第三章 國聯處理國際難民之策略
第四節 國聯遣返策略的嘗試
22 James C. Hathaway, “The Evolution of Refugees Status in International Law: 1920-1950,” The
31 日，救濟俄災委員會決議派遣專門小組赴俄 調查，專門小組由英、法、意、比、日、美六個國家各派出一位代表組成。值得 注意的是，由於美國並非國聯之成員，其代表白朗(Walter Brown)聲明彼將不受 委員團總機關之節制；美國僅在災區與各國合作，至於賑濟的管理，則是自由行
International and Cooperative Law Quaterly, Vol 33, No. 2(1984), pp.47.
23 <俄國之大饑荒>，《東方雜誌》，第 18 卷第 17 號(1921 年 9 月)，頁 75。
24 《萬國救濟俄災委員會開會討論賑俄物品》(1921 年 9 月 1 日)，申報：173-10。
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27 Claudena Skran, ”Profiles of the First Two High Commisoners,” Journal of Refugee Studies, Vol.
1,(Mar/Apr,1988), pp.282-293.
28 Fridtjof Nansen, General Report on the Work Accomplished up to March 15th, 1922(Geneva: League of Nations,1922), pp.51-52.
29 Macartney C A., Refugees: The Work of the League(London: League of Nations, 1931), pp.14-20.
30 Claudena Skran, Refugees in Inter-War Europe: The Emergence of a Regime(Oxford: Oxford University Press, 1995), pp.150-153.
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32 Michael M. Marrus, The Unwanted: European Refugees in the Twentieth Century(New York: Oxford University Press, 1985), pp.89-91.
33 George Ginsberg, “The Soviet Union and the Problem of Refugees and Displaced Persons 1917-1956,” The American Journal of International Law, Vol. 51, No.2(1957), pp.329.
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是由英法所主導，而被遣返回國的難民可能被英法指使，在其領土內從事反革命 活動，對政權穩定構成威脅。
從上述可知，難民遣返的可行性在於難民來源國、難民接納國、國際組織還 有難民本身各方面的相互配合，彼此信任且協力合作。為保障遣返難民的利益，
難民接納國應做出妥善安排；難民來源國則需要為難民的重新定居做出規劃，並 確保其政治權利不因曾經離國而有所損害；國際組織居中協調，梳理各方訊息；
同時難民的回國意願也該被充分尊重。由此對照國聯安排俄國難民的遣返計畫，
可以想見其過程將會多麼艱辛。
南生在 1921 年期間並沒有安排難民遣返的任何嘗試，而是非常廣泛地聽取 各方對於遣返的意見，並且認真研究實施遣返的必要條件。他在 1922 年 3 月 15 日遞交給國聯大會的工作報告中指出：「在目前俄國普遍饑荒和疾病肆虐的情況 下，建議大量難民返回其來源國是錯誤、不可行的。」同年 5 月，南生重複了他 對形勢的判斷。直到 1922 年夏天，他對遣返前景的評估才開始改變。在這期間，
他收到了來自保加利亞的眾多哥薩克團體的遣返請求；與此同時，蘇俄境內的饑 荒問題逐步得到緩解。而更重要的是，蘇俄態度的變化給難民遣返計畫帶來轉機。
內戰結束後，蘇俄開始進入和平建設時期，內政與外交政策均做了調整，積極尋 求重返國際社會，為恢復經濟爭取外援。蘇俄對難民遣返表現了謹慎的興趣認為 其有助於加快國內經濟復興。由於南生在戰後遣返戰俘和賑濟俄國基民的出色表 現，蘇俄政府對他有充分的信任，南生因此成為蘇俄和國際社會溝通的橋梁。當 蘇俄拒絕與國聯就難民遣返進行談判時，她宣布打算接受南生個人的斡旋，俄國 難民遣返問題正式提上議事程序。
1922 年 7 月，南生在柏林和蘇俄駐德全權代表克列思廷斯基舉行了會談，
並初步擬定俄國難民遣返計畫，包括以下幾點內容：(一)關於遣返人數，計畫每 月從保加利亞至多遣返 2,000 名俄國難民；(二)返回地點在頓河、庫班和語泰利 克和這些蘇俄非饑荒地區；(三)蘇俄政府鄭重聲明 1921 年 11 月的大赦令適用於
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34 Elena Chinyaeva, “Russian? Migrates: Czechoslovak Refugee Policy and the Development of the International Refugee Regime between the Two World Wars,” Journal of Refugee Studies, Vol.8, No.2(1957), pp.147.
