中華大學

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中華大學碩士論文

題目：國家發展與地方自治關係之研 ---析論行政區劃之改革方向

系所別：科技管理研究所學號姓名：E09703039 盧嘉辰指導教授：李友錚博士

中華民國九十八年七月

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第一章緒論

隨著全球化與都市化的發展，國際政治經濟間的競爭壓力、中央與地方財政的緊張關係以及城鄉發展落差過大等內外在環境的變遷與衝擊下，現今的行政區劃儼然已限制了台灣整體的都市規劃與區域發展，無法有效地整合與分配行政資源，不僅造成南北、東西之間發展的區域落差，更影響台灣整體發展的資源整合能力與國際競爭能力。為了強化中央與地方之間的聯繫與治理，同時兼顧地方自治以及地方政府等區域之間的合作關係，提高行政效率與效能，合理有效分配運用資源，減少不必要的資源浪費，如何重新合理調整行政區劃以及有效發揮地方自治的效能，一直以來成為產、官、學界經常討論的議題。

第一節研究動機與目的

在全球化的今天，國家跟國家之間的競爭，其實就是城市跟城市之間的競爭，因為先進國家的都市化程度高，都會人口占全國人口的絕大多數。尤其是，

全球化所促使的技術、資本、人員與資訊的跨界流動，更促使世界各大都會城市競相成為製造、金融、資訊、交通與科技的國際中心。在這樣的背景下，「全球城市」(Global city)的概念因而被日漸強調。我國加入世界貿易組織(WTO)之後，更應致力於都會城市的競爭力。而國際大都會之建立應使該都會具備充足的水源、完善的內外聯絡運輸系統(如捷運、海港、機場)，以及先進的硬體與廣大的腹地，科技園區與大學院區等，使大都會具備足夠的全球競爭條件與機能。

隨著全球化的到來，我們可以發現，世界各國的主要城市儼然已成為各個國家之間相互競爭的主要節點(node)與場域。因此，如何讓一個國家的重點城市發揮它的優勢與條件，朝向、鞏固或維持一個極具競爭力的「全球城市」，避免於被邊陲化，將是未來每個國家都應努力的方向與思考的課題。所以，在這樣的環境背景之下，如何在整個全球相互依賴與競爭的互動結構中繼續維持生存

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與發展的優勢，應是台灣目前正在面臨的主要問題，同時也是本文的主要研究動機。

由於工業化的結果，農村人口不斷湧進都市，都市向郊區膨脹發展，人口持續的成長且愈來愈向都市集中，導致都會人口集中、產業活動密集、都市圈逐漸向外擴展的趨勢，大都會與鄉鎮之間互動與變遷的結果下，導致目前台灣現行行政區劃的設計不僅已經無法因應都市的發展與城鄉的落差所帶來的問題，同時也影響到財政與資源的分配，並衝擊到地方自治的效能與精神。

民國 39 年政府頒訂「台灣省各縣(市)實施地方自治綱要」，全面辦理地方行政首長級民意代表選舉，但是近 60 年來台灣的行政區劃並未重新調整，可以想像過去時空背景下的設計已無法適用與因應現在的環境，並解決當下所面臨的種種問題以及提供各種適時的需求與服務。所以，為了適應新的城鄉變遷與全球化的衝擊，並提昇行政效能與效率，台灣目前已迫切需要做整體的規劃，來改善區域發展落差的問題，尋求城鄉與各地區的均衡發展，以及朝向建設「全球城市」的方向來努力，與世界經濟接軌，鞏固與維持台灣在世界經濟中的競爭優勢。

筆者身為北縣縣民近來更能感受到台北都會區近年來急遽成長下所帶來的壓力，隨著中心都市與鄰近衛星市鎮的密切關係，都使得都市發展問題跨越了不同的行政區域，且分屬不同的行政層級，尤其在地方治理方面，其財政支出、

公共設施建設、垃圾處理以及環保教育文化等各項層面的事務糾紛隨之發生，

進而影響到台北縣民之福祉。交通問題與河川污染整治更無法單方實施，教育設施、醫療保健等公共設施之服務項目，因地緣靠近，公共需求程度相同，但卻分屬不同的地方行政單位，每每因財稅資源多寡的不同與政策優先次序的差異致使跨區性的公共建設與工程無法有效整合，造成建設差距擴大，台北縣、

基隆市與台北市所能提供的公共服務建設與水平之差異亦隨之擴大。

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因此，我國地方政府的層級與區域劃分的調整，更應具有前瞻性規劃，透過適當的指標分析，做出最適的選擇。未來行政區域調整或歸併，都關係到整個都會區的成長與發展，其具體因應措施與籌謀，應儘早規劃並且循序漸進。

是故，本文主要的問題意識在於現行的地方制度與行政區劃的設計已不足以因應現今的大環境，並導致行政效能與行政效率的不彰與低落，同時也導致資源分配不公與區域發展落差等現象。

根據上述的研究動機與問題意識，本文主要的研究目的即是，藉由探討地方自治的精神與改革，來達到我國建設與發展「全球城市」的動機與目標。主要的研究途徑則是透過「地方發展型國家理論」的理論特徵來分析地方自治在

「行政效能」方面的主要問題，並說明理論如何來連結地方自治與國家發展之間的關連性，以期能夠提出未來「地方制度」與「行政區劃」合理的調整與修正方向，藉此強化地方政府的自治效能，朝向建構「全球城市」的目標來努力，

以鞏固與維持台灣在世界經濟中的競爭優勢，使之不僅能因應世界經濟競爭等外在環境的衝擊，而且也能夠解決地方上行政資源分配不公、區域發展落差過大與都會發展空間受制等內部隱憂的問題。

第二節研究問題與範圍

本節的重心與目的即是透過檢視以往有關於地方自治的方向與內容，瞭解過去相關研究的結論與成果，藉此總結出本研究的研究重心與立論基礎。

一、文獻檢閱

關於當前台灣地方自治改造的議題，主要有「地方空間改造」、「地方民主改革」與「地方組織改造」三大面向，空間改造與行政區劃法有關，而地方民主與地方組織則是歸於地方制度法的討論，這三個面向涉及許多因素與因果關係，所以說，要推動地方自治的改革，此三個面向不宜同時進行，因為台灣

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實施地方自治 60 年來，有關行政區劃與地方制度的問題層面，已經連動與影響到整個國家地方政治與文化生態(徐吉志，2008，頁 25)。

因此，過去有關地方自治的相關研究與著作相當豐富，而主要的研究目的與方向，都是在探討地方自治的主要意涵與必要性，以及如何具體落實其精神等相關法制化的研究與努力，這些研究的範圍和成果主要集中在以下兩方面：

其一是「地方制度法」；其二是「行政區劃法」。以下分別來簡述其相關文獻的主要研究方向：

(一) 地方制度法

在地方制度法方面，基於歷史因素，相關的討論都集中於地方自治法治化的討論。地方政府遷台後，為因應政治環境的事實，加上政府為了迅速掌控政權，刻意忽視地方自治的精神，透過中央集權的方式來達到控制的效果，因而不可避面地產生中央集權化的趨勢，於是地方政府在功能上也就成為中央政府的派出機關，其目的與功能都是便於統治，而非落實憲法所保障的地方自治精神之主體。因此，在地制法通過前，過去的文獻都集中於地方自治法制化的討論，以及單一制下，討論中央與地方的關係，也就是集中於自治事項與委辦事項兩項有關於權限劃分的依據與辦法等相關研究。例如許志雄、許宗力與劉淑惠等(1992)研究的範圍與主題多集中於自治層級與組織、自治事項與財政以及自治權限與監督等面向，因此這段期間的研究對於地方自治法制化的努力與貢獻，可謂勞苦功高。

除了中央與地方的權限劃分研究以外，地方府際與府會關係之討論以及行政層級效率之檢討也是地方自治主要的研究取向。但是這些問題的研究最終還是都會回歸自治事項與委辦事項之間的權限劃分問題對於實際運作上中央與地方、府際與府會之間的互動影響，因此研究的重心還是偏向各項權限在國家主權與地方分權的衝突下，從法理與法制的角度來析論各項權限的劃分方式與依

