唯應注意者，比較電信參考文件與電信附件有關網路互連之規定。電信附件雖允許 外國服務提供者在一定條件下與本國網路連接，為概念上仍應與此處電信參考文件的網 路互連做出區別。
因為電信附件重在公共電信傳輸網路之使用，所以只要電信業者把自己的網路提供 出來讓他人可以連線即滿足此要件，是謂單向的使用。而電信參考文件則是著重在公共 電信傳輸網路供給者間彼此的相路連接，網路使用者同時亦提供其網路供其他網路供給 者使用，以使雙方之客戶得以相互通訊，是謂雙向的使用126。
第三項 普及服務
127普及服務意味指一個社會中的所有公民都有權享受到支付得起的電信業務。其內涵
128有三點：第一、可接入性，無論住在任何地方都能得到電信服務（Availability）。第二、
可承受性，任何人都可得到負擔得起的電信服務（Affordability）。第三、非歧視性，資 訊資源的普遍接入（Accessibility）。
其推廣歷史可溯及自1907年，美國電話電報公司（AT&T）總裁威爾（Theodore Vail）
126 同註 9，頁 90。
127 Reference Paper, section3:
Any Member has the right to define the kind of universal service obligation it wishes to maintain. Such obligations will not be regarded as anti-competitively per se, provided they are administered in a transparent, non-discriminatory and competitively neutral manner and are not more burdensome than necessary for the kind of universal service defined by the Member.
128 談華振、郭鳳典、池含春，「國外電信普遍服務發展經驗及其借鑒」，特區經濟，第12期，頁98，2004
年。
提出「One policy, One system, and Universal service」。但是當時提出的普及服務，背後動
普遍服務目
首先，先說明ITU解釋的效力地位為何？根據電信附件之第6項與第7項133，ITU為
131 彭心儀，WTO 服務貿易與通訊科技法律，初版一刷，元照，頁 193，2005 年 9 月。
132 同註 102。
133 ITU 是聯合國下專轄資訊通訊科技的一個機構，也是電信附件第 6 項與第 7 項所提及應使 WTO 會員
各會員國對電信事務之管轄共識，ITU做出的解釋對於各個有參與的會員國，均有一定 的拘束力。接著，再來看，ITU對前三個要件做出的解釋為何。
一、透明性（Transparent）
以下為對透明性解釋的原文：
Transparent is probably the easiest to define. It means that the rules and regulations that apply to a particular measure should be published and made available to all
interested parties. Thus, an incumbent operator might be obliged to publish separate accounts for different parts of its operations, and to show the actual level of
cross-subsidy which occurs between a loss-making part and a profitable part.
當採行普及服務的會員國，將其採行的普及服務法令公布，且讓各個其他相關的會 員國得知或可得而之，即應符合透明性。但是後段解釋又說，一個有責任感的會員國，
還應該把普及服務內涉及交叉補貼的部分，清楚地告訴大家是由哪部分的盈餘，去填補 哪部分的虧損。
二、非歧視（Non-discriminatory）
以下為對非歧視的解釋原文：
Application of Universal Service Obligations in a non-discriminatory manner implies that the same rules should be applied to all operators, domestic or foreign. It could imply, for instance, that the costs of meeting Universal Service Obligations should be shared in an equitable manner by all operators with a national presence, or a
significant share of the national market.
非歧視的意思就是對於所有的電信服務業者，不管是國內或國外的業者，其施以的 電信普及服務政策、措施，均要一視同仁，不可有差別待遇。
三、公平競爭（Competitively-neutral）
以下是對公平競爭的解釋原文：
Competitively-neutral implies that no potential service provider should be unfairly prevented from entering the market, and that no existing service providers should be unduly advantaged or disadvantaged as a result of the application of Universal Service Obligations.
會員國之普及服務政策實施，不應對於任何潛在的服務提供者造成阻止進入或退出 市場的效果，也不能對市場現存的服務提供者造成有利或不利的效果。否則就不符合競 爭中立或公平競爭的要件。
四、必要性（Not More Bore Burdensome Than Necessary）
國合力遵守的一個國際組織，故ITU 做出的解釋對於 WTO 會員國而言，具有一定程度的影響力。
至於第四個要件，必要性（Not more Burdensome Than Necessary），由於沒有專門解 釋普及服務之必要性要件的解釋存在，我們只好利用其他類似概念處理。例如在 US-Gambling一案中，上訴機構在解釋GATS第14條一般例外規定時，有對「必要性」
（Necessity）做出解釋134。
上訴機構認為，必要性是在一連串權衡各種因素中的產物，權衡目的與手段間的連 結，是否是最小侵害，以及非逾越必要135。例如，一個開發中會員國如果可以只對其他 外國電信業者要求技術移轉等合作，就能夠達到促進電信普及服務的目標，就不可以強 課外國電信業者負擔一定的電信普及服務基金。又例如，一個開發中國家會員可以利用 頻率拍賣（spectrum auction）的方式籌措足夠電信普及服務的資金，就不應該再課以任 何國內外電信業者負擔普及服務所需的資金。
又上訴機構推翻專家小組在US-Gambling中之認定。專家小組認為必要性還包括有 先前諮商的義務136，但是上訴機構不這麼認為，因為這種先諮商的行為並不是一個合理 且可行的變更管道，且不能跟之後被挑戰的措施同屬於可被比較的137。所以，必要性並 不要求先前的諮商義務。