第三章 國聯處理國際難民之策略
第二節 南生對於國際難民事務的貢獻
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第三章 國聯處理國際難民之策略
第一節 高級專員總署之設置
隨著難民人數的日益增多，對於渠等救援的難度越來越大，到了 1921 年，
許多援助機構的資源已消耗殆盡；此外，涉及俄國難民問題也已超越了單純的人 道主義範疇，成為一個政治性問題。這種人道性和政治性的交織更增加了解決難 民問題的難度，在這一特殊的時代背景下，國際聯盟開始了解決難民問題的工 作。1
根據紅十字會的想法，由國聯設立一個特別委員會去處理俄國難民問題。儘 管對於是否要干預的觀點差異很大，國聯行政院還是同意採取行動，於 1921 年 8 月成立一個專門處理難民問題的職務—國聯處理歐洲俄國難民問題的高級專員。
這是國際聯盟為處理國際難民問題的第一個行動，也是第一次正式承認了國際社 會對解決難民問題負有不可推卸的責任。2
第二節 南生對於國際難民事務的貢獻
若述及處理難民事務之高級專員，則必須先對佛里德約夫‧南生(Fridtjof Nansen)作一介紹。他是挪威著名的探險家、海洋學家和政治家，曾先後擔任挪 威駐英首任公使、挪威駐美商務委員會主席和挪威駐國聯首席代表。在 1921-1930 年期間，除了擔任駐國聯首席代表外，南生更成為首位處理難民事務的高級官員。
懷著崇高的人道精神與救世理想，南生對於國際難民所做的貢獻可歸類如下：
1 丁強，<論弗里德約夫‧南森對國際難民事務的貢獻>，《常熟理工學院學報》，第 11 期(2008 年 11 月) ，頁 102。
2 同上註，頁 103。
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一、緊急救助與長遠解決相結合，從全局審視難民問題
對於為數眾多的難民，南生首要的工作就是開展緊急救助，通過提供資金、
衣物、食品、藥品等難民生活上的所需，以解燃眉之急。在 1922-1923 年期間，
南生署下的工作人員在烏克蘭設立了無家可歸者和飢餓者中心，給 1200 萬-1500 萬人提供食物。但這種辦法僅僅是暫時緩解難民的生活困境，杯水車薪。
南生積極尋求長久解決難民問題的方案。在任職期間南生對難民問題的處理 主要採用三種方式，即(一)自願遣返、(二)就地安置、(三)異地定居。這些方式成 為過去和現在難民國際保護的基礎。遣返是最為簡單的辦法，南生本人贊成難民 自願返回，但強調遣返只是難民問題長期解決的一個部分，南生更看重幫助難民 尋找就業的可能，最終達到經濟上的獨立。然而他的建議遭到許多政府的抵制，
當時全球性的經濟衰退導致多數國家失業率居高不下，各國明確表態為難民提供 就業機會是不可能的。重新安置的辦法會給庇護國帶來長久的經濟負擔和社會負 擔，例如難民的到來將會在衣食住行等方面給當地社會帶來沉重壓力，同時，還 有可能長期影響當地社會的民族關係和社會穩定。3
儘管如此，南生本人對於這一問題有著更為長遠的思考。他相信把難民看做 歐洲總體失業問題的一部分，通過集中精力把援助重點放在難民創造就業機會上，
那麼國際難民機制也會有助於解決歐洲經濟問題。4
為此他和眾多政府當局展開協商，為了便利難民流動以及找到工作，已經限 為歐洲戰後的重建做出貢獻 並且可以預防更多難民的湧現。南生同樣堅信國聯代表難民利益的努力有助於消 除不忠和不滿；通過分配和安置勤勉的、受過較高訓練的難民，這一行動有助於 提升全球各地文明的水準。
3 丁強，<論弗里德約夫‧南森對國際難民事務的貢獻>，《常熟理工學院學報》，第 11 期(2008 年 11 月) ，頁 103。
4 Gil Loescher, Beyond Charity: International Cooperation and the Global Refugee Crisis(New York:
Oxford University Press, 1993), pp.38.