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據。這些依據原則不外乎是從「權力分立」的角度來論述立憲國家應透過地方自治的方式，來抑制國家權力的膨脹與濫用。總的來說，這些研究都是圍繞著地方自治各項事權的權限與自主性的問題，可以說都是希冀透過法制層面的規範與建構來健全與穩固地方自治的實際運作，同時防止國家權力的濫用，並以保障個人的權益為目的。

另外，由於台灣地區之行政層級設計，係立基於中國廣大的幅員考慮而來，

後因戰亂，國民政府退居台灣一隅，形成中華民國中央政府與台灣省政府轄區幾乎重疊之現象(許志雄等，1992)。因此，省的建制往往面臨「效率」的觀點來檢視其存在的必要性，這些觀點認為層級愈多，公文流程延長，決策的過程就相對延長，政策之規畫和執行，將更為費時費力。這些研究在地制法通過前，

經常被提出討論，而地制法也在「精省」的契機下應運而生。這些相關研究開始從組織運作的功能性與有效性的層面來改善的地方自治的運作問題，也就是以「效率」的角度來討論行政層級與組織的結構與運作對於地方自治的影響。

此外，鑒於都市化與全球化的發展，近年來不少國內公共行政及政治學者也紛紛投入地方自治領域，使得地方自治的研究更加多元化，而焦點也由法制面向轉至公共管理面向，除了強調地方政府本身「自主性」的正當性與必要性外，更從「民主治理」的內涵與觀點來說明多元參與的重要性，強化地方自治的實質意涵。這些研究有別於過去僅從防制國家權力濫用的觀點，來強調地方自治的意涵與必要性，也不同於透過法制規範等消極的方式來落實與監督地方自治，而是以更積極的方式來增添地方自治的「治理」意涵，也就是說逐漸強調「由下而上」的多元參與模式，除了重視地方自治團體擴大對於公民社會、

企業團體等各種行為者的「參與性」以外，也注意到面臨各種國內外環境壓力時，自治團體本身因應各種需求與問題的「回應性」。從這裡不難發現，近來對於地方自治研究的重心開始偏重於重視地方政府本身的「效能」，也就是在因應全球化的潮流下，地方政府在面對多元參與的情境下，如何提升自身回應

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性的能力。

(二)行政區劃法

行政區劃是地方自治研究的另一個重要的面向。行政區劃因牽涉到國家資源合理分配的根本架構，也是決定地方自治「效能」的重要關鍵。但是我國行政區劃法至今尚未通過，一直是處於草案的狀態，並未成為正式法律，致使各級行政區域之合併與劃分欠缺法源依據，也影響到現存行政區劃不當所引發之各項問題遲遲無法獲得有效之解決，再者由於各方對行政區域重劃亦有諸多不同之主張，都使得行政區劃究竟要如何調整至今無法取得共識。以下將簡述國內有關行政區劃之研究的重要著作：

紀俊臣(2004)《地方政府與地方制度法》，將二十世紀英國民選式地方政府結構之變遷和日本「廣域行政」概念及理論的形成與發展做了研究比較，並將之利用推廣到臺灣行政區劃上，提出行政區劃的原則與方法。另外，也對憲法與地方制度法對行政區劃法制之保留意義做出分析與解釋，提供中央主管機關未來制定行政區劃法制的基礎，並提出永續發展之建議。除了論及行政區劃的考量依據與原則外，提出具體的改革方向與方式才是行政區劃的主要核心，在紀俊臣(2006)＜一個研究上的思考：臺灣行政區域的調整＞一文中則是針對臺灣久未調整之行政區域做出針砭，並提供行政區劃可行方案模擬，提昇臺灣未來區域競爭力。

民國85年行政院研考會委託黃德福的研究計畫中，在(1996)《我國行政區域劃分問題的分析》建議將各縣面積縮小，分為六省三市，六省分為24縣市、台北、台中、高雄為三個直轄市。省作為層轉功能再逐漸虛級化，不過在精省之後，時空背景和當時已經不同。民國86年內政部委託趙永茂(1997)《地方政府層級簡化及其組織型態之研究》，建議省虛級化以提高行政效率，縣市與鄉鎮市的組織型態和功能應配合未來行政區劃調整。另外，劉道義教授(1997)於民國86

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年著有《為什麼要廢省－我國行政區的檢討與調整》，除對行政區劃的理論原則及制度加以探討外，亦完整地整理我國行政區的歷史沿革，並分期論述在當時的時空背景下，行政區劃的劃分理論與其優缺點，繼又於民國88年10月寫成

《台灣新地理—我國行政區規畫與設計》(1999)一書，劉教授前後兩書均能就各地人口及地理狀況配合生活圈、各區域均衡等因素詳加剖析，主張依生活圈劃分的現制改良方案，把台灣本島劃為大小適中的22縣市。

另外，還有比較完整的行政區劃調整論述有兩篇：包括江大樹教授在民國 89年所撰《台灣行政區劃調整的回顧與前瞻》(2000)，對於省市、縣市、鄉鎮市三級地方政府行政區劃體制的缺失提出檢討，並認為依據當前當政治生態與時代潮流，精省後的「三都十五縣」應是最佳規劃方案，都會區內縣市應予合併，

國發會共識的廢除鄉鎮市自治也要趕快落實，並同時對於改革推動方式提出完整與整體的政策建議。

另一篇是黃錦堂(2001)在民國90年所寫《行政區劃與地方自治》，當中對於各種區劃調整案加以分類，並就當前的政治現實分析各案可行性，此文引用德國理論，對行政區劃調整程序進行闡述。此外，對於原住民自治區和地方政府合作問題亦有論及，文末則就短期和中長期的改革方向提出建議。另外，黃教授(1995)在《行政區劃設計暨相關法制調整之研究》一書中探討行政區劃設計暨相關法制調整，比較過去四十多年來，各家曾經提出的行政區劃方案，分析其優劣，並整理出四大類型方案以及指出常見的兩大類心態，接著指出臺灣地區學界的初步共識(包括：都會區縣市合併、鄉鎮合併等等)，這些結論同樣也是本文往後章節所要討論的方向，並都給予筆者在都會區劃調整和組織結構設計上提供重要的參考依據。

關於行政區劃的相關研究著作與文獻相當之豐富，從上述的著作可以發現，相關研究的內容與重心主要都涉及三個層面：第一，檢討現行行政區劃的

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弊病與改革因素；第二，探討行政區劃的劃分理論與原則；第三，提出行政區劃的改革方向與方式。所以，在論及行政區劃的問題時，往往都是現行區域之範圍與規劃已產生出各種弊端，現行體制除了無法對問題提出有效的解決方式外，同時也不再適合當下的環境背景與情境，遂而提出各種具體解決的方案。

二、地方自治的效能問題

地方自治由於牽涉到「治理權限劃分」、「層級組織設計」以及「空間規劃分配」等面向，而這些面向都影響到地方的治理能量與回應性，是故在上述文獻檢閱的部分，我們可以發現，過去對於地方自治的研究文獻中，對於地方自治的問題檢討，不外乎可歸納於「效率」與「效能」這兩種區分概念，也就是說對於地方自治的改革與修正，我們針對的是效率的問題還是效能的問題。

「效率」的面向牽涉到組織結構的設計與行政層級的規劃；「效能」的面向則是自治團體所擁有的「自主性」與「能力」之程度，而這就涉及治理權限的劃分，以及其轄區空間範圍的大小。這些問題長期以來一直都是阻礙地方自治發展的癥結所在。

在管理學與行政學當中，「效率」與「效能」的功能在於衡量、評估一個組織與機關的運作績效，同時也是區分與辨識問題形式的重要途徑，也就是在組織運作發生問題時，能夠幫助我們區分是效率的問題還是效能的問題，如此才能針對問題的性質對症下藥，令問題得以改善與解決。在這個意義下，國家機器同樣是一種組織與機關，其「行政效率」與「行政效能」往往是影響其競爭力的關鍵所在，所以同樣可以透過這兩種概念來評估與檢驗相關政府組織與行政單位的績效與回應性。由於地方自治涉及中央與地方的互動關係以及地方與地方府際之間的合作關係，其互動的結果都會影響到地方自治團體本身的治理成效，故也可以透過這兩種概念來檢視地方自治的相關問題。

