第二章 國際難民源起
第二節 一戰之後的國際難民
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保護的約定如果太過嚴苛，那麼將沒有一個國家會為個人的行為負責；其結果就 是國家不承認在其境內而無其他國家為其負法律責任的個人。在國際法上為難民 做出定義，即是回應個人因為國家拒絕給予保護所引起的困境。上述的難民定義，
大體上以種族及地域為判別標準，同時也規定申請人必須為享有國家「法律上」
的保護。另外，申請人必須在其本國之外提出申請，才能擁有難民的資格。
第二次大戰後，聯合國對於難民有更廣泛且明確的定義。大體上說，各種條 約有關難民的界定，有下列三個共同因素：
(1) 難民居留於其所屬國籍國之外；
(2) 得不到國籍所屬國家的保護或不希望接受其保護;
(3) 遭遇到基於政治理由的迫害而逃亡國外。2
延續國聯的工作，聯合國對於難民有了進一步的保障。在 1951 年的《關於
難民地位的公約》以及 1967 年的《關於難民地位的議定書》中，對於難民有更 進一步的定義：難民是指「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一 社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能 或不願受該國保護的人；或者不具有國籍並由上述事情留在他以前經常居住國家 以外而現在不能或者由於上述畏懼不願回該國的人」3
本文對於一戰期間及國聯成立後的難民定義加以闡述，是為了說明國際法上 對於難民的理解是逐漸累積演進的，同時也要強調國聯時期各國對於當時難民的 處理方式也會因為這些理解而與當代有所不同。
第二節 一戰之後的國際難民
一、一次大戰後中亞與南歐地區難民
2 同前註，頁 427。
3 《關於難民地位的公約》第一條。
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1920 年代的國際紅十字會主席古斯塔夫‧阿道爾(Gustave Ador)在給國際聯盟行 政院的信中指出：「有 80 萬缺少保護的俄國難民在歐洲流浪，呼籲國聯能夠成為5 Gunther Beyer, “The Political Refugee: 35 Years Later”, International Migration Review, No.1, Vol.15, pp.26-28.
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6 Klaus J. Bades and Jochen Olmer, “Nomafa Imamagration,” Bonifations Druck Buch Verlage 2002, pp.33.
7 Ibid., pp. 34.
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來，都是德國對外政策所避免的；而且在一些地區還存在著日益危險的經濟、社 會及政治危機，如 1921 至 1924 年在俄羅斯的德國人所遇到的嚴重饑荒惡疾一直 到 20 年代末的蘇聯農業集體化運動，都迫使威瑪共和國時期的德國沒有制訂與 實行大幅度地接納回歸德國人的政策。8儘管如此，在 1917 年和 1921-1922 年，
仍然有大約 12 萬德國人從俄羅斯進入了德國。其中有一半，尋求遷移到海外或 者波蘭、蘇聯西部的歐亞國家。
(二)歐洲的猶太難民問題
一般人在提及歐洲猶太難民時，往往只關注的二次世界大戰中德國納粹種族 主義迫害猶太難民問題。然而實際上，即使在一戰前後，在歐洲也依然存在著猶 太難民問題，這也是常被人們所忽略的問題。
早在 19 世紀 80 年代，中歐、中東歐和東南歐國家的猶太人就不斷遭受到種 族主義思潮的迫害，迫使上述歐洲地區的猶太人或者進入德國的漢堡港以遷移海 外；或者遷移到歐洲其他國家如德國。到一戰後期，德國由於戰爭的發展，需要 大量的勞動力，因此，與其他中歐、中東歐和東南歐國家驅逐、迫害猶太人相比，
儘管德國對歐洲猶太人也實施了限制政策，但平心而論，德國給予了歐洲的猶太 人更多的寬容，允許猶太人穿越其國境，匯集於漢堡港，從而遷移海外。德國為 了滿足戰爭經濟對勞動力的需要也招募與接納了部分來自上述地區的猶太移 民。
從第一次世界大戰到 1930 年，中歐、中東歐和東南歐國家施行了針對猶太 移民的種族政策，曾發生數次針對猶太人的暴行，驅逐了大批的猶太移民，也迫 使大量的上述地區的猶太移民簽移海外或流亡其他西歐國家。最著名的迫害猶太 人的事件，當屬俄羅斯迫害猶太移民事件以及波蘭的「格拉布斯基事件」。
