三都十五縣之區劃設計

「三都十五縣」是馬英九總統的選舉政見，也是目前新政府的行政區劃之 規劃主軸。實際上，早在 2002 年 9 月 25 日，國立政治大學法學院、公企中心 與聯合報、新台灣人文教基金會辦理「行政區劃、財政劃分與地方自治改革」

學術研討會之際，時任台北市長的馬英九即曾公開提出三都十五縣的台灣行政 區劃構想，其具體內容是台北縣市、基隆市三縣市合併為台北直轄市，簡稱台 北都；台中縣、台中市二縣市合併為台中直轄市，簡稱為台中都；高雄市、高 雄縣二縣市合併為高雄直轄市，簡稱高雄都。至於，所謂的十五縣就是指縣市 合併為桃園縣、新竹縣(新竹縣市合併)、苗栗縣、彰化縣、南投縣、雲林縣、嘉 義縣(嘉義縣市合併)、台南縣(台南縣市合併)、屏東縣、宜蘭縣、花蓮縣、台東 縣、澎湖縣、金門縣、馬祖縣(即連江縣)等(見圖 1)。

換句話說，三都十五縣之行政區劃案就是屬於中小幅度的行政區劃改革 案，主軸就是「縣市合併」(既有的縣市悉依生活圈合併)。陳朝建教授(2007)在 其部落格表示本案的規劃優點在於，(1)符合生活圈的規劃理念，蓋行政院經濟 建設委員會基於均衡全國的地方發展趨勢，並避免人口過度集中於大都市以及 根據地域、文化背景、經濟之同質性等因素加以考量，即將全國分成十八個生 活圈。也就是說，生活圈之構想乃是以未來都市體系中，地方中心以上之都市 為未來發展核心的都會城鄉圈。就此而言，三都十五縣的規劃剛好較符合

桃園縣：1,956,516 人 新竹縣： 502,625 人 新竹市： 404,723 人 苗栗縣： 560,397 人 彰化縣：1,312,948 人 南投縣： 532,059 人 雲林縣： 724,238 人 嘉義縣： 548,612 人 嘉義市： 274,064 人 臺南縣：1,104,654 人 臺南市： 768,352 人 圖

1 三都十五縣示意圖

資料來源：臺北縣政府編製，人口數參照內政部 97 年 11 月底人口統計資料 連江縣

桃園縣 新竹縣 苗栗縣

彰化縣

雲林縣 嘉義縣

屏東縣

臺東縣 花蓮縣

宜蘭縣

澎湖縣 金門縣

臺南縣

南投縣

臺北市 2,622,125 人 臺北縣 3,829,368 人 基隆市 389,035 人 合 計 6,840,528 人

高雄市 1,524,996 人 高雄縣 1,243,347 人 合 計 2,768,343 人 臺中市 1,065,093 人 臺中縣 1,557,301 人 合 計 2,622,394 人

桃園縣 1,956,516

屏東縣： 885,316 人 宜蘭縣： 461,043 人 花蓮縣： 341,709 人 臺東縣： 232,055 人 澎湖縣： 93,181 人 金門縣： 84,108 人 連江縣： 9,807 人

全國的十八個生活圈之規劃。

另個優點在於，(2)推動大縣市制，將有助於特定地方自治團體自治量能之 累積。詳言之，就三都十五縣的規劃而言，台北、台中、高雄三大直轄市的自 治能量將大為提升，以北北基合併後的台北市為例，人口數會接近七百萬左右，

稅額基礎的權重將大幅度提升，同時擁有完整的機場、海港與科技城，而成為 具備國際競爭力的都會。不僅如此，三都十五縣的規劃正因為推動縣市合併的 關係，又可以避免縣的精華地區獨立改制為直轄市或市的行政割裂問題，而與 台灣長久以來的各地發展歷程的歷史傳統相結合。

此外，三都十五縣的規劃優點在於，(3)三大都會區之設定，係因應全球化 發展趨勢，發展為國際大城市而設，且併入當地之國際海、空港，較有機會成 為大生活圈都會之中心城市；不僅如此，推動縣市合併亦得以恢復當地完整之 生活圈，避免行政割裂之窘境，並得以強化科技、農漁產業之均衡發展。

平心而論，「三都十五縣」的思維方向是對的，其規劃的初衷在於將各地方 的生活圈與完整的都會機能(包含城市與鄉村)整合在一起，而具體的做法就是整 併新竹、嘉義與台南等縣(市)成為單一的自治單位，避免完整的城鄉機能被切 割，導致城鄉之間無法產生互補與互賴的功用，並透過整併後的三都，以其為 核心來帶動整體經濟的發展；整體的構思與方針就是「南北雙峰、中部崛起、

發展東部、建設離島、台灣起飛」，立意與目標都是值得肯定與認同的。

但是筆者認為，這樣的作法對其它未納入三都的縣市不甚公平，執行時所 面臨的阻力將會不小，而且不僅無法抑制區域發展的差距繼續擴大，還會惡化 資源分配不公的問題。這是因為三都的形成，不意外地，資源將會加速集中於 三都，人口也因找尋工作的機會將會再次集中於三都，很快地都化市所帶來的 超載與負荷過度的問題將再次發生，而這一切都歸因於三都的設計並未考量到 區域平衡的問題。雖然將資源集中可以發會更大的優勢，也符合「大規模、大

範圍」的設計本意，但是卻只做了一部分，所以終將面臨區域落差與分配不公 的隱憂。所以說，將資源集中某些地區雖然能加速此一地區的飛速成長，但也 讓資源的分配機制更加扭曲，並且加劇區域之間的發展鴻溝；我們都以為三都 的加速發展，其所帶來效益與能量能外溢與擴散到其他縣市，遂而帶動其它地 方的發展，但前提是：其他縣市仍然能夠在資源分配機制更加扭曲的架構下依 然成長與生存，在更加有限的資源與流失的人口之處境中咬牙掙扎，等待機會、

等待希望、等待三都的救援與庇護。

因此，三都的設計沒錯，但是十五縣卻是個問題，試問有哪個縣市願意成 為十五縣中的其一？要知道，區域平衡發展的邏輯與城鄉之間的互動發展是一 致的。都會生活圈的概念包含城市與鄉村，城鄉之間功能與機能是相互依賴與 互補的，所以都會區的空間規劃與機能建設必須包含城市與鄉村來做整體的計 畫與發展，只有同步的發展與成長，兩者之間才有互相支援的空間以及互賴互 補的可能。城鄉發展如此，區域之間的發展也是如此。

另外，桃園、新竹、苗栗等地方，許多機能與生活圈已結合為一個整體，

十五縣的設計勢必會讓這些地方的整合建設產生困擾，除了會導致「整體協調」

的治理僵局，更嚴重的影響是限制了這些地方的發展格局與想像空間，這些問 題將會影響這些地區未來的成長，減少當地的稅收與工作機會，區域發展鴻溝 加劇，拖累整體的經濟，使得縣市的居民更有相對剝奪感並帶來更多的社會問 題。對於這些落差的問題，中央即使挹注再多的資源也無濟於事，因為這些地 方的沒有任何發展的優勢與機會，人口與資源都將會被「三都」磁吸過去，這 些地方終將成為包袱，影響所及，無論未來的統籌分配稅款與補助款如何重新 規劃與設定，都因為「大都小縣」的不均情勢，導致分配的架構不易設計，而 問題的解決也終將付出更多更大的代價。