對於「效率」與「效能」的概念區分，筆者以為「效率」與「效能」是不

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一樣的概念，以簡單的方式來理解，「效率」偏向「量」的概念；「效能」則是「質」的概念。對於「效率」與「效能」更進一步瞭解，以下將藉由兩個具體的例子，來說明兩者的差異與區別。其一：A同學與B同學在固定的時間內，

分別對同樣一份數學題解答，其結果在相同的時間內，A同學作答了12題，但是只對10題，而B同學只做答了10題，但10題都對。在這樣的情況下，A同學比B 同學多做了2題，所以A同學比B同學更有「效率」，但是在同樣的時間內，A 同學與B同學同樣都對了10題，所以兩人的「效能」卻是一樣的。其二：B同學與C同學一樣在固定的時間內比賽作答，其結果在相同的時間內，B同學作答了 10題，而10題都正確，C同學的部分，一樣做答了10題，但只對了8題。在這樣的情況下則表示，B同學與C同學的「效率」是一樣的，但是B同學較C同學更有

「效能」。

然而，有趣的是，效率與效能的問題，從過去的研究中可以發現，他們是同時並存的，當這兩種問題一併發生時，我們應該先解決哪一個？還是說所有問題應一起解決？如果所有的問題一併處理，唯恐發生類似東歐國家經濟改革時所採取的「震盪療法」而產生的休克問題。在這裡筆者以為，我們可以透過簡單的途徑與概念來將問題分類，讓我們可以清楚掌握問題的全貌，但是並不必然要將所有的問題一併處理。也就是說，「問題可以一起看，但不用一起解決」，這樣的觀念來自類似中國經濟改革「摸著石頭過河」的觀念，亦即是透過「漸進」的方式來改革我國地方自治的沉痾。

即便採取漸進療法，但一個很關鍵的問題是，面對複雜的經濟改革工程，

我們應優先處理哪個問題？在中國，其經濟改革之所以能夠成功的關鍵除了其採取漸進的方式以外，但最主要的關鍵是中國並不是一下子就開放市場，讓市場機制在中國運作，而是透過「價格雙軌機制」，讓價格機制慢慢在市場中成形，

所以在中國經濟體制改革中，他們優先處理的問題也就是「價格機制」的問題(王小強，1996)。

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所以問題依然還是存在。因為我們還是會面臨選擇的困境。即便先解決效率抑或效能問題，但「效率」的問題同時也存在行政層級多寡以及府際與府會等組織結構中水平與垂直的互動與合作問題；「效能」也關係到中央與地方的權限劃分以及行政區域等空間區劃的複雜問題。無論是效率還是效能的問題，

兩者各自之中還是並存著許多問題，但複雜又無奈的是，無論哪個問題先修正都會牽動到其他問題，在過去的研究中，往往就是因為這龐大、複雜又連動的問題，致使地方自治的改革既牛步又無共識。在過去，地方自治是國家內部的問題，但隨著都市化、全球化以及隨之而來的在地化問題，我們應當意識到，

我們面臨的是全球競爭的環境脈絡，地方自治已經不僅僅是國家內部的問題了，它關係到國家發展與生存競爭的問題與關鍵，也因為如此，地方政府的重要性與關鍵性在今天所處的脈絡下，已迥然與過去不同。

從以上文獻回顧的過程中可以發現，有關地方自治改革的工作方興未艾，

總結上述之研究方向，最主要的議題仍是有關「治理權限劃分」、「層級組織設計」以及「空間規劃分配」等方向。而過去的研究也透過許多途徑與理論來瞭解與分析這些問題，並提出建議改革之方法與方式。然而，不同的觀點與途徑的理論基礎，可能會有不同的分析面向，且可能會得到不同的結論，因此各項方案除了各種學理與理論的衝突外，也會面臨各種政治利益的傾輒與影響。

再加上，地方自治的改革牽涉許多層面與環節，當「治理權限劃分」、「層級組織設計」以及「空間規劃分配」等問題同時相互交錯時，將會面臨到是要將所有問題一併處理抑或選擇優先處理項目的困境，因而往往無法提出具體有效的改革步驟與次序。

面對上述的困境，如果無法有效克服，相關研究工作者的付出與心血可能不例外地將會埋沒在各種歧見與論戰中，因此筆者以為，既然地方自治的改革工程是龐大與複雜的，那就不適合針對個別單一的議題來做處裡以及獨立提出解決的方案，所以面對地方自治改革時，應該得拉高它的問題層次，來做全面

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與整體的考量。在提出各項問題的解決辦法前，除了瞭解與解釋問題的因果關係外，還必須透過簡單的途徑來歸納各式各樣錯綜複雜的問題。當我們能夠清楚瞭解我們的問題時，接下來的工作就是掌握當下國內外現實的環境與壓力，

清楚的認識到當前國家所面臨最迫切的解決與回應課題為何，如此才能為地方自治改革做出適當的修正方向與調整步驟。

本文的研究方向主要在於探就國家發展與地方自治之間的關係，因此問題研究的重心與範圍都集中於地方自治改革對於國家發展與建設的影響。而隨後的章節亦即在討論改革地方自治中「地方制度法」與「行政區劃法」這兩個主要面向對於打造「全球城市」的重要性。在這個前提下，筆者已經把地方自治改革的相關問題，拉高到攸關國家整體發展的層次。這是因為，有關地方自治的效能與重要性，隨著都市化與全球化帶來的變遷與衝擊，不僅影響到國家的內外環境，相對的也令地方政府的角色漸漸受到重視。Kettl(2002)認為今日的公共政策在面對全球化的脈絡下，以及相關治理觀點所帶來的環境變動風潮時，

不只是要設計出新的因應對策，更重要的是提昇自主能力，以適應各種環境下的挑戰。

Kettl的觀點筆者亦同意，因為在全球化的脈絡下，面對類似金融與貨幣這樣無煙硝味的戰爭中，無形之中都影響了一個國家的生存條件與競爭優勢，在這樣的背景之下，國家的治理效能與回應性往往都是勝敗的關建。然而，同樣在全球化的係络之下，治理的概念與主體已經並非僅僅只是中央政府，由於地方政府世最了解地方需求與情況的層級，其最能即時反應與掌握地方各個層面的問題與需要，因此，其除了要因應外在環境影響以外，本身更要提昇自我的

「治理效能」，並具備回應各種狀況與難題的「自主性」與「能力」，方能適應各項環境需求。無論如何，中央與地方都面臨到如何提升國家競爭力的壓力與責任，基於此，中央與地方政府都必須在這多元複雜的國際政治經濟環境中立即因應各種需求與問題並做出適時與適當的回應。

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準此，地方自治與國家發展的關係可說是密不可分，但是地方自治同時面臨效率與效能的問題，我們又應該如何處理這個問題？其實，透過上述的結論，

我們在對應這個問題時，應該透過國家發展與建設的角度來改革地方自治的問題。而在眾多理論與文獻中，筆者以為由於「發展型國家理論」的核心論述主要在於探討國家發展的問題，其理論之特徵特別強調國家的作用與效能，因此欲借用「發展型國家理論」的理論特徵來引導我們的改革步驟，也就是處理效率與效能之間的優先選擇問題。下一節，筆者將說明「發展型國家理論」的意涵與重要性，以及如何透過其理論特徵來說明理論為什可以引導地方自治的修正方向與方式。

第三節研究途徑與方法

透過上節文獻分析的方式，本文認為地方自治的問題不外乎效率與效能的問題，但是到底要先處理效率的問題還是效能的問題卻是過去相關研究以來一直困擾的問題。因此本節的目的除了欲透過發展型國家論來處理效能與效率的問題以外，主要在說明本研究所採取的研究途徑的意涵與必要性，同時為了能讓所應用的理論適用於本研究，將提出修正的方式，以及說明如何操作化理論的主要特徵來分析地方自治的改革步驟與方式。

一、「發展型國家理論」的意涵與重要性

(一)理論意涵

在討論發展型國家的適用性前，定義何謂發展型國家是重要的，然而每個國家的特殊性不盡相同，發展時所面臨的時空環境與條件也不一致，因此即便無法全面性地界定何謂發展型國家，我們也可以從一個國家當時所擁有的條件和特殊性來討論其如何發展。在東亞國家的發展過程中，國家機關往往扮演一個舉足輕重的角色，因此國家對於經濟發展的作用被認為是較具解釋力的說