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生護照」(Nansen Passport)，到 1928 年共有 51 個國家簽署公約，同意給予「南 生護照」的持有者相當於在一個國家的外國人的法律地位。作為難民保護的第一 份法律文件，「南生護照」最重要的意義在於它是難民最重要的文件，使他們能6 Ivor C. Jackson, “Fridtjof Nansen: A Pioneer in the International Protection of Refugees,” Refugee Survey Quaterly, Vol.22, No.1(2003), pp.30.
7 日本國際法學會，《國際法辭典》(北京：世界知識出版社，1961 年) ，頁 640。
8 請參照本文第二章。
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夠在他國旅行和居住。這種國際護照產生了難民的法律地位，使他們不再被國家 當局與文職人員所忽視。在長期且仍在演變中的一系列難民保護的國際法律措施 中，「南生護照」是第一個代表。
1927 年 9 月的國際聯盟會議與 1928 年 5 月的政府間第二屆國際會議相繼做 出決議：1、鑑於難民缺乏法律保護，授權國際聯盟最高委員會採取各種措施處 理俄國難民問題；2、不擁有公民權的俄國與亞美尼亞難民應該服從僑居國的法 令；3、處於某國保護及庇護的俄國僑民，在涉及他們的個人狀況時仍受原保護 國的庇護；4、按照難民的母國法律所形成的難民婚姻關係與證書予以承認，配 偶雙方共同擁有結成婚姻關係時約定的權利，堅持配偶雙方財產共有的原則；5、
沒有國籍的俄國難民和亞美尼亞難民擁有規定的權力和財產權；6、在俄國與亞 美尼亞難民中實行法律保護；7、俄國難民與亞美尼亞難民的離婚問題，按照他 們的僑居國的法律辦理。9
為了履行對難民的法律保護，在南生主持下國際上頒布了一系列專門協定。
在這些國際文件中，出現了國際法對於難民定義的萌芽。對難民概念進行界定，
其實直就是對國際救援對象的一種國際法下的資格規定，這一界定關係到「國際 社會應該對甚麼樣的人提供援助」，這是國際救援中一個非常現實的問題。一戰 後國際社會以國際協議的方式規定難民的概念，儘管很不完善(主要強調難民的 客觀因素)，但無疑是難民概念發展的歷史性里程碑，標誌著難民問題不再是個 別國家任意決定的事件。1928 年 6 月的《關於俄國和亞美尼亞難民法律地位的 協議》也是第一個試圖解決難民不驅回問題的國際文件，該協定第七條規定了不 驅回原則，及俄國與亞美尼亞難民不應被驅回到其生命或自由可能面臨迫害威脅 的任何國家。這一條款最終在 20 世紀 30 年代編撰成國際法，成為普遍的國際法 規則。
9 張建華，《激盪百年的俄羅斯》(北京：人民出版社，1990 年)，頁 72。
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三、創立專門辦事機構，加強國際合作
國際聯盟保護難民主要基於以下兩個原則：聯盟承擔對特定難民的政治和法 律保護的責任。南生初始只是處理俄國難民問題，後來其職權擴大到亞美尼亞、
亞述、亞述 -迦勒底和土耳其難民；聯盟對難民的干預是建立在臨時基礎之上的，
「那時起草的關於國聯的組織和活動的一切文件，都認為難民組織完全是暫時性 的組織。」10
