作上的同儕競爭對手，大多能與其他人維持一定的 友好關係。
這六個構面前四者稱為核心構面，後二者為人際關係構面。高層次需求者若 能從事核心構面較高的工作，就能獲得較大的激勵作用進而引起積極動機，創造 較高的工作績效。所以工作特性對成員疏離的影響是潛藏在每天的勞動過程中，
以不著痕跡的方式日漸演化，終至集結為一股強大的抗拒力量，左右公務員的心 理與行動。由此來看地方公務員面對工作的質變與量的劇增，管理者不僅承載上 司交辦的任務，也擔負對下屬的任務指導，工作負荷與挑戰更勝於前，本文將檢 視公務工作特性是否支持其行動意向，對個人心理狀態建構的實質影響。
三、工作價值觀與組織疏離
工作價值觀(work values)是個人對工作所抱持的信念與偏好程度，用以引導個 人評估與工作相關之現象、決定由工作中獲得期望之偏好順序標準，影響工作態 度與工作行為，進而形成個人對工作的知覺及評價(Rokeach, 1973；Smola ＆ Sutton, 2002；Robbins, 2005；徐增圓，2001；陳人豪，2001)。C.W. Kern (1998)，
關注的是個體如何透過工作的價值觀而展現出其工作的動機，而工作疏離感是因 內在需求沒有得到適當的酬償結果。所以疏離會出現在任何階級中，當工作不能 滿足個人的自發性、權力感、成就感、則疏離就會產生 (秦夢群，1991；黃瑞堂，
1999；張瓊玲，1999； Kanungo, 1982) 。由於工作價值觀與工作動機是一相近概 念，對工作投入與疏離感的產生都具有相當的干擾作用，且受到個人所處社會、
文化、性別、歷史、經濟、社經地位與次文化等因素影響，這點在國外工作價值 觀相關文獻探討分析與經驗研究中獲得印證。研究指出：不同世代工作價值觀的 確有顯著不同，愈年長者的世代愈尊重權威、服從、努力工作、組織忠誠及工作 成就；愈年輕世代，愈重視個人生活品質的均衡發展及財務報酬、生涯發展，反 而對組織缺乏忠誠度(Kupperschmidt, 2002；Smola＆ Sutton, 2002；Robbins, 2005)。
國內部分則發現，不同世代工作價值觀有差異性也有共同性，愈年長的工作者越 重視工作安定、傳統權威、組織目標與忠誠等集體利益；越年輕的世代則愈不重 視理智、寬容以及傳統，他們考量工作意義、能否滿足成就動機與得到賞識，關 心個人工作及其他個人價值的衡平發展(王叢桂 1992；徐增圓，2001；廖秋月，
2001)。至於對能力的發揮與報酬則是不分世代均關切的。
過去研究談到公務員工作價值觀大多認為公部門在人事制度上普遍具有一體 適用的特質，加上穩定與保障工作者之特性，因此在一般人的刻板印象中，多認 為公務員都是偏向尋求工作穩定，其工作價值觀相去不遠(蔡秀涓，2003)。然而隨 著經濟、社會的變遷，不同世代工作價值觀的確產生差異，年輕的 X 世代重視個 人意見表達、個人權益保持及薪酬晉升等外在工作價值(劉明慰，2005；蔡秀涓，
2003)，舊世代公務員則較重視與個人成就相關等認知性工作價值觀。此外，地方 機關公務員比中央機關或事業單位公務員重視人際關係及個人報酬、或情境式與 工具性有關之工作價值(劉明慰，2005)。這些發現促發筆者思考：雖然地方中、高 階主管級公務員在公部門已經歷相當歷練，然而在面對工作成員結構性改變時，
難免發生彼此對角色期許及事務判斷標準的解讀衝突，影響管理成效。另一方面，
面對不同世代的工作價值觀差異，公部門卻仍以一套標準獎懲制度做為動機激勵 機制，制度的適切性不無問題。值得一提的是劉明慰(2005)研究結果顯示：公務員
最不重視的價值觀為「在工作中有想像力」、「在工作中具影響力」及「具社會地 位」，如果研究屬實，不禁令人擔憂具這樣價值觀的公務員如何擔負起積極服務顧 客的創新任務。由於工作價值觀會影響成員行動意圖及最後實際的行為表現(出缺 勤情況、投入、工作績效等)，因此公務中所提供之工作生活品質(包含工作條件、
福利管制、滿足感與成就感等)是否與個人工作價值觀相吻合值得進一步探究。
四、組織疏離中的角色衝突
角色(role)一詞源於英文「卷宗 roll」，為戲台上演員讀唸台詞之道具，現實生 活中則用以指稱某種身分、地位、職務及行為等，不同研究領域給予不同意涵，
茲分如下：(劉麗秋，2003；Geertz, Clifford，1973；Turner, 1986；Parsons, 1951) (一)文化人類學上傾向由泛文化的角度探討不同社會環境對角色期望的差
異，強調社會文化體系加諸於身分的權利與義務，視角色為來自於所屬社 會文化之規約，著重於角色的文化因素9。
(二)社會學結構功能論則聚焦於角色的社會結構層面，強調社會系統乃由許多 相關角色聚合而成，社會分工是基於角色間的互補，角色表現是維持社會 和諧及穩定的機能，著眼於角色在個人與社會的關係10。
(三)社會學符號互動論重視互動時個體主觀意識與能動性，認為角色的意義必 須經由個人的感覺與知察後才得以彰顯11。
總體而言，角色便是在社會環境、文化脈絡、人際交往的型塑下，個體應表 現出符合社會規範所給予該地位合適之行為。如同角色互動論者認為角色間的互 動過程是一個與情境交互作用不斷闡釋與行動的動態過程，因此當個人進入組織 中，如果能實踐組織的規範與要求，並發揮個人的潛力及貢獻，即成功扮演了工
9 人類學對角色的看法為一種所處文化所瀰漫的價值觀、信念醞育出角色應有的行為，角色行為是 演化而成的，受當時社會文化、價值所影響，不是想像或設計創設出來，而是自然形成為社會大眾 所認同的規矩。見 Geertz, Clifford ,The Interpretation of Cultures, Basic, New York. ,1973.
10社會學結構功能論是從社會學觀點衍生的角色理論，它解釋角色是社會結構的基本單位，整個社 會是由不同位置和期望所形構，如同一齣舞台劇，角色期望包括劇本、觀眾及其它演員個別地期望 總和。所以它是運用一整組角色概念，著重於社會對個人的影響及兩者間的和諧關係，重視社會結 構層面、重視角色在個人與社會關係上的預期性質與規範作用。此理論常運用於探討組織結構中職 務、角色功能，也就是強調規範、地位和規範性期望的實行。見 Parsons(1951)。
11 社會學符號互動理論是從社會學觀點出發的角色理論，認為角色是人類在組織社會關係過程中 協商的結果，著重於角色行使者的內在主動理解及角色和人格間的互動關係，認為角色必須經由個 人感知及察覺才可得知，認為人們相互組織彼此行為，在扮演角色過程中創造及驗證角色，得到默 契後就能產生一致性而彼此順暢互動，此理論常用來探討人與環境、個人及他人互動過程