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法。再加上70年代後期開始，「國家論」再次受到重視，隨後「國家機關」乃被視為分析的核心，而興起所謂國家中心(state-centric)的研究途徑。最後，以國家中心的研究途徑來描述東亞國家的經濟發展，便逐漸成為一種典範。

發展型國家可以說是後進發展國家重商主義的具體表現，在東亞發展型國家的例子中，雖然每個發展型國家的發展經驗與模式是獨特的，例如當下的國際環境、國內局勢與歷史脈絡，但是它們共同的特色是：國家透過產業政策影響市場運作是經濟發展的關鍵性作用，也就是說，在經濟發展與國家建設的過程中，國家機器的介入與作用，往往扮演舉足輕重的功能。有趣的是，國家在主導經濟或是介入市場的過程中，並非總是成功的，也就是說國家在經濟發展的過程中，它所扮演的角色與發揮的作用是經濟之所以發展的必要條件，但卻不是充分條件(王聰璧，2007)。

(二)理論之重要性

但即便如此，國家機器在經濟發展與建設的過程中，還是有其不容忽視的重性，在全球化的浪潮之下，各國政府與民眾逐漸感受到來自世界各國各種層面的競爭與壓力，在資金、技術與人力快速的流動下，一個國家可以急速成長，

但也可以迅速破滅，最典型的例子就是越南繁榮經濟的泡沫化，來的快去的也快。我們不僅要問，在這波全球性金融風暴下，衝擊的是每個國家，而這個時候，如何因應與面對，不難顯示出一個國家的政府在此時所應扮演的積極角色與重要性。

從 80 年代開始，對於國家介入市場的討論，不再是以應然面的層面去爭論國家應不應該干預市場的機制，而是處理國家為何介入、如何介入、何時介入等實質面的問題，也就是說當國家要介入市場時，必須要有充分的理由、適當的方式與有限的時間，以降低國家自主性與社會自主性之間的摩擦。如龐建國 (1993)所指出，80 年代以來的研究趨勢，已擺脫以往對國家干預和市場機能何

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者較能有助於經濟發展的爭論，而是轉移到分析在這兩者相互融合的情形下，

政治社會勢力如何影響發展政策的制定，以及此政策將對政治社會形成何種影響。因此，在探討國家與發展之間的關係上，如同 Peter Evans(1995)所指出：「國家的涉入是既存的事實，所以與其討論國家介入多少(How Much)，不如討論國家是以何種方式(What Kind)介入。」所以筆者以為，國家介入市場是東亞發展 型國家經濟發展的必要條件，然而如何有效地介入才是關鍵所在。

所以說，在論及如何因應各種壓力與挑戰時，我們關注與在意的是政府到底「可不可以」以及「能不能夠」來即時做出回應來處理各式各樣的問題與需求。在這個前提下，我們強調的是國家機器與政府的「回應性」，也可以說是政府的「效能」有無發揮其應有的作用與功能。致於「效率」的問題，筆者以為這涉及組織與層級的設計以及機關之間的水平與垂直互動關係，而這類應屬於

「制度論」的討論範圍。「效率」的問題不是不重要，只是筆者以為在面對各種複雜與緊急的問題時，把事情做對並有效地回應，應優先於時間上的考量。但是如何把事情做對並有效地回應，這就關係到發展型國家理論兩項重要的理論特徵：其一是「國家自主性」(autonomy)，其二是「國家能力」(capacity)。所謂

「國家自主性」指的是超脫於任何社會階級或力量之上自主權力，能夠依照國家官僚的看法來進行決策。而「國家能力」意指國家抗拒社會團體的阻力或社經條件限制的前提下，執行與達成政策目標的優勢與條件。

二、理論意涵的變遷

儘管國家在經濟發展的議題中發揮極大的作用，但是隨著民主化與全球化的潮流等環境的變遷，以及企業團體、跨國組織與公民社會的多元參與，國家的角色與作用已逐漸改變與轉型。後續的研究成果指出：發展型國家論強調政府在經濟發展中的關鍵地位，然而對於其解釋的適用性必須考量該國發展的歷史脈絡、政經制度、社會結構以及當下的環境需求來做部分的修正與運用，而

(16)

非完全地套用。

Weiss, L.(1995)認為，固然 Johnson, C.、Wade, R.、Evans, P.等都曾對東亞國家的經濟發展研究扮演了相當的角色，但是她認為過去的這些理論還是無法有效解釋國家與產業間的問題，同時也無法有效說明經濟何以成長與衰退。因此其強調過去將東亞的發展視為完全是國家中央權力集中所帶來的結果的說法是有誤的，因為許多歷史證據說明了國家光有「自主性」並不代表其有「能力」

來處理問題，同時並可能忽略了對於私領域活動與國家之間關係的探討(而僅將國家視為扮演一種威權的角色)。所以東亞經濟問題研究的焦點應置於國家如何透過權力穿透社會內部阻礙的過程與能力上。因此其提出了管理互賴理論 (Governed Interdependence)，強調未來在研究開發中國家經濟發展過程的內容上，應重視權力間協調與合作的問題、公私部門間是否有定期協商過程、公部門與私部門間徵詢意見、工業政策制定與變遷過程等的討論面向。

綜上所述，國家機器已無法像過去一樣在中央集權的形式下，單方面來擬訂與執行其政策，但這並不代表說其「自主性」與「能力」已減弱，也並不意味著其角色與功能被其他行為者(例如，地方政府、跨國企業與利益團體)所取代，而是以不同的形式與方式發揮其作用。Weiss(2003)認為，全球化不會弱化國家的職能，全球化是經濟發展的重要因素，而全球化就是國際市場的力量，

國家必須「適應」(adapt)國際資本，但是在與全球市場接觸愈多，國家基礎建設與協調的能力愈形重要，讓公私部門合作更密切。換句話說，在全球化時代，

國家機器在經濟發展中並非失去作用，而是必須進行調整。政府需從「大有為政府」，轉變為「以服務代替領導」的角色，國家的角色與功能已由過去主導、

支配與命令轉變成整合、協調與合作等形式(鄭為元，1999)。因此，在探討國家的「自主性」與「能力」時，其形式與內涵也因隨著時空背景與討論主題的不同而有所調整。

(17)

所以說，國家的能量在現今的環境係絡中，不但沒有減弱，反而變得更加重要與關鍵，只是其治理的內涵有所改變，因為治理的概念與主體並非僅止於中央政府，由於地方政府是最了解地方需求與情況的層級，其最能即時反應與掌握地方各個層面的問題與需要，因為如此地方政府的角色與功能也相對提高。Jean Oi(1999)在分析中國經濟發展時，就特別強調地方政府的重要性與關鍵性。其提出「地方國家統合主義」(local state corporatism)的觀點，強調中國地方政府的行政能力，認為地方政府在協調管理區域內企業的經濟活動時，猶如多元化經營的公司，扮演經濟法人的角色，以尋求資本積累和利益最大化。在這樣的引導下，「發展型國家論」也適時的提出修正並強調地方政府的角色與功能，遂有「地方發展型國家理論」的產生。「地方發展型國家論」的理論特徵同樣強調「自主性」與「能力」，只是其傾向著重於地方政府的「效能」。而本文也欲透過「地方發展型國家理論」來論述與指導地方自治的修正次序與策略。

地方政府重要性的提升意味著地方自治的問題更加地顯目，也代表著地方自治改革的需求更加地迫切與必要。地方自治的改革攸關「地方制度法」的修正與「行政區劃法」的制定，兩者牽涉權限劃分以及空間規劃等複雜議題，以下的部分將說明如何透過操作化「地方發展型國家理論」的特徵來處理地方自治的相關改革工程。

三、理論的應用與操作化

在上述文獻檢視的結論，筆者以為可以透過文獻分析的方式，從「效能」

與「效率」的觀點來幫助我們釐清地方自治的問題與癥結。但是我們卻無法用同樣的方式來處理當兩個面向的問題同時發生時，我們應當優先選擇處理哪一個面向的問題。基於此，筆者欲藉由「地方發展型國家理論」來化解此一困境。