俄羅斯迫害猶太移民事件發生在 1903 年，從該年起，因無法在俄國繼續滯
8 Ibid., pp.35.
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留下去，大量的猶太移民逃離俄羅斯，不是流向巴勒斯坦，就是流向西歐，從而 構成了歐洲猶太移民遷移歷史上的第二次移民潮。9波蘭的「格拉布斯基事件」
發生在 1924 年到 1926 年。當時的波蘭部長格拉布斯基(Glabusky)，為了驅逐在 波蘭擁有大量財富的猶太移民，制定和實施了收取重稅的政策，這一政策沉重打 擊了猶太移民中的中產階級，迫使波蘭大量中產階級的猶太移民遷出波蘭。由於 當時的美國剛剛實施了新移民法，改變了自由移民美國的政策，因此開始限制歐 洲的猶太移民移居美國的數量。美國歷來是東歐國家猶太移民的主要目標國家，
但美國自 20 世紀始，對來自歐洲的移民進行了區別對待。於是從 20 世紀 20 年 代開始，進入美國的東歐和東南歐國家的猶太移民大幅地減少。1921 年，有 11 萬 9 千人進入美國；1924 年僅為 4 萬人；1925 年降至 1 萬人。由於美國移民政 策的變化，使得波蘭猶太移民無法實現移居美國的夢想；於是，大量的波蘭移民 留向西歐國家或者移居巴勒斯坦，從而構成了歐洲猶太移民遷移歷史上的的四次 移民潮。10
在歐洲，儘管反猶主義的思潮與暴行始終存在，但德國同其他中歐、中東歐 和東南歐的國家相比，一直到 20 世紀 30 年代之前，還是給予了猶太移民更多的 寬容及接納。正如德國著名移民研究專家Bade所指出，「在威瑪共和時期，針對 東歐的猶太人遷移，德國的移民政策和一體化政策就對其進行限制。從 1880 年 到 1929 年大約半個世紀裡，大約有 350 萬猶太人離開了中歐、中東歐和東南歐 地區。他們移民的主要目的地是美國；而德國對於中歐、中東歐和東南歐地區的 猶太人來說，只是他們海外遷移的中繼站。漢堡及不萊梅對於外遷猶太人來說是 最重要的外遷港口。儘管德國對穿越其國境的猶太移民實行限制政策，同時也提 供了一些幫助。然而從 1880 年至 1914 年只有一萬名東歐的猶太人來到德國。他 們在 200 萬來自於中歐、中東歐和東南歐地區、通過漢堡及不來梅港口、實現海 外遷移的猶太人中，很小的組成部分。在第一次世界大戰中，來自於中歐與東歐
9 宋全成，<論一戰後的難民問題>，《人文雜誌》，2008 年第 3 期，頁 78。
10 同上註，頁 79。
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國家或地區的猶太人數量得到明顯的提高。出現這一情況的背景是德國的募兵政 策(Anwerbepolitk)。當時在德國軍隊所佔領的俄羅斯--波蘭的廣大地區，由於軍 人數量的減少及勞動力的缺乏而在地國的範圍內招募了大約 3 萬名猶太人。」11 實際上，在德國參與一戰以後，「全德國 54 萬猶太人都自豪地與德國其他人種並 肩作戰，保衛德皇及其帝國。」12
