行政區劃的依據與原則

(一)人口原則

人口原則又稱為「穩定原則」，行政區劃首要考量就是人口原則，基於資 源有限，需求無窮的因素，若一狹小地區卻有過多人口，容易降低生活品質，

造成如空氣、水、噪音等污染、垃圾處理、交通擁塞、綠地空間不夠等問題；

相反的，要是一個幅員廣大之地區，人口卻嚴重不足，則可能導致資源浪費、

行政管理成本增加等不符合「管理經濟」效益之可能性。

臺灣都市人口密度偏高，如高雄市及臺北市竟多達每平方公里9,848人、

9,648 人，其他省轄市亦多達每平方公里三、四千人以上，其環境品質之不佳殆 無可置疑(行政院主計處)。另外，臺灣西部縣份之人口密度雖低於都會地區，但 仍高出東部縣份許多；如西部縣份人口密度最低的南投縣(131 人/平方公里)，

仍高於東部花蓮(75 人/平方公里)、臺東(68人/平方公里)二縣許多，足見不但南 北人口為分布雙峰，而且東西人口分布亦極為不均(紀俊臣，2006)。足見臺灣行 政區劃在人口原則方面，掌握的並沒有很好，導致人口分布不甚平均，這可能

會影響行政區的資源分配平衡，不可不慎。曾有人主張，由自古以來的實證經 驗可知，行政區劃分時，都是以人口為主，面積為輔。至其比重，以面積占10

～20％，人口占80～90％，最能兼顧面積與人口的均衡，似可供思維參考(劉道 義，1999，頁21)。

(二)歷史原則

行政區劃在規劃前往往都會尊重各地區之歷史發展脈落。過去為維繫政治體 制或貫徹政治主張，對於行之有年的舊行政區，除非舊行政區界線非常不合理；

否則大多照既有的行政區依循下去，頂多針對局部微調，對於有特殊地位的行 政區，因須依循該行政區以往相承的固有區域，而維持其原狀不加以變動，皆 為考慮歷史傳統因素之故。國民黨政府遷臺後，其所維持「二省(臺灣、福建) 二市(臺北、高雄)」行政區劃架構，可以說絕大部分縣市區劃，就是參照當時日 劇時代沿革下的建制。

(三)地理原則

層級是行政區間關係的體現，而幅員、邊界、地理區域和地理位置則是行 政區自身的要素(周振鶴，1998，頁74)。除人口和歷史因素外，行政區劃還得考 慮到地理原則。若一地區之高山或無法耕作之貧脊之地面積過大，容易造成地 理資源無法平均分配、有效利用，而且容易形成人口分布不均，導致人口密度 差異過大，區域與區域間之「夥伴關係」則無由建立。另一方面，也應順應地 理的天然形勢，順著山和水的走向劃分，以天然山川河流為行政區劃的邊界，

使行政區劃與自然地理一致，這麼一來，各行政區域間的溝通往來更加沒有障 礙，倘若因為其他因素，而將一塊完整的行政區域分割破碎，不但使居民無所 適從，對於地方政府之治理更形難為，資源整合也愈形不易，恐有造成地方競 爭力無法提升的窘境。

臺灣行政區域劃分自從1967 年7 月1 日，臺北市升格為直轄市，次年合併 鄰近臺北市之臺北縣六鄉鎮；1979 年高雄市升格為直轄市，併入鄰近高雄市之 高雄縣小港鄉；1982 年7 月1 日，新竹市及嘉義市升格為省轄市，新竹市併入 鄰近新竹市之新竹縣香山鄉，致行政區域略有調整外，迄今已六十年未曾調整 過。面對臺灣人口不斷成長、經濟環境不斷變遷，而導致生態環境改變，雖然 久未經調整符合穩定原則，卻面臨許多問題，諸如：臺北市面積雖有271.7997 平 方公里，身居中華民國之首都位置，為國家政治、經濟、文化中樞，但面積僅 占國土面積0.7548％，且這0.7548％中尚有50％係陽明山不易開發山地(紀俊 臣，2006)。如此之劃分未考量到地理原則，結果導致人口過分集中，人口密度 竟高達每平方公里9,648.55 人。未考量地理環境而導致人口密度過高，遂將使 得行政區域的人民生活品。