由於我們當下正處於全球化的脈絡體系下，我們面臨是一種迅速變遷與不定的

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環境係絡，各種層面的問題接踵而來而且錯綜複雜，此時我們應當關注的是政府是否能夠在這樣處境中，適時、適當地回應各種需求與挑戰。顯然的，政府的「回應性」涉及的正是有關「效能」的概念，而發展型國家論主要的理論特徵：「自主性」與「能力」，這兩項理論特徵的目的亦即在處理有關「效能」

方面的主題，也就是在解釋國家為何能在發展的過程中發揮關鍵性的作用。

由於本文的研究方向主要在於探就國家發展與地方自治的關係，因此問題研究的重心與範圍都集中於地方自治改革對於國家發展與建設的影響。所以，

本文主要的研究範圍在於地方自治的「效能」面向，礙於時間與篇幅上的限制，

對於地方自治在「層級組織設計」等與「效率」相關的議題面上，例如，層級組織與行政效率等面向的問題，則並非本文的研究範圍。然而，地方自治的改革同樣攸關到「地方制度法」的修正與「行政區劃法」的制定，兩者牽涉「治理權限劃分」、以及「空間規劃分配」等複雜的面向，不幸地，「地方制度法」

與「行政區劃法」不僅僅關係到到地方政府的效能與治理能量，同樣也影響到

「全球城市」的發展與建設以及國家整體競爭力的提升，其改革的必要性與迫切性不可不謂至關緊要。

因為「地方制度法」牽涉中央與地方的權限劃分，尤其是行政、人事、組織與立法權等權限，在在都關係到地方政府權限的大小與治理的能量以及其本身政策的擬訂與執行，所以中央授權的程度與權限劃分的大小都會影響到地方政府其「自主性」的強弱以及職權行使上「可不可以」的範圍限制。另外一方面，有「自主性」不代表有「能力」，也就是說，其本身的資源多寡與條件優劣都會關係到本身執行面的效果，而「行政區劃法」的設計，決定了地方政府管轄的範圍與人口等基本條件，也決定了國家資源分配的基本架構，更決定了本身「能力」的大小以及職能行使上「能不能夠」的因素。

職是之故，本文在討論「地方制度」的修正與「行政區劃」的設計時，欲

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透過「自主性」與「能力」的概念來論述與分析地方自治的「效能」，希望能藉此提出有效的改善步驟與方式，實踐與強化我國的地方自治，並朝向「全球城市」的方向來努力，讓我們能在這整個全球相互依賴與競爭的互動結構中繼續維持生存與發展的優勢。

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第二章台灣地方自治之概述

在當前的環境背景中，我們正處於全球化下瞬息萬變的脈絡中，為了因應各種壓力與挑戰時，所應關注的焦點是政府到底「可不可以」以及「能不能夠」

來適時提出回應，並處理各式各樣的問題與需求。在這個前提下，我們強調的是國家機器與政府的「回應性」，也可以說是政府的「效能」有無發揮其應有的作用與功能，而最適當的檢視方式亦即是透過「自主性」與「能力」這兩項關於效能的指標來觀察國家機器的治理能量。因為地方政府是最了解地方需求與情況的層級，其最能即時反應與掌握地方各個層面的問題與需要，是以地方政府的角色與功能也相對提高，並也意味著地方自治的功能與其改革的需求更加地迫切與必要。以下先介紹台灣地方自治的意涵與沿革，隨後並簡述其面臨的 問題與改善情況。

第一節地方自治的意涵與沿革

一、地方自治的意涵

所謂地方自治，指的是「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家的監督之下，自組法人團體，以地方之人與地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度」。因此，「地方」指的是國內的一定區域，沒有確定的範圍，則其人民、財源與責任等都無法確定；「自治」則指自主性的處理自身事務而言(薄慶玖，2003，頁 9)。換言之，地方自治者，其實乃是自治團體者在地方政治領域的表現，亦即是：以一定區域為基礎之團體，

在國家認可的一定範圍內，其居民獨立於國家意志之外，而以其本身之意思與責任，處理該團體事務之機制或其運用(蔡茂寅，2006，頁 14)。一般來說，地方自治包函兩層意義，其一為「住民自治」，其二為「團體自治」。所謂「住民自治」係指自治團體之構成成員有權自主地處理其本身之事務而言，可說是

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一種部分團體層次的參政權或參加權之表現(不論其係以直接民主方式抑或間接民主方式均可)；「團體自主」則指自治團體具備不受包括國家在內的一切外部權力機構之侵害、干涉的權利而言，這些權利包含行政、立法、人事、組織、

財政等各項自主性權利(蔡茂寅，2006，頁 45)。因此，就地方自治的機能而言，

住民自治與團體自治必須同時兼備始能順利進行。亦即住民自治以團體自治為前提，必先有獨立於國家的地域團體與權利存在，其可以自主與自行處理地方事務，然後住民自治取得根據地，方有實現之機會(許志雄，1992，頁 5)。換言之，住民自治的實現，並不必然伴隨團體自治的確立，更無法保證地方自治的實施能夠獲得預期之成效。

但無論從住民自治與團體自治的理念來看，地方自治之要素確實包括：特定地區、該區人民、該區人民所組成地區事務處理機構，以及為該區處理地區事務所需具有之權力。故我國學者通成將地方自治定義為：某一地區之人民，

依國家授權，自定規章、自組機關、自選人員，依照地方人民公意，在國家監督下，管理該地方之公共事務(許志雄等，1992，頁 155)。

此外，依據授權方式的不同，地方自治大體可區分為單一制與聯邦制兩種形式，其區別在於：依地方政府自治權限的取得方式不同，後者係以憲法明文規定，前者由中央立法授與。正因如此，對於中央與地方的權限劃分，或地方自治團體的地位保障，乃至於地方政府權限自主性的大小、地方政府體制規範的一致性等，兩類國家彼此間存在有明顯的差異(薄慶玖，2000，頁 33)。

我國的地方自治表面上雖已實施60年之久，但在1994年以前並未法制化，

同時由於威權政治的橫行與中央集權主義的盤踞不去，以至在「住民自治」的層次在形式上雖然已有長期的實踐經驗，但是在「團體自治」的層次上建樹有限。況且，我國地方自治是以單一國為前提，在中華民國憲法的制度架構下，

我國雖有地方自治之名，但實質上，地方政府的自主性與權限仍受制於中央政

(22)

府。這乃是因為，單一制國家大都具有中央集權的歷史背景，特別強調如何對地方政府有效進行控制或自治監督(Rhodes, 1986)。要言之，單一國的中央政府權力較大，而其體制運作往往著重中央對地方政府的行政管理與自治監督；聯邦國的地方政府自主性較高，特別強調地方自治的憲法規範或法律保留。

因此，我國地方自治的實踐僅有「住民自治」的部分，對於「團體自治」

等影響地方自治團體的各項自主性權利(行政、立法、人事、組織與財政)卻仍受限於中央政府。正因如此，單一制國家的中央與地方關係，早期常直接稱為地方自治監督。以我國為例，不論民國83年制定的「省縣自治法」，或其規範前身台灣省各縣市實施地方自治綱要，相關條文內容皆有「自治監督」一章，直到民國88年的地方制度法公布實施，方將此章改名為「中央與地方及地方間之關係」。不過，地方制度雖然特別仿效日本立法案例，將自治監督改為中央與地方關係，惟其條文規範內容卻仍局限於自治監督之上，基本運作理念似乎未見明顯變革(張正修，2000b)。可以見得，我國(中央政府)在處理中央與地方之間的關係在心態上不僅顯得保守與謹慎，也無法徹底打破集錢又集權的威權統治心態。所以說我國在地方自治的實施成效上，由於缺乏人事、組織與財政上的自主性，充其量只不過是中央政府的業務承包機關，甚至只是中央政府的派出機關。

這樣的情況在過去，或許不會有太大的爭議與問題，但時至今日全球化的競爭時代來臨，以及隨著政治民主化與地方分權理念的發展，地方政府扮演的功能與角色相較於過去越形重要，許多的行政改革與措施地方政府往往是重要的一環，例如要求地方財政自主、活絡地方經濟發展、以及極推行民營化等行政改革。各項變革機制紛紛出現，也顯示出，針對各地方的政策制定與地方治理，中央政府已經不是主要的行為者，也無法即時為各地方的發展困境提出立即又有效的方案，而地方政府在這個立場上可說是責無旁貸，但又苦於無權又無錢的窘境。這樣的情況在全球化的競爭背景之下，中央與地方的關係也越來