然而到了 1918 年 4 月，德國的這項招募猶太移民勞動力的政策被禁止。原 因在於德國實施了反猶太主義所主導的針對中歐、中東歐和東南歐國家與地區的 猶太移民問題的拒絕政策。根據這項政策，德國戰時經濟的勞動力供應必須對軍 事機構負責，而猶太移民不能成為戰時經濟的勞動力。但在戰爭的最後階段與戰 間期的動盪中，這項有計畫地限制猶太移民的政策失敗了。由於反猶主義在中歐 和東南歐國家，首先是在波蘭、捷克斯洛伐克，後來在巴爾幹國家、烏克蘭也興 起反猶主義。儘管來自於德國的猶太回遷者也在增加，但與此相反的情況也出現 了。中歐與中東歐地區的經濟、社會和文化危機，使其形成針對猶太人的武力驅 趕及暴力行為，迫使許多上述地區的猶太人逃向西歐國家。因此，與中東歐、東 南歐國家有著地緣政治關係的德國，就成為上述地區的猶太移民實現遷移海外的 中轉國家與避難國家。到了 1921 年，來自中歐與東歐地區、逃往德國的尋求政 治避難的猶太人達到了 7 萬人；這些使「邊界的阻擋作用無效」的猶太人，至少 在此時德國的猶太人被同意接納避難。當時的德國給予了猶太人中東歐國家所不 能給予的寬容和慷慨。與中東歐國家不斷迫害與驅趕猶太人相比，德國彷彿成為 猶太人真正的天堂。由於在法律上猶太人擁有與其他人種相同的權利，因此與其 他中東歐國家的猶太人相比，與德國主流社會融合的猶太人最多。可是一戰結束 以後，曾經與日耳曼民族並肩作戰的猶太人，卻成為反猶主義與種族主義政策迫 害的對象。「戰爭失敗後，德國成為猶太人安全港灣的理想也隨之破滅。」13
11 張顯奎等譯，《第三帝國：殺人機器》(海南：海南出版社，2001 年)，頁 18。
12 同上註，頁 19。
13 同上註，頁 20。
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從 1919 年至 1923 年間，中歐、東歐和東南歐國家驅逐、迫害猶太人的風潮 開始蔓延到德國。因此，德國國內反對猶太人的勢力得到進一步的加強，已經出 現了針對外國猶太移民的公開暴力驅逐活動。與這種民間的反猶主義勢力急遽發 展相伴隨的是，希特勒領導下的德國國家社會民主黨的排猶、反猶主義的宣傳和 政策，在德國最終形成驅逐和滅絕猶太人的種族主義。在這樣的背景下，從 1925 年到 1933 年，在德國的猶太人不僅在政治、經濟、文化上的地位每況愈下，而 且人身安全也不斷遭受到納粹分子攻擊與威脅。於是，在德國的猶太人被迫流亡 海外或逃往其他國家，進而使在德國的猶太人的數量銳減。在Bade的研究中，他 認為：「在巴伐利亞， 到 1923 年，針對來自中歐、東歐和東南歐國家與地區的
從 1919 年至 1923 年間，中歐、東歐和東南歐國家驅逐、迫害猶太人的風潮 開始蔓延到德國。因此，德國國內反對猶太人的勢力得到進一步的加強，已經出 現了針對外國猶太移民的公開暴力驅逐活動。與這種民間的反猶主義勢力急遽發 展相伴隨的是，希特勒領導下的德國國家社會民主黨的排猶、反猶主義的宣傳和 政策，在德國最終形成驅逐和滅絕猶太人的種族主義。在這樣的背景下，從 1925 年到 1933 年，在德國的猶太人不僅在政治、經濟、文化上的地位每況愈下，而 且人身安全也不斷遭受到納粹分子攻擊與威脅。於是，在德國的猶太人被迫流亡 海外或逃往其他國家，進而使在德國的猶太人的數量銳減。在Bade的研究中，他 認為：「在巴伐利亞， 到 1923 年，針對來自中歐、東歐和東南歐國家與地區的