全球城市模式下的區劃原則

本節將綜合上述章節的分析結論來提出符合我國國情之區劃設計原則，這 些原則除了包含地方制度兩項主要原則，以及建構「全球城市」之必要條件以 外，亦針對城鄉差距、資源分配等一直困擾著我國地方自治的老問題提出改善 之道。

一、 個體自治與整體協調之原則

上述提到地方制度法的兩項原則，「個體自治」的原則是基於地方民主治理

的自治功能，也就是強調地方行政單位本身自主性的程度；「整體協調」的原則 是基於都會區與產業發展等整合統籌的需要，並在尊重各地方自主性的前提 下，能夠進行跨區域性的合作與協調。若根據前者，則區劃之設計可規劃出「以 縣市合併為前題的中型縣市制」方案；根據後者，則應以建構「大區制」為最 終目標。然而這兩個原則在實務上，自精省後儼然已成為互斥的原則，這是因 為各地方政府失去了省政府整合各地方行政業務的機制，以及中央並無介入地 方自治事務的正當性所導致。

再者，現今的行政區劃以及「以縣市合併為前題的中型縣市制」方案雖能 讓各地方政府保有自治的功能，但是仍有劃分過細，資源過於分散，此外也無 法達到區域整合的功效。另一方面，「大區制」則可能會無法兼顧地方自治等民 主治理的原則，同時並不符合地方政治人物的利益。

所謂「以縣市合併為前題的中型縣市制」方案，係指以目前縣市劃分的現 狀為基礎，進行臺北縣市、新竹縣市、台中縣市、嘉義縣市、臺南縣市、高雄 縣市之合併案，避免行政區過大或過小的拆解。此方案的優點在於：(1)較接近 現狀，招致地方反彈聲浪會較小，亦即從程序上考量，會較為順利。(2)基本上，

仍是一種較為符合自然疆界的劃分方式。(3)注意到各生活圈的發展。不過，缺 點在於台北市的人口仍將近六百萬人，不一定有利於民主治理，並導致資源再 次集中的現象。

另外，所謂「大區制」即為依據都會區、生活圈與產業發展等概念，在全 球化的影響下，以增加都會區的競爭力為考量基礎，將臺灣地區劃分為：北區、

中區、南區、東區，以及離島區，共五區。北區包括：臺北市、臺北縣、基隆 市、桃園縣、宜蘭縣，共五縣市；中區包括：臺中市、臺中縣、苗栗縣、彰化 縣、南投縣、雲林縣，共六縣市；南區包括：高雄市、高雄縣、屏東縣、臺南 縣、臺南市、嘉義縣、嘉義市，共七縣市；東區包括：花蓮縣、台東縣，共二

縣市；離島區包括：連江縣(馬祖)、金門縣、澎湖縣，共三縣。此方案的優點在 於：(1)有助於產業結構發展，及面對全球化時的地方競爭力。(2)預留了地方發 展的空間。不過，缺點在於：(1)為求整體發展，可能忽略地方差異性與差異發 展。(2)區域過大，可能不利於民主治理。

這兩項原則各自擁有其特色與考量，據此可區劃出不同的區域規模，並各 自擁有其優缺點，所以如果能同時融合這兩項設計原則，則可藉此相互截長補 短，並達到互補的作用，以下的討論將針對這個問題來做處理。

二、 大規模、大範圍之原則

近來，無論學界、文官體系以及一般民眾都認知到，行政區域朝「大規模、

大範圍」予以整併，不僅符合世界潮流，對於台灣民眾的生活品質、公共設施 的提供、產業的成長，都有著正面的助益。而此一原則正符合建構「全球城市」

的思維，也就是包含了「人口」與「空間」這些必要之條件。此外，此一原則 也可兼容既有的都會區與生活圈，免於被不同行政單位所切割，免除跨區治理 的麻煩與窘境。中華民國 97 年 12 月 17 日，立法院第 7 屆第 2 會期內政委員會

「地方制度法修正草案」公聽會中，參與討論的專家、學者與各地方官員也都 紛紛贊同此一原則。因此，行政區劃的調整與設計應以「整併」現行行政區域 為優先考量。縱觀世界各國，無論是快速邁向民主化的或希望產業實力快速提 升的，一定會優先發展國際大都會區。因此，唯有透過整併之下的大範圍行政 區域才可以讓資源集中並有效使用。但隨之而來的問題是：我們如何兼顧地方 自主性與區域之間合作的問題？換句話說，就是我們要如何整併？整併的範圍 要多大？同時又能顧及上述之「個體自治」與「整體協調」兩項原則？

筆者以為，這兩項原則其實並非不相容，在處理這個問題前，我們不妨先 思考一下各國地方自治單位為何都需要「分層設級」？如同前面章節所述，薄 慶玖教授認為「層級」的設置，其目的在於「分工」，令各級行政單位「各有所

司」並「各司其職」(薄慶玖，1997)。所以在同一範圍裡，設置二級制的地方行 政單位的目的無非是：上級單位負責統籌協調轄下單位各種事務與爭端，而下 級的單位負責執行並反饋以及上報各事項之執行進度與問題；所以簡單的說，

在組織邏輯裡，上級單位的存在，除了擬定與決定政策方針以外，其所擔負的 權責本就應負責處理下級單位無法決定的事項，而下級單位則擁有上級單位賦 予的一定權限來處理日常各種行政程序與事務。地方自治單位的「層級」邏輯 也是如此，而依據此一邏輯，由於台灣面積不大，最符合國情之設置層級應為 三級，也就是包含中央、省與縣這三級。畢竟，層級增設越多，其所轄下行政 區域則就不能免於劃分過細的結果，當然，如果地方上有特殊之需求，應保留 增設第四級的權限與空間予以地方，使其依個別之情況來做彈性的斟酌。