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越緊張。可以說，單一國中央集權之政體在全球化的浪潮下紛紛面臨地方自治團體在團體自治等各項權利方面有更迫切的自主性需求。

二、我國地方自治法制化之沿革

地方自治乃是檢驗一國民主政治是否真正落實的指標之一，因為這關係到人權保障機制是否具備實效性的重要基準。因此，地方自治的法制化往往都是檢驗地方制度是否實質落實的依據，也是國外觀察我國民主化程度的參考指標。中民國憲法雖然對於地方自治設有專章保障，涉及到中央與地方的關係更有所謂的獨創制度，也就是號稱可去其弊興其利的「中央與地方均權」制度。

但究其內容，則除極端抽象地列舉事項外(憲法107條至110條參照)，只在憲法宣示未列舉事項(即所謂之「剩餘權歸屬」問題)，「其事務有全國一致性之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣」(憲法111條參照)，而未有進一步具體化的設計，導致中央與地方的權限劃分問題延宕至今仍無法解決(蔡茂寅，2006，頁17)。

我國地方自治法制化真正啟於民國88年1月25日所公布的地方制度法，回顧地方自治實施的演變歷程，一般來說可以從朝向法制化建制的努力來分為三個時期，依次為「綱要時期」：始於民國39年至民國83年7月通過自治二法止，「自治二法時期」：民國83年地方自治二法通過而至民國88年1月25日現行「地方制度法」公布前為止，以及最後一個時期「地方制度法時期」：民國88年1月25日現行「地方制度法」公布後迄今(林谷蓉，2003)。

因此，我國自治的歷史可上溯自民國39年以降，初以行政命令規範，並經由不斷增補，約有：「台灣省各縣布實施地方自治綱要」、「省政府組織法」、

「台北市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」等作為規範(蔡茂寅，2006)。

(24)

在「綱要時期」的地方政府，其自治完全在中央控制之下。此時期之地方自治與憲法的規定根本是「南轅北轍」，且前述規範地方自治各項行政命令更是「違憲法令」(陳新民，2001)。在本時期根本不重視地方政府的研究，毋庸說建構任何理論。從行憲以來到自治二法時代，地方自治率以行政命令為依據，

事務之性質概由中央決定，所謂中山先生之「均權制度」只不過紙上名詞而已(高永光，2001)。

民國79年國是會議，朝野各界與會人士在地方制度議題上，提出應落實憲法或授權立法院立法，以改善中央政府統治權過大，地方政府自治權過小之缺點，甚至能循修憲方式達成改革。另外亦強調地方自治應依據臺灣目前發展，

兼顧憲法體制，達成法制化與民主化之目的(國是會議秘書處，1990)。

隨著解嚴、政黨開放、多元民主潮流的衝擊、團體自治的理念與住民基本人權的功能日益受到重視，更加上民主化潮流的推波助瀾及地方自治的成果漸顯，終於民國81年的憲法修改得到落實，於增修條文第八條明定：「省縣地方制度以法律定之」，正式揭開地方自治法制化的序幕，旋於民國83年公布、實施「省縣自治法」與「直轄市自治法」(簡稱自治二法)，使得地方自治獲得堅實的法制基礎。自治二法之期間，乃自民國83年地方自治二法通過而至民國88年1 月25日現行「地方制度法」公布前為止。此時期因為憲法增修條文第九條之規定，由立法院制定省縣自治法及直轄市自治法等二法，作為地方自治實施之根據，以取代原本依據憲法應制定之「省縣自治通則」。

省縣自治法與直轄市自治法之設計基本架構係採層級節制之規劃，定位為同一層級之省與直轄市、縣與市、鄉鎮與縣轄市間，均採組織一致、權力一致、

運作模式一致之設計，至於不同層級之關係，則採由上一層級行政監督之模式，

將省及直轄市之自治監督機關明定為行政院，縣、市之自治監督機關定為省政府，鄉鎮縣轄市之自治監督機關為縣政府。惟審閱省縣自治法計六章六十五條，

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直轄市自治法計六章五十六條，大體不脫自治綱要時期之窠臼，故而學者多有戲稱為「自治綱要法制化」。

自治二法雖代表地方自治法制化，免去以行政命令方式運作地方自治，但地方仍為中央所監控，即縣市自治同時受制於中央與省政府的重疊監督，只能說是「半自治」狀態。尤其中央及所謂的上級機關，依舊殘存霸權心態，不時輕率否定地方的積極施政，可說是自治綱要時代的威權心態並未調整(紀俊臣，

1999)。所謂的地方自治法制化僅是對「地方自治綱要」時期新頒訂的行政命令加以法制化，並加強中央對地方的監督，沒有讓地方政府參與國土規劃、區域發展計畫或財政分配，因而中央仍有集權的色彩(趙永茂，1998)。是故，在自治二法時期，我國地方自治雖然初步透過法制的規範來保障，然而層級節制與一條鞭的結果，顯然並未真正落實地方自治的意涵與精神。

雖然自治二法為我國地方自治法制化揭開序幕，但在政治開放與改革中，

國人也意識到以我國目前有效管轄幅員僅限於臺澎金馬三萬六千一百八十八平方公里的領土，二千一百萬之人口上，仍然建制有四級政府，其中省政府又幾乎與中央轄區一致，造成事權重疊、資源浪費等問題，於是各界認為省政府之存在有下列問題，而一再提出廢省或精省之主張(國家發展會議實錄編輯委員會，1997)。

為因應各界改革之殷求，對此，民國85年召開國家發展會議，於決議作成

「合理劃分中央與地方權限，健全地方自治」，建立進一步落實地方自治的共識，隨即展開精省工程。為了因應省制度變革之調整、整合地方法制，並全面檢討及翻修自治二法以及當時地方自治缺失，於是在精省工程進行的契機以及地方自治進一步落實的需要下，上述自治二法遂而因此得到全面檢討、重新翻修的機會，而「地方制度法」即在此背景下應運而生(林谷蓉，2003)。其中，精省之共識，並經國民大會於86年修正憲法增修條文予以落實。在民國八十六年

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修憲通過凍結省自治選舉，在增修條文第九條規定：「一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院長提請總統任命。二、省設省諮議會，

置省諮議會議員若干人，由行政院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。四、屬縣之立法權，由縣議會行之。五、縣設縣政府，

置縣長一人，由縣民選舉之。六、中央與省、縣之關係。七、省承行政院之命，

監督縣自治事項。」(參照憲法增修條文第九條)

中華民國憲法制定於政府遷台以前，內容與基點係以廣土眾民的大中國為前提所設計的制度，所以適用於台灣施行的結果，每多扞格難行之處，但無論如何憲法保障地方自治的精神是不容置疑的。儘管如此，在民國83年自治二法與民國88年地方制度法尚未法制化以前，我國地方自治的內涵與精神可說是名存實亡。在自治二法與地方制度法通過的這段期間，地方自治雖說有最基本的法制保障，但深究其自治的本質與權限，地方自治團體充其量只不過是中央政府的派出機關。這樣的情況在地方制度法通過以及民主意識的抬頭之後雖有明顯，然而地方自治仍存在有許多的問題，也就是說，地方制度法雖然為我國地方自治法制化的集大成，但是地方自治的全面落實與保障，卻不因為本法實施而告一段落。在這個意義上，地方制度法的制定不但不是終點，反而僅僅只是代表諸多地方自治相關立法工作的起點。

地方制度法主要目的在於規範與保障地方自治團體及其居民之權利與義務，同時也界定了中央與地方及地方間的關係，因此，地方政府的自主性與施政效能很大一部分取決於地方制度法予以的授權程度，下一節將說明地方制度法在實施後的幾項關於效能方面的問題，並針對這些問題提出因果解釋，以試圖解決長期以來地方政府在效能與自主性方面的問題。