南生一針見血地指出，俄國難民團體操縱的持續抗議純 粹是為了追求政治利益。另外，在歐洲經濟蕭條的背景下，英法及其他接納國不 願進一步救濟援助或提供資金支持重新安置計畫，許多俄國難民的生計因而難以 維持。南生認為遣返是難民擺脫赤貧、獲得安全的最佳方式。
35 Ibid.,pp.150.
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1922 年 10 月，南生─蘇俄遣返計畫正式啟動，保加利亞成為唯一允許蘇俄 紅十字會代表團在其境內監督俄國難民遣返過程的國家。其原因有二：第一是保 加利亞領導人的個人因素，農民黨領袖亞歷山大‧斯塔姆伯利斯基對蘇俄政府懷 有好感；第二，因戰敗而逃亡的白俄士兵已成為保加利亞國內一種不穩定的政治 力量，他們甚至威脅要推翻政治上激進的農民黨政府。把他們遣返回國符合保加 利亞的利益。
難民遣返工作起初頗為順利。南生任命約翰‧高文(John Govern)為其駐莫斯 科的代表，莫內具體負責監督抵達蘇俄領土的遣返人員。11 月，南生的代表參 觀了頓河和庫班和地區，並且和自願返回人員舉行了單獨會談。駐俄代表隨後向 南生回報：「對於回國人員來說，情況是困難的，但是他們不希望離開俄國。」
同時，根據計畫的規定，回國難民的代表返回保加利亞，並且把他們在蘇俄的經 歷告訴其他難民。南生與其駐俄代表也積極宣傳蘇聯的良好表現，以此證明難民 遣返的正當性。南生從蘇俄向國聯報告：「現在我和蘇維埃政府再遣返方面已經 合作了一年多時間…我必須說，儘管有許多困難，蘇維埃政府事實上信守了她向 我以及我的組織所有義務、協定和諾言。」36
然而幾個月後，遣返計畫遭到三方面因素的破壞。首先是蘇俄政府的態度發 生了轉變，她起初允許回國難民代表返回保加利亞並告知他人在蘇俄的情況，但 是後來竟以南生及其駐蘇代表的報導已足夠充分為由，單方面取消了這一規定。
蘇俄的作法引起了西方國家和俄國難民團體的不滿。其次，在 1923 年年中，國 外的俄國難民出版品大量刊登遣返難民遭到蘇方任意非法處決的報導。有一份報 紙寫道：「在返回的鄧尼金與蘭吉爾的難民中，參加戰爭的官員或多或少已被槍 殺。大部分哥薩克人遭處決，布爾什維克的赦免權僅給予士兵…」爾後，國聯難 民機構進行了調查，儘管沒有發現大量殺人的證據，但是證實許多前政府官員已 神秘消失。這一結論至少說明，俄國難民團體對返國人員受到不公證待遇的指控
36 Ibid.,pp.152.
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38 Katy Long, “State, Nation, Citizen: Ranking Repatriation,” Working Paper Series, No.48(Aug. 2008), pp.11.
39 Maitre J L. Rubinstein, “The Refugee Problems,” International Affairs, Vol.15(Sep/Oct, 1936), pp.718.
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史上第一次以國際組織調停的方式遣返難民，對後來處理難民問題的國際組織具 有重大的借鑑價值。
南生─蘇俄遣返計畫的失敗，顯示遣返難以成為解決難民問題的永續方式的 癥結：政治因素；而難民個人的意願也相當重要。在這項事例中，難民來源蘇維 埃政權起出表現對俄國難民遣返的興趣，除了經濟重建的需要，還出於摧毀國外 俄國難民反蘇運動的政治考量。在保加利亞事件後，蘇俄對政治上可疑的回國人 員失去容忍，而一旦難民接納國保加利亞拒絕合作，受到政治因素干擾的遣返計 畫只能停止實施。該計畫在對返回難民個人安全的保證上有許多值得稱道的地方，
但是事件的發展表現了一紙承諾的侷限性。一旦俄國難民返回蘇俄，就恢復了國 籍，意味著做為主權國家的蘇聯有權對其國民採取任何措施。如果返國難民的人 身安全和生活條件沒有保障，公民權利不能享受，甚至繼續受到迫害與懲罰，則 無異於將他們驅逐出境，完全違背了人道主義原則，並且極大地影響其他難民自 願遣返回國的意願。作為協調人的國聯難民機構及其工作人員，由於本身力量和 作用的侷限承受了太多的壓力，對被排除在國際體系之外的蘇維埃政權無計可施，
只能寄望於道義，而沒有實力做為依靠的道義在國際現實之中是軟弱無力的。
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