難民事務高級專員表面上是獨立的，但由於國聯在財政上只提供機構日常行 政管理費用(每年預算一萬至一萬五千英鎊)而無難民援助基金，所以南生還必須 充分動員各國政府、國際組織以及慈善團體從事難民的救濟工作。為此南生創立 了戰間期通行的一個模式：僅利用國際聯盟的聲望和行政支持，援助行動所需資 金依賴於個別國家或私人機構的直接財政支持。南生和國際紅十字會、國際勞工 組織以及其他國際組織緊密合作，互相協調，為解決難民問題做了大量工作，其 中與國際勞工組織的合作尤為突出。「在南生直接鼓勵下，國際勞工組織專門設 立了難民科，充當難民就業機會信息的情報交換所，把一國預期的雇員與另一國 就是在這樣的氛圍中，南生主張難民援助的制度化、常態化，很快 建立起了自己的辦事機關─總部設在日內瓦的高級專員辦事處，其手下有一小批 屬員，他們起先屬於秘書處，然後轉屬國際勞工組織，後來又轉屬於秘書處。南 生曾在大約 15 個歐洲國家的首都指派了代表，這些代表通常都是政府官員，又 是國聯的第二級代理人。根據《關於俄國和亞美尼亞難民法律地位的協議》，裡 面有提及：「高級專員盡可能委任國家代表，處理與個人身分有關的不同服務，
只要這樣的服務不在國家當局的排他性管理權內，比如證明個人身分、家庭處境 和民事地位，證明來源國發行文件的有效性，證實難民良好的名譽等等所謂類似 領事的功能。」
10丁強，<國際聯盟與國際難民的遣返嘗試>，《西伯利亞研究》，第 37 卷第 3 期(2010 年 6 月)，
頁 73。
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預期的雇主一一對應起來」11，因為這樣當時幫助了約六萬難民找到了合適的工 作。
四、審時度勢，注重方式創新。
南生在工作中不拘泥於常規，而是具體問題具體分析，強調實際效果。緊隨 希臘土耳其戰爭之後，在小亞細亞出現了新的危機。1922 年希土戰爭中希臘慘 敗，土耳其將 130 萬至 150 萬希臘人從他們世代居住的小亞細亞驅逐出境。南生 立即趕往此地區幫助協調國際救濟行動，強調高級專員必須在政治爭論中保持中 立。儘管他本人責備土耳其要對危機負責，但他對希臘和土耳其難民都給予援助 並且會晤了雙方的政府官員。為了徹底解決希土之間的民族矛盾，通過實地觀察 和思考，南生提出一個大膽的計畫─由國家所主導的系統性的族群交換政策，即 通過正式交換希臘土耳其居民已恢復這一地區的秩序。起初這一計畫遭到雙方的 反對，被其他國家嚴厲譴責為不負責任、不切實際的；憑藉熟練的外交手腕，南 生成功地使雙方在 1923 年洛桑會議上接受了這個計畫，並在 1923 年 7 月 24 日 簽署的《洛桑協定》中得到了實現。根據協定，約 150 萬土耳其籍的希臘人從小
南生在工作中不拘泥於常規，而是具體問題具體分析，強調實際效果。緊隨 希臘土耳其戰爭之後，在小亞細亞出現了新的危機。1922 年希土戰爭中希臘慘 敗，土耳其將 130 萬至 150 萬希臘人從他們世代居住的小亞細亞驅逐出境。南生 立即趕往此地區幫助協調國際救濟行動，強調高級專員必須在政治爭論中保持中 立。儘管他本人責備土耳其要對危機負責，但他對希臘和土耳其難民都給予援助 並且會晤了雙方的政府官員。為了徹底解決希土之間的民族矛盾，通過實地觀察 和思考，南生提出一個大膽的計畫─由國家所主導的系統性的族群交換政策，即 通過正式交換希臘土耳其居民已恢復這一地區的秩序。起初這一計畫遭到雙方的 反對，被其他國家嚴厲譴責為不負責任、不切實際的；憑藉熟練的外交手腕，南 生成功地使雙方在 1923 年洛桑會議上接受了這個計畫，並在 1923 年 7 月 24 日 簽署的《洛桑協定》中得到了實現。根據協定，約 150 萬土耳其籍的希臘人從小