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第二節地方制度法的主要問題

本文主要的研究動機在於透過強化「地方自治」的手段，來達到打造「全球城市」的目的，然而對於地方自治的改革與改造的工程計畫，卻涉及行政層級、組織規畫、人事任免、財政結構、自治權限與空間範圍等各項層面的整體規劃。然而上述各項層面又涉及許多學術領域，有行政學、財政學、以及地政學與政治學等專業領域，每個領域之間都有彼此的理論依據，因此涉及地方自治的討論，不意外地都會遇見理論之間的衝突以及理論與實務的落差等情形。

所以說，地方自治的工程，是一項牽一髮而動全身的龐大工程，不可不謂是一項艱鉅與複雜的任務。

由於地方自治的改革涉及的層面過於廣泛，因此，在探討地方自治的改革之前，筆者以為有必要先清楚地認識當前地方自治的幾項重大問題，在提出解決問題的因應之道前，有必要先瞭解這些問題的產生背景與因果，並連同當時的歷史背景與係絡一起討論，釐清各項問題的緣由與關係，如此才能找出問題的根源與解決的辦法，即使無法提出絕對的改革對策，仍然可以將問題進一步改善而不致於更加惡化。

一、精省前後的效能問題

過去多數意見認為，台灣土地面積太小，人口不多，設置四級政府太過浪費，且隸屬關係過多，影響行政效率，機關重疊，事權重複，造成權責不清，

予以公務員推卸的藉口，損害政府形象。然而，無論政府層級問題是否與行政效率有必然的直接關係，但在這樣的輿論下，遂而於民國 85 年底的國家發展會議，經由國、民兩黨的最後協商確立了翌年精省的修憲方向。故民國 86 年 7 月 21 日公布的憲法增修條文第九條第二項、第三項明定：「第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長之任期至中華民國 87 年 12 月 20 止，台灣省議會議員及台

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灣省省長之選舉自第十屆台灣省議會議員及第一屆台灣省省長任期屆滿日起停止辦理。台灣省議會議員及台灣省省長之選舉停止辦理後，台灣省政府之功能、

業務與組織之調整得以法律為特別之規定。」此法律即民國 87 年 10 月 28 日公布之台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例。

本文主要目的並非探討有關地方自治的行政效率問題，然而，對於政府組織層級與行政效率的關係問題上，筆者以為薄慶玖教授提出一個非常公允的角度：其認為如果簡化行政層級，就能提升行政效率，則中央各部會，就不應於部之下設司處，司處之下設科，科之下設股了。由部長直接指揮科員如果可行的話，為何各部會不如是做？因為那樣不但會將部長忙死，而且會更毫無效率，

是以必須有層級之分，使各有所司、各盡所能。

再者，更有趣的是，台灣自光復以來即設置三級地方政府，這三級地方政府(連中央為四級)的基礎下，造就台灣經濟起飛，一度成為亞洲四小龍之首，外匯存底也一度成為世界第一，已至有「台灣經濟奇蹟」之說。那為何又有上述之說？其實真正的原因是，省長民選之後，其民意基礎威脅到當時的總統與行政院長。所以說，如果三級地方政府影響行政效率，何以從前不影響，省長民選之後就影響(薄慶玖，1997)？是故，精省雖改變了過去四級地方政府的結構，

形式上達到精簡行政層級的目標，然而實質上卻也衍生出更多問題。

(一)精省以前的效能問題

在尚未精省以前，筆者以為台灣地方自治的問題仍是效能的問題而非效率的問題。在層級與效率的問題上，仉桂美教授(2005，頁 101)認為台灣地方自治的問題並不全然是層級太多所致，而是縣市、鄉鎮，尤其是鄉鎮行政區域劃分的不合理才是主因。仉教授認為，以台灣省之人口分布與面積，目前的 309 個鄉鎮市會不會太多？仉教授並舉例，高雄縣茂林鄉人口只有一千七百餘人，竟然也劃為一鄉，除了設置鄉公所外，還設置一個代表會。而事實上，一千七百

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多人根本養不起這樣自治單位。從這個例子，我們可以知道，層級太多固然有所謂效率的隱憂，但地方自治最大的癥結是在效能的方面產生問題，這是因為台灣面積本來就不大，而縣市與鄉鎮市的行政區域卻又劃分的過細。劃分過細的問題有二：第一，中央在進行統籌分配時，分母太多，但總額不多的情況下，

只會造成資源分配不足，各縣市與鄉鎮市之間每每為資源分配的零和遊戲而產生不可避免的排擠關係。第二，自治單位過多，只是會造成文官的體系過於臃腫，在沒權與沒錢的情況下，除了只會帶來巧婦難為無米之炊的窘境外，更是在人事的支出上，消耗國家整體的財政資源。

所以說，在尚未精省以前，地方自治的潛在問題亦即是台灣自治單位的基數太多，同時有些鄉鎮市之人口與面積大小懸殊，所以說地方自治團體如果其轄區範圍內的人口與面積又不足的情況下，能不能在收支平衡的情況下養活自己都是個問題，又該如何談論自治與發展的問題？

(二)精省以後的效能問題

隨者地方的發展以及都市化的結果，各縣市與鄉鎮市之間會形成所謂的都會區網絡與系統，在這樣的系統下自然而然會形成所謂的城市中心與衛星市鎮，因此都市與鄉村之間的人口流動與重組，也進而影響各縣市與鄉鎮市的稅收與資源分配，更會讓彼此的機能與功能有所轉變。

都市人口增加，使社會結構、生活內涵、價值態度、行為亦產生變化，社會組織趨於複雜分化，社會關係趨向次級化、表面化，同時塑造後工業社會的都市次文化。相對地鄉村人口大量外移，農村景觀、農業生產型態、農民生活內涵的改變，尤其是大量青壯人口離農結果，導致城鄉差異擴大的問題，故規劃都市發展，平衡區域發展是解決城鄉問題的重要課題。

再者，近年來隨者台灣北中南各個都會區的發展，許多的生活圈及其機能

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漸漸產生連結與互動，其後所產生的問題也就越多也越複雜，往往許多公共基礎建設以及跨區工程(例如，交通系統、河川整治與廢水處理)並非單一縣市與鄉鎮市可以整合與規劃的。

例如，台北市與台北縣雖不屬於一個行政區，但事實上兩者卻是在同一個都會生活圈中，所以如用水、垃圾、防洪、交通、治安、消防、環境保護甚至休閒遊樂設施等公共政策的問題都是整體又相互關連的事務。但由於每個地區都各有其政府組織與行政單位，面對上述事物如果彼此的態度與措施不能一致時，或者宥於某方經費與設備的不足，那麼諸如效能與回應性的問題便發生了。

而結果是：不但各種設施的功效減少，而且會形成浪費。譬如台北市為了疏導市內交通，把街道擴充或放寬，甚至闢建快速道路，但台北縣境內的毗連道路仍舊維持狹窄的通道，那麼疏導車輛的目的便無法實現。又如，台北市為減少或解決河川污染問題，而設有雨水與污水下水道，並興建汙水處理廠，使排出之廢水不致污染淡水河。但台北縣如果礙於經費不足或其他優先與迫切的公共建設而有不一致的措施時，是以淡水河的污染問題便不能解決(薄慶玖，1997，

頁 7)。

上述之現象在台灣各地方與縣市都是屢見不鮮的問題，尤其是一些行政區域範圍較小的縣市或鄉鎮市，經常會面臨上述之類似需要區域合作的跨區性之公共事務。

因此，在這樣的情境之下，台灣過去省政府存在的功能就相當重要，亦即是在協調整合與統籌分配各地方的經費資源、公共建設與行政事務，讓各地方在維持有限的地方自治原則下，透過省政府這個所隸屬的上級單位來整合與調度，規劃出完善與全面的公共基礎建設，帶動台灣整體的基礎建設與經濟發展。

然而，台灣在「精省」之後，這個整合與統籌的機制與功能顯然消失了。而中央政府在地方自治的原則下，每每以經費不足、事權責任歸屬問題以及不便過

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渡干涉地方政府自治事務的理由與藉口來推諉事責，使得台灣在精省之後，不但沒有改善原先的行政效率，反而是弱化了各地方政府的行政效能。尤有甚者，