根據上述，地方制度法如要兼顧「個體自治」與「整體協調」兩項原則，

可能的辦法即是恢復過去「省政府」此一層級的功能與作用。畢竟，在國父遺 教裡，地方自治的實施，應以縣市為重心，認為縣為國家之基石，因此遂而在 憲法本文裡保障縣為自治單位的目的，而省的作用即在居於承上啟下的功能，

它是一個重要與關鍵的聯絡媒介，同時又能統籌轄下各縣市的糾紛與事宜。但 無奈的是，恢復省的體制在實務操作上似乎有不切實際之嫌，因此筆者以為，

可行之辦法即是以現行直轄市的功能與定位取代過去省的角色，其轄下之區的 單位，可以替代縣的地位與功能；也就是說，過去省與縣的層級由現今的直轄 市與區來取代，這樣方式既不違反當初憲法設計之下省、縣層級制度的本意與 精神，同時又符合現今的情勢。但要說明的是，在這理筆者所強調的是地方行 政層級「二級制」的功能與精神，第一級是其承上啟下與整合協調的功能，第 二級則是強調其民主治理與地方參與的機制。對於第一級地方自治團體與第二 級地方自治團體的稱謂問題，實務上與法規上如有更適宜現狀的稱謂與措施，

皆予以尊重。

省與縣的概念來理解，也就是多省制，將台灣的第一級行政區域劃分成數個省，

省的範圍則變小，但轄下之縣的範圍則因現在的縣市合併後(例如新竹、嘉義、

台南等縣市的合併)而變大。例如，地緣關係上較為密切的桃園縣、新竹縣、新 竹市與苗栗縣 4 個縣市的都會機能與生活圈已逐漸形成一個整體，如果透過整 併的方式成為一個大規模的直轄市，其人口數已接近 350 萬人，而其轄下各區 分別為桃園區、苗栗區以及新竹縣市整併後的新竹區，這樣一來許多都會區帶 來的公共問題以及大型跨區性的公共工程因此得以由地方因其特殊情況與需求 來單獨規劃與執行，而其所具備的優勢與條件，除了人口與面積的基本條件之 外，同時亦擁有科學園區、航空城等成為大型都會區與發展「全球城市」的潛 在可能性與未來性。這樣的做法其實就是透過地方行政「分層設級」的設計，

並同時納入「大規模、大範圍」的設計原則，使區劃之設計因而能夠兼納上述

「中型縣制」與「大區制」的方案。這樣的設計不僅可以同時擁有「個體自治」

與「整體協調」兩項原則的優點，又可以避免掉過去省政府與中央轄區過度重 疊的尷尬衝突以及可能引發的「葉爾欽效應」。

三、 區域平衡發展與資源合理分配之原則

雖然依據「大規模、大範圍」的原則來區劃行政區域是目前的共識與潮流，

但行政區劃之調整如同地方制度在設計時也遭遇到兩難的困境(dilemma)。地方 制度在「個體自治」與「整體協調」的原則中，不僅強調各地方行政單位的自 主性之外，各地方在強調其自主性的前提下還得兼顧跨區治理的合作需要。不 過這兩項原則得以在層級制度的設計下，融合彼此的特色與優點。但是行政區 域在實際劃分時，所謂的「大規模、大範圍」原則，在不影響區域發展與資源 分配的情況下，其劃分的規模與範圍到底要多大？也即是說，除了能兼顧「個 體自治」與「整體協調」兩項原則之外，「大規模、大範圍」原則是不是也同時 能夠再兼顧區域之間的「平衡發展」以及財政資源的「合理分配」？

筆者以為這個的問題同樣不難處理，同時也認為區域平衡發展與資原合理 分配雖然是不同的問題，但其實是同一件事並互為因果關係。如果資源分配不 合理，那不意外地區域之間的發展就會產生落差；反之，發展落後的地區，人 口開始流失，資原與人口也就慢慢地集中於城市或精華區域。這兩個現象互為 因果並且不斷地惡性循環的結果就是拉大彼此的差異，如果城鄉又在不同行政 單位所管轄，則城鄉與區域彼此之間也就更是無法互補與相互支援；鄉村無法 紓解都會的密度壓力與超承載，同時都會的資源也不會與鄉村共享，彼此的發 展都面臨瓶頸與停滯，並進而影響國家整體的發展。

因此在規劃行政區域時，鄰近的城鄉理應包含在同一個行政區域裡做整體 的城鄉發展規劃，同時為了能讓各區域平衡發展，區域之間的人口數量不應差 距過大，人口平均分布的優點在於使各地區的人口與其地方的稅額基礎不僅能 夠達到均衡化的效果，在資源分配時也能夠結合人口與稅額的變項，依據權重 比例來進行公式化的合理分配。如此一來，才能杜絕區域落差與資源分配不均 的惡性循環。當然，合理的分配並不意味著公平的分配，因為各地區的人口分 布情形本來就不平均，同時各地區的發展情況也會有差異，要達到公平的分配，

實務上會有困難，過度的削足適履又可能會導致區劃過細的反效果。在這樣的 情況下，中央在統籌分配與補助時還得視各地方的發展情況來做適度調整，在 公式的設計上除了人口與稅基的變項之外，並加入各地區發展概況的變項以及 其它保留變項，令分配的公式與權重的比例能接近合理的原則，這樣一來，中 央政府在分配資源時，也能握有一定的空間與彈性，依據各種情況來做適度的 斟酌，希冀以更合理與審慎的分配機制，來補足無法公平分配的缺憾。