(四)交通原則

隨著交通科技的進步，世界連結迅速，地球村儼然成形，臺灣也逐漸往「一 日生活圈」的目標邁進，中二高串連起中部地區的交通、第三高速公路疏散了 中山高的擁擠和堵塞、臺北捷運把臺北市各區以及鄰近臺北市之臺北縣(鄉、

鎮、市)、興建中的高雄捷運未來也將會把高雄市和緊鄰高雄市之高雄縣(鄉、鎮、

市)，羅織成一關係緊密、息息相關的生活圈，甚至形成一都會區，彼此休戚相 關，居住其間的人民，不論就學、就業等，早已因為交通的開展，而更形密切；

仍在興建的臺灣高速鐵路，加上舊有的南迴、北迴鐵路，飛機與海洋航線，臺 灣本島的交通網絡密集且便捷，東、西、南、北方向的區域結合以及都市與都 市之間的整合問題將更為突顯。在中心都市的郊區，都是以中心都市為集散與 交通中心，為連繫上的方便，自以劃為同一行政區為佳。如屏東平原以屏東市 為交通中心，臺東縱谷南段以臺東市，北段以花蓮市為交通中心，應以劃為同 一行政區為佳(劉道義，1997，頁13)。

(五)經濟原則

行政區的劃分若能與地方建設之需要配合，則地方建設之協調與實施必更 方便，特別是大都會的捷運系統、防洪措施、公共給水、垃圾處理等問題最為 顯著(劉道義，1999，頁 13)。若地方建設做的好，則失業人口會降低，就業市 場會活絡，房市也可能因交通的便捷而節節高漲，國家整體經濟便會繁榮，不 過由於行政區久未重新劃分，造成地方建設因分屬兩個或兩個以上不同行政區 域，而產生建設經費分攤之爭議，如：大臺北與大高雄捷運系統，因分屬不同 行政區，不論是路線規劃或建設經費等，皆引起不少爭議；臺北市的飲水來自 臺北縣之翡翠水庫、高雄市之飲水來自高雄縣之阿公店水庫、大都市面積太小，

致垃圾焚化爐無處可建等，這些問題；若在同一行政區域內，則問題爭議可能 比較容易解決。

臺灣自1970 年代以來的發展，在全球化衝擊影響下，隨著跨國經濟網絡連 結的深化發展，不斷地整合到世界經濟系統中，成為一個愈來愈重要的經濟體，

並與之同演化。這當中影響臺灣區域經濟專業與分工最重要的一個發展，就是

「生產鏈」的形成與發展。它的發展最後形構成產業經濟發展的空間互動網絡 關係，連帶加深台灣都會區經濟的專業分工關係，進而促成臺灣地區「產業圈」

形成與發展(Chou, 1998)。依產業圈觀念，臺灣地方經濟主要可分成：

1. 北部產業圈：含基隆市、臺北縣市、桃園縣、新竹縣市；

2. 中部產業圈：含臺中縣市、彰化縣；

3. 南部產業圈：含臺南縣市、高雄縣市；

4. 其他產業邊陲縣市：

(1) 含北部邊陲區域：宜蘭縣；

(2) 中部邊陲區域：含苗栗縣、南投縣、雲林縣；

(3) 南部邊陲區域：含嘉義縣市、屏東縣、澎湖縣；

(4) 東部邊陲區域：含花蓮縣及臺東縣。

臺灣產業經濟流動連結關係中，北、中、南三大產業圈的內部流動連結最 大，本質上流動的範圍不會超出各區域核心都市與周邊衛星市鎮所形成的網絡 城市區域(networked-city region)外，藉由電信技術與資訊的進步，及交通便利的 有利因素，未來以三大產業圈為範圍的跨縣市之網絡城市區域發展，將對臺灣 總體經濟發展之榮枯，有深遠影響( 周志龍，2001)，在全球化的產業圈觀念下，