更加深了人口分佈不均與區域發展落差的問題，連帶影響國家整體發展的腳步與進步的速度。因此，我國地方自治的主要問題不在於「層級」等行政效率的問題，而在「整合」與「分工」等治權權限的劃分，亦即是屬於行政效能的問題。對於台灣行政層級是否過多，行政流程是否過於廢時，筆者以為這個問題是存在的，但是省的存在對於地方自治的行政效能與治理能量同樣扮演不可取代與關鍵的功能與角色，我們不能為了效率的問題，而犧牲了地方政府的施政效能；效率的提升與改善應該在不影響效能的前提下才會有意義。但是不幸的，

精省之後，不但過去以來權限劃分的老問題沒解決，反而讓台灣的地方自治在效能與自主性方面的問題更加地惡化與突顯。

綜上所述，省的存在對於地方建設與發展，在跨區合作與資源整合扮演相當關鍵性的功能與角色。但是省的問題在於其管轄與業務範圍與中央高度重疊，乃至於省長民選之後，雖然更進一步落實地方自治的精神，但其存在與民意基礎卻埋下了對於中央政府的潛在威脅與對抗關係。也就是說，省長民選之後，其龐大的民意基礎業以威脅的總統與行政院長的職務與角色，產生了所謂的葉爾欽效應。對於這個問題的解決之道，筆者將在網後的章節關於行政區劃的討論部分提出解決的辦法。

筆者以為，在改革台灣地方制度法的設計之中，其實應該考量與遵守的不外乎「個體自治」與「整體協調」這兩個原則：「個體自治」的原則是基於地方民主治理的自治原則，亦即是攸關自主性等事權之權限；「整體協調」的原則是基於都會區與產業發展等區域建設的整合統籌之功能。不過這兩個原則在實務上，自精省後儼然成為互斥的原則，這是因為各地方政府失去了省政府整合各地方行政業務的機制，以及中央並無介入地方自治事務的正當性，同時又因為地方的行政、人事、組織、立法與財政等權限有限的情況下，其效能與自主性

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都不足以回應當地的公共事務所致。因此，在「個體自治」方面，為了能落實中央與地方的夥伴關係，中央應授權予以地方更大的權限與自主的空間來因應地方上的各種疑難雜症與特殊情況。對於權限劃分的詳細討論，將在下一個段落來處理。另外，在「整體協調」的部分，這涉及地方自治單位之間的垂直管理關係以及區域空間範圍的劃分，為因應台灣地理空間的現況，行政區域的區劃原則應有所調整，過去中華民國憲法概念下地方行政區域範圍的劃分是以全中國的地理空間來設計，如要適用於台灣，那勢必要有所調整。因此現今的行政區劃以及「以縣市合併為前題的中型縣市制」雖能讓各地方政府保有自治的功能，但是仍有劃分過細，資源過於分散，並且無法達到區域整合的功效。另一方面，朝向「大區制」的方向則可能無法兼顧地方政治生態的現實考量以及區域平衡發展的問題。這些涉及行政區劃的討論，同樣在往後的章節來處理。

二、權限劃分不清的問題

地方制度法施行後，在第二十五條至三十二條明文規定地方立法機關得對於自治事項制定自治條例，地方行政機關得對於自治事項依職權、授權訂定自治規則，對於委辦事項訂定委辦規則，屬於議會自律之部分得訂定自律規則。

這對於我國地方自治之「團體自治」及「住民自治」開啟了落實的契機。

地方自治團體所辦理之事務，可概分為自治事項與委辦事項兩種，並得分別制訂自治法規與委辦規則以為辦理之依據。地制法除於第 2 條就自治事項與委辦事項設有一定規定外，並在第 22 條規定，「第 18 條至第 20 條之自治事項，

涉及中央及相關地方自治團體之權限者，由內政部會商相關機關擬訂施行綱要，報行政院核定」，以進一步劃分中央與地方之權限。由於上揭規定不但較之中華民國憲法第 107 條至第 111 條之規定具體實用，與自治二法相較，亦屬較為明確進步，因此對我國權限劃分問題之釐清具有重要之意義(蔡茂寅，2006)。

然而，民國 88 年地方制度法通過之後，即便地方自治的理念與精神獲得法

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制化的保障，但是中央與地方權限的劃分問題，從民國 39 年以來至今，依然無法徹底解決。這是因為既然稱地方自治，則地方自治之主體理當認為與地方相關之自治事項應該擁有最終之自主決定為前提，但在單一國體制下又不承認地方可擁有獨立於國家以外之主權。這其中涉及國家主權以及地方分權之間等理論概念的爭議與討論，這些討論雙方背後都有許多的理論與學說背景支撐。雖然本文的主要研究目的不在於探討國家主權與地方分權之間的爭議，更不是提出創新的見解與解決爭議的途徑與方法，但權限劃分的癥結一天不除，確實會影響地方自治的分權精神以及地方政府的治理效能。

現行中央與地方分權爭議之所以依然層出不窮，乃係因兩者間自治事項與委辦事項權限劃分不夠清楚所致。針對此一問題，權限劃分理論也僅作規範性討論，但到底何為自治事項？何為委辦事項？區分標準何在？確實不易釐清(趙永茂，2001)。所以說，有關權限劃分的問題，其實並沒有一定的準則，而劃分的依據也僅僅只是規範性的原則，還得依照每個國家的特殊國情來做適當的調整與分配。

但筆者以為，這並不妨害本文主要研究目的的進行與討論，這是因為在地方自治的相關討論中，關於權限劃分的問題，其實每個國家都會碰到，無論是聯邦國家或者是單一體治國家同樣都會有，只是差別在於，聯邦制國家關於地方自治的問題不在於聯邦政府與州政府之間，而是存在於各邦與其下地方團體之間；而在單一制國家中，則是中央與各地方自治團體之間。不過，對於聯邦制國家來說，聯邦政府與各州政府不僅存在主權之間的對立，各州與其下自治團體則是主權與地方分權的緊張關係，所以問題更是複雜與糾葛。

所以說，關於權限劃分的問題，雖說每個國家面對的情境不同，而且隨著內外環境的變遷，地方自治之實施與其實質內涵亦隨之改變，但是權限劃分不清，責任歸屬不明確實是每個國家都會面臨到的課題，只是事項不一樣，但大

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體不外乎組織權、人事權、財政權與立法權這些自治事項的範圍。過去在討論地方自治的相關問題時，權限的劃分一直是討論的焦點與核心，然而國家主權與地方分權的衝突與爭議，在學理與法理上一直無法有個共識。因此，筆者試圖透過國家發展的角度來處理地方自治的問題。既然從發展的角度來看待問題，那對外而言就是要如何與其他國家競爭，為國家爭取最大的發展優勢與條件；對內而言亦即是尋求問題與爭議的解決機制，以及平衡各地方的發展與建設，而不致於陷入區域與城鄉之間發展差距過大的老問題。

筆者以為法律存在的意義在於維持國家與社會的秩序，其最終目的在於保障人民的生命、安全與財產等各項權利；而憲法的價值與目的，基於憲政主義起源與脈絡，也在於透過限制政府權力的方式，從而有效地促進人民的權益。

所以從這個論述所引申的意義是：人民需要國家與政府來保障人民的各項權利，但是政府的力量與權力必須受到民主力量的約束，防止其侵害到人民的生命財產安全，但是政府要有一定的權限來發展經濟，並提供各項福利與政策措施，來促進國家的發展與建設，同時又增進人民的福祉。

在這樣的前提之下，中央與地方之間的關係，其權限的劃分，雖然涉及國家主權與地方分權的爭議，然而，主權最終是屬於人民的，對外而言主權是獨立而不可切割；對內而言，我們將主權的行使交由政府，透過民主的代議機制，

來保障國家的發展與人民的福祉。因此，只要有利人民、有利地方甚至於整個國家，即便中央政府與地方政府涉及權限劃分的爭議，我們應該把重心放在如何透過法律來設計出一套機制，目的在於解決中央與地方有關分權後的相關衝突，而非透過法律來窮盡各項權限與自治事項的劃分，如此一來只是顯得法律的不足與窘境。

國父孫中山認為：政治是管理眾人之事。既然是管理眾人之事，那就涉及

「利益」及「分配」與以及執行分配的「權力」；所以說，政治的問題是利益的

中 華 大 學

中 華 大 學 碩 士 論 文