行政區劃過去僅以生活圈為考量的模式，必定須多加入產業圈這不可或缺的考 量因素，始能永續規劃且提升國家競爭力。

(六)文化原則

行政區劃必須尊重區域特性、歷史性及傳統性文化。臺灣由於地理位置特 別，島上族群組成及不同的時代背景差異頗大，若不尊重各族群不同的文化和 傳統，而以某一族群文化獨尊的霸權心態，抹煞其他不同文化的存在，貿然予 以行政區劃，恐怕將導致臺灣各個族群不同文化之美喪失，也容易引起民怨。

雖然目前臺灣各地資訊流通、工商業發達、交通便利、居住環境的遷移與 融合已不如過往般困難，居民對於自己的自然歷史文化觀念已漸漸淡薄，但其 多少仍影響地方人民的情感與團結(席代麟，2005)，不可完全忽視不予考慮，行 政區域的調整與合併，不可將地方歷史文化因素排除考量外；否則將不利於未 來地方發展。如若將桃、竹、苗地區予以合併，由於這三縣境內客家族群居多，

合併阻力會較小；而高雄縣、市的合併也須考量到文化因素，高雄縣內桃園、

茂林、三民等較內陸鄉鎮，多原住民分布，似可考量建置原住民自治區，這些 都是以文化為著眼點來做區劃。

(七)都會原則

臺灣經過多年建設，從農業社會踏入現代化的工商業社會，更創造令世界

驚奇的臺灣奇蹟，這使臺灣都市化腳步加快，如同世界各國都市發展趨勢一般，

都市人口先是集中化(centralization)，然後又產生分散化(decentralization)的現 象，而產生衛星都市，進而形成更大的都市區域(urban area)，即一般所稱的都 會區域(metropolitan area or metropolis)在這樣的發展趨勢之下，五十六年前所劃 定的行政區域，已逐漸和鄰近的行政區域產生聯繫，造成許多衛星都市的出現，

居民間的生活早已密不可分，例如：大臺北都會區，早就跨出臺北市，及於臺 北縣、甚至基隆市；而高雄市也早就和毗鄰的高雄縣，產生許多衛星都市、新 市鎮，生活圈早就不限於既定的行政區域內。臺灣地區綜合開發計畫自民國68 年發布實施以來，中間雖於1997 年檢討修正，但都市體系及生活圈的發展構 想，卻一直是區域發展規劃一個政策重點(經建會，1980，1997)；意即臺灣地區 綜何開發計畫，臺灣的區域發展理論與規劃政策，主要就在都市體系及生活圈 的建構與規劃上(周志龍，2003)。由此可見，行政區劃必須依照都市體系與都市 生活圈作為基準，以大都市為中心，鄰近休戚相關的縣市、城鎮，都劃分成為 一完整的行政區，期望能促進鄉土文化、地方經濟及產業流動之間的融合，最 後形成一大都會，以達到資源共享，互惠互利、相互提升的境界。在新世紀中，

經濟全球化帶動城市與區域競爭之格局，而工業化與資本市場之發展，則形成 都會化之趨勢。因此，行政區劃必須考慮都會區合理的治理範疇，以及台灣之 區域平衡發展。例如，如欲透過行政區劃建構一個國際級都市，必須在其幅員 內納入港口、機場、腹地、水源與垃圾處理用地，務期使台灣都市具備國際競 爭能力(陳華昇，2002)。蓋臺灣西部有三大主要都市，臺北、高雄和臺中，臺北 和高雄分別為直轄市，行政和財政資源都較鄰近縣市都要來的豐沛，而臺中市 則對於中臺灣的區域發展扮演的主導的角色，但臺北市面積為271.7997 平方公 里，高雄市面積為153.59 平方公里，分別占中華民國面積36,006.18 平方公里的 0.7548％、0.4265％，臺中市面積則僅有163.4256 平方公里，比起其他鄰近的縣 市，這些扮演著火車頭角色的都市實嫌太小，且和鄰近縣市的面積差異